Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Всесоюзный ордена «Знак Почета»

научно-исследовательский институт

советского законодательства

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ

Москва

«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА» 1985



Рецензенты:

И. Я. Дюрягин, доктор юридических наук,

Л. Н. Завадская, кандидат юридических наук,

Е. В. Куманин, кандидат юридических наук


Книга написана:


глава I

доктором    юрид.    наук    А.   С.   Пиголкиным
(§ 3 в соавторстве с кандидатом юрид. наук
М. Н. Николаевой);

ГЛАba ІІ-кандидатом юрид. наук М. С. Студеникиной; Глава ІІІ - доктором юрид. наук С.  Н.  Братусем;

глава глава глава

глава

IV    — доктором юрид. наук В. И.  Никитинским;

V VI

М. Н. Николаевой;

кандидатом   юрид.   наук   В.  В.  Глазыриным,
В. И. Никитинским;

VII § 1—доктором юрид. наук В. С. Прониной, § 2 —доктором юрид. наук. М.  Г. Масевич;

глава VIII — доктором юрид. наук Р. Ф.  Каллистратовой;

глава глава

глава IX § J—2 — доктором юрид. наук Л. Д. Воеводиным, § 3 — С. Н. Братусем, § 4 — В. И. Никитинским, § 5 — доктором юрид. наук М. Л. Захаровым, § 6 — доктором юрид. наук И. Ф. Панкратовым, § 7 — доктором юрид. наук Е. В. Болдыревым, доктором юрид. наук В. Н. Ивановым, § 8 — кандидатом юрид. наук В. П. Кашеповым, кан­дидатом юрид. наук Л. Ф. Лесницкой, М. С. Сту­деникиной;

X     — кандидатом   юрид.   наук    И.  О.   Снигиревой,

И. Ф. Панкратовым;

XI  § 1 — доктором   юрид.   наук   А.   Б.  Венгеровым,
§ 2 — кандидатом юрид. наук Э. М. Мурадьян

Ш.

Правоприменение в Советском государстве. — М.: П68 Юрид. лит., 1985. — 304 с.

Цель монографии — раскрыть одну из самых важных форм реализации права — правоприменение, показать его тесную связь с процессом совер­шенствования законодательства. В книге рассматриваются природа право­применительной деятельности, ее место в механизме социального регули­рования, понятие и виды актов применения права. Специально исследуется проблема содержания и границ усмотрения в деятельности государственных органов,  осуществляющих правоприменение  в  сфере  управления.

Для научных работников, преподавателей и студентов юридических вузов, работников государственного аппарата.

67.99(2)

© Издательство «Юридическая литература», 1985

1203000000-087                                                 1Пое

П "—____      -------- свод пл. подписных изд. 1985

012(01)-85


ВВЕДЕНИЕ

Вступление нашего общества в этап развитого социализма — зако­номерный результат огромной творческой деятельности КПСС и совет­ского народа. Оно знаменует собой создание в СССР сложившейся системы социалистических общественных отношений, открывающей ши­рокие возможности для завершения перестройки всех сфер жизни на внутренне присущей социализму коллективистской основе.

В решении стратегической, рассчитанной на длительную историчес­кую перспективу задачи планомерного и всестороннего совершенствова­ния развитого социализма большая роль принадлежит праву, законо­дательству.

В последние годы проделана большая работа по приведению дей­ствующего законодательства в соответствие с Конституцией СССР 1977 года, приняты многочисленные новые законодательные акты, изда­ние которых прямо предусматривается Основным Законом страны или вытекает из существа его положений. Завершается издание Свода за­конов СССР, широким фронтом развернулись работы по подготовке сводов законов союзных республик, проводится систематизация актов государственных комитетов, министерств и ведомств СССР. Однако предстоит еще сделать немало.

Важные задачи в области экономического, .социального и государ­ственного строительства поставлены в решениях XXVI съезда партии и последующих Пленумов ЦК КПСС. Это — ускорение социально-эко­номического развития страны, внедрение достижений науки и техники в производство, обеспечение строгой зависимости заработной платы от результатов труда, его производительности и условий, совершенствование материального и морального стимулирования труда в сочетании с его образцовой организацией, улучшение механизма планирования и хозяй­ственного руководства, укрепление государственной и исполнительской дисциплины, обеспечение приоритета общенародных, государственных интересов, осуществление конституционных прав граждан и обществен­ных организаций и др. Существенной вехой в развитии советского зако­нодательства должна стать разработка нового плана законоподготови-


тельных работ на J 986—J 990 гг. и на период до 2000 года, что позволит еще теснее увязать правотворческую работу с планированием экономи­ческого и социального развития страны.

Необходимым компонентом правового регулирования является реа­лизация права. Как было отмечено на XXVI съезде КПСС, мало иметь хорошие законы, необходимо добиться того, чтобы все они полностью и неукоснительно претворялись в жизнь. Именно в процессе реализации достигается социальный эффект норм права. В условиях развитого социализма последовательная реализация правовых установлений яв­ляется столь же важным звеном укрепления правовой основы общест­венной и государственной жизни, как и совершенствование права, за­конодательства.

Между законодательством и реализацией права существует тесная органическая и многосторонняя функциональная связь. От степени со­вершенства действующего законодательства, его полноты, беспробель-ности, ясности в немалой степени зависит уровень реализации требо­ваний социалистического права. В свою очередь, практика реализа­ции законодательства является важным и постоянным фактором раз­вития советского права, ибо с ее помощью нащупываются «слабые места» действующего законодательства, апробируются жизнью приня­тые решения и на этой основе вносятся необходимые дополнения или исправления в существующую правовую систему.

В настоящей монографии авторы поставили перед собой цель рас­крыть взаимосвязь одной из многообразных форм реализации права и процесса совершенствования действующего законодательства. В ка­честве объекта исследования избрана правоприменительная, т. е. власт­но-организующая, деятельность органов государства и других упол­номоченных  на  то субъектов  по  исполнению требований норм  права.

В первом разделе работы выясняется место и роль правопримене­ния в механизме социального регулирования в условиях развитого со­циализма, его общие черты, особенности и закономерности. Во-вто-ром — прослеживаются конкретные взаимосвязи правоприменения с главными направлениями совершенствования советского законодатель­ства.


Раздел первый

СОЦИАЛЬНОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ,

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

И  ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В ОБЩЕСТВЕ

ЗРЕЛОГО СОЦИАЛИЗМА

Глава I

ПОНЯТИЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И ЕГО МЕСТО В МЕХАНИЗМЕ СОЦИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Реализация права как социально-юридическая категория

Социальное регулирование, т. е. целенаправленное упо­рядочивание, введение в определенные рамки поведения людей и их коллективов', социальных групп, является одним из необходимых атрибутов любого человеческого общества. «Регулярность и порядок,—отмечал К. Маркс,— сами суть необходимый момент всякого способа производ­ства, коль скоро он должен приобрести общественную ус­тойчивость и независимость от простого случая или про­извола»1.

В любом классовом обществе вследствие разделения труда, общественного характера производства и распре­деления материальных благ, наличия классов индивид неизбежно вступает в отношения с другими членами об­щества, ибо только в общении с другими индивидами че­ловек может удовлетворять свои потребности, проявлять себя как личность и раскрыть свою социальную сущность. Более того, совокупность общественных отношений, в ко­торые вступает человек как член определенной социаль­ной системы, составляет не только его сущность, но и сущ­ность самого общества. К. Маркс определял сущность об­щества вообще, безотносительно к его конкретно-истори­ческим формам, как продукт взаимодействия людей, «сум­му тех связей и отношений, в которых ... индивиды нахо­дятся  друг  к  другу»2.


1   Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 25, ч. II, с. 356.

2   Там же, т. 46, ч. I, с. 214.


Организация, упорядочение общественных отноше­ний, присущих обществу, и их типизация и охрана дос­тигаются с помощью социальных норм; в них, во-первых, устанавливаются образцы, правила поведения, которым должен следовать индивид, вступая в отношения, урегу­лированные этими нормами, и, во-вторых, предусматри­ваются санкции, т. е. негативные последствия, которые могут быть применены и применяются к нарушителям со­циальных норм.

История убедительно показывает, что по мере разви­тия производительных сил, усложнения социальной структуры общества и опосредующей ее системы соци­альных связей возрастает потребность в координации, упорядочении этих отношений. Поэтому каждая общест­венно-экономическая формация характеризуется специ­фической, присущей только ей системой социальных норм, соответствующей в конечном итоге экономическо­му строю и обусловленному им культурному развитию общества.

Совершенствуется и сама система социальных норм. Она становится более развитой, сложной. Изменяются виды социальных норм, с помощью которых регулируют­ся наиболее важные, сущностные, главные отношения в обществе. Если при родовом строе социальное регули­рование осуществлялось с помощью обычаев, традиций, культовых и обрядовых норм, то в классовом эксплуата­торском обществе приоритет переходит к правовым нор­мам — правилам поведения, устанавливаемым политичес­ки и экономически господствующим классом в целях упро­чения своего господствующего положения и подавления сопротивления эксплуатируемых трудящихся масс. Соз­дается также специальный аппарат, основная функция которого сводится к обеспечению исполнения и соблю­дения действующих норм права.

Принципиально новые черты социальное регулирова­ние приобретает в социалистическом обществе. Впервые ,здесь утверждается система социальных норм, закрепля­ющих общественные отношения в интересах трудящихся, а затем и всего народа, строящего коммунизм, и способ­ствующих их постоянному совершенствованию, обновле­нию в соответствии с объективными законами социализ­ма.

\* Сложность и многообразие связей и отношений в со­циалистическом обществе обусловливают необходимость одновременного    существования    нескольких    качественно


различных видов социальных норм: правовых норм, мо­рали, обычаев, традиций, норм общественных организа­ций и др. В этой системе доминирующее значение имеют правовые 'нормы, поскольку они исходят от социалисти­ческого государства = главного одадия_ ?TB9HT..§5ft£.TJA!. <J комму низ м а.

Как продукт деятельности социалистического госу­дарства правовые нормы выражают волю и интересы всех трудящихся, регулируют основные сферы жизни общества, имеют всеобщий характер, подлежат обязательному испол­нению всеми органами, должностными лицами и граждана­ми, охраняются от нарушений специальными правоохра­нительными органами.

В отличие от правовых норм иные правила социалисти­ческого общежития (нормы общественных организаций и морали, традиции, обычаи) складываются как результат регулирования поведения индивидов представительными органами общественных организаций, отдельными соци­альными группами, слоями, классами. Однако эти правила социалистического общежития не противопоставляются правовым нормам. В условиях развитого социалистического общества, характеризующегося отсутствием классовых ан­тагонизмов, идейно-политическим единством советского народа, общностью его культуры, впервые в истории дос­тигаются наибольшая гармония и взаимосвязь всех видов социальных регуляторов.

Особенно тесная взаимосвязь наблюдается у норм пра­ва и коммунистической морали. Основываясь на многове­ковых моральных нормах, выработанных эксплуатируемы ми народными массами, и отражая нравственные идеалы советского народа, коммунистическая мораль преследует те же цели, что и право, — цели построения коммунисти­ческого общества. Коммунистическая мораль опосредует отношения, регулируемые правом, придает действующим правовым нормам, юридическим институтам, деятельности органов государства высокий моральный авторитет, влия­ет на правовое сознание общества, и в первую очередь на правовую психологию населения, способствует преодоле­нию в его сознании пережитков прошлого, элементов ме­щанской буржуазной морали.

Основные принципы и нормы коммунистической мора­ли (гуманизм, справедливость, интернационализм, предан­ность делу социализма, добросовестный труд на благо об­щества и др.) оказывают существенное влияние на право­творческий процесс, содержание правовых норм и способы


их реализации в практической деятельности. Коммунис­тическая мораль играет значительную роль в управленчес­кой, правоохранительной и оперативно-исполнительной дея­тельности. Дело не только в том, что при осуществлении юридически значимых действий должностные лица учиты­вают требования коммунистической морали, руководству­ются собственным правовым и моральным сознанием. В правовой сфере существует достаточно значительная кате­гория отношений, фактов, юридическая природа которых не может быть правильно определена без их предваритель­ной моральной оценки. Такова, например, квалификация хулиганства, клеветы, оскорбления, распространения слу­хов, порочащих честь и достоинство граждан, и др.

Важное значение, которое имеют нормы морали и иные социальные неправовые нормы в правотворческой и право­применительной деятельности Советского государства, не дает никаких оснований полагать, что в настоящее время сокращается сфера правового регулирования и происходит постепенная замена права нормами коммунистической мо­рали и общественных организаций.

Как показывает практика государственно-правового строительства в СССР, в развитом социалистическом обще­стве пока что преобладает тенденция к дальнейшему рас­ширению сферы правового регулирования и повышению роли права, законодательства в регулировании обществен­ных отношений. В юридической литературе обоснованно доказывается, что любые попытки искусственного сужения сферы правового регулирования могут лишь мешать про­грессивному развитию социалистического общества1.

Повышение роли права в развитом социалистическом обществе представляет собой закономерный процесс, кото­рый опосредует объективные законы функционирования и развития социалистического общества. Принятие Консти­туции СССР 1977 года, новых конституций союзных рес­публик, дальнейшее развитие на этой основе законодатель­ной деятельности Советского государства наглядно свиде­тельствуют о возрастающем значении правового регули­рования в {условиях зрелого социализма. При этом нужно иметь в виду, что «сегодня наша страна находится в нача­ле этапа развитого социализма. ...Вместе с тем это и нача­ло большого и сложного поворота к решению задач совер-


шенствования построенного у нас социализма»1. По мере дальнейшего развития социалистического общества все бо­лее специализируются и усложняются стоящие перед госу­дарством задачи, которые не могут решаться без соответ­ствующей правовой регламентации, без строгого подчине­ния всех единому правовому порядку.

В зрелом социалистическом обществе впервые в исто­рии человечества появляется реальная возможность обес­печить в законодательстве оптимальное сочетание интере­сов общества, государства, трудового коллектива и личности, определяемых объективными социальными потребностями, при обеспечении приоритета общенародных, общегосудар­ственных интересов. Законом жизни развитого социализма становится забота всех о благе каждого и забота каждого о благе всех, общества в целом.

«Главное,—отмечалось на апрельском (1984 г.) Пле­нуме ЦК КПСС, — чтобы и действующие законы, и новые служили расцвету социалистической демократии, привле­чению все более широких масс к заинтересованному учас­тию в управлении производством, государством, общест­вом»2.

Нормы права, как и иные виды социальных норм, бу­дучи необходимыми или допустимыми типовыми варианта­ми, образцами поведения личности, существуют для того, чтобы целенаправленно воздействовать на волю и созна­ние людей, побуждая их вести себя определенным образом. Именно в волевом поведении людей в конце концов про­является регулирующее воздействие правовых норм, их претворение в жизнь, в действительность. Посредством актов человеческого поведения достигаются те результаты, которых хочет добиться законодатель, издавая нормы пра­ва. Этим обусловливается огромное социальное значение реализации правовых (установлений.

</ Реализация норм права есть процесс превращения юридических идеальных "моделей, отражающих нужные для господствующего класса или народа (в обществе раз­витого социализма) состояния, в практическую реальность, в действующую систему общественных отношений.

В широком плане реализация права охватывает как по­ведение отдельных индивидов^, так и деятельность различ­ных   коллективов   людей   (органов,   учреждений,   общест-


 


1 См.: Я вич   Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М.,   1978, с, 84.


1   Коммунист, 1984, № 18, с. 3.

2   Материалы   Пленума   Центрального  Комитета   КПСС   10   апреля

1984 года. М, 1984, с. 13.


венных организаций). Все лица, органы, организации, ко­торые являются по советскому праву носителями прав и обязанностей, реализуют правовые нормы.

Реализация права не замыкается какой-то отдельной сферой общественных отношений. Она распространяется на все основные сферы общественной жизни: и материальные, и социально-политические отношения, и отношения в об­ласти духовной и культурной жизни, поддающиеся право­вому воздействию.

/ у Осуществление права — это прежде всего правомерное поведение, неукоснительное следование предписаниям пра­вовых норм. Но это вовсе не означает, что оно сводится лишь к подчинению индивидуальной воли людей государ­ственным установлениям, к господству права над волей людей! Правомерное поведение включает в себя активное использование гражданами социалистического государства принадлежащих им прав и свобод, развитие инициативы и самодеятельности трудящихся, их объединений, предпри­ятий и учреждений; осуществление всей сферы право­субъектности участников  общественных отношений.

Отражая интересы всего общества в целом, оно в то же время служит удовлетворению групповых и личных инте­ресов советских граждан. Правомерное поведение в усло­виях социализма — это не результат насилия, подавления личности, а следствие совпадения в главном ее воли с во­лей народа, выраженной в законе1.

Социалистическое общество немыслимо без слаженнос­ти и дисциплины, без подчинения всех людей единым пра­вилам, устанавливающим порядок в производственной и иных сферах жизни. Поэтому правомерное поведение — необходимый и очень важный компонент жизни общества развитого социализма. Его значение в данный период еще более возрастает, что связано с задачей дальнейшего раз­вития активности трудящихся, ростом их сознательности и ответственности перед обществом.

Реализация права — это динамическая, активная часть правового регулирования. Здесь проявляется непосредст­венное его назначение, сводящееся к воздействию на волю и сознание людей с тем расчетом, чтобы они действовали в соответствии с требованиями правовых норм, в рамках правовых предписаний. Что же касается законодательства, требований, воплощенных в нем, то это статическая его часть.   Категория  правового  регулирования  является  тем

1 См.: Теория государства и права. М., 1980, с 363.

10


объединяющим звеном, которое цементирует связь зако­нодательства и реализации права, показывает их взаимо­зависимость.

В теоретическом плане следует отличать реализацию права от другой близкой, но все же несовпадающей кате­гории, а именно от действия права. В узком, собственном смысле оно означает обязательность правовых норм, дей­ствительность их требований. Оно не обязательно вопло­щается в реальном поведении участников общественных отношений. Действие норм права во времени, в простран­стве и по кругу лиц — это и есть конкретное проявление действия права в собственном смысле.

В то же время под действием права можно понимать и более широкую социально-юридическую категорию, а именно: само социальное бытие права, его воздействие на волю людей, их сознание, куда включается и реальность его существования, и его идеологическое, воспитательное значение, а также и его практическое воплощение в чело­веческом поведении. Д. А. Керимов правильно отмечает, что действие права — более широкое понятие, чем реали­зация правовых норм1. Реализация права — это проявле­ние, олицетворение действия права. Она, будучи заверша­ющим его этапом, представляет собой главную, решающую часть действия права.

Имеются различные самостоятельные формы реализа­ции норм права, что определяется разнообразием содержа­ния и характера общественных отношений, регулируемых правом, различием средств воздействия права на поведе­ние людей, спецификой содержания правовых норм, поло­жением того или иного субъекта в общей системе правово­го регулирования.

По вопросу о формах реализации права взгляды совет­ских ученых-юристов весьма разнообразны. Распростране­на точка зрения, согласно которой реализация права про­исходит в трех формах — применение права, исполнение норм права (активная деятельность по осуществлению их содержания) и их соблюдение (воздержание от запрещен­ных правом действий)2.

1   См.: Керимов Д. А.  Философские проблемы права. М.,  1972,
с. 171.

2   См.:  Сов. государство  и  право,   1954,  № 4, с.  21;   № 7,  с.   101;
№ 8, с. 81. Другие авторы разделяют реализацию права на две фор­
мы — применение   права,   с  одной  стороны,   и  соблюдение   и   исполне­
ние— с   другой    (см.:  Шей н длин Б.  В.   Норма   права   и   правоот­
ношение.— В кн.:  Вопросы общей теории советского права. М.э  1960,

11-


При этом содержание, характер, назначение каждой из этих форм трактуются неоднозначно1. Однако в основном различия между названными формами реализации права проводятся по субъекту и характеру деятельности. Граж--ч/ дане, а также государственные органы в тех случаях, ког­да последние не реализуют присущие им властные функ­ции, исполняют или соблюдают правовые нормы. Приме-JL-  нением права большинство авторов считают государствен-%   но-властную деятельность компетентных органов, в резуль-N\ тате которой путем вынесения индивидуальных правовых j\ актов участники общественных отношений наделяются.,кон-11\/;: кретными субъективными правами или обязанностямиДОс-новным признаком деятельности по применению права яв­ляется ее властно-организующий характер.

В терминах «исполнение», «соблюдение», «применение» есть определенная условность. Применяя право, компетент­ные государственные  органы  вместе  с тем,  конечно  же, соблюдают и исполняют соответствующие правовые нормы. Однако очевидно, что применение права как государствен­но-властная деятельность существенно отличается от дру-»гих видов юридической деятельности и представляет собой {^самостоятельную форму реализации права.

При разграничении форм реализации в первую очередь, как нам представляется, следует исходить из ее специфики и внутренних черт. Право может реализовываться как с по­мощью возникновения (изменения либо прекращения) правоотношений, так и вне правоотношений. Многие нормы оказывают активное воздействие на поведение индивидов независимо от правоотношений. Иной взгляд приводил бы к далекому от действительности выводу, что все люди на­ходятся между собой (в бесчисленном множестве правоот­ношений, зачастую с достаточно неопределенным субъект­ным составом, а само издание нормативного акта пред­ставляет собой юридический факт для возникновения та­ких «правоотношений».

с. 141; Керимов Д. А. О применении советских правовых норм.— Сов, государство и право, 1954, № 5, с. 98. В. М. Горшенев различа­ет две формы реализации— соблюдение, т. е. следствие свободного волеизъявления участников отношений, и применение как результат деятельности полномочных государственных органов и общественных организаций (см.: Участие общественных организаций в правовом ре­гулировании. М, 1963, с. 110).

1 См., например: Алексеев С. С. Механизм правового регули­рования в социалистическом обществе. М., 1966, с. 94—95; Дюря-г и н И. Я- Применение норм советского права. Свердловск, 1973, с. 8—10.

12


Важно обратить внимание на то, что понятие «общест­венные отношения, урегулированные правом» шире, чем понятие «правоотношения». Так, определенного рода связь между государством и гражданином устанавливает право­вые запреты. Однако связь эта по своему содержанию и характеру весьма существенно отличается от правоотно­шений классического типа, например таких, как купля-про­дажа, состояние в браке, трудовое правоотношение и т. д. Нельзя считать правоотношением правоспособность, хотя это тоже своего рода отношение гражданина с государст­вом. Наконец, в государственно-организованном обществе между государством и гражданином устанавливается связь, в силу которой гражданин обязан соблюдать юри­дические установления; а государство требует этого и име­ет право применять принудительные меры в случае их на­рушения. Однако указанную правовую связь также едва ли можно назвать правоотношением.

Таким образом, реализация права возможна вне право­отношений. Этот вывод имеет общее значение. Он помо­гает показать разнообразие форм воздействия права на человеческое поведение, ориентирует на изучение пробле­мы не только с чисто юридических, но и с политико-нрав­ственных позиций, требует привлечения к исследованию проблем реализации права социологии, психологии и ряда других наук.

Более того, тем самым подчеркивается значение общих (и в первую очередь конституционных) субъективных прав и обязанностей граждан, процесс осуществления ко­торых не всегда связан прямо с возникновением конкрет­ных правоотношений. Он может проявляться в самом ши­роком плане в деловой и политической активности совет­ских граждан.

Реализация права вне правоотношений имеет место и при воздержании от действий, запрещенных юридическими нормами. Правовой запрет осуществляется не тогда, ког­да он нарушен (и когда, следовательно, возникает право­отношение), а в повседневной жизни, когда люди не совер­шают поступков, относительно которых в праве есть соот­ветствующее запрещение, сообразуя тем самым свои дей­ствия с требованиями юридических норм. Соблюдение обя­занностей воздерживаться от определенных поступков — тоже осуществление права. С аналогичным явлением мы сталкиваемся при исполнении общей обязанности ува­жать и не нарушать предоставленные участникам общест­венных отношений права.

13


Реализация права вне правоотношений может проис­ходить и в результате активных действий субъектов права по осуществлению предусмотренных правовыми нормами правомочий и исполнению юридических обязанностей. В последнем случае возможность и необходимость таких дей­ствий прямо диктуется нормативным актом, причем вслед­ствие этих правомерных действий не возникает юриди­чески значимых последствий (участие в демонстрации, во всенародном обсуждении законопроекта, исполнение пра­вил дорожного движения и т. д. ).

Социалистическое право выполняет в первую очередь созидательные, творческие задачи. Данным обстоятельст­вом и предопределяется тот факт, что в социалистическом обществе правовые нормы реализуются главным образом в положительных действиях, олицетворяющих высокую соз­нательность и инициативу участников общественных отно­шений, широкое использование демократических прав и свобод граждан и коллективов трудящихся. Однако соб­людение требований норм, устанавливающих границы дозволенного поведения, предписывающих воздерживаться от противоречащих основам общества развитого социализ­ма действий, имеет существенное значение в правовом ре­гулировании.

Другую форму реализации права представляет собой деятельность органов, организаций и отдельных лиц, свя­занная с возникновением, изменением или прекращением конкретных правоотношений и реальным осуществлением субъективных прав и юридических обязанностей, как эле­ментов содержания этих правоотношений,] В данном слу­чае правовая норма, прежде чем осуществиться полностью в каждом конкретном случае, должна быть опосредована правоотношением, воплотиться в нем. Здесь общий масш­таб, мера поведения, предусмотренные нормой, Персони­фицируются по лицам, воплощаются в их конкретных пра­вомочиях и обязанностях. Посредством правоотношений норма связывает государственный орган, предприятие, ор­ганизацию, гражданина не прямо со всем государством, а с другими  участниками  общественных отношений.

Вся деятельность государственных органов, а тем бо­лее общественных организаций — это, естественно, не сплошная цепь правоотношений. В ней взаимно переплета­ются и обусловливают друг друга и чисто правовые, и не­правовые организационно-технические формы и методы работы. Однако организационная работа государственных органов, оперативно-хозяйственная деятельность дредпри-

14


ятий в условиях, пока существует государство, во многих случаях не могут не носить правового характера, не могут не воплощаться в правоотношениях и в реализации их со­держания.

В зависимости от характера взаимоотношений субъек­тов можно выделить две формы реализации права через правоотношения.

Во-первых, правоотношения могут возникать между субъектами, взаимосвязь между которыми основана на формальном равенстве сторон, на автономном положении субъектов по отношению друг к другу. Властное предписа­ние одного субъекта по отношению к другому в данном случае невозможно, управомоченное лицо не имеет повели­тельных прав. В правоотношениях подобного рода органы власти и управления не участвуют, поскольку отсутствует подчиненность одних субъектов другим. В них принимают участие граждане и общественные организации, которые заключают разного рода договоры и иные сделки, а также государственные организации, однако не в качестве субъ­ектов, наделенных властными полномочиями, а как юри­дические лица. В данном случае они, выполняя хозяйствен­ные функции, находятся в равном юридическом положе­нии с теми лицами и организациями, которые вступают с ними в правоотношения, заключают с ними сделки.

Во-вторых, правоотношения возникают между субъек­тами, где одна сторона наделена функцией веления, име­ет специальные властные полномочия. В правоотношениях подобного рода обязательно участвует государственный орган или должностное лицо, а также любой другой орган по специальному уполномочию государства. В данном случае имеются отношения власти и подчинения.

Если первую форму реализации права через правоотно­шения можно было бы условно назвать гражданско-пра­вовой, автономной, то вторую форму (опять же услов­но) — административной.

Так называемая административная форма тоже неод­нородна. В одних случаях активной стороной, инициато­ром возникновения правоотношения является гражданин, организация или подчиненный орган, они же обладают ус­тановленным законом правомочием. Обычно такие право­отношения возникают на основе одностороннего заявления о разрешении по существу какого-либо вопроса или спора. Заявления могут подаваться отдельными гражданами (заявление о назначении пенсии, кассационная жалоба и

15


т. д.), общественными организациями (ходатайство об­щественных организаций перед судом о передаче виновно­го на поруки и т. д.), а также государственными органами и должностными лицами, не обладающими функцией ве­ления по отношению к тому органу, на имя которого пода­ется заявление (внесение проекта плана предприятия на утверждение в вышестоящий орган и т. д.). Роль и харак­тер такого рода заявлений неодинаковы, но всех их объе­диняет один признак — они представляют собой основание для рассмотрения компетентным органом определенного вопроса по существу, но не предопределяют заранее со­держание будущего решения.

Правоотношение может быть создано также на основе властного распоряжения компетентного органа или долж­ностного лица. Активной стороной, инициатором возникно­вения правоотношения в этом случае является сам власт­ный орган (должностное лицо), его воля играет решаю­щую роль. Именно эта форма реализации права называет­ся применением права. В ней выражается властная орга­низующая деятельность органов государства (или иных органов и лиц по уполномочию государства), которые, ис­пользуя свои специальные полномочия, издают акты инди­видуального значения на основе норм права, решая тем самым по существу те или иные конкретные вопросы мно­гогранной жизни социалистического общества. Таким об­разом, правоприменение имеет место там, где в качестве юридического факта, с которым закон связывает возник­новение правоотношения, фигурирует властное предписа­ние, т. е. правовой акт, изданный государственным или иным уполномоченным на то органом.

Такое понимание применения права является господст­вующим в советской юридической науке, основано на под­черкивании специфики властной деятельности государст­венных органов по реализации правовых норм, которая не допускает отождествления ее с различными проявлениями общественной самодеятельности и инициативы. Уместно напомнить известные слова В. И. Ленина, что следует «отделить необходимую, полезную и вполне признаваемую любым Советом подготовку масс к проведению известной меры и к контролю за проведением этой меры,— отделить от самого этого проведения»1. Объединения трудящихся, отдельные  граждане  очень  часто  проявляют  инициативу


в принятии актов правоприменения, активно участвуют в их подготовке и обсуждении, советом и рекомендацией помогают найти наиболее правильное и целесообразное ре­шение, принимают активное участие в выполнении этих решений и т. д. В отдельных случаях только при наличии согласия общественных организаций возможно издание соответствующего акта применения права. Однако специ­фические черты правоприменения как государственно-властной деятельности сохраняются и будут существовать до тех пор, пока существует социалистическое госу­дарство.

i Несмотря на самостоятельность каждой из форм реа-/лизации права через правоотношения, они существуют в тесном единстве, переплетаются и взаимно дополняют друг друга. Связи между этими формами весьма разнообразны. В определенных случаях для того, чтобы соглашение меж­ду субъектами приобрело юридическое значение, необхо­димо его властное санкционирование (нотариальное удос­товерение договора купли-продажи домостроения и т. д.).._ Акт применения права может обязать заключить граждан­ско-правовую сделку (например, на основе планового акта должен быть заключен договор поставки). Обычно пода­ча юридически значимого заявления предшествует приме­нению права и имеет своей целью принятие правопримени­тельного акта (исковое заявление в суд, заявление о пос­туплении на работу и т. д.).

Возникновением правоотношения еще не достигается полная реализация нормы права. Правоотношение являет­ся опосредствующим звеном между нормой права и ее осу­ществлением в реальных действиях конкретных организа­ций и лиц по использованию своих прав и исполнению обязанностей. Поэтому и важно с точки зрения укрепления законности отделить в теоретическом и практическом пла­не деятельность по созданию (изменению и прекращению) правоотношений от реального осуществления их содержа­ния. Для этого, помимо принятия индивидуальных актов, порождающих правоотношения, во многих случаях необ­ходима большая организаторская работа. Тем самым под­черкивается недопустимость вредной бюрократической практики, когда основное внимание работников сосредото­чивается на издании разного рода административных ак­тов, а не на живом деле.


 


1 Ленин В. И, Поли. собр. соч., т. 36, с. 158.

16


2 Заказ 3905


17


ХАРЬКОВСКИЙ ВДИЧЕОККЙ

им. ш, о. Инв. Ж


§ 2. Природа и социальное назначение правоприменения

^ Как уже было отмечено, применение права имеет место там, где есть властное решение компетентного органа по поводу конкретного жизненного случая. Властность реше­ния означает определенное отношение между субъектами права, в котором присутствует управление поступками лю­дей и других субъектов права в императивной форме. Эта форма всегда предполагает:

1)         односторонность волеизъявления органа, наделенного
властными полномочиями, хотя в ряде случаев инициато­
ром издания акта применения выступает не сам этот орган;

2)         категоричность предусмотренного этим  актом веле­
ния;

3)         обязательность властных решений для исполнителей,
подчиненность их воли;

4)         обеспеченность   и   охрана   таких   решений принуди­
тельной силой государства.

Такое понимание применения права нацеливает на ана­лиз специфики государственно-властной деятельности по реализации правовых норм, содействует укреплению за­конности в работе государственного аппарата, подчерки­вает важное значение процессуальной формы этого вида осуществления права.

Применение  права  представляет собой особый способ осуществления   юридических   норм,   претворения   в жизнь их требований. В данном случае государство в целях упо-' рядочения общественной жизни, установления четких ор-\ ганизационных   начал   взаимоотношений   между   людьми ; сосредоточивает решение определенных вопросов по суще-\ ству в руках специальных органов. К их числу относятся и юридические органы  (суд, прокуратура и т. д.), все иные органы  социалистического государства   (органы власти  и управления, администрация предприятий и учреждений), а также в случаях, предусмотренных законом, — органы об­щественных организаций. Применение права — это право­вая форма осуществления  функций государства, одна из форм   государственной   деятельности.   Ибо в данном слу­чае компетентный орган выступает от имени государства, по его уполномочию. С помощью применения права соци­алистическое   государство   направляет   поведение субъек­тов права и одновременно его контролирует^

Применение права в условиях развитого социализма' имеет важное значение. С его помощью налаживается ра-\

18


бота многоотраслевого хозяйственного механизма, осу­ществляется руководство всеми остальными сферами об­щественной жизни, охраняются и обеспечиваются права и свободы граждан, осуществляется борьба с правонаруше­ниями, и в первую очередь с таким вредным для комму­нистического строительства явлением, как преступность. Нельзя упускать из виду и сложность процесса применения права — оно связано с особыми приемами решения юриди­ческих дел, требует специальных знаний, навыков, затраги­вает ряд вопросов профессиональной деятельности юрис­тов. Применение права носит подзаконный (точнее поднор-мативный) характер, т. е. должно осуществляться на осно-г/ ве норм права и в пределах установленных законом пол­номочий компетентного органа. С помощью правопримене-\ ния нормативно-правовое регулирование приближается к \ жизни, к конкретным субъектам права и реальной обста­новке.

Нормативные подзаконное акты могут быть созданы и в целях конкретизации,  а следовательно, в определен-

HM.Jl£E£Ji^££ZHtec'^JleHHH 3^К0Н0Б или иных актов выше-
стоящх^ор^                                      коей мере не дает осно-

ваний назвать цодзакондое правотворчество правоприме­нением в том сьшсле, как оно понимается в данной рабо­те. Исполнение предписаний, помещенных в актах выше­стоящей юридической силы, здесь направлено на то, что­бы установить эталоны, образцы человеческого поведения, конкретизировать (в нормативном порядке) общие право­вые установления. Если мы включим подзаконное право­творчество в понятие применения права, то последнее по­теряет свою качественную определенность, будет много: значным и потому неэффективным для практики и науч­ного исследования. Сказанное относится и к выработке судебными органами так называемых правоположений, с помощью которых также достигается конкретизация зако­на (см. гл. 3 настоящей работы).

Но имеет ли место конкретизация юридических норм в самом процессе правоприменения? С нашей точки зре­ния, нет. Нельзя конкретизировать какие-либо правила пу­тем их применения к конкретному случаю, лицу. Акт при­менения права — это качественно иное явление по сравне­нию с таким абстрактным правилом, каким является норма права. В процессе правоприменения не может быть ликви­дирована его абстратность, обобщенность или «препари­рована» его суть. Можно говорить лишь о том, что здесь

19


возникает индивидуализированное правоотношение, персо­нифицируются субъективные права и обязанности.

Вот почему следует четко различать между собой по­нятие индивидуализации (персонификации) определенного правила, в том числе и нормы права, и его конкретизации. В процессе индивидуализации нормы создается новое явле­ние— конкретный акт, решающий тот или иной жизнен­ный случай, распространяющий свое действие на индиви­дуально определенные субъекты, устанавливающий для них на основе и в рамках предусмотренных нормой пра­ва общих, абстрактных прав и обязанностей конкретные права и обязанности. Применение нормы права — это не развитие или уточнение ее, а создание феномена другого порядка, построенного по «образцу» абстрактной нормы. Поэтому представляются неоправданными имеющиеся в литературе утверждения, будто правоприменение — это конкретизация права1.

j Правоприменение есть операция не над нормой, а над фактом с использованием нормы. Правоприменительный акт лишь упорядочивает конкретную ситуацию в соответ­ствии с общей волей законодателя.

Акты применения права носят категорический харак­тер, их издание не зависит от воли тех, на кого распрост­раняется действие возникшего правоотношения. Однако это не означает, что осуществление государственно-власт­ных функций по решению индивидуально-конкретных дел не связывается во всех случаях с волей лиц, на которых распространяется действие правоприменительного акта. Часто правоотношения создаются без согласия участвую­щих в них лиц (призыв гражданина на действительную воинскую службу) и даже вопреки их желанию (привле­чение к юридической ответственности). В других же слу­чаях инициатива субъекта является фактором, который предшествует изданию акта применения права. Так, прием на работу, назначение пенсии невозможны без соответст­вующего   заявления   заинтересованного   гражданина.   Но

1 На этих позициях, в частности, стоит ученый-юрист из ГДР К. Мольнау. По его мнению, любая деятельность по осуществлению требований правовых норм, в том числе и властная деятельность по изданию индивидуальных актов, есть конкретизация права (см.: Objektive Gesetze-Recht-Handeln. Berlin, 1979, S. 130). Совсем недавно аналогичную мысль высказала и Г. Г. Шмелева (см.: Конкретизация социалистического права как фактор совершенствования правового регулирования. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Харьков, 1982, с. 4, 12).

20


заявление не является непосредственным основанием для издания акта, не имеет прямого отношения к характеру этих актов, их авторитарности, категоричности. Акты при­менения права — это одностороннее, автономное волеизъяв­ление полномочного органа.

Всегда ли властный орган сам является стороной пра­воотношения, возникающего в результате издания акта применения права? Иногда возникающее правоотношение связывает правами и обязанностями наряду с другими субъектами права и сам правоприменительный орган. Так, пенсионный орган не только издает акт о начислении пен­сии, но и осуществляет ее выплату; исполком, распределя­ющий жилплощадь, обязан на основании выданного орде­ра предоставить квартиру и т. д.. В этом случае правопри­менительный орган становится одной из сторон правоот­ношения с конкретными правами и обязанностями. В дру­гих случаях правоприменительный орган является лишь опосредствующим звеном для создания или изменения пра­воотношений между различными субъектами (раздел иму­щества, расторжения брака и т. д.).

Юридическая наука в достаточной мере ответила на
вопрос, кто применяет правовые нормы, в чем специфика
этой формы реализации права. В то же время вопрос о
трм, в чем объективная основа выделения применения пра­
ва, почему определенные общественные отношения регу­
лируются с помощью властной деятельности компетент­
ных органов, а другие — иными методами, все еще ждет
своего разрешения.                         /СЛ&1г1?~Р

V Необходимость применения права в определенных сфе­рах общественных отношений определяется природой и ха­рактером этих отношений. Применение права необходимо там, где правоотношение может и должно быть создано лишь в централизованном порядке по решению органа, уполномоченного на то государством', или где возникающее правоотношение должно пройти контроль со стороны госу­дарства в лице его компетентных органов.

Ряд отношений существует лишь постольку, посколь­ку есть государство и его органы. Призыв в армию, назна­чение на ту или иную государственную должность и т. п. невозможны иначе как с помощью волеизъявления имею­щего авторитарные полномочия органа. Охранять право­вые предписания от нарушений, приводить в действие ап^ парат принудительного воздействия государства и ликви­дировать вредные последствия правонарушений невозмож­но без властного решения компетентного органа.

21


В социалистическом обществе руководство хозяйством, культурой, здравоохранением, образованием, социальным обеспечением, обороной страны носит политический, госу-\ дарственно-правовой характер. Метод властного воздейст­вия является одним из основных методов оперативно-ис­полнительной деятельности государства. Без него невоз­можно   государственное  управление.

Применение права необходимо также там, где для воз-„,_. никновения правоотношения требуется официальное ус­тановление наличия или отсутствия конкретных фактов, где нужно формально закрепить те или иные действия, оформить их в качестве юридически значимых фактов с одновременной проверкой их правильности и законности (регистрация избирательной комиссией кандидатов в депу­таты, оформление результатов голосования, признание ли­ца безвестно отсутствующим и т. д.). Властное решение необходимо и там, где возникает имеющий юридическое значение спор по поводу какого-либо факта или отноше­ния, причем сами стороны не могут прийти к согласован­ному решению (например, судебное решение о разделе имущества).

Ввиду того, что применение права имеет чрезвычайно важное значение для регулирования общественных отно­шений, носит публичный характер, затрагивает интересы многих лиц и органов, издание актов применения подчине­но определенному порядку и в необходимых случаях соп­ровождается предусмотренной законом процедурой. Она обеспечивает последовательное проведение принципов со­циалистической законности при решении конкретного слу­чая, глубокое и всестороннее рассмотрение обстоятельств дела, охрану прав и законных интересов граждан и ор­ганизаций.

Все ли нормы, существующие в советском законода­тельстве, подлежат правоприменению? Вывод — «все» был бы в принципе неверным. Действующие в социалистичес­ком государстве юридические нормы различны по своему характеру и назначению, что не может не сказаться на возможности их применения. Известно, что наряду с нор­мами— конкретными регуляторами отношений — в право­вой системе государства есть нормы-принципы (их боль­ше всего в конституционном законодательстве), нормы-де­финиции и ряд других норм, определяющих общие соци­ально-политические и организационные предпосылки, це­ли и основы правового регулирования. Очевидно, что та­кие   нормы,   не   регламентирующие  конкретные  варианты

22


 


человеческого поведения, обычно не могут быть непосред­ственным основанием для решения дела, хотя на них всег­да нужно ориентироваться при издании правопримени­тельного акта. Исключение представляют, очевидно, те общие нормы, к которым прибегают в случае использова­ния такого нетипичного вида правоприменительной дея­тельности, как аналогия права.

Сложнее обстоит дело с нормами, устанавливающими конкретные варианты человеческого поведения. Ответ на вопрос о возможных рамках их применения не может быть однозначным. Очевидно, деятельность, связанная с изучением обстоятельств правонарушения и применением санкций к правонарушителям, входит в компетенцию соот­ветствующих государственных органов, является право­вой формой осуществления функций государства. Иначе обстоит дело при реализации диспозиций правовых норм. Так называемые запретительные нормы реализуются пу­тем воздержания от тех поступков, которые запрещаются юридическим предписанием. О применении права здесь не может быть речи. Что касается управомочивающих норм и норм с позитивной обязанностью, то они подлежат применению в тех случаях, когда их реализация может быть осуществлена лишь путем властного волеизъявления компетентного органа.

Непосредственным объектом применения права явля­ется отдельный конкретный случай. Но для его разреше­ния не всегда достаточно издания только одного правопри­менительного акта. Часто особенности рассматриваемо­го случая диктуют необходимость издания целой серии, цепочки актов, взаимно дополняющих и обусловливающих друг друга. Так, вынесению приговора предшествует пос­тановление о возбуждении уголовного дела, ряд следст­венных и иных актов. В свою очередь приговор служит базой для принятия актов об его исполнении. При ре­шении дела обычно имеется один основной акт и ряд вспо­могательных, подготавливающих издание основного акта пли обеспечивающих его исполнение. Функциональная за­висимость таких актов между собой, их жесткая последо­вательность— необходимые условия правильного, закон­ного решения конкретного дела.


§ 3. Распорядительная деятельность —

самостоятельная правовая форма

деятельности социалистического

государства

В деятельности органов Советского государства, в осо­бенности органов управления, довольно широко распрост­ранена практика издания предписаний-поручений с фор­мулировками типа: «кардинально улучшить работу в сфе­ре бытового обслуживания сельского населения», «обеспе­чить использование новейшего оборудования», «система­тически проводить учебу производственного актива», ^принять меры к совершенствованию работы», «повысить эффективность использования» и т. п. Иногда эти формули­ровки подчеркивают безусловность выполнения правовых ; требований: «принять меры к безусловному выполнению», «устранить имеющиеся недостатки», «усилить контроль за исполнением указа (постановления)» и т. д. Такие пред­писания обычно называются распорядительными или опе­ративно-распорядительными. Характерными чертами пред­писаний-поручений является то, что, во-первых, они имеют властный характер, во-вторых, намечаемые в них меро­приятия, не всегда конкретизированы, нередко о них речь идет в самой общей форме, и, в-третьих, адресаты предписаний-поручений — органы, организации, должност­ные лица, — как правило, определены родовыми призна­ками.

Содержание и направленность оперативно-распоряди­тельных предписаний довольно разнообразны. К числу на­иболее распространенных относятся предписания, устанав­ливающие направления деятельности органов и орга­низаций и результаты, которые им необходимо достичь. Так, в постановлении Совета Министров СССР от 4 мая 1984 г. «Об усилении ответственности за нерациональное использование материальных ресурсов» министерствам, государственным комитетам, ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик предписывается системати­чески проводить работу по снижению норм естественной убыли продукции производственно-технического назначе­ния и товаров народного потребления при перевозках и хранении с учетом достижений научно-технического прог­ресса на транспорте и в складском хозяйстве, а также усилить контроль за правильным списанием потерь ука­занных   продукции   и  товаров   в пределах  установленных


норм естественной убыли, имея в виду исключить факты необоснованного списания их (ст. 4)1.

Близко   к ним по содержанию стоят и те предписания, которые ставят задачи в определенной сфере деятельности. Так, постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 28 апреля  1984 г.  «Об организации домов-интернатов для ветеранов труда производственных объединений (пред­приятий)» Министерству здравоохранения  СССР  предпи­сано  организовать  контроль  за   соблюдением   санитарно-противоэпидемического   режима   в   домах-интернатах   для ветеранов труда,  за  качеством  медицинского обслужива­ния проживающих в нем лиц, а также обеспечить оказа­ние им специализированной медицинской помощи  (п. б)2. Часто в предписании содержится ориентация органов и организаций на усиленное внимание к определенной сфе­ре их деятельности. «При планировании и оценке деятель­ности  производственных  объединений   (предприятий)   бы­тового обслуживания,— говорится, например, в п. 2 поста­новления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 фев­раля    1984 г.    «О мерах   по расширению   хозяйственной самостоятельности и усилению заинтересованности произ­водственных объединений   (предприятий)   бытового обслу­живания в более полном удовлетворении потребностей на­селения в услугах»,— придавать первоочередное значение росту объема реализации услуг, оплачиваемых населением. Обеспечить   широкое   внедрение   хозяйственного  расчета, повысить роль трудовых коллективов в управлении произ­водственными   объединениями    (предприятиями),   расши­рить их возможности в решении вопросов производствен­ного и социального развития»3.

Бывают в правовых актах также предписания, напоми­нающие о необходимости неукоснительно выполнять те или другие нормы, конкретные указания. В частности, пос­тановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1984 г. «Об улучшении планирования, организации и управления капитальным строительством» министерст­вам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных и автономных республик, исполкомам местных Советов на­родных депутатов для улучшения комплектования пред­приятий квалифицированными кадрами, своевременного освоения  и  полного  использования  вводимых в действие

1   СП СССР, 1984, № 16, ст. 93.

2   СП СССР, 1984, № 13, ст. 84.

3   СП СССР, 1984, № 6, ст. 29.


 


24


25


производственных мощностей предписано обеспечить стро­гое соблюдение установленного порядка планирования и осуществления комплексного строительства объектов про* изводственного и непроизводственного назначения, с тем чтобы строительство жилых домов, объектов социально-бытового назначения и коммунального хозяйства заверша­лось ко времени ввода в действие предприятий   (п.7)1.

Довольно часто государственные органы в своих ак­тах намечают проведение конкретных мероприятий, кото­рые должны быть осуществлены рядом определенных об­щими признаками органов и организаций. Так, постановле­нием Совета Министров СССР от 30 августа 1984 г. «О ме­рах по дальнейшему развитию государственного страхова­ния и повышению качества работы страховых органов» установлено, что ЦСУ СССР должно обеспечить по догово­рам с органами государственного страхования прием и своевременную обработку страховой информации подве­домственными вычислительными центрами (п. 5)2.

Наконец, некоторые распорядительные предписания направлены на организацию контроля за исполнением за­конодательства или отдельных нормативных актов (зако­нов, постановлений) и усиление борьбы с определенными видами правонарушений. Характерно в этом отношении пос­тановление Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1982 г. «О реализации требований законода­тельства об охране и воспроизводстве рыбных запасов и увеличении производства рыбы во внутренних водоемах для пополнения продовольственных ресурсов страны»3. В нем, в частности, признано необходимым значительное усиление контроля со стороны Советов народных депута­тов и других уполномоченных на это государственных ор­ганов за соблюдением требований законодательства об ох­ране и воспроизводстве рыбных запасов (п.1); Советам народных депутатов, их исполнительным и распорядитель­ным органам поручено обеспечить систематическую про­верку выполнения предприятиями, организациями и учре­ждениями законодательства об охране и воспроизводстве рыбных запасов и привлечение к ответственности наруши­телей требований советских законов (ч. III п. 4), а Минис­терству рыбного хозяйства СССР, МВД СССР, Прокура­туре  СССР усилить  работу по  борьбе с браконьерством,

1   СП СССР, 1984, № 15, ст. 91.

2   СП СССР, 1984, 28, ст. 155.

3   Ведомости Верховного Совета  СССР,   1982, № 37, ст.  696.

26


хищениями рыбы в рыбоводных хозяйствах и предупреж­дению нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов во внутренних водоемах (п. 5).

Таким образом, причины издания распорядительных предписаний и цели, ими преследуемые, чрезвычайно раз­нообразны.

Распорядительные предписания занимают значительное место в издаваемых высшими органами власти и управле­ния Союза ССР и союзных республик правовых актах и имеют существенное значение в регулировании обществен­ных отношений развитого социализма. Издание такого ро­да предписаний широко распространено также в деятель­ности центральных органов государственного управления — министерств, госкомитетов и ведомств Союза ССР, союз­ных и автономных республик, местных органов власти и управления. Какова же юридическая природа таких пред­писаний, представляет ли деятельность по их изданию фор­му правоприменения или это нечто иное, отличное как от правотворчества, так и применения права?

Прямо или косвенно этого вопроса касались многие тео­ретики права. Впервые вопрос о распорядительных актах был поставлен И. С. Самощенко. Он отметил наличие та­ких правовых актов, которые обращены к видам общест­венных отношений (о проведении уборочной кампании, о подготовке к зиме и т. д.). Считая их актами применения права, он назвал их распорядительными актами1. И. Н. Кузнецов эту группу актов назвал ненормативными постановлениями, обращенными к виду общественных от­ношений, которые являются актами однократного действия и состоят из предписаний, нуждающихся в претворении в жизнь2.

А. В. Мицкевич также констатировал наличие в совет­ской правовой системе особой группы актов и предписаний общего, но не правотворческого назначения. Называя их оперативно-распорядительными или надзорными решения­ми, он не характеризует их как акты применения права3,

О правовых актах, имеющих определенное общее зна­чение, но содержащих веления относительно конкретного

1   См.:   Теоретические   вопросы   систематизации   советского   законо­
дательства. Л1, 1962, с. 63—64.

2   См.:    Кузнецов   И.   Н.    Законодательная   и   исполнительная
деятельность высших органов власти. М., 1965, с. 139.

3   См.: Мицкевич  А.  В.  Акты   высших  органов   Советского   го­
сударства. М., 1967, с. 52, 56.

27


мероприятия, писали и другие как советские1, так и зару­бежные авторы2.

Правовой характер распорядительных предписаний не вызывает сомнений. Они представляют собой государст­венно-властные веления и имеют целью оказать определен­ное регулирующее воздействие на поведение органов, ор­ганизаций и лиц, которым они адресованы. Но механизм этого регулирования своеобразен.

Было бы неверным считать издание распорядительных актов особой формой правоприменения. Это самостоятель­ная форма правовой деятельности государства, находящая­ся как бы «на стыке» правотворчества и применения права. Правовая деятельность органов государства многообразна, и едва ли правильно сводить ее лишь к созданию права и его применению, которое представляет собой властную ин­дивидуализацию правовых норм, решение конкретных воп­росов жизни общества на основе общих нормативных уста­новлений. Между этими формами и лежит так называемая «промежуточная» форма, которая имеет важное и само­стоятельное значение для оперативного руководства всеми государственными делами, особенно в сфере хозяйственно­го управления.

Распорядительные предписания во многом отличаются от актов применения права, и в первую очередь тем, что их адресаты определены в обобщенной форме, а сами эти акты не направлены на совершение строго очерченных еди­ничных действий и имеют, как правило, общий (видовой) объект регулирования. В некоторых случаях такой акт мо­жет распространить свое действие на заранее определен­ные субъекты, однако при этом задания им обычно даются в весьма обобщенной форме.

В этом отношении рассматриваемые предписания, «при­ближаясь к нормативным, несомненно, носят общий харак-

1   См.: Марксистско-ленинская общая теория государства  и права.
Социалистическое  право.  М.,   1973,  с.   459;   Лазарев  В.  В.   Эффек­
тивность правоприменительных актов. Казань, 1975, с. 22.

2   Так,   К.  Мольнау  полагает,   что   между  правовыми   нормами  и
связанными    с действием    права    индивидуально    обязующими    реше­
ниями существуют многоступенчатые, основанные на соответствующем
разделении    труда    конкретизирующие    процессы,    которые    находят
свое выражение в различных правовых актах. Они не создают каких-
либо конкретных  прав  и  обязанностей,  однако  являются  актами реа­
лизации   права.   Степень   абстрактности   таких   конкретизирующих   ре­
шений   несколько   ниже   норм   права,   но   выше   индивидуально-обяза­
тельных  решений   (см.:   Objektive  Gesetze-Recht-Handeln.   Berlin,   1979,
S. 130—131).

28


тер, хотя в основу их положено веление относительно кон­кретного мероприятия»1. Назначение такого рода предпи­саний состоит прежде всего в организации определенного рода деятельности, придании ей необходимой направлен­ности и определении наиболее подходящих для этого путей и средств.

С указанным обстоятельством связаны и особенности определения адресатов распорядительных предписаний. Чаще всего такие предписания исходят от высших органов государственного управления СССР и союзных республик и адресуются тем государственным органам, на которых лежат функции по организации управления в соответст­вующей области деятельности,—министерствам и ведом­ствам, их органам на местах, исполкомам Советов народ­ных депутатов. Иногда адресаты бывают точно названы. Однако, как правило, в распорядительных предписаниях лишь очерчивается круг субъектов, которым они адресова­ны. Встречаются и такие предписания, которые по степени неконкретности адресата приближаются к нормам права.

Характерной чертой распорядительных предписаний яв­ляется то, что с их помощью реализуются обычно нормы компетенции издающего их органа.

Организационно-распорядительная деятельность суще­ственно отличается и от правотворчества. Она не направ­лена на установление (отмену, изменение) юридических норм как общих масштабов, эталонов человеческого пове­дения, на внесение нового в правовое регулирование. Опе­ративно-распорядительные акты не устанавливают опреде­ленной меры поведения, какого-либо нового круга (вида) прав и обязанностей2. Они носят менее устойчивый харак­тер по сравнению с правовыми нормами и представляют собой директивы о том, как наиболее эффективно их ис­полнять.

В литературе справедливо отмечается, что для осуще­ствления предписаний распорядительного характера необ­ходима организаторская работа, в том числе издание упол­номоченными органами новых нормативных и индивиду­альных актов3. Действительно, обычно такие предписания, не будучи непосредственной формой реализации права, са-

1   Лазарев   В.   В.   Эффективность   правоприменительных   актов,
с. 22.

2   См.: Мицкевич А. В. Указ. соч., с. 53—54.

3   См.:  Кузнецов И. Н. Указ. соч., с. 139.

29


ми нуждаются в претворении в жизнь, в том числе и в фор­ме издания актов правоприменения.

Независимо от степени детальности распорядительных предписаний в них, как правило, не предрешаются формы соответствующей деятельности, не устанавливается, какие именно шаги и меры следует предпринять, чтобы достичь поставленной задачи. Выбор наиболее целесообразных пу­тей реализации таких предписаний обычно оставляется на усмотрение адресата и в определенной мере вытекает из его статуса и содержания регламентируемой деятельности.

При этом общая тенденция сводится к тому, что доля такого рода предписаний в общем объеме издаваемых со­ответствующим органом правовых актов тем больше, чем выше стоит этот орган в иерархической системе орга­нов Советского государства. Не всегда такие предписания формулируются в особых актах. Очень часто они поме­щаются в том или ином акте наряду с нормативными предписаниями, а также предписаниями правоприменитель­ного характера.

Все сказанное приводит к выводу о том, что распоря­дительные предписания являются выражением самостоя­тельной правовой формы деятельности советских государ­ственных органов, в связи с чем, по нашему мнению, нуждается в уточнении общепринятая классификация пра­вовых форм осуществления функций социалистического государства. Наряду с правотворчеством и применением права (в форме оперативно-исполнительной и правоохра­нительной деятельности) в ней уместно особо выделить и распорядительную деятельность органов Советского госу­дарства.

§ 4. Формы правоприменительной деятельности

: В советской теории права выделяются две формы при­менения права — оперативно-исполнительная и правоохра­нительная. Это деление определяется характером воздей­ствия права на общественные отношения, основными направлениями правового регулирования. Перед примене­нием права стоят две основные задачи — организация выполнения правовых норм, позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов (оперативно-исполнитель­ная деятельность) и охрана права от нарушений (право­охранительная деятельность).

Такое деление детально   было   обосновано   в   работах

30


И. С. Самощенко1. Оперативно-исполнительная форма применения права — это властная оперативная деятель­ность государственных органов' по реализации предписаний норм права путем создания, изменения или прекращения конкретных правоотношений на основе этих норм и с непосредственной целью их реализации. В данном случае применяется диспозиция нормы права, имеющая не запре­щающее, а положительное содержание. Это творческая, организующая работа по осуществлению политики Ком­мунистической партии, воли народа, выраженной в праве. Ока является средством обеспечения нормального функ­ционирования и развития социалистических общественных отношений. Сама сущность социалистического государства, которое ставит перед собой главным образом созидатель­ные цели, свидетельствует о том, что в рамках правопри­менения эта форма реализации права является основной, профилирующей для социалистического общества, и в первую очередь для общества зрелого социализма, разви­вающегося на своей собственной основе.

Правоохранительная деятельность — это деятельность компетентных органов по охране норм права от каких бы то ни было нарушений, решение дел о правонарушениях — применение правовых санкций или отказ от их примене­ния, а также принятие специальных мер по предупрежде­нию нарушений в будущем. Она направлена на предот­вращение посягательств на нормальное функционирование социалистических общественных отношений, их охрану и обеспечение. Цель правоохраны — контроль за соответстви­ем деятельности субъектов права юридическим предписа­ниям, ее правомерностью, а в случае обнаружения право­нарушения— принятие соответствующих мер, чтобы восста­новить нарушенный правопорядок, применить меры государственного принуждения к правонарушениям, обес­печить исполнение назначенной меры наказания (взыска­ния).

Такая деятельность характерна в первую очередь для так называемых юрисдикционных органов (суд, прокура­тура, арбитраж), а также для органов народного контроля. В то же время и органы государственной власти и управ­ления,  руководители  предприятий   и   учреждений   также

1 См.: Самощенко И. С. О правовых формах осуществления функции Советского государства.—Сов. государство и право, 1965, № 3, с. 88—91; он же. Охрана режима законности Советским госу­дарством. М., 1960, с. 94—109; Общая теория советского права. М., 1966, с. 53—54,

31


занимаются этой деятельностью (вынесение выговора и т. д.). Санкции могут применять в случаях, точно опре­деленных в законе, наряду с государственными органами и .общественные организации и их органы (например, товарищеский суд).

Возможны и другие основания для разделения форм применения права. Например, деление по субъектному составу, т. е. в зависимости от органов, принимающих правоприменительные акты. Дело в том, что каждая ка­тегория государственных органов осуществляет правопри­менительную деятельность во многих случаях несовпада­ющими методами, определяемыми спецификой положения того или иного органа в механизме социалистического государства, его функциональным назначением. Во многом различаются также и сферы общественных отношений, в которых действуют эти органы.

Всю правоприменительную деятельность в зависимости от органов, осуществляющих ее, можно было бы класси­фицировать следующим образом:

1)  деятельность органов государственной власти. Оче­
видно, что эти органы, учитывая их положение в механиз­
ме   социалистического    государства,    большее    внимание
уделяют правотворчеству. Для высших органов власти —
это  издание законодательных  актов, для  местных — нор­
мативных решений. В то же время в функции этих органов
входит также и властная деятельность по индивидуализа­
ции  юридических   предписаний    (назначение   на  тот или
иной пост, награждение орденами и медалями, организация
выборов и т. д.), рамки и содержание которой определя­
ются,  как правило, непосредственно  законами;

2)           деятельность органов управления. Правоприменение
в сфере управления тесно сочетает и чисто юридические
формы воздействия, и непосредственные организационные
действия1.    Это  прежде всего  оперативно-исполнительная
работа, заключающаяся в подборе и расстановке кадров,
совершенствовании    структуры управления,    координации
работы отдельных звеньев управленческого аппарата, ре­
шении  повседневных задач  государственного управления.
Управленческая правоприменительная деятельность вклю­
чает в себя также борьбу с правонарушениями, наложе­
ние административных и дисциплинарных санкций;

3)           деятельность контрольно-ревизионных органов  (про-


куратуры, народного контроля, разного рода инспекций). Они осуществляют проверку исполнения принятых реше­ний, контроль и надзор за точным соблюдением законов и иных правовых актов, охрану прав и законных интересов граждан и общественных организаций. Очевидно, что эти органы осуществляют свои правоприменительные функции главным образом в правоохранительной форме;

4)           деятельность специальных юридических органов (су­
дебные органы, государственный и ведомственный арбит­
раж).  Обеспечивая  режим  социалистической  законности,
они рассматривают дела о правонарушениях и наклады­
вают санкции  на  виновных,  а также решают некоторые
имущественные, трудовые, семейные дела, хозяйственные
споры,  не  связанные  с  правонарушениями.  Их  деятель­
ность строго и детально регламентирована процессуальным
законодательством;

5)           деятельность общественных организаций,   а   также
коллективов   трудящихся,   наделенных   полномочиями   из­
давать   правоприменительные   акты   (см.   более   подробно
гл. 10 настоящей работы).

§ 5. Стадии процесса применения права

В настоящей работе нет необходимости подробно ха­рактеризовать отдельные стадии правоприменения. Они исследованы довольно подробно. Остановимся лишь на некоторых принципиальных вопросах.

Обычно выделяются три основные стадии процесса применения права: 1) установление и анализ фактических обстоятельств дела (фактическая основа), 2) выбор нормы права и ее анализ — проверка подлинности текста нормы, анализ ее с точки зрения законности, действия во време­ни, в пространстве и по кругу лиц, толкование норм (юридическая основа)  и 3)  принятие решения по делу1.

Представляется необходимым к ним добавить еще одну, заключительную, стадию — доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организа­ций. Применение права — это официальная, процедурно регламентированная деятельность, и такая ее стадия не­обходима в условиях строгого режима законности. В ка­ких   бы   формах   она   ни   осуществлялась   (официальное


 


1 См.: Исаков   В.   А.   Правоприменительная   деятельность   орга­нов управления. М., 1979, с. 11.

32


1 См.: Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972, с. 39; Дюрягин И. Я. Применение норм советского права, с. 49; Алексеев С. С, Общая теория права. М., 1982, с. 330 и т. д.

33

3 Заказ 3905


3*

оглашение принятого решения, выдача его официального текста, ознакомление под подписку и т. д.), она всегда обязательна. Государственные органы, организации и граждане должны знать о всех правовых решениях, непо­средственно их касающихся.

Важно также подчеркнуть, что все действия компе­тентного органа, предшествующие вынесению решения, представляют собой единый процесс и выделить в нем отдельные стадии можно лишь логически.

Много проблем возникает при анализе фактических обстоятельств дела.

В процессе применения права исследуются и оцени­ваются два вида фактических обстоятельств и данных. Во-первых, те, с которыми норма связывает определенные юридические последствия. Они выступают в роли юриди­ческих фактов или необходимых элементов сложного фак­тического состава. На таких фактах непосредственно осно­вывается решение; их наличие или отсутствие предопре­деляет вывод по делу. Во-вторых, изучаются и учитыва­ются также те фактические обстоятельства и данные, которые безразличны для юридической оценки рассмат­риваемого случая, но существенны для выработки правильного решения в пределах, предусмотренных соот­ветствующей нормой. К ним относятся: общая направлен­ность политики партии, социально-экономическая и поли­тическая обстановка, состояние отдельных отраслей хозяйства или предприятий (обеспеченность кадрами, ма­териально-техническими средствами, необходимыми для оптимального развития их, выпуска тех или иных видов продукции и т. д.), факторы, характеризующие личность, в отношении которой применяется норма. Причем, чем больше в законе предоставляется возможностей для про­явления инициативы и самодеятельности органу» применя­ющему право, тем большее значение приобретает тща­тельное изучение такого рода фактов и обстоятельств, тем большее влияние они оказывают на решение конкретного дела. Таким образом, в управленческой деятельности при­ходится исследовать все существенные обстоятельства, прямо или косвенно относящиеся к делу.

Оценка фактических данных преследует цель установ­ления их достоверности, истинности, определения их относимости к рассматриваемому случаю и значимости для окончательных выводов по делу. Она дается в офици­альном акте и является формальной основой решения дела.   Отсюда   повышенные   требования   к   оценке:   она

34


должна быть полной, всесторонней, объективной, аргумен­тированной.

Большое значение для применения права имеет про­блема юридических доказательств. Доказательства необ­ходимы только там, где для решения требуется установить факты, имеющие юридическое значение (например, при осуществлении правосудия, разрешении пенсионных дел и т. д.).

Доказательствами по делу являются любые данные, с помощью которых правоприменительный орган устанав­ливает достоверность служащих основанием для решения дела фактов, событий, признаков, явлений и которые тем самым выступают в качестве источников информации о таких фактах, событиях, признаках, явлениях. Виды юри­дических доказательств весьма разнообразны. К ним относятся предметы, показания свидетелей, документы, заключения сведущих лиц и т. д. Доказательства не одно­родны по своему характеру. Достоверность одних просто предполагается; их достаточно выявить, зафиксировать и затем учесть в окончательных выводах по делу (данные, установленные решением компетентного органа, общеиз­вестные или презюмируемые факты). Достоверность дру­гих доказательств подлежит проверке, установлению при рассмотрении дела.

В процессе доказывания правоприменительный орган имеет дело с двумя категориями фактических данных: с фактами-доказательствами и с фактами, которые уста­навливаются с помощью доказательств и лежат в основе решения дела.

Положение о том, что в результате исследования фак­тических обстоятельств должна быть достигнута объек­тивная истина по делу, относится к тем видам примене­ния права, которые связаны с установлением фактов, имеющих юридическое значение, с процессом доказывания. По такого рода делам достижение истины является руко­водящим началом, принципом деятельности органов, при­меняющих право, необходимым условием строгого соблю­дения законности, успешной борьбы с правонарушениями.

Установление объективной истины в правопримени­тельной деятельности имеет свои особенности. Познание в широком философском смысле охватывает все стороны и аспекты исследуемого явления. Оно безгранично во времени и по объему и идет от установления истин пер­вого порядка к установлению истин второго порядка и т. д., непрерывно обогащаясь и углубляясь. При этом

35


сам объект исследования изменяется и развивается. До­стижение же истины в правоприменении, во-первых, огра­ничено во времени, так как на его основе должно быть вынесено решение, которое обычно не терпит отлага­тельства. Во-вторых, исследуемые факты берутся, как правило, в статическом состоянии. Наконец, такая истина имеет строго ограниченные пределы, узкие рамки: нужно выяснить лишь те обстоятельства, которые имеют юриди­ческое значение, с которыми норма связывает определен­ные правовые последствия. Все другие моменты, харак­теризующие исследуемые факты, несущественны.

Объективная истина — это правильное отражение яв­лений объективной действительности познающим субъек-V том, в данном случае правоприменителем. При этом в познаваемые явления входят не только факты в собствен­ном смысле слова, но и элементы, которые хотя объектив­но отражают факты как таковые, но имеют оценочный характер. Так, (установление в процессе исследования обстоятельств дела «значительного ущерба», «уважитель­ных причин», «смягчающих или отягчающих вину об­стоятельств» в требуемых законом случаях не сводится к констатации фактов, а предполагает и выражение опре­деленного отношения к ним, оценку на основе сложив­шихся объективных критериев. Поэтому оно также пред­ставляет собой установление объективной истины. То же относится и к таким объективно значимым признакам, как правомерность или неправомерность акта поведения, относимость факта к юридически значимым. Следует различать понятия истинности и достоверности фактов. Достоверным может быть лишь факт сам по себе — дей­ствие или событие. Истинной же может быть объективно обусловленная оценка его значимости.

Таким образом, соответствие свойств факта признакам, установленным в правовой норме, носит объективный характер и входит в содержание объективной истины по делу. Юридическая значимость жизненных фактов, их правовая характеристика — это тоже категория объектив­ной действительности. Такая характеристика, как и любое иное суждение, может быть либо истинной, либо ложной и, будучи тесно связана с законом, подобно самим фак­там, обстоятельствам дела, независима от сознания лица, применяющего право  (хотя и опосредствуется им).

Выбор необходимой нормы права осуществляется в рамках правовой квалификации, т. е. установления того, на   основании  какой   нормы   (норм)   должен   рассматри-

36


ваться определенный круг случаев с данным фактическим составом. В юридической теории признано, что оконча­тельная правовая квалификация того или иного факти­ческого состава дается при окончательном решении дела; на предшествующих же стадиях применения права про­исходит лишь предварительная квалификация, первона­чальная «примерка» фактов к норме и, наоборот, нормы к фактам.

Тесная связь и взаимообусловленность правовых норм предопределяют необходимость выбора и анализа в ряде случаев не одной, а нескольких норм, которые дополняют, развивают и уточняют друг друга и лишь в комплексе создают правовую основу для решения дела. Важно также учитывать при выборе нормы общие предписания и нор­мативные принципы соответствующего правового институ­та, отрасли права, акты нормативного и казуального тол­кования. У субъекта, применяющего право, должно воз­никнуть внутреннее убеждение в том, что обстоятельства дела установлены полно и достоверно и им дана верная правовая оценка. Только после формирования такого убеждения, которое представляет собой обоснованную фактами и достигнутую путем строгого логического ана­лиза уверенность, можно перейти к вынесению (решения. Внутреннее убеждение — это субъективно-психологическая гарантия правильности выводов по делу, с;редство оцен­ки этих выводов.

Вынесение решения компетентным органом — важней­шая стадия применения права. Именно в издании на осно­ве нормы права индивидуального акта проявляется при­менение права в собственном смысле слова, в то время как все предшествующие стадии только подготавливают условия и материалы для окончательного решения. Выне­сение решения представляет собой акт, связывающий нор­му права с конкретным случаем, устанавливающий права и обязанности определенных субъектов права., На этой стадии окончательно решаются вопросы об отйосимости, достоверности и достаточности для вынесения решения со­бранных фактических данных, их правовой квалификации. Поэтому именно от вынесения решения непосредственно зависят укрепление законности, охрана прав граждан, ав­торитет законодательства.

Решение — это одновременно юридический факт, слу­жащий основой для возникновения правоотношения, воле­вой ::кт, являющийся результатом интеллектуальной дея­тельности, закрепляемый обычно в официальном письмен*

37


ном документе, и государственно-властное веление инди­видуального характера. Оно есть также определенный логический вывод из анализа фактов и юридических оснований. Нельзя, конечно, отрицать того, что с формаль­но-логической стороны решение дела представляет собой умозаключение, в котором конкретные факты подводятся под нормы права. Возможно допустить это как упрощен­ную, схематическую модель, как признание большого зна­чения логики и логических конструкций в применении права. Более того, перед окончательным решением дела необходимо получить ряд предварительных выводов, мно­гие из которых также строятся по типу силлогизма > (оцен­ка отдельных доказательств, определение полноты факти­ческого состава и т. д.).

В то же время при решении дела действует целый комплекс факторов, не укладывающихся в структуру сил­логизма. Силлогизм в полной мере проявляется в случаях, когда применяемая норма исключает свободу усмотрения правоприменителя, и он лишь констатирует, что рассматри­ваемый случай подпадает под действие нормы, вынося решение в соответствии с ее однозначным предписанием (признание факта юридически значимым, применение аб­солютно-определенной санкции и др.). Там же, где норма устанавливает пределы для усмотрения и применяющий право выбирает в этих пределах самый целесообразный и обоснованный, с его точки зрения, вариант, решение дела явно выходит за рамки логического силлогизма. В случаях когда для принятия окончательного решения в первую очередь нужно учитывать не факты-доказатель­ства, а иные факторы — характеристику личности, объек­тивные потребности, политическую обстановку, материаль­ные запросы и т. п., и особенно в случаях, когда подобного рода факторы являются единственными основаниями для решения дела, наглядно видны недостаточность, упрощен­ность интерпретации решения дела как простого вывода ь силлогизме.


Глава II

СОДЕРЖАНИЕ И  ГРАНИЦЫ УСМОТРЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

и должностных лиц, осуществляющих

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ

В соответствии с Конституцией СССР все государствен­ные органы действуют на основе неуклонного исполнения и соблюдения советских законов. Законы неодинаково ре­гулируют различные стороны этой деятельности. В ряде случаев само предписание, адресованное правопримените­лю, достаточно полно и конкретно определяет его полно­мочия, а также содержание, форму, а иногда и способ их реализации. Для регулирования общественных отношений в сфере управления характерно большое количество таких предписаний, которые прямо и исчерпывающе указывают как факты, обусловливающие применение нормы, так и содержание действий правоприменителя при наступлении этих фактов. Точно запрограммированное нормой поведе­ние исполнителя соответствует задачам организации об­щественной жизни, требованиям правопорядка.

Распространенность   ситуаций,   когда   правоприменяю.1 щий орган (должностное лицо) связан конкретной нормой, безусловно, не исключает и другого варианта регулирова­ния. Ввиду широты задач управления, его творчески ор­ганизующего    и    преобразующего    характера,    огромного разнообразия внешне сходных ситуаций, которые должны быть разрешены, невозможно, да и не всегда целесообраз­но установление правом связи каждого фактического по­ложения с уже определенными правовыми последствиями. Если бы каждый шаг органа был связан с наступлением заранее предусмотренных конкретных юридических фактов, то государственные органы   (особенно   Советы   народных депутатов и органы государственного управления) оказа­лись бы просто не в состоянии реализовать многие права и обязанности, входящие в их компетенцию. Именно по­этому закон в ряде случаев не содержит указаний на такие юридические факты, а, устанавливая лишь общие рамки деятельности органов управления, предоставляет исполни­телю известную свободу в определении условий этой дея­тельности, выборе конкретных мер, которые ему необходи­мо предпринять.

Детального правового регулирования может не быть и вследствие  того,  что  законодатель  подчас дает  возмож-

39


ность практике проверить наиболее целесообразные формы и методы решения возникшей новой проблемы, чтобы за­тем, после накопления определенного опыта, закрепить в законодательстве лучший вариант как общеобязательный. Другими словами законодатель, не имея не только воз­можности, но и не считая целесообразным охватывать все разнообразие конкретных случаев, сам сознательно предоставляет государственным органам право на извест­ную, очерченную определенными рамками свободу в своей деятельности, т. е. предоставляет право на усмотрение. Это право становится элементом компетенции данного ор­гана, своего рода его субъективным правом.

Но бывает и так, что законодатель, создавая норму, не имеет намерения дать возможность исполнителю действо­вать по своему усмотрению, однако норма по каким-либо причинам  получилась  неясной, что вынуждает правопри­менителя вносить в свою деятельность элемент/л усмотре­ния. Иногда вообще отсутствует норма, регламентирующая конкретное общественное отношение. К сожалению, право не всегда еще успевает за чрезвычайно динамичным харак­тером управления. Постоянно возникающие управленческие проблемы подчас требуют разрешения и до их урегулиро­вания, тем  более что оперативность управленческой дея­тельности— один из показателей ее эффективности. Жизнь в этих случаях вынуждает государственные органы также действовать  по  усмотрению.   Некоторые   авторы,  правда, отрицают   наличие   усмотрения   при   пробелах  в  праве1. Но ведь нельзя абстрагироваться от того факта, что выбор решения может последовать не только как выбор одного из нескольких точно указанных в законе вариантов, но и как путь, например, применения аналогии закона или, что" реже, как путь отсылки к общим положениям или прин­ципам законодательства2. В этой связи правильной пред­ставляется идея о том, что правоприменительная деятель­ность в ряде случаев   выполняет   специфические   задачи, которые условно могут быть названы «правовосполнитель-ными с целью устранения пробелов в нормативных уста­новлениях»3.

Следовательно, имеются разные причины, объясняющие наличие усмотрения в управлении. Однако   по каким бы


причинам усмотрение ни возникало (будь то творческий характер управления или несовершенство правовой регла­ментации), оно всегда должно быть в рамках закона. Решение, принятое по усмотрению, с помощью которого восполняются пробелы в праве, должно быть вынесено также сообразно государственной воле, которая выражена либо в толкуемых нормах, либо в нормах, регулирующих сходные общественные отношения.

Усмотрение может быть охарактеризовано как опреде­ленная рамками законодательства известная степень опе­ративной самостоятельности правоприменителя при разре­шении дела, используемая им для наиболее оптимального исполнения предписаний закона или иного нормативного акта1. «Связанность» усмотрения рамками закона прояв­ляется в следующем.

1.         Орган, решая дело по своему усмотрению, не может
выходить  из  общих  пределов   предоставленной  ему ком­
петенции.

2.         Закон  обычно  ограничивает  право  органа  действо­
вать по своему усмотрению определенной сферой. Причем
довольно часто и в этой, уже ограниченной сфере он уста­
навливает еще дополнительные условия для выбора. Так,
предприятиям,   организациям   и   колхозам   разрешено  в
целях оказания всемерного содействия в индивидуальном
и  кооперативном   строительстве   предоставлять   молодым
семьям  беспроцентную  ссуду в  размере до   1500  руб. со
сроком погашения до 8 лет2. (Решить вопрос о том, дать
ли конкретной молодой семье ссуду или воздержаться от
этого,— право самой администрации предприятий, органи­
заций и колхозов. Но ее решение ограничено теми крите­
риями, которые определены нормативным актом, а именно:
а)  ссуда может быть предоставлена только одному из су­
пругов; б)  возраст супруга не должен превышать 30 лет;
в) он должен проработать на данном предприятии, в орга­
низации  или  в  колхозе  не   менее   двух   лет;   г)   должен
хорошо зарекомендовать себя на работе.

3.         Выбор  решения   при   реализации   предоставленного
законом права на усмотрение должен учитывать общест­
венные интересы и цели, которые преследует данный закон.
Цель исполнителя должна  быть  подчинена  цели закона.


 


1   См.: Лазарев В. В. Применение советского права, с. 144—145.

2   См.: Дубовицкий  В.   Н.  Законность  и  усмотрение  в  совет­
ском государственном управлении. Минск, 1984, с. 52.

3   Дюрягин  И. Я-   Применение норм советского права, с. 43.

40


1   См.: Лунев А. Е., Студеникин С, С, Ям польская Ц. А.
Социалистическая   законность   в   советском   государственном   управле­
нии.   М.,   1948,   с. 57;   
Коренев   А.  П.   Нормы   административного
права и их применение. М., 1978, с. 73—74.

2   СП СССР, 1981, № 13, ст. 75.

41


4. Конституция СССР предоставляет гражданам воз­можность обжаловать действия должностных лиц, государ­ственных и общественных органов (ч. 1 ст. 58 Конституции СССР). Проверка этих действий может быть осуществлена со  стороны разветвленной системы контрольных органов.

Каковы же должны быть последствия для принятого по усмотрению решения, которое выходит за рамки, очерчен­ные законом, или не соответствует цели, предписанной законом, или не является оптимальным из всех возмож­ных вариантов?

Если такое решение выходит за пределы предоставлен­ных органу полномочий, оно должно быть признано неза­конным, ибо налицо превышение власти.

Поскольку цель закона не может быть выведена за пределы права, постольку незаконным должно быть приз­нано и решение, в котором предоставленные органу (должностному лицу) полномочия используются им не для тех целей, которые имел в виду закон (так называемая конструкция «отклонения от власти»).

«Превышение власти» и «отклонение от власти»—это те основания, по которым акты, принятые в порядке реа­лизации права на усмотрение, могут быть оспорены имен­но с точки зрения законности, например опротестованы прокуратурой в порядке общего надзора. Возможно, по вашему мнению, ввести судебный контроль по делам та­кого вида.

Но может быть и другая ситуация. Предоставленные полномочия действовать по усмотрению использованы в пределах; закона с той же целью, которую имел в виду законодатель, но выбранный вариант решения оказался не наилучшим из всех возможных. Такое решение не может быть признано противоправным, незаконным. Но оно неце­лесообразно. Усмотрение выступает здесь как волевая сто­рона соотношения законности и целесообразности1. Конт­роль за принятием таких решений также существует, с той лишь разницей, что в механизм контроля не включены прокуратура и суд, которые контролируют принимаемые правовые акты только с точки зрения соответствия их за­кону. Зато чрезвычайно широк простор для контроля за целесообразностью принимаемых решений, осуществляе­мого в порядке административной подчиненности. Кроме того, создана специальная система органов, которые осу-

1 См.:   Лазарев   Б.   М.   Компетенция   органов   управления.   М., 1972, с. 92.

42


ществляют проверки деятельности подконтрольных объек­тов не только с точки зрения ее законности, но и с точки зрения целесообразности,— органы народного контроля.

Таким образом, правоприменитель в сфере управления, получив право решить конкретный вопрос по своему усмот­рению, не действует абсолютно свободно, ибо он всегда сЕ-язак рамками закона. Однако формы юридического за­крепления этих пределов различны1.

Прежде всего следует назвать усмотрение, возникающее на основе уполномочивающих норм типа «имеет право», «вправе», «может», «определяет» и т. д. Такое норматив­ное основание для применения полномочий по усмотрению встречается в нормотворческой практике нередко, так как на базе общих формулировок устанавливается довольно значительная часть компетенции и представительных орга­нов, и органов государственного управления. Все эти тер­мины: «имеет право», «может», «решает» предполагают в ряде случаев возможность для органа (должностного лица) действовать по усмотрению с учетом и в соответствии со сложившейся ситуацией и мотивами целесообразности. Так, местные Советы народных депутатов имеют право оставлять и по своему решению расходовать суммы пре­вышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения плана по доходам или экономии по расходам. Право Советов использовать для укрепления местного хозяйства по своему усмотрению эти средства создает материальные стимулы экономного ис­пользования бюджетных ресурсов, обеспечения не только выполнения, но и перевыполнения плана по доходам.

Следует заметить, что общие формулировки типа «имеет право», «решает», «может» очень часто подвергаются дета­лизации либо в последующих статьях данного акта, либо в других нормативных актах, органически дополняющих первый, делающих модель правоотношения более конкрет­ной   и   ограничивающих   тем   самым   сферу   применения

1 В зависимости от того, как определяются в законодательстве рамки возможного применения усмотрения, некоторые авторы (напри­мер, А. П. Коренев, В. Н. Дубовицкий) выделяют несколько его раз­новидностей. Однако нам представляется более убедительной точка зрения Ю. П. Соловья, который считает, что в рассматриваемых случаях речь идет не о видах усмотрения, а о видах его норматив­ной основы, поскольку сама по себе сущность административного усмотрения остается неизменной вне зависимости от форм его пра­вового закрепления (см.: Соловей Ю. П. Усмотрение в админист­ративной деятельности советской милиции. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1982, с. 8).

43


усмотрения. В качестве таких ограничителей могут высту­пать обязательные для правоприменителя указания о том, при каких условиях, в каком порядке, в каких целях предо­ставленное право действовать по усмотрению может быть реализовано. Например, производственное объедине­ние (комбинат) имеет право изменять технологические процессы, утвержденные соответствующими органами, осу­ществляющими единую техническую политику в данной отрасли производства, при условии, однако, что эти изме­нения улучшают качество, повышают надежность, долго­вечность продукции или, не ухудшая ее качества и не нарушая стандартов и технических условий, снижают ее себестоимость либо дают иной положительный эффект1. Таким образом, одновременно при наделении объединения правом действовать по усмотрению указывается, для до­стижения каких целей это право может быть использовано. В тех случаях, когда нельзя избежать употребления для регламентации общественных отношений уполномочива­ющих норм общего характера, использование целевых установок — одна из возможных линий ограничения сферы применения усмотрения. О перспективности такого пути в развитии законодательства, касающегося компетенции государственных органов, можно судить, исходя из анализа Закона о Совете Министров СССР и законов о Советах Министров союзных республик, в которых целевые уста­новки использованы очень широко при определении основ­ных направлений деятельности союзного и республикан­ского правительств.

Нормативной основой применения усмотрения могут быть нормы с диспозицией, предоставляющей обязанному органу (должностному лицу) право выбора из нескольких юридически равнозначных альтернатив. Например, началь­ник отдела внутренних дел, рассматривая дело о мелком хулиганстве, может либо своей властью наложить на нару­шителя штраф, либо направить дело в районный (город­ской) народный суд (с одновременным доставлением туда задержанного), который может применить более строгие меры административной ответственности2. По указанию Государственной службы по карантину растений заражен­ные грузы, следующие в СССР из-за границы, если не могут быть приняты меры по их очистке и обеззаражива­нию, либо возвращаются экспортеру, либо уничтожаются3'.


Закон предоставляет органу несколько юридически равно­ценных вариантов. Какой из них в данной ситуации наибо­лее приемлем, решает исполнитель.

Уже отмечалось, что исполнитель в ряде случаев мо­жет сделать выбор не только из тех вариантов, которые указаны в законе. При отсутствии правовой регламента­ции конкретного вопроса он бывает вынужден, например, применить нормы, регулирующие сходные отношения. Эти нормы и выступают своеобразной («условной») норматив­ной основой усмотрения при пробелах в праве.

Вопрос о возможности применения аналогии решается неоднозначно для разных областей управленческой дея­тельности. В некоторых из них она вообще неприемлема. Так, исключена возможность аналогии при решении орга­ном, полномочным рассматривать дела об административ­ных правонарушениях, вопроса о том, является ли проти­воправное деяние административным проступком. Здесь сам характер отношений требует от законодателя дать исчерпывающий перечень деяний, которые влекут админи­стративную ответственность. Это требование направлено на обеспечение социалистической законности при примене­нии   мер  административного  принуждения.

Отказ от аналогии при правовой квалификации деяний не должен означать и не означает отказа от возможности применения норм по аналогии в процессуальном праве1, регламентирующем процедуру рассмотрения дел об адми­нистративных правонарушениях. Такой подход вполне обоснован, ибо здесь различен сам предмет регулирования. Практике известны примеры применения аналогии закона относительно процедуры рассмотрения дел об админист­ративных правонарушениях. В административном законо­дательстве нет никаких нормативных положений, каса­ющихся получения свидетельских показаний от несовер­шеннолетних. Необходимость же вызова и опроса несовер­шеннолетних свидетелей возникает при рассмотрении определенной категории дел об административных про­ступках. В такой ситуации органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, на практике счи­тают возможным, применив по своему усмотрению анало­гию закона, руководствоваться ст. 173 ГПК РСФСР, рег­ламентирующей порядок допроса несовершеннолетних сви­детелей в суде.


 


* СП СССР, 1974, № 8, ст. 38.

2   См.:  Ведомости Верховного  Совета  СССР,  1981, № 23, ст.  782.

3   СП СССР, 1979, № 21, ст. 126.

44


1 См.:   Пашкевич   П. Ф.   Закон и судейское усмотрение, — Сов. государство и право, 1982, 1№ 1, с. 59.

45


Усмотрение может быть запрограммировано нормами права, содержащими оценочные понятия. Законодательст­во часто имеет такие формулировки: «в случае необходи­мости», «в исключительных случаях», «исходя из местных потребностей», «уважительные причины», «по возможно­сти» и т. д. Например, орган (должностное лицо), рас­сматривающий жалобу на постановление по делу об адми­нистративном правонарушении, в случае пропуска срока на подачу жалобы может его восстановить, если признает уважительной причину (см. ст. 39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях).

Руководители предприятий, учреждений и организаций имеют право разрешать по согласованию с комитетами профсоюзов рабочим, инженерно-техническим работникам и другим специалистам совмещение профессий (должнос­тей) на одном и том же предприятии, в учреждении и организации с согласия работника при условии, однако, если это экономически целесообразно и не ведет к ухуд­шению качества продукции, выполняемых работ, обслужи­вания населения1.

Во всех перечисленных ситуациях государственному органу (должностному лицу) предоставлена возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае об­стоятельства, при которых он может и должен предпри­нять предусмотренные правовой нормой действия. По мерс развития социалистического права происходит известное сужение пределов усмотрения правоприменительных орга­нов за счет замены оценочных категорий исчерпывающим регулированием. Но это можно рассматривать только как тенденцию развития законодательства, ибо полное устра­нение оценочных категорий невозможно2.

Усмотрение может возникнуть на основе норм, предо­ставляющих органу (должностному лицу) право на оценку юридических фактов, с которыми связывается возникно­вение конкретного правоотношения. Усмотрение такого вида наиболее типично при правоприменении в области правоохранительной деятельности. Особенно для той ее части, где речь идет о применении мер принудительного воздействия с учетом характера совершенного нарушения, личности нарушителя, степени его вины,  имущественного


положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих от­ветственность.

Оценка этих фактов дает органу, рассматривающему дело об административном проступке, возможность, во-первых, выбрать наиболее соразмерный по тяжести соде­янному вид административного взыскания, а, во-вторых, затем, внутри уже этого вида, наиболее целесообразный размер и сроки конкретного взыскания. Указанное усмот­рение применяется достаточно широко, поскольку боль­шинство административных санкций формулируется как относительно определенные с указанием лишь верхних их пределов.

Если закон, перечисляя правовые основания, которыми исполнитель связан при решении конкретного дела, созна­тельно не делает этот перечень закрытым, исчерпывающим, то налицо предоставление исполнителю возможности рас­ширять этот перечень по своему усмотрению. Например, согласно постановлению Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. «О некоторых правилах прописки граж­дан», исполкомам городских и районных Советов предо­ставлено право разрешать прописку граждан в случаях, не предусмотренных данным постановлением, при наличии на то уважительных причин1. Основы законодательства об административных правонарушениях закрепили правило, согласно которому орган, рассматривающий дело об адми­нистративном проступке, может признать смягчающими и те обстоятельства, которые не указаны в законодатель­стве (ст. 20).

В рассмотренных конкретных ситуациях предоставлен­ная органу возможность по своему усмотрению расширять установленные перечни способствует охране прав и инте­ресов граждан, обеспечению укрепления социалистической законности. И идти здесь на «жесткое» урегулирование вряд ли было бы целесообразно. Касаясь проблемы усмот­рения более широко, вообще нельзя однозначно ответить на вопрос о том, есть ли усмотрение явление сугубо отри­цательное или сугубо положительное и какова должна быть его судьба в будущем.

Что касается усмотрения, возникшего вследствие такой негативной причины, как несовершенство законодательства, то такого усмотрения нужно стремиться избегать. Не мо­жет, в частности, рассматриваться как нормальное явле­ние длительное применение аналогии. Случаи ее примене-


 


1   СП СССР, 1982, № 2, ст. 7.

2   См.:   Алексеев  С. С.   Социальная ценность права в советском

обществе. М., 1971, с. 101.

46


СП СССР, 1974, № 19, ст. ПО.

47


ния должны находиться в поле зрения нормотворчески^ органов, которые должны быстро реагировать на выявлен^ ные пробелы и принимать меры по их ликвидации. Запол­нение пробелов в праве, устранение неясностей в нормах должны повлечь за собой сокращение усмотрения по этому основанию.

Но большая часть полномочий по усмотрению возни­кает по таким причинам, как: невозможность в законе заранее предусмотреть все жизненные ситуации; сущест­вующие пределы формализации понятий, имея в виду вообще высокую степень обобщенности права; необходи­мость обеспечить творческий характер оперативной дея­тельности исполнителя в сфере управления, чтобы повы­сить ее эффективность. Как показывает практика, чрез­мерный педантизм в правовом регулировании организаци­онной стороны деятельности аппарата управления нередко сковывает инициативу исполнителей, мешает им активно воздействовать на происходящие процессы. Это, конечно, не должно означать, что для развития творческих начал управления нужно повсеместно расширять сферу усмот­рения. Объем предоставляемых управленческим органам полномочий на совершение действий по усмотрению может быть большим или меньшим в зависимости от ряда фак­торов. Основными из них являются: специфика истори­ческой обстановки; место субъекта, осуществляющего полномочие по усмотрению, в общей системе государст­венного механизма; характер отношений, в сфере которых совершаются действия по усмотрению.

Бесспорно, что периоды революционной ломки общест­венных отношений и коренных реформ неизбежно сопро­вождаются более широкими рамками применения усмот­рения. В первые годы Советской власти, например, большие полномочия действовать по своему усмотрению предостав­лялись местным органам власти, поскольку правовая система вообще только еще складывалась. Необыкновенно велика была амплитуда колебаний при наложении адми­нистративных взысканий. В печати того периода образно отмечалось, что «административная кара... обрушивалась на провинившихся смотря по тому, под чей молот они попали и в какой степени репрессивны были те или иные представители революционной власти»1. С переходом к мирному строительству сфера усмотрения в области при­менения мер принуждения была значительно сужена. Уже

1 Власть Советов, 1922, № 3, с. 15.

48


в 1920 году на IV Всероссийском съезде заведующих управлениями губисполкомов была поставлена задача «быстрейшего перевода применения административных взысканий из области усмотрения, легко переходящего в произвол, в состояние революционной законности как основы правопорядка»1.

Объем полномочий действовать по усмотрению зависит и от уровня органа управления. Если рассмотреть органы государственного управления в их «вертикальном» сопод­чинении, то можно заметить, что объем этих полномочий обычно уменьшается сверху вниз2. Правда, такой вывод базируется на учете полномочий по усмотрению не только в области правоприменения, но и в области правотвор­чества.

Но основная зависимость объема полномочий по усмот­рению— это зависимость от характера общественных отно­шений, от специфики того конкретного участка управлен­ческой деятельности, где эти полномочия возникают.

В социалистическом государстве выделяются две основ­ные формы применения права: оперативно-исполнительная и правоохранительная, Если вести сравнение исходя из наличия этих двух основных форм, то, конечно, пределы усмотрения в правоохранительной деятельности более ограничены, нежели в оперативно-исполнительной, ибо первая подвергается более жесткой, детальной регламен­тации3. Так, весьма ограниченным должен быть простор для усмотрения при применении административного при­нуждения. В Основах законодательства об администра­тивных правонарушениях закреплено важное на этот счет положение о том, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правона­рушением,, иначе как на основаниях и в порядке, установ­ленных законодательством (ст. 5 Основ). Согласно зако­нодательству, усмотрение при привлечении к администра­тивной ответственности не может затрагивать правовой квалификации правонарушений. Оно может касаться лишь оценки   тяжести   совершенного    административного   про-

1   Власть Советов, 1920, № 11—12, с. 12.

2   См.:   Р е м н е в   В. И.   Социалистическая законность в государст­
венном управлении. М., 1979, с. 52.

3   Вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые утверж­
дают, что в юрисдикционной деятельности   (в отличие от оперативно-
исполнительной)    административное   усмотрение    вообще    отсутствует
(см.: Юсупов   В.   А.   Правоприменительная    деятельность    органов
управления. М., 1979, с. 16).

49

4 Заказ 3905


ступка и выбора в соответствии с этим соразмерной меры взыскания, перечень которых установлен законом.

По сравнению с правоохранительной деятельностью простор для применения усмотрения в области позитивного управления может быть большим. Но и здесь не все его участки равнозначны с рассматриваемой точки зрения. Например, когда действия администрации лишь косвенно связаны с субъективными правами граждан, пределы усмотрения могут быть большими. Там же, где речь идет о непосредственной реализации прав и обязанностей граж­дан, действия органов управления должны быть регламен­тированы более «жестко». Такая тенденция все более четко проявляется в государственной практике.

Более «жесткой» регламентации требует в принципе и распоряжение материальными и финансовыми средствами. Однако в рассматриваемой сфере тоже может встать во­прос об оптимальном соотношении централизованных и децентрализованных начал в управлении ими, что имеет непосредственное отношение к проблеме пределов прав на усмотрение при принятии решений. Например, в печати неоднократно высказывались предложения о том, чтобы предприятию в области расходования фондов заработ­ной платы и материального стимулирования можно было бы, устанавливая суммы, которые оно может истра­тить на оплату труда, оставить возможность варьировать, например, размеры доплат и надбавок, премий1. В связи с рассмотренным примером из конкретной области сле­дует напомнить о том, что Основные направления эко­номического и социального развития СССР на 1981 — 1985frr. и на период до 1990 года, принятые XXVI съездом КПСС, ориентируют на поощрение и развитие инициативы и социалистической предприимчивости во всех областях государственной и хозяйственной жизни, что предполагает эффективное и гибкое сочетание централизованных и де­централизованных начал в руководстве, четкое правовое регулирование этих вопросов.

Наряду с целесообразностью сохранения и даже рас­ширения полномочий государственных органов на реше­ние определенных вопросов по своему усмотрению там, где это действительно оправданно, необходимо предпринять меры по ограничению сферы усмотрения там, где оно излишне широко.  Большую роль в ограничении усмотре-


ния в народном хозяйстве призвана, например, сыграть реализация поставленной задачи упорядочения хозяйст­венного законодательства, совершенствования планирова­ния, в ходе которого предлагается утвердить научно обо­снованные нормативы, на основе которых будут прини­маться конкретные плановые акты. В литературе уже не раз вносились предложения утвердить классификаторы го­сударственных служащих с точным указанием требований, которым должно отвечать лицо, претендующее на занятие соответствующей должности. Реализация такого предло­жения привела бы к сужению сферы усмотрения при реше­нии вопросов комплектования аппарата управления кад­рами1.

Из сказанного следует, что столь сложная проблема, какой является проблема усмотрения, не может быть ре­шена- однозначно. Необходимо применительно к каждому органу и участку управленческой деятельности определить степень неизбежного или желательного усмотрения и чет­ко закрепить ее в законодательстве2.

Глава III

ТОЛКОВАНИЕ НОРМ ПРАВА И ЮРИСДИКЦИОННАЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, АНАЛОГИЯ ЗАКОНА И ПРАВА

§ 1. Толкование норм права в правоприменительной юрисдикционной деятельности

Толкование норм права, т. е. уяснение их содержания и смысла, является необходимой предпосылкой правопри­менения. Для этого надо прибегнуть к некоторым при­емам (способам) толкования. К ним большинство ученых относит грамматическое, логическое, систематическое, ис­торическое толкование. Иногда говорят о необходимости для полного уяснения содержания нормы права выделения и использования функционального способа толкования, под которым понимается учет внешних факторов и условий, в которых функционирует, действует, реализуется толкуемая


 


1 См.: Лившиц Р. 3. Совершенствование хозяйственного меха­низма и вопросы трудового права.— Сов. государство и право, 1981, 10, с. 52—54.

50


1   См.: Научные   основы   государственного    управления    в    СССР,
М., 1968, с. 312.

2   См.: Лазарев Б. М, Указ. соч., с. 95.

51

4*


норма и которые оказывают влияние на их содержание. Эти приемы или способы толкования исследованы в юри­дической литературе — в специальных монографиях, кур­сах и учебниках по общей теории права1. Поэтому здесь нет необходимости их характеризовать. Несмотря на раз­личные оттенки в трактовке способов толкования, все авторы признают, что эти способы в своей совокупности и в своем взаимодействии являются средством познания правовой нормы, раскрытия всех ее сторон, .позволяют уяснить ее содержание, что является необходимым усло­вием принятия основанного на норме властного акта по индивидуальному юридическому делу.

Толкование закона в любой правоприменительной дея­тельности, в том числе и при разрешении конкретного спора в судебном или арбитражном порядке, а также при рассмотрении уголовного дела, необходимо, ибо закон обычно формулируется как общее (абстрактное) правило поведения. Рассмотрим последствия толкования норм пра­ва на примере правоприменительной юрисдикционной дея­тельности суда.

Раскрытие содержания общего правила в процессе правоприменительной деятельности опосредствуется более конкретными, чем это сказано в тексте закона, положе­ниями, позволяющими применить закон к спорному слу­чаю. «Если бы законы применялись сами собой, тогда суды были бы излишни»2. Суть толкования в том, чтобы судья выявил во всеобщности нормы возможности ее приме­нения к отдельным конкретным казусам3. Во многих случаях не просто подвести единичный случай под закон. Это сложный логический процесс. Такой процесс предпо­лагает учет особенностей индивидуально-конкретного об­щественного отношения. Вышестоящие судебные инстанции разъясняют закон, если он неправильно применен ниже­стоящим судом, вносят единообразие в разрешение одно­родных дел, что является необходимым условием соблю­дения и укрепления законности.

' * См., например: Недбайло П. Е. Применение советских пра­вовых норм. М., 1960; Пиголкин А. С. Толкование нормативных актов в СССР. М, 1962; Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974; Марксистско-ленинская теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973; Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М., 1979; Алексеев С. С. Общая теория права. Т. II. М., 1981.

Д Маркс   К.,   Энгельс   Ф.   Соч., 2-е изд., т.  1, с. 67. з См.:   Тамаш   Андраш.   Судья и общество   (диалектика пра­восознания и правоприменения). М., 1980, с. 69.

52


Разъяснение закона — это осуществляемая юрисдикци-онным органом конкретизация тех понятий, которые вы­ражены в словесной форме закона. В разъяснениях дела­ются необходимые логические выводы, раскрывающие содержание закона, непосредственно expressis verbis, не сформулированные в его тексте. Приведем следующий пример.

В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 25 февраля 1977 г. «О применении законодательства при рассмотрении судами дел об изъятии домов, построенных гражданами с нарушением действующих правил» были конкретизированы условия, при наличии которых дом под­лежит изъятию в фонд местного Совета народных депу­татов, и те условия, которые позволяют принять решение об отказе в иске, заявленном местным Советом. Такой вывод сделан путем! истолкования указания закона (ст. 109 ГК РСФСР) относительно того, что следует считать су­щественным отступлением от утвержденного проекта строительства дома, допущенным застройщиком.

Это «нарушение этажности, значительное превышение предусмотренных утвержденным проектом габаритов дома, возведение строения с нарушением планировки, застрой­ки и благоустройства населенного пункта, улицы» (п. 4). Иначе говоря, конкретизируется тот оценочный критерий, которым должен руководствоваться суд, принимая реше­ние по делу1.

Приведенное и аналогичные разъяснения лишь рас­крывают содержание закона. Такого рода разъяснения не создают J|EJEP> развивающего норму, хотя и подчинен­ного ей правила. Это первая, или низшая, стадия конкре­тизации, состоящая в раскрытии содержания закона в целях обеспечения правильного его применения к .конкрет­ному отношению.

Процесс применения некоторых законов зачастую нуж­дается в более глубокой их конкретизации, чем охарак­теризованное выше разъяснение содержания этих законов. Многообразные конкретные индивидуальные отношения, связанные с конфликтной ситуацией, вынесение решения о признании субъективных прав и обязанностей участ­ников стношений, виновности или невиновности в совер­шении преступления, назначение наказания и т. д. могут быть установлены и подведены под действие закона лишь

1 См:  Сборник  постановлений  Пленума  Верховного  Суда  СССР. Ч. I. M., 1978, с. 146.

53


 


в процессе такой конкретизации и детализации его содер­жания, которая выражается в формулировании судебной практикой подчиненного закону (и вытекающего из него правила, без которого не может быть решено конкретное индивидуальное дело. Речь идет о правоположениях, сформулированных в постановлениях Пленумов Верховно­го Суда СССР и Верховных Судов союзных республик, а также об имеющих силу авторитета решениях иных судебных инстанций (включая суды первой инстанции), если ими руководствуются при решении однородных кон­кретных дел.

Для вынесения правильного и соответствующего закону решения подчас требуется, чтобы общее правило, сформу­лированное в законе, было опосредовано более конкрет­ными правилами, охватывающими некоторые стороны или части регулируемых отношений, прямо и непосредственно не предусмотренные законом, но в конечном счете подчи­ненные ему. Такие более конкретные правила — необходи­мые посредствующие звенья, обеспечивающие надлежащее правоприменение. Лишь в этом случае закон в сочетании с конкретизирующими его положениями правильно выпол­няет свою служебную роль — суд выносит надлежащее ре­шение по конкретному делу1.

Существуют два способа конкретизации закона. Первый -способ — издание подзаконных нормативных актов компе­тентными органами государственной власти, но этот способ не исчерпывает потребностей в конкретизации, необходимой при разрешении юрисдикционными органами конкретных конфликтных ситуаций^ Второй способ, допол­няющий первый,—выработка конкретизирующих правопо-ложений судебной практикой.

Ярким примером тому является конкретизация Верхов­ным Судом ССОР ст. 7 Основ гражданского законода­тельства Союза (ССР и союзных республик о защите чести и достоинства. Эта статья слишком общая и не отвечает на ряд конкретных вопросов, без нормативного урегули­рования которых невозможно было бы применить ее д конкретному делу. В ней не сказано, какое содержание вкладывается в понятие распространения порочащих све­дений— достаточно ли их сообщить только одному лицу или множеству лиц; не определены признаки, наличие ко­торых   позволяет   эти   сведения   считать   порочащими;   не

'*См. подробнее:  Судебная практика  в советской  правовой систе­ме. М., 1975.


указан точно круг субъектов ответственности за распрост­ранение порочащих сведений, если они распространены кем-либо в печати; не определено соотношение ст. 7, пре­дусматривающей гражданско-правовую защиту потерпев­шего, с теми статьями уголовных кодексов союзных рес­публик, которые предусматривают уголовную ответствен­ность за клевету  (ч.  1 ст. 130 УК РСФСР)1.

Но еще раз подчеркиваем, что речь идет о конкретиза­ции в рамках общего закона.

Практика обновления законодательства показала, что вырабатываемые судебной практикой правоположения не­редко впоследствии становятся законами, детализирующи­ми слишком общий закон2.

1   Ответы   на   эти   и  другие  вопросы   даны   в   постановлении   Пле­
нума  Верховного Суда  СССР  от   17 декабря   1971   г.  «О  применении
в    судебной   практике   ст.   7   Основ   гражданского    законодательства
Союза ССР и союзных республик о защите чести и достоинства граж­
дан и организаций». Так, в этом постановлении, в частности, указано,
что в  качестве ответчиков по иску об опровержении порочащих  све­
дений, опубликованных в печати, привлекаются автор и орган печати;
если   сведения   опубликованы   под   условным   именем    (псевдонимом)
или   без   обозначения   имени   автора,   то   ответчиком   является   орган
печати — юридическое   лицо;   порочащими   являются   такие   сведения,
которые  умаляют  честь  и  достоинство   гражданина   или   организации
в общественном  мнении отдельных граждан с точки  зрения  соблюде­
ния    законов,    правил    социалистического    общежития    и    принципов
коммунистической    морали;    распространенными    являются    сведения,
сообщенные  не только  неопределенному кругу лиц,  но  даже  одному
лицу;   при   наличии  клеветы  потерпевший  вправе  привлечь  виновного
к   уголовной   ответственности   либо   предъявить   иск   о   защите   чести
и   достоинства   в   порядке   гражданского   судопроизводства   (Сборник
постановлений    Пленума    Верховного    Суда    СССР,    1924—1977   гг.,
с.  119—122).

2   Не   имея   возможности   в   рамках   настоящей   работы   привести
многочисленные   доказательства   этого   утверждения,   сошлемся   лишь
на  два примера.  Еще задолго до издания  Основ  гражданского зако­
нодательства Союза ССР и союзных республик в порядке истолкова­
ния  и  конкретизации  ст.   10  Конституции  СССР   1936  года  судебной
практикой    были    сделаны    надлежащие   выводы    о    потребительском
назначении права личной собственности  на  жилой дом  с вытекающи­
ми   отсюда   последствиями.   Соответствующие   правоиоложения   были
закреплены ст. 25 Основ. Второй пример: еще в  1925 году Верховный
Суд РСФСР разъяснил, что исковая давность не может быть применена
к требованиям государства о возврате его имущества из чужого неза­
конного   владения.   Этим   правоположением,   основанным   на   том   пра­
вильном истолковании, что по истечении срока исковой давности такое
имущество становится бесхозяйным, подлежащим в соответствии с за­
коном  передаче в  собственность государства, суды  руководствовались
более 30 лет. Основы восприняли эту норму, она стала законом.


55


Изложенные выше соображения о конкретизации за­кона в деятельности судебных органов с теми или иными оттенками в настоящее время разделяются многими уче­ными. Но есть и другое мнение, поддерживаемое не менее многочисленными сторонниками, считающими, что то, что именуют конкретизацией закона в судебной деятельности, не выходит за рамки обычного толкования закона, его познания в процессе реализации в рамках этой дея­тельности1.

§ 2. Аналогия закона и права в юрисдикционной правоприменительной деятельности

Роль и значение вырабатываемых судебной практикой правоположений выявляются при применении аналогии закона и права в щр-исдикционной деятельности.

Основное различие во взглядах ученых по поводу при­менения аналогии состоит в неодинаковой трактовке осно­ваний и способов устранения или, как чаще говорят, восполнений пробелов в праве2.

Пробел в праве, возникший вследствие отсутствия или недостаточности правового урегулирования отношений, ко­торые нуждаются в таком урегулировании, при наличии конфликтной ситуации (споре о праве) может быть вос­полнен правоприменительным органом, в частности судом. Суд, иной юрисдикционный орган не вправе отказаться от исполнения возложенных на него функций на том основа­нии, что имеется пробел в законе, затрудняющий рассмот­рение дела, вынесение решения. Иное дело — отсутствие конфликтной ситуации, когда пробел, по общему правилу, должен восполняться законодателем.

Но возникает вопрос, должен ли правоприменительный орган при восполнении пробела только исходить из тех правовых начал и принципов, которые заложены в систе­ме действующего законодательства (его соответствующей отрасли), или, учитывая указанные начала и принципы, создать конкретную правовую норму для разрешения дан­ного индивидуального дела?

Значительное  распространение в  литературе получило

1  См. об этом подробнее:  Судебная практика  в советской право­
вой системе,  а также:  Алексеев  С. С.  Общая  теория  права,  т. I.
М., 1981, гл.гл. 19 и 20, с. 321—355.

2  См.:  Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения.
М., 1974.

56


мнение, что устранение (восполнение) пробелов в праве осуществляется путем использования общих начал и смысла соответствующей отрасли законодательства, если только аналогия закона и права прямо не запрещена за­коном (например, в уголовном праве). Такая концепция, по существу, исходит из принципа беспробельности систе­мы, отрасли законодательства1. Суд как бы руководству­ется презюмируемой волей государства относительно того, что этот вопрос подлежит правовому регулированию и что он должен быть решен либо по аналогии с законом, регу­лирующим сходное отношение, либо исходя из общих на­чал и смысла законодательства, когда аналогию закона применить невозможно. При этом не имеет значения, вы­зван ли пробел в праве упущениями законодателя или этот пробел возник вследствие изменения общественных отно­шений, опережающих развитие нормотворчества.

Восполнение пробела, согласно данной концепции, не требует издания нового нормативного акта, а поэтому, опираясь на общий смысл и начала законодательства, суд при рассмотрении индивидуализированного юридического казуса сам находит необходимое решение. В таких случаях допускается.аналогия права?

Аналогия права предусмотрена ст. 4 Основ граждан­ского законодательства, а аналогия закона и права — ст. 12 Основ гражданского судопроизводства. Различие между ст. 4 и ст. 12 состоит в следующем. В соответствии со ст. 4 правоотношение возникает не в силу предусмотренных законом действий сторон, а в силу действий, соответству­ющих общим началам и смыслу гражданского законода­тельства. Следовательно, эти действия являются такими же юридическими фактами, как и порождающие право­отношения действия, прямо указанные в законе. Здесь нет правоприменительного акта, поскольку правоприменение — властная деятельность. Не предусмотренные законом дей­ствия совершаются равноправными сторонами, вступа­ющими в «горизонтальное», а не в «вертикальное» власт-ноорганизационное правоотношение. Но при наличии спора о праве гражданском при неурегулированности спорного отношения законом, согласно ст. 12, которая предусмат­ривает и аналогию закона, правомерность или неправо­мерность   такого   отношения   устанавливается   властным

1 Суд вправе отказать в принятии искового заявления лишь по основаниям, указанным в ст. 31 Основ гражданского судопроизвод­ства (ст. 129 ГПК РСФСР).

57


правоприменительным актом суда на основе аналогии за­кона или права.

По вопрос) о том, какова юридическая природа выне­сенного на основе аналогии права решения и тех право-положений, которые в связи с этим вырабатываются и служат образцом при рассмотрении однородных дел, нет единства мнений. Исходя из того, что нормотворчест­во — прерогатива облеченных нормотворческой компетен­цией государственных органов, большинство авторов не считают восполнение пробелов правотворчеством. Дея­тельность правоприменительного органа по восполнению пробелов, согласно этой точке зрения, «должна быть отнесена к индивидуальному поднормативному регулиро­ванию, к «усмотрению», осуществляемому в процессе при­менения права»1. Вместе с тем признается, что суд «на осяове действующего права создает индивидуальное пред-писание правило для данного случая» и что таким путем вырабатываются правоположения, которые вносят «весьма важные новые моменты в правовую систему»2.

В. В. Лазарев полагает, что при вынесении правопри­менительным органом решений в силу аналогии права суд или другой правоприменительный орган не устраняет, не восполняет пробел в праве, а лишь преодолевает его «по­добно тому, как путник преодолевает встретившееся ему препятствие, не в силах его убрать. Пробел продолжает зиять, хотя бы решение суда и состоялось»3. Пробел может быть устранен только компетентным нормотворческим ор­ганом. Созданное аналогией новое положение не становит­ся правовой нормой, ибо оно действует лишь для данного определенного случая4. По мнению В. В. Лазарева, в тех случаях, когда Пленум Верховного Суда СССР действи­тельно восполняет пробелы в праве, он «делает это не как суд, а как всякий другой орган управления», поскольку управленческие функции в какой-то мере имелись у Вер­ховного Суда СССР до образования Минюста СССР и в каком-то, хотя и в незначительном объеме, сохранились в настоящее время5.

Согласно другой концепции, решение дел по аналогии права и создание правоположений высшими судебными инстанциями,    служащих    образцами   для   рассмотрения


однородных ситуаций, имеют своим источником не замк­нутую действующую систему позитивного права, а те про­изводственные или иные общественные отношения, которые не схва^еьы позитивными нормами права. Эти отношения в своем движении и воспроизводстве саморегулируются, хотя и нуждаются в дальнейшем закреплении относитель­но стабильными нормами позитивного права. Этот взгляд развит венгерским юристом Андрашем Тамашем. В основе его концепции лежит утверждение, что необходимо раз­личать сущность права как объективной социальной ре­альности, как всеобщности опосредствующей отношения категории «ценность-интерес» для данного общества, господствующего класса, иных социальных групп, инди­видов и позитивное право — как совокупность санкциони­рованных государственной властью правовых норм. Эти два явления находятся во взаимодействии в диалектиче­ском взаимопроникновении.

А. Тамаш исходит из того, что хотя норма позитив­ного права является непосредственным и основным определяющим элементом в правоприменении, однако оши­бочна концепция, согласно которой в применении права реализуется только и исключительно правовая норма1. Далее следует утверждение, что законность применения права «это не логическая игра, не только формальное соответствие юридической нормы и мотивировки решения судьи, а содержание, фактически удовлетворяющее об­щественный запрос»2. Требование справедливого примене­ния права сочетается с требованием применения его в строгом соответствии с нормами действующего права. А. Тамаш полагает, что «справедливость может реализо-вываться и в противоречии между стабильностью юриди­ческого правила и развивающимся обществом», что слиш­ком строгое толкование закона порождает несправедли­вость (Sumum jus est summa injuria). Применение же права обеспечивает учет реальных условий жизни, «игра­ет роль посредника-регулятора между нормой и меня­ющимися производственными отношениями». Значительную роль в этом процессе играют политика, правосознание, правоведение, повседневная практика. Применение права включает и адаптацию к условиям развития общества, ибо социалистическое право не стремится консервировать об-


 


1   Алексеев  С.  С Общая теория  права, т.  I,  с.  332—333.

2   Там же, с. 333, 334.

$ Лазарев  В. В. Указ. соч., с. 159.

4   См. там же, с. 172—173.

5   См. там же, с. 141—142.

58


 


1   См.:   Тамаш  Андраш.  Судья и общество (диалектика право­
сознания и правоприменения). М., 1980, с. 49—50.

2   Там же, с. 54.

59


щественные отношения, а, закрепляя достигнутое, вместе с тем обеспечивает прогресс, указывает путь вперед1.

Эти соображения приводят автора к заключению, что орган, применяющий право, толкуя норму, может решать задачи, связанные с правотворчеством и формированием права2. Признавая приоритет законодателя в таком фор­мировании, А. Тамаш вместе с тем не замыкает устране­ние пробелов лишь аналогией действующего права. Судеб­ная практика «может оказаться в противоречии с позитив­ным правом, чтобы не вступить в противоречие с общест­венными отношениями и со своей социальностью»3. Принципиальные судебные решения, по мнению А. Тама-ша, могут предписывать и предписывают обязательное поведение, принуждение к которому обеспечивается пра­воприменительной деятельностью. В этом смысле прин­ципиальные судебные решения — нормы права, или, как выражается Тамаш, весьма приверженный к гегельянской терминологии, «не административные предписания по тех­нике применения права, а в своем для себя — бытии свое­образные правовые нормы», примыкающие к нормам пози­тивного права, «даже неотделимые от них. Эти формы становятся частью правовой системы»4.

Трудно согласиться с концепцией Тамаша о существо­вании права (его «сущности») как феномена, отличном от позитивного права (в чем бы оно ни было выражено — в установленных государственной властью нормах или в санкционированных ею обычаях, прецедентах и т. д.). Но его суждения о том, что правоприменительная деятель­ность, учитывая требования жизни, может опережать зако­нодательство, вырабатывать имеющие нормативное значе­ние правоположения, впоследствии воспринимаемое зако­ном, совпадают ic теми выводами, к которым пришли некоторые советские авторы в цитированной выше кол­лективной работе «Судебная практика в советской правовой системе». Примеров тому достаточно дает судебная практика, о чем было сказано выше.

Разумеется, выработка таких правоположений, вклю­чающая прецедент толкования, применяемый в силу его убедительности при рассмотрении повторяющихся, анало­гичных  дел,   не   должна   противоречить   общему   смыслу,

/Тамаш   А н д р а ш.    Судья   и   общество   (диалектика   правосо­знания и правоприменения). М., 1980, с. 59—63.    .

2   См. там же, с. 71.

3   Там же, с. 85.

4   Там же, с. 116.

60


общему направлению советского законодательства с уче­том тенденций его развития. Но было бы натяжкой пола­гать, что общий (смысл, общие начала, выраженные в преамбуле законодательных актов или вытекающие из общественно-политических, моральных и иных идей, лежа­щих в их основе, равносильны действующим позитивным нормам и имеют аналогичное регулятивное значение. Такое значение имеют лишь принципы, которые можно сформулировать как норму (например, принцип состяза­тельности в уголовном  и гражданском  процессе).

Но если принцип сформулировать в виде нормы невоз­можно, если принцип —лишь руководящее начало, идея, обнаруживаемая как критерий социальной направленно­сти определенного круга норм данной отрасли (что же касается общих начал, то их тем более нельзя выразить в виде нормы), то нормативную силу приобретают только созданные в правоприменительной практике правополо­жения.

Те, кто считают, что лишь законодатель восполняет пробелы в праве, но, учитывая реальное положение вещей, признают нормативную силу за руководящими разъясне­ниями высших судебных инстанций, восполняющими про­белы, считают, что эти разъяснения следует рассматривать как «временные», или «предварительные», нормативные акты. Они становятся впоследствии подлинными источни­ками права, после того как их санкционируют компетент­ные органы путем издания соответствующих по содержа­нию нормативных актов.

Нет оснований полагать, что Верховный Суд СССР при выработке нравсположений действует как орган государ­ственного управления, наделенный нормотворческими функциями. Закон о Верховном Суде СССР не предостав­ляет ему таких функций. Поэтому, на наш взгляд, при восполнении пробела не только путем аналогии права, но и путем аналогии закона суд создает при рассмотрении конкретного дела новую норму, являющуюся основой для его решения. С. С. Алексеев полагает, что суд или иной правоприменительный орган создает на основе действу­ющего права индивидуальное предписание — правило для данного случая1. Однако едва ли можно считать, что Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда СССР, признавая в 1940 году право Марцинюка на возмещение ущерба, понесенного им в связи с его добро-

1 А л е к с е е в С. С. Указ. соч., с. 333.

61


вольным участием в тушении пожара1, охватившего поезд, руководствовалась действующим правом. Норм, обязы­вающих возмещать вред, вызванный спасанием социали­стического имущества, не было. Но было выработано правоположение, исходившее из общего принципа Кон­ституции СССР 1936 года об обязанности граждан СССР беречь и укреплять социалистическую собственность (ст. 131), впоследствии вошедшее в качестве самостоятель­ного института в гражданское законодательство. Во-вто­рых, едва ли индивидуальное предписание одновременно является правилом. Принято говорить, что индивидуальное предписание — правило для данного случая. Но это скорее метафора. Индивидуальное предписание основывается на правиле, являющемся масштабом поведения для многих однородных случаев. Вместе с тем С. С. Алексеев во мно­гих своих работах убедительно утверждает, что путем аналогии как средства устранения пробелов вырабатыва­ются правоположения2.

Нередко закон предоставляет суду или иному право­применительному органу определенную свободу усмотре­ния в правоприменительной деятельности. Оценочные кри­терии как основания для вынесения справедливого реше­ния распространены в гражданском, семейном, трудовом, уголовном праве, не говоря уже об усмотрении в области административных отношений, анализ и критерии закон­ности которого исследованы выше. Это, например, такие критерии, как «уважительные причины» (в граждан­ском праве), «невозможность дальнейшей совместной жизни супругов и сохранения семьи» как основание для развода супругов, «производственная необходимость» (в трудовом праве), «отягчающие и смягчающие обстоятель­ства ответственности» (в уголовном праве) и многие другие.

Большую роль в раскрытии содержания этих оценочных критериев играют руководящие указания высших судеб­ных органов, обязательные для судов.

В отлячие от восполнения пробелов по аналогии закона и права возможность или обязательность '(«суд может», «суд обязан») применения оценочных критериев предус­мотрена в конкретной норме, уполномочивающей суд в связи с регулируемым ею отношением стать на место законодателя в определении перечня конкретных случаев,

1   См.:   Сборник   постановлений   Пленума   и   определений   коллегий
Верховного Суда Союза ССР   (1940 год). М,  1941, с. 224—225.

2   См.: Алексеев С. С.  Указ. соч., с. 333—334.


охватываемых оценочным критерием. Вместе с тем чрез­мерно общие указания создают угрозу подрыва стабиль­ности закона, необоснованного широкого использования судейского усмотрения. В особенности такая угроза возни-, кает при определении размеров наказания за уголовное преступление, диапазон которых (от минимума до макси­мума), как известно, в уголовном законодательстве чрез­мерно велик и, по нашему мнению, нуждается в целях укрепления законности в некотором сужении.

Судебная практика играет значительную роль в совер­шенствовании советского законодательства. Она сигнали­зирует об отставании от требований жизни некоторых устаревших норм, об имеющихся в нормативных актах упущениях, ошибках, о несогласованности их с другими актами, о технико-юридических недостатках в текстах актов, что также затрудняет их применение.

Одним из существенных недостатков некоторых нор­мативных актов является отсутствие в них точно опреде­ленных санкций за нарушение содержащихся в этих актах правил. Закон в таких случаях теряет свою принудитель­ную силу, становится призывом, рассчитанным на право­сознание граждан и организаций.

Отсылки в нормативных актах к установленной зако­нодательством ответственности (административной, дис­циплинарной, имущественной, уголовной) за нарушение установленных в них обязанностей нередко носят чрезмер­но общий характер не дифференцируют меры ответствен­ности в соответствии с видами нарушений, ослабляют неотвратимость ответственности. В особенности это отно­сится к дисциплинарным мерам ответственности, предус­мотренным  трудовым  законодательством.

Как уже было отмечено, чрезмерно широкий диапазон мер наказания (по шкале «минимум —максимум»), назна­чаемых за уголовные преступления, нередко приводит к субъективизму, не всегда способствует назначению спра­ведливого в соответствии с содеянным наказания.

Дальнейшее расширение воздействия юрисдикционной деятельности на законодательство связано с двумя фак> торами: с реализацией принципа неотвратимости приме­нения закона и с учетом нормотворческими органами сигнализации о выявившихся при его применении недо­статках. Эти недостатки, как уже подчеркивалось, до из­вестного предела преодолеваются в практике юрисдикци­онной деятельности. Но недостатки, свидетельствующие о несовершенстве   правовых   норм,   могут   быть   устранены


 


62


63


только законодателем. И об этом законодателю должна сигнализировать юрисдикционная практика.

Значителен удельный вес выработанных судебной прак­тикой правоположений в принятых за последние двадцать лет новых кодификационных актах. Многие из этих право-положений, как уже было отмечено, включены в Основы гражданского, трудового, семейного, уголовного, процес­суального законодательства, в соответствующие республи­канские кодексы, в иные кодификационные акты.

Все сказанное выше свидетельствует о том, какую важ­ную роль в совершенствовании законодательства играет правоприменительная юрисдикционная деятельность.

Глава IV

ПРЕОДОЛЕНИЕ ПРОТИВОРЕЧИЙ

В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ   В ПРОЦЕССЕ

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Принятие законодательных актов, -содержащих новые принципиальные решения, обычно требует внесения соот­ветствующих изменений в ранее действовавшие норматив­ные акты, признания ряда из них утратившими силу (пол­ностью или частично). В идеале эти изменения должны вноситься в законодательство одновременно с принятием нового акта или в период между его опубликованием и введением в действие. Однако, как свидетельствует опыт нормотворческой деятельности, такое решение далеко не всегда возможно в связи с большими масштабами пред­стоящей законопроектной работы. Так, для приведения союзного законодательства в соответствие с Конституцией СССР 1977 года был разработан специальный план зако­нопроектных работ, рассчитанный на ряд лет1. В Законах СССР об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик неизменно содержались поручения Верховным Советам союзных республик привести законо­дательство союзных республик в соответствие с Основами. Во многих Указах Президиума Верховного Совета СССР, связанных с определением порядка введения в действие соответствующих Основ, имеются специальные поручения Совету Министров СССР привести решения правительства

1 См.:  Ведомости Верховного Совета СССР,   1977, № 51, ст. 764.

64


в соответствие с данными Основами1. Как свидетельствует практика, реализация этих поручений также требует нема­лых сроков.

Таким образом, в течение некоторого периода после введения в действие новых крупных законодательных ак­тов иерархические противоречия в законодательстве не­избежны. Вместе с тем введение в действие новых зако­нодательных актов требует оперативного преодоления этих противоречий, что достигается путем закрепления правил, определяющих порядок действия норм, сущест­вовавших к моменту принятия нового акта более высокого уровня. Так, в ст. 1 Закона о порядке введения в действие Конституции СССР говорится: «Законы СССР, законы союзных и автономных республик, иные акты государст­венных органов, принятые до 7 октября 1977 года, сохра­няют свое действие, поскольку они не противоречат новой Конституции СССР». Во всех указах о порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик и республиканских кодексов отмечается, что впредь до приведения законодательства в соответствие с Основами (кодексом) действующие акты применяются, поскольку они не противоречат Основам (кодексу). Дан­ные предписания, как это нетрудно заметить, конкрети­зируют хорошо известные, но пока непосредственно зако­ном не закрепленные, принципы правоприменения, кото­рые сводятся к тому, что при коллизии норм разного иерархического уровня применяются нормы высшего уровня; при коллизии норм, исходящих от одного и того же органа, применяется норма, изданная позднее.

Рассматриваемые предписания имеют не «общедекла­ративное значение», как полагает С. Л. Зивс2. Они не только налагают определенные обязанности на нормо-творческие органы, призванные привести действующие источники права в соответствие с новым законом, но и позволяют урегулировать конкретные отношения в про­цессе правоприменительной деятельности. Нормы права, противоречащие Конституции, Основам, республиканским кодексам, другим законодательным актам, с момента вве-

1   Отсутствие  подобных  положений  в  указах  Президиума   Верхов­
ного  Совета  СССР  о  порядке введения  в  действие отдельных  Основ
(например,   Основ   законодательства   о   здравоохранении)   не   меняет
существа   дела,   так   как   обязанность   правительства   приводить   свои
решения  в  соответствие с законами  СССР  вытекает  из  ст.   133  Кон­
ституции СССР.

2   См.: 3 и в с С. Л. Источники права. М., 1981, с. 67.

65

5 Заказ 3905


дения последних в действие объявляются недействующими. Такие лишенные юридической силы нормы уже не могут порождать права и обязанности, на возникновение кото­рых они были направлены; возможность их применения для урегулирования конкретных общественных отношений исключается. Отсюда вытекает, что до тех пор, пока про­тиворечие между конкретным актом (или его частью), с одной стороны, и Конституцией, Основами <и кодексом и т. д.— с другой, не устранено путем отмены или пере­смотра указанного акта, разрешение дел в соответствии с волей законодателя должно осуществляться на основе преодоления этого противоречия в процессе правоприме­нительной деятельности.

Правоприменяющий орган, разумеется, не наделяется правом пересмотра нормативных актов. Он лишь сопо­ставляет их содержание с содержанием конституционных норм, норм Основ, кодексов или иных актов, проверяет их логическую взаимосвязь, согласованность и т. д. Обна­ружив противоречие, правоприменитель принимает юри­дическое решение, имеющее значение только для конкрет­ного случая. В результате противоречие в законодатель­стве сохраняется, но для конкретного случая оно преодо­левается. Такое временное, впредь до упорядочения законодательства, преодоление противоречий в процессе правоприменительной деятельности не имеет ничего обще­го со «свободой судейского правотворчества», не ставит правоприменителя над законодателем, поскольку право­применительный акт во всех случаях должен быть основан на конкретных нормах Конституции, Основ, кодексов, иных новых законодательных актов более высокого • иерархического уровня.

Но насколько успешно реализуются на практике пра­вовые нормы, направленные на преодоление иерархиче­ских противоречий в законодательстве в процессе право­применения?

Лишь отдельные явные иерархические противоречия преодолеваются в судебной практике весьма успешно. Возьмем в качестве примера разъяснение Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 12 декабря 1966 г., посвященное пере­водам на другую работу рабочих локомотивных бригад1. Этим разъяснением установлено, что при приеме на работу

1 См.: Бюллетень Госкомтруда СССР, 1967, № 2.

66


машиниста или помощника машиниста локомотива в тру­довом договоре должно быть указано, на локомотиве какого вида тяги он будет работать (электровоз, тепловоз, паровоз, электросекция, дизельпоезд). Перемещение с од­ного вида тяги на другой должно рассматриваться как перевод на другую работу и возможно лишь с согласия работника. Казалось бы все правильно. Однако, далее, в п. 3 разъяснения, указано, что «перемещение рабочего локомотивной бригады по инициативе администрации на работу с одного вида движения на другой, а также с ло­комотива одной серии на локомотив другой серии не является переводом на другую работу, и оплата его труда должна производиться по выполняемой работе». Между тем, при подобном перемещении изменяются размеры оплаты труда машинистов и, следовательно, согласно ч. 2 ст. 25 КЗоТ РСФСР и соответствующим статьям КЗоТ других союзных республик имеет место перевод на, другую работу. Как правильно подчеркивалось в юридической литературе, до принятия КЗоТ п. 3 разъяснения расходил­ся с принципом свободы трудового договора, но не имел легального опровержения. В настоящее время существует прямое противоречие между ним и ст. 25 КЗоТ1. В связи с этим судебная практика стала преодолевать указанное противоречие в процессе разрешения конкретных дел в точном соответствии со ст. 25 КЗоТ2. Имеются и другие противоречия между актами различных ведомств3.

Не случайно Пленум Верховного Суда СССР в поста­новлении от 9 июля 1982 г. (п. 2)4 указал: «В случае установления, что отдельные правила, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, суд при вынесении решения руководствуется законом». Однако это разъяснение, обязательное в силу ст. 3 Закона «О Верховном Суде СССР» от 30 ноября 1979 г.5 не только для судов, но и для других органов и должностных лиц, применяющих закон, до настоящего времени широкой реализации не получило.

Такое положение связано с рядом факторов. Укажем хотя   бы   на   то,   что   в   большинстве   отдельных   изданий

1   См.: И в а н о в С. А.,  Л и в ш и ц Р. 3. Личность в советском тру­
довом праве. М., 1982, с. 80.

2   См.:  Бюллетень Верховного Суда  СССР,   1975, № 2,  1977,. № 4.

3   См,, например:  Сов.  государство  и  право,   1983,  № 2, с.   16—18.

4   См,: Бюллетень Верховного Суда СССР,  1982, № 4, с. 20.

5   Ведомости Верховного Совета СССР,  1979, № 49, ст. 842.

3*                                                            67


Конституции СССР, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, республиканских кодексов законы о порядке введения их в действие не приведены. В неко­торых сборниках законодательных актов указанные зако­ны даются в извлечении, причем именно правила, связан­ные с преодолением в процессе правоприменения имею­щихся в законодательстве противоречий, опущены.

Многих правоприменителей дезориентирует тот факт, что органы прокуратуры не приносят протесты на акты органов управления, которые пришли в противоречие с вновь принятыми актами более высокого иерархического уровня. Между тем акты, противоречащие Конституции, Основам, кодексам и т. д., уже признаны недействующими самим законодателем и потому опротестования не требуют. Если же органы прокуратуры и приносят протесты на от­дельные судебные решения и иные правоприменительные акты, в основу которых были положены ранее действовав­шие ведомственные нормативные акты, вступившие в про­тиворечие с Конституцией, Основами, кодексами, то они остаются обычно неизвестными широкому кругу право­применителей.

В результате у многих правоприменителей бытует убеждение в том, что лишение дефектного акта юридиче­ской силы может последовать лишь в результате его специальной отмены, изменения или официального зачис­ления в разряд утративших силу, а возможность преодо­ления противоречий в законодательстве в процессе право­применительной деятельности  вообще  исключается.

Спору нет, существующая модель преодоления проти­воречий, основанная в известной мере на субъективных оценках правоприменителей, отнюдь не безупречна. Одна­ко это положение не может, на наш взгляд, служить осно­ванием для нарушения принципа верховенства закона и невыполнения соответствующих законодательных предпи­саний, требующих ликвидации временных противоречий в процессе правоприменительной деятельности. По-видимо­му, усилия компетентных органов должны быть сосредото­чены на том, чтобы в процессе преодоления такого рода противоречий в порядке, установленном законом, добиться постоянного снижения числа нарушений социалистической законности. В этой связи было бы, в частности, желатель­ным, на наш взгляд, принятие специального постановле­ния Пленума Верховного Суда СССР, разъясняющего, что если в процессе рассмотрения дела суд придет к выводу о наличии явного противоречия между конкретной нормой

68


 


законодательства и вновь принятым актом более высокого уровня, он должен преодолеть это противоречие, применив конкретную норму последнего. В том же постановлении можно было бы привести отдельные примеры явных про­тиворечий из числа имеющихся в законодательстве, ука­зать типовые признаки, позволяющие отнести эти проти­воречия к числу явных, дать четкие рекомендации по их преодолению в судебной практике. Пленум Верховного Суда СССР и пленумы Верховных Судов союзных рес­публик, обобщая практику преодоления имеющихся в за­конодательстве явных противоречий в процессе разреше­ния судами конкретных дел, могли бы, используя право законодательной инициативы, добиваться ускорения при­ведения законодательства в соответствие с новыми осно­вополагающими  законодательными  актами.

Однако в целом решить таким путем рассматриваемую проблему все же не представляется возможным. Ведь помимо явных противоречий в законодательстве встреча­ются и такие коллизии, которые не получают однознач­ного толкования. Проблематичные противоречия между актами различного изрархического уровня могут касаться не только ведомственных актов.

Например, в научной литературе не раз отмечалось, что исключение из судебной юрисдикции дел об отмене дрисциплинарных взысканий, наложенных на работников, несущих дисциплинарную ответственность в порядке под­чиненности и по уставам о дисциплине, находится в про­тиворечии со ст. 57 Конституции СССР, поскольку послед­няя гарантирует гражданам право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство1. Однако это мнение, по-видимому, не бесспорно.

Представляется, что в спорных ситуациях вопрос о констатации соответствия или несоответствия конкретной правовой нормы Конституции СССР, Основам законода­тельства и другим актам высшего иерархического уровня

1 См., например: Иванов С. А., Лившиц Р. 3. Конституция СССР и вопросы трудового права. — Сов. государство и право 1978, №4, с. 22—24; Иванов С. А., Лившиц Р. 3., Орлов­ский Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978, с .194—197; Ставцев а А. И. Совершенствование законодательства о порядке рассмотрения трудовых споров. — Проблемы совершенст­вования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. М„ 1981, № 21, с. 101.

69


 

непосредственно правоприменительными органами решать­ся не должен. В связи с этим большую актуальность при­обретает, на наш взгляд, проблема дальнейшего совер­шенствования системы контроля за законностью норма­тивных актов, в том числе и конституционного контроля. Его основы получили закрепление в Конституции СССР, согласно которой Президиум Верховного Совета СССР «осуществляет контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР» (п. 4 ст. 121) \ «отменяет постановления и распоряжения Сове­та Министров СССР и Советов Министров союзных рес­публик в случае несоответствия их закону» (п. 7 ст. 121). В свою очередь Совет Министров СССР «обеспечивает соблюдение законодательства министерствами и государ­ственными комитетами СССР, другими подведомственны­ми ему органами» (п. 3 ст. 13 Закона о Совете Минист­ров), «принимает меры к совершенствованию действующего законодательства» (п. 4 ст. 13), «имеет право отменять акты министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов» (ч. 3 ст. 20).

Обеспечение соответствия нормативных актов Консти­туции и другим законам достигается в первую очередь с помощью предварительного контроля, который осущест­вляется на стадии подготовки проектов нормативных ак­тов органами, уполномоченными их разрабатывать или принимать. Такая система предварительного контроля весьма эффективна. Однако ее действие распространяется лишь на вновь принимаемые акты. Проверка с ее помощью соответствия Конституции и другим законам тех актов, которые были приняты ранее, практически невозможна. Необходимое соответствие может быть обеспечено лишь посредством прямой отмены противоречащих конституции или другим законам правовых норм либо официальной приостановкой действия таких норм на основе признания их незаконными.

1 В случае выявления расхождения Конституции или закона со­юзной республики с Конституцией или законом СССР Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие с Конституцией или за­коном СССР, издавая при необходимости указ по данному вопросу (ст. 64 Регламента Верховного Совета СССР).

70


Именно в этой части основы контроля за законностью нормативных актов требуют известной конкретизации и дальнейшего развития в законодательстве, о чем неодно­кратно говорилось в литературе. На наш взгляд, в дейст­вующее законодательство было бы целесообразно ввести нормы, предусматривающие, что в случае, когда у суда или иного юрисдикционного органа возникает сомнение по поводу соответствия той или иной нормы Конституции или другим актам законодательства, он вправе приостано­вить производство по делу с направлением соответству­ющего запроса по принадлежности в Президиум Верхов­ного Совета СССР или Совет Министров СССР. В составе же этих органов могли бы быть созданы специальные группы юристов-экспертов, призванных давать официаль­ную оценку законности тех норм, которые вызвали сомне­ние у правоприменяющего органа. Было бы также полезно определить сроки дачи заключений по запросам указанных органов, порядок их публикации в специальных Бюллете­нях (с тем чтобы предупредить повторные запросы по одним и тем же вопросам) и т. д.

Глава V АКТЫ  ПРИМЕНЕНИЯ  ПРАВА

§ 1. Понятие акта применения права

Принятое правоприменительным органом решение, вы­
вод, к которому он приходит в результате своей деятель­
ности, воплощается в правоприменительном акте. В нем
находят отражение все предшествующие стадии правопри­
менительной деятельности: изучение фактических обстоя­
тельств дела, сбор и исследование необходимых материа­
лов, их оценка, выбор, анализ правовой нормы, на основе
которой должен рассматриваться конкретный жизненный
случай.                             .                                                                                     ■"""1

Две основные черты правоприменительного акта опре­деляют    содержание  его  понятия.    Первая  из  них —его государственно-властный характер. Эта черта роднит акты.... применения права с другими правовыми  актами, исходя­щими от органов государства и имеющими своим назна­чением правовое регулирование общественных отношений. Но  из  всех актов такого рода правоприменительный  акт~~] выделяется   второй   важной  чертой:   характером   веления,   I

71


индивидуализирующего общее правило поведения — норму права, наличием в нем основывающихся на соответству­ющих нормах права индивидуально-конкретных предписа­ний, вызывающих возникновение, изменение или прекра­щение правоотношений1.

Из принадлежности к государственно-властным право­вым актам вытекают такие признаки правоприменительных актов, как законность, обязательность, издание их компе­тентными органами и, как правило, документальный характер.

Законность правоприменительного акта означает не­сколько большее, чем его простое соответствие действу­ющему законодательству. В силу своей сущности такой акт должен непосредственно опираться на норму права или их совокупность. Указанное обстоятельство, по воз­можности, получает отражение в самом правопримени­тельном акте. В ряде случаев это прямо оговаривается законом. Например, процессуальное законодательство пре­дусматривает, что в обвинительном приговоре должен быть указан «уголовный закон, по которому подсудимый признан виновным» i(ct. 315 УПК РСФСР), а в решении по гражданскому делу — «законы, которыми руководство­вался суд» (ст. 197 ГПК РСФСР). При издании право­применительного акта должны быть соблюдены правила, ^регламентирующие порядок, сроки его издания и форму. Законность правоприменительных актов имеет особое значение. В ней получает выражение законность всего правоприменительного процесса. Именно поэтому государ­ственный надзор и контроль за правоприменительной дея­тельностью состоит прежде всего и главным образом в надзоре и контроле за законностью актов применения права. Так, полномочия органов прокуратуры по надзору за   исполнением  законов  при   рассмотрении  дел   в  судах

1 См.: Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М,, 1963, с. 114; Алексеев С. С. Пробле­мы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973, с. 291—292; он же. Общая теория права, т. I. М, 1981, с. 337—338; Марксистско-ленинская об­щая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973, с> 456—458; Григорьев Ф. А. Акты применения норм советского права. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1971, с. 9; Дюря-гин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973, с< |34—135; Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975, с. 5—8; Коренев А. П. Нормы администра­тивного права и их применение. М., 1978, с. 113—116; Юсупов В, А. Правоприменительная деятельность органов управления. М, 1979, с 104—109..

72


состоят в значительной мере в их надзоре за законностью решений, приговоров, определений и постановлений судеб­ных органов1.

Особо важным условием законности правоприменитель­ного акта является издание его компетентным органом. Другим свойством правоприменительного акта, без кото­рого он не мог бы выполнять своего назначения, является его обязательность  (подробнее см. § 2 настоящей главы).

Правоприменительным актам свойственна документаль­ная форма. Н. Г. Александров, различавший в процессе применения права «акт-действие» и «акт-документ», пони­мал под «действием» вынесение соответствующим государ­ственным органом правоприменительного решения. Объек­тивированным выражением этого решения он считал акт-документ, не уточняя, может ли быть такое решение вынесено в иной форме2. Впоследствии по данному вопро­су сложились две основные точки зрения. Согласно одной из них, акт применения права — это «официальный акт-документ компетентного органа»3, «это официальный пись­менный документ (приказ, постановление, решение, распо­ряжение, приговор и т. д.)»4. Сторонники другой позиции допускают выражение актов применения права в виде дей­ствий5 или в устной форме6. Развивая эту позицию, А. П. Коренев разделяет акты применения административ­ного права на словесные и конклюдентные, а словесные в свою очередь — на письменные и устные7.

Документальная форма является наиболее подходящей для актов применения права потому, что она, во-первых, позволяет точно зафиксировать содержание воли право-применяющего органа  и вынесенного им  решения  и, во-

1   См. ст.ст. 31, 33, 35, 37 Закона о прокуратуре СССР. — Ведомости
Верховного Совета СССР, 1979, № 49, с. 843.

2   Александров  Н.   Г.  Применение  норм  советского  социалис­
тического права. М., 1958, с. 9—-10.

3   Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 2, с. 291—292; он
же. Общая теория права, т. 1, с. 337.

4   Марксистско-ленинская  общая  теория  государства   и  права.  Со­
циалистическое  право.  М.,   1973,  с.  457.  Автор  допускает  изложение
правоприменительного акта  в  устной  форме,  но подчеркивает, что  «и
такие действия оформляются соответствующим протоколом или иным
документом».

5   См.:   Лазарев  В.  В.  Применение  советского  права.  М.,   1972,
с.  64;  он же.  Эффективность правоприменительных  актов,  с.  6.

6   См.: Дюрягин И. Я. Применение советского права, с,  132; он
же. Право и управление. М.,  1981, с.  164;
Юсупов В. А. Указ. соч.,
с.  100.

7   Коренев А. П. Указ. соч., с. 119—120.

73


вторых, обеспечивает возможность последующей проверки этого решения с точки зрения его законности, обоснован­ности и т. п. Этим объясняется, что для правоприменитель­ных актов некоторых органов (прежде всего юрисдикци-онных) документальная форма является единственно возможной, а для актов ряда других органов, например центральных органов управления, — наиболее распрост­раненной.

В процессе оперативной управленческой деятельности широко применяются устные индивидуальные веления. Что касается совершения актов применения права в виде дей­ствий, то эта форма их выражения допустима лишь в слу­чаях, предусмотренных законом. Например, в соответствии с Основами законодательства об административных нару­шениях такие правоприменительные акты, как админист­ративное задержание лица, досмотр вещей и изъятие ве­щей и документов, допускаются только «в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Союза ССР и союзных республик» (ст. 33). Равным образом регулиро­вание дорожного движения с помощью жестов, которое приводят обычно в качестве примера правоприменитель­ных действий, строго регламентировано нормативным ак­том— Правилами дорожного движения, утвержденными МВД СССР.

Государственно-властная черта выражает родовую ха­рактеристику правоприменительного акта, являющегося государственно-властным юридическим актом. Но, как было показано, на него оказывают влияние и особенности право­применительной деятельности, из сущности которой выте­кают специфические черты правоприменительного акта, от­личающие его от других видов правовых актов. Акт приме­нения права — это акт, посредством которого норма права приводится в действие в отношении конкретных лиц для регулирования конкретного отношения с их участием. В этом — существо индивидуализации, происходящей при применении права и придающей правоприменительному акту характер индивидуального правового акта.

Индивидуальность акта применения права состоит в том, что основанием для его издания являются конкрет­ные фактические обстоятельства и определенные нормы права, а сам он предназначен регулировать конкретное общественное отношение. Индивидуальны также его содер­жание и возникающие на его основе правовые последствия. Из всех этих черт для характеристики акта применения права особенно важны издание его на основе конкретных

74


правовых норм и индивидуальность содержащихся в нем велений.

Представляет интерес вопрос о возможности издания актов применения права на основании одних только так называемых компетенционных норм. Компетенцию состав­ляет право решать те или иные вопросы или участвовать в их решении, но сама по себе компетенция не предопре­деляет, каким образом эти вопросы должны быть решены.

Если порядок разрешения вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующего органа, прямо нормативно не урегулирован, то создается впечатление, что правоприме-няющий орган, действующий на основании компетенцион-ной нормы, в решении вопроса ничем не связан.

В действительности, однако, дело обстоит иначе. Пояс­ним это примером. Министерство химической промышлен­ности в соответствии с Положением о нем «осуществляет рациональное размещение предприятий химической про­мышленности по экономическим районам страны»1. Это компетенционная норма. Но в ней уже заложено опреде­ленное правило, которым надо руководствоваться при из­дании соответствующих правоприменительных актов, а именно требование рационального размещения химических предприятий. Кроме того, имеется ряд других правовых норм — о здравоохранении, охране окружающей среды, об отводе земель, о городском строительстве, о размещении и использовании трудовых ресурсов, которые тоже должны быть соблюдены или применены при решении вопроса о месте строительства предприятий.

Таким образом, при издании правоприменительных актов, казалось бы, только на основе компетенционной нормы в действительности применяются и нормы, регла­ментирующие существо вопроса. Особенностью издания таких правоприменительных актов являются более широ­кие  границы  усмотрения    правоприменительного органа2.

Индивидуальность правоприменительного акта прояв­ляется в том, что он адресуется конкретным субъектам. Это качество вытекает из самой сути применения права. Если недостаточная степень индивидуализации содержа­ния правоприменительных актов может серьезно затруд­нить   их   соблюдение  или   исполнение,   то   невозможность

1   Пункт  6  «в»   Положения   о  Министерстве  химической  промыш­
ленности,   утвержденного   постановлением    Совета   Министров   СССР
12 ноября 1981 г.— СП СССР, 1982, № 2, ст. 6.

2   См. главу II настоящей работы, а также:   Лазарев   В. В.  Эф­
фективность правоприменительных актов, с. 44—48.

75


определить адресатов таких актов делает их неосущест­вимыми. Сказанное не означает, что адресат правоприме­нительного акта должен быть в нем точно поименован. Достаточно, чтобы он мог быть определен на основании такого акта.

К актам, имеющим «определенное общее значение»1, можно, по нашему мнению, отнести:

акты, содержащие полностью совпадающие веления, адресованные общим образом очерченному (определенно­му) кругу субъектов. Таким актом является, например, постановление Совета Министров СССР от 2 июля 1979 г. «Об объявлении благодарности работникам, принимавшим участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1979 года». Этим постановлением руководителям пред­приятий, учреждений и организаций предписывается вне­сти в трудовые книжки названных работников запись об объявлении им благодарности2;

акты, содержащие полностью совпадающие веления, адресованные различным точно указанным в акте субъек­там  (приказ о зачислении студентов в вуз);

акты, содержащие однотипные, но не во всем совпада­ющие веления, адресованные определенным, указанным в акте субъектам '(бюджетные акты, акты о распределении материальных ресурсов и т. п.).

Названные группы правоприменительных актов общего значения представляют собой несколько более высокую организационную форму регулирования индивидуального поведения, чем простая сумма соответствующих индиви­дуальных правоприменительных актов, так как в них про­являются элементы координации правоприменительной деятельности. Вместе с тем с юридической точки зрения такие акты общего значения являются совокупностью от­дельных правоприменительных актов, объединенных в одном документе. «Индивидуальный характер акта приме­нения права сохраняется и тогда, когда с его изданием возникает целый комплекс правоотношений, если каждое из этих правоотношений будет индивидуальным, конкрет­ным». Его индивидуальность сохраняется также и в слу­чаях адресованности акта к субъектам, определенным «по видовым признакам»3.

Пути   (способы,  мера)  индивидуализации  в  правопри-

1   См.:  Лазарев  В. В. Указ. соч., с. 22.

2   СП СССР, 1979, № 20, ст. 123.

3   ШебановА. Ф. Форма советского права. М., 1968, с. 84.

76


менительном акте нормативного правила поведения могут быть различны. В одних случаях индивидуальное пред­писание как бы повторяет содержание правовой нормы, сужая его до веления, адресованного конкретному субъ­екту. В других — является результатом выбора между не­сколькими возможностями, предусмотренными нормой, в-третьих — выступает как некоторое преобразование содер­жащегося в норме предписания.

Таким образом, правоприменительный акт можно опре­делить как решение, обычно документально оформленное, принятое компетентным органом на основе правовых норм, направленное на регулирование индивидуальных отноше­ний путем возникновения, изменения или прекращения соответствующих правоотношений и являющееся одним из юридических средств государственного управления об­ществом.

§ 2. Правоприменительный акт и норма права

Акт применения права находится в различных соотно­шениях и связях с другими элементами механизма пра­вового регулирования. В теории права в основном изуча­лось соотношение правоприменительного и нормативного акта.

Вместе с тем не менее (если не более) существенным представляется выяснение взаимосвязей и соотношений правоприменительного акта и нормы права, ибо на прак­тике в одном документе могут быть объединены несколь­ко правоприменительных предписаний. В таком предписа­нии может решаться вопрос о применении нескольких норм права или даже целого нормативного акта и т. п. Однако в основе всех этих сочетаний лежит основная связь: «норма права — акт ее применения». Поэтому изу­чение правоприменительного акта должно, на наш взгляд, вестись в сравнении и сопоставлении не столько с норма­тивным актом, сколько с нормой права.

Из многообразных связей правоприменительного акта с нормой права особого внимания заслуживают вопросы о соотношении содержания нормативных и индивидуаль­ных предписаний и их обязательности, которую И. Я. Дю-рягин называет «важнейшим свойством правопримени­тельных актов,  выражающим  их юридическую силу»1.

1 Дюр ягин   И.  Я.   Применение норм  советского  права, с.   14G.

77


Обязательность правоприменительного акта — это свой­ство, которое обеспечивает наступление предусмотренных им (или вытекающих из него правовых последствий. Меж­ду обязательностью нормы права и правоприменительных актов существует тесная и сложная взаимосвязь. Соблю­дение и исполнение закона, предусмотренное Конституцией СССР (ст.ст. 59, 64), обеспечивается многими средствами, в числе которых правовое воспитание, правовая пропаган­да, меры по укреплению охраны общественного порядка и другие средства идеологического и организационного порядка. Но юридически обязательность нормы права проявляется прежде всего в обязательности акта ее при­менения. Обязательность всех правил поведения, вытека­ющая из материальных норм уголовного закона, обеспе­чивается обязательностью приговоров по уголовным делам (ст. 54 Основ уголовного судопроизводства). Обязатель­ность норм о налогах и налоговых платежах достигается обязательностью решения финансовых органов об их упла­те соответствующими субъектами1. Для лица, которому адресован правоприменительный акт, обязательность нор­мы права выступает в виде обязательности этого акта.

В то же время нельзя объяснить обязательность право­применительного акта, не обращаясь к обязательности применяемой (им нормы. Этот акт потому и обязателен для определенных лиц, что он основан на правиле, обя­зательном для всех. Если же в основании правопримени­тельного акта нельзя обнаружить норму, обязательную для данного случая, то и сам акт не может стать обязатель­ным. Поэтому гражданское и уголовное процессуальное законодательство предусматривают необходимость отмены решений и приговоров в случаях, когда не был применен закон, подлежащий применению, или, напротив, применен закон, не подлежащий применению (ст. 307 ГПК РСФСР, ст. 346 УПК РСФСР).

Было бы, однако, неверно представлять дело таким образом, что правоприменительный акт автоматически за­имствует свою обязательность из аналогичного свойства применяемых норм. В правоприменительном процессе при­нимается новое государственно-властное решение, отли­чающееся от применяемой нормы созданием конкретных правовых последствий аля конкретных лиц. Творческий ха-


рактер и связанная с ним определенная дискреционность процесса применения права придают обязательности пра­воприменительного акта самостоятельный характер. Эта самостоятельность проявляется в ряде моментов, в част­ности в разных случаях вступления в силу правоприме­нительных и нормативных актов, в возможности оспари­вания и обжалования правоприменительных актов, никак не затрагивая силу примененных норм, наконец, в целом ряде положений нашего законодательства, специально указывающих на обязательность правоприменительных актов различных видов.

В ряде случаев обязательность актов применения права предусмотрена законом. Так, согласно Основам уголов­ного судопроизводства, «приговор, определение и постанов­ление суда обязательны для всех государственных и об­щественных учреждений, предприятий и организаций, должностных лиц и граждан» (ст. 54). Решение государ­ственного арбитража обязательно к исполнению всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министер­ствами,  государственными комитетами,  ведомствами1.

Иногда обязательность -правоприменительных актов за­крепляется путем указания на обязательность поведения, вытекающего из соответствующего акта. Например, в По­ложении о взыскании не внесенных в срок налогов и нена­логовых платежей предусмотрено, что «по требованию органов взыскания предприятия, учреждения, организа­ции... обязаны сообщить сведения о том, имеется ли у них имущество недоимщика и причитаются ли недоимщику от них какие-либо суммы» (ст. 15)2.

Во многих случаях обязательность правоприменитель­ных актов органов государственного управления предопре­деляется положениями об обязательности решения соот­ветствующего органа для нижестоящих организаций или должностных лиц. Так, Положение о Министерстве лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промыш­ленности СССР предусматривает, что это министерство «издает приказы и инструкции и дает указания, обязатель­ные для предприятий, организаций и учреждений системы Министерства»3. В числе таких приказов, инструкций, ука­заний значительное место занимают правоприменительные акты.


 


1 См., например, ст.ст. 11, 18, 26 Положения о местных налогах, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 ян­варя 1981 г.—Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 5, ст. 121.

78


1 См.: ст. 20 Закона о государственном арбитраже в СССР. ~2 См.:   Ведомости  Верховного   Совета   СССР,   1981,  № 5,   ст.   122. 3 СП СССР, 1982, № 13, ст. 69.

79


Круг обязанных лиц нормы права и правоприменитель­ного акта различен. Из самого характера нормы права как общего правила поведения вытекает ее действие по отношению к неопределенному кругу лиц или организа­ций. Обязательность правоприменительного акта, приводя­щего норму права в действие в отношении конкретных лиц, по необходимости ограничена узким кругом обязан­ных субъектов, указанных в норме.

Среди них, во-первых, те, к кому данный акт применяет соответствующую норму права. Они, как правило, прямо названы в самом акте. Когда адресаты правоприменитель­ного акта в нем не названы и не могут быть определены, исходя из содержания акта и компетенции издавшего его органа, такой акт неизбежно оказывается малоэффектив­ным или даже бездействующим. Во-вторых, органы и долж­ностные лица, которые приводят в исполнение правопри­менительный акт, если он не исполняется самими обязан­ными лицами. Такие исполнители правоприменительного акта в нем обычно не называются, так как они предопре­делены законом (органы милиции, судебные исполнители и т. д.). В-третьих, государственные органы и конкретные лица, которые могут оказаться затронутыми решаемым в этом акте вопросом. Проблема действия правопримени­тельного акта в отношении «третьих лиц» относится к числу сложных и малоразработанных в общей теории права. Наиболее изучена она в науке гражданского и уголовного процесса. Но данная проблема имеет значение, хотя и неодинаковое, и в других отраслях права. В осо­бенности это касается управомочивающих актов приме­нения права, создающих для широкого круга лиц обязан­ности в отношении субъекта, который таким актом наделен каким-либо правом (награжден орденом, управомочен дей­ствовать определенным образом, признан собственником имущества и т. п.).

При применении нормы права используется тот метод воздействия на поведение людей, который заложен в этой норме. Из необходимости такой корреляции вытекает и соответствие характера предписаний, содержащихся в при­меняемой части нормы (диспозиции или санкции) и в акте ее применения. Этим объясняется то, что правопримени­тельные акты, подобно нормам права, можно подразделить по характеру содержащихся в них велений на обязыва­ющие, запрещающие и управомочивающие.

Обязывающие акты применения права предписывают субъектам, которым они  адресованы, совершение опреде-

80


ленных действий. Это — все виды плановых заданий, боль­шинство актов, относящихся к оперативной деятельности органов управления, судебные и арбитражные решения о взыскании сумм, приговоры, обязывающие к отбытию на­казания, и др.

Запрещающие правоприменительные акты близки по своей сути к обязывающим, так как запрет есть не что иное, как обязанность не совершать определенные дейст­вия. Но именно по этому пассивному характеру предпи­сываемого поведения можно отграничить запрещающие акты от обязывающих. Примерами таких актов могут слу­жить решения различных инспекций — пожарной охраны, санитарно-эпидемиологической службы, архитектурно-стро­ительного контроля и др.,— запрещающие эксплуатацию или строительство предприятий и сооружений в случаях нарушений соответствующих правил, приговоры, запреща­ющие осужденным занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, и т. д. . Управомочивающие акты имеют главным содержанием наделение их адресатов — граждан и организаций — опре­деленными правами. По аналогии с соответствующими нормами содержащиеся в таких актах предписания «могут трактоваться как «веления», «приказы», адресованные надлежащим органам, обязанным охранять права, закреп­ленные этими нормами, обеспечивать осуществление этих прав»1. Среди управомочивающих правоприменительных актов можно выделить такие акты, на основании которых у их адресатов возникают права, до того не существовав­шие. Это —акты о распределении материальных и финан­совых .ресурсов, о предоставлении жилой площади, о на­граждении, премировании и др.

Особую группу правоприменительных актов составляют удостоверительпые акты, фиксирующие факты и обстоя­тельства, которые могут иметь юридическое значение (мно­гочисленные регистрационные акты, судебные решения об установлении фактов, имеющих юридическое значение, и т. п.). В основе таких актов лежат нормы, различные по характеру их велений: в одних — обязывающие, в других — управомочивающие. Удостоверение факта, имеющего юри­дическое значение, являясь актом применения нормы, соз­дает возможность определенного поведения соответству­ющих   лиц.

1 Общая теория советского права. М., 1966, с. 213.
6 Заказ 3905                                           81


§ 3. Виды правоприменительных актов и их форма

Многообразие органов, издающих правоприменительные акты, различия в характере последних предопределяют разнообразие видов актов применения права. В каждом из этих актов находят отражение общие черты, свойствен­ные этому виду правовых актов, а также черты, опреде­ляемые назначением и правовым положением органа, его издающего, и особенностями жизненной ситуации, по пово­ду которой принят акт. Научная классификация право­применительных актов обеспечивает эффективность их изучения, позволяет уяснить природу каждого вида этих актов, его отличительные признаки, назначение, соотно­шение вида и формы акта с его содержанием, дает воз­можность наметить пути совершенствования порядка их принятия, а также контроля за их вынесением и испол­нением.

Классификация правоприменительных актов возможна по различным основаниям. В. В. Лазарев, поставивший задачу «дать целостное представление о критериях клас­сификации», называет свыше десяти различных способов подразделения актов применения права на особые виды1. Очевидно, однако, что не все эти классификации имеют одинаково важное значение.

Общепринятым и основным является деление право­применительных актов в зависимости от субъектов, осу­ществляющих применение права2. Эта классификация дает весьма полезный результат, наглядно показывая отличия правоприменительных актов общественных организаций от аналогичных актов государственных органов, а среди актов последних — отличия актов, изданных высшими предста­вительными органами, от актов органов управления или судебных органов.

Среди классификаций, проводимых по другим основа­ниям, можно выделить ту, которая связана с назначением правоприменительных актов в механизме правового регу­лирования,  с  характером     функций     разных   видов  этих

1   См.:    Лазарев    В.   В.    Эффективность   правоприменительных
актов. Казань, 1975, с. 21—25.

2   По  этому  критерию   проводит   основную   классификацию   право­
применительных  актов  И.  Я-  Дюрягин   (см.:   Применение  норм  совет
ского  права,  с.   162—185).   См.   также:   Марксистско-ленинская   общая
теория государства  и права. Социалистическое право, с.  458;   Алек­
сеев С. С.  Проблемы теории права, т. 2, с. 297.

82


актов. Этот критерий положен в основу классификации правоприменительных актов в работах И. С. Самощенко, В, М. Горшенева, С. С. Алексеева, Ф. А. Григорьева и некоторых других авторов1. По существу этим же крите­рием руководствуется В. А. Юсупов, когда отводит первое место классификации правоприменительных актов органов управления «по цели» акта2.

Наиболее удачно деление актов применения права на исполнительные и правоохранительные3. В основе этого деления лежит подразделение правоприменительной дея­тельности на две формы — оперативионисполнительную (ор­ганизация выполнения правовых норм) и правоохрани­тельную (охрана права от нарушения).

Оперативно-исполнительную деятельность осуществля­ют в той или иной степени все государственные органы и управомоченные на то общественные организации. Но ос­новная масса исполнительных актов издается органами управления, главным образом, в области руководства на­родным хозяйством, культурой, социальным обеспечением, народным образованием и т. д.

Для этого вида актов характерна относительно незна­чительная регламентация их форм, порядка, сроков и других условий их издания. Поскольку такие акты при­званы наиболее эффективно регулировать многообразные проявления правомерного поведения, органам, их издат ющим, предоставлена известная свобода выбора наиболее подходящих для этого организационных форм. Вместе с тем определенная степень регламентации порядка издания и форм исполнительных правоприменительных актов могла бы оказаться полезной, в особенности для актов, адре­суемых гражданам. В частности, следовало бы, на наш взгляд, установить общее правило о необходимости ссылки на применяемые нормы права, требовать для всех таких актов письменной формы, поскольку иное не предусмот­рено законом, а также точного наименования в самом акте лиц, которым он адресован.

1   См.:   Самощенко   И.  С.   Охрана  режима законности Совет­
ским государством, с. 109—ПО; Горшенев В. М. Участие обществен­
ных  организаций  в   правовом  регулировании,  с.   115—121;   Алексе-
е в С. С. Проблемы теории права, т. 2, с. 297—299; Григорьев Ф. А.
Акты применения норм  советского права. Автореф. дисс. канд.  юрид.
наук.  М.,  с.   16;  Марксистско-ленинская  общая  теория  государства   и
права. Социалистическое право, с. 458.

2   См.:  Юсупов  В. А. Указ. соч., с. 111—112.

3 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства  и права. Социалистическое право, с. 457—458.

6*                                                             83


Необходимость в правоохранительных актах возникает тогда, когда имеет место действительное или предпола­гаемое нарушение нормы права. В основном издаются правоохранительные акты двух разновидностей. Одна из них — это акты, содержащие решение вопроса о примене­нии или отказе от применения санкций правовой нормы (приговоры, решения судов и арбитражей, решения орга­нов, разрешающих споры в административном порядке, и т. п.). Вторую разновидность составляют акты приме­нения норм, определяющих процессуальный порядок при­менения санкций. Это — многочисленные и разнообразные акты применения норм уголовно-процессуального и граж­данско-процессуального законодательства, а также норм административного и других отраслей законодательства, определяющих процедуру правоприменительной деятельно­сти (постановление о возбуждении уголовного дела, о при­влечении в качестве обвиняемого, определение об обес­печении иска, об оставлении иска без рассмотрения, адми­нистративное задержание и т. д.).

Выражение «правоохранительные акты», принятое для обозначения актов двух указанных разновидностей, в из­вестной мере условно. Во многих случаях такие акты при­нимаются тогда, когда и соответствующая норма, и защи­щаемое ею субъективное право уже нарушены. Например, о приговоре суда «с некоторой точки зрения говорить... как о правоохранительном акте вообще нелепо, так как нарушенное преступлением право часто ни восстановить, ни тем более охранить уже невозможно»1. В то же время название «правоохранительные !акты» точно отражает су­щество той правовой формы осуществления функций Со­ветского государства, с которой этот вид правопримени­тельных актов непосредственно связан.

Правоохранительные акты обладают чертами, обуслов­ленными особыми требованиями, предъявляемыми к этим актам в целях обеспечения законности. Во-первых, случаи, в которых необходимо издание правоохранительного акта, предусмотрены законом. Во-вторых, закон, как правило, требует, чтобы в правоохранительном акте была точно указана та норма права, которая этим актом применяется. В-третьих, для большинства правоохранительных актов нормативно определены их наименования, форма, сроки вступления в силу, порядок обжалования и т. п. В-четвер­тых, правоохранительный акт может быть адресован толь-

1 Лазарев  В. В. Указ. соч., с. 23—24.

84


ко конкретному, точно указанному в нем лицу и не может быть издан в виде акта общего значения.

В литературе утвердилось деление правоохранительных актов на основные и вспомогательные. В отличие от основ­ных актов, содержащих завершенное решение о примене­нии правовой нормы, вспомогательными считают такие акты, которые лишь подготавливают издание основного акта и поэтому носят как бы промежуточный характер1.

Впоследствии было высказано справедливое мнение, что «указанное деление можно распространить и на исполни­тельные акты»2. Действительно, при осуществлении опера­тивно-исполнительной деятельности нередко выносятся промежуточные правоохранительные акты, обязывающие подготовить и представить предложения о разрешении того или иного вопроса, разработать и представить проект решения, осуществлять отдельные мероприятия впредь до принятия окончательного решения и т. п. Такие акты предваряют принятие основного акта, способствуют его принятию, обеспечивают правильность акта, но не содержат «итоговую правовую оценку всех обстоятельств дела»3. В силу этих своих особенностей они должны быть отнесены к числу вспомогательных актов.

Властный характер предписания о -применении права и его цель — необходимость исполнения — требуют, чтобы такое предписание было выражено ясно и точно. Право­применительный акт не должен влечь сомнений относи­тельно намерений правоприменяющего органа. Отсюда вы­сокие требования, предъявляемые к оформлению актов применения права —их наименованию, структуре, мотива­ции, стилю и таким формальным атрибутам, как исполь­зование стандартных форм документов, подписи и др.

В настоящее время оформление многих правопримени­тельных актов регламентируется в нормативном порядке. В первую очередь это относится к правоохранительным актам, к форме которых —в зависимости от их содержа­ния— закон предъявляет различные требования. Большин­ство видов таких актов имеют наименования, закреплен­ные в законе только за ними (приговор, определение об обеспечении иска, определение о подготовке дела к судеб-

1   См: Самощенко И. С. Охрана режима законности Советским
государством,   с.   110—112;    Горшенев    В.   М.    Указ.   соч.,   с.   120;
Алексеев С. С.  Проблемы теории права, т. 2, с. 299.

2   Марксистско-ленинская  общая  теория  государства  и  права.  Со­
циалистическое право, с. 459.

3   Самощенко И. С. Указ. соч., с. 110.

85


ному разбирательству и др.)- В меньшей степени урегу­лировано оформление исполнительных актов применения права. Такие правоприменительные акты обычно имеют вид, который установлен законом для актов соответству­ющего органа (постановление Верховного Совета, распо­ряжение Совета Министров, приказ министра и т. д.). Су­щественное влияние на оформление этих актов оказывают стандарты, действующие в области делопроизводства.

Важным элементом формы правоприменительного акта является его структура, обеспечивающая изложение его содержания наиболее ясным образом. В структуре пра­воприменительного акта принято различать описательную (или констатирующую), мотивировочную и резолютивную части1. С. С. Алексеев, Ф. А. Григорьев, А. П. Коренев выделяют еще вводную часть, в которой указываются на­именование акта и органа, его принявшего, дата его при­нятия, субъекты, которым адресован акт, применяемая норма2.

Особое внимание следует обращать на мотивировочную часть правоприменительных актов. В социалистическом обществе эти акты должны, как правило, исполняться добровольно, а для этого их адресаты должны ясно пред­ставлять себе основания и причины издания конкретных правоприменительных актов. В принципе следует добиться того, чтобы в каждом письменном правоприменительном акте содержалась точная ссылка на те нормы права, на применение которых он направлен. В этом одна из гаран­тий не только сознательного исполнения правопримени­тельных актов, но и ограждения граждан и организаций от неправомерных актов применения права. В связи с этим трудно согласиться с А. П. Кореневым, который не упоминает о мотивировочной части правоприменительных актов в числе необходимого элемента3.

В связи с широким использованием ЭВМ серьезное практическое значение приобрел вопрос о форме право­применительных актов-документов, подготовленных с по­мощью электронной техники. В настоящее время, опреде­ляя требования, которым должна отвечать форма актов, подготовленных    с    помощью  электронно-вычислительной


техники, следует руководствоваться «Временными обще­отраслевыми руководящими указаниями о. придании юри­дической -силы документам на магнитной ленте и бумаж­ном носителе, создаваемым средствами вычислительной техники», утвержденными постановлением ГКНТ СССР от 20 апреля 1981 г.1.

Глава VI

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

(ПОНЯТИЕ, УСЛОВИЯ, МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗМЕРЕНИЯ)

§ 1. Эффективность правовых норм и эффективность правоприменительных актов

В последние годы советская правовая наука стала уде­лять самое пристальное внимание исследованию проблем эффективности правового регулирования, и прежде всего эффективности правовых норм и эффективности правопри­менительных актов. Однако если относительно эффектив­ности правовых норм наряду с теоретической разработкой уже получены количественные показатели и разрабатыва­ются определенные рекомендации практического порядка, то этого нельзя пока сказать об эффективности правопри­менительной деятельности2. До сих пор еще не сложилось четкого представления о понятии эффективности право­применительных актов, об условиях их эффективности, о методике измерения эффективности правоприменительной деятельности и т. д. Именно этим вопросам и уделяется основное внимание в данной главе.

Основной вопрос, который необходимо решить уже в начале анализа,— это вопрос о соотношении понятий «эф­фективность правовых норм» и «эффективность правопри­менительных актов».

Наиболее точно, с нашей точки зрения, понятие эффек­тивности правовых норм может быть определено как со­отношение  между  фактическим  результатом  их действия


 


1   См.:  Марксистско-ленинская  общая  теория  государства  и  права.
Социалистическое право, с. 460.

2   См.:   Алексеев   С.  С.   Общая  теория социалистического  пра­
ва,  вып.   4,  с.   75;    Григорьев    Ф.   А.    Указ.  соч.,  с.   19;    Кор е-
нев А. П.  Указ. соч., с. 116.

3   См.: Коренев А. П. Указ. соч., с. 116.

86


1   См.:   Бюллетень   нормативных   актов    министерств    и    ведомств
СССР, 1981, № 9, с. 3, а также гл. XI настоящей работы.

2   См., например:  Проблемы теории государства и права. М,  1975,
с. 357.

87


и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты1.


непосредственная (соблюдение, испол­нение, использова­ние)


Нельзя, однако, не учитывать, что сам характер дей­ствия правовых норм в направлении достижения целей может быть различен. Во-первых, это так называемое ин­формационное, идеологическое, общевоспитательное воз­действие на индивидуальное, групповое, общественное со­знание2. Во-вторых, это реализация норм права через их соблюдение, исполнение и использование (так называемая «непосредственная реализация»). В-третьих, это государ­ственно-властная деятельность компетентных органов по обеспечению реализации юридических норм — так назы­ваемая «правоприменительная реализация», или правопри­менение. Таким образом, в одних случаях эффективность нормы обеспечивается только за счет ее собственного дей­ствия, в других — является результатом действия системы «норма-fee применение». Схематически это выглядит так:

Известно, что правоприменение представляет собой ин­дивидуальное регулирование общественных отношений. Поэтому в тех случаях, когда оно имеет место, механизм правового регулирования включает в себя два элемента: нормативное регулирование   (с помощью нормы)   и инди-

1   Аргументацию  данной   точки   зрения  см.   в   кн.:   Эффективность
правовых норм. М., 1980, с. 21—75.

2   См.   подробнее:    Лукашева    Е.   А.   Социалистическое   право­
сознание и законность. М., 1973, с. 12 и след.

QQ

ОО


видуальное регулирование   (с помощью нормы  и  посред­ством правоприменения).

Поскольку проблема эффективности всегда связана с достижением конкретных целей, закономерно возникает вопрос о том, имеются ли у правоприменительной деятель­ности какие-либо собственные, самостоятельные цели, от­личные от целей применяемых норм. Ряд авторов, изу­чавших эффективность правоприменения, отвечает на него утвердительно. Так, В. В. Лазарев полагает, что «об эф­фективности правоприменения можно говорить постольку, поскольку юно имеет свою, вполне определенную цель, отличную от иных средств правового воздействия. Если применение правовых норм используется по необходимо­сти... значит на него рассчитывают, от него ожидают опре­деленного эффекта»1.

Действительно, применение норм права выступает во многих случаях в качестве необходимого звена в механиз­ме правового регулирования, выполняет свои, только ему присущие функции. В литературе в этой связи справед­ливо отмечалось, что «главным для правоприменения является обеспечение действия права, а не какие-то иные,, хотя бы сами по себе и очень важные задачи»2, что «на­значение правоприменения можно усмотреть в том, что правоприменительный акт последовал, поскольку ему сле­довало быть согласно установленному порядку»3. Иначе говоря, непосредственное назначение правоприменения — «включаться» в процесс правового регулирования всякий раз, когда в этом возникает необходимость.

Однако такое «включение» еще не означает, что у пра­воприменения появляются собственные цели, отличные от целей применяемых норм. Правоприменительная деятель­ность есть, скорее, средство для достижения тех целей, которые стоят перед нормой права. «Цели правопримене­ния,— справедливо отмечает Е. П. Шикин,— предопреде­лены нормативной основой механизма правового регули­рования. У него не может быть каких-то иных, не предус­мотренных (или не допускаемых) правом целей»4. Случаи, когда у правоприменителя появляются свои (отличные от применяемой     правовой   нормы)   цели,     свидетельствуют

1   Лазарев    В.   В.    Эффективность   правоприменительных   актов.
Казань, 1975, с. 91.

2   Ш и к и н    Е.   П.    Основные   условия   эффективного   применения
права. Автореф. дисс. канд. юр ид. наук. Свердловск,  1971, с. 6.

3   Лазарев  В. В.  Указ. соч., с. 94.

4   Шикин Е. П. Указ. автореф., с. 9.

89


обычно лишь о неправомерности соответствующего право­применительного акта, о попытке обхода закона в процес­се правоприменения.

Таким образом, эффективность правоприменительных актов может оцениваться лишь по степени достижения тех же социальных целей, что и эффективность применяемых правовых норм. Отсюда закономерно возникает вопрос об оценке того вклада, который вносит правоприменение в достижение указанных целей.

Многие правовые нормы, реализуемые посредством пра­воприменения, содержат строго императивные веления, обязывающие правоприменителя к принятию однозначного решения. К их числу можно, например, отнести нормы, обязывающие администрацию оформлять прием на рабо­ту рабочих и служащих приказом (распоряжением), объ­являть этот приказ (распоряжение) работнику под рас­писку, предоставлять несовершеннолетним отпуска продол­жительностью ровно в один календарный месяц. Нетрудно заметить, что роль правоприменения в подобных ситуациях ограничивается пассивным проведением в жизнь воли за­конодателя, ничего своего, творческого, в механизм право­вого регулирования оно не вносит, поскольку возможности правоприменителя жестко детерминированы содержанием нормы. Следовательно, правоприменение способно здесь обеспечить лишь юридическую эффективность соответст­вующих норм (заданное нормой фактическое поведение). С помощью совершенствования правоприменения можно, следовательно, оптимизировать юридическую эффектив­ность таких правовых норм, но нельзя повлиять на их эффективность социальную (степень достижения социаль­ных целей норм)1. Именно поэтому говорить в подобных случаях о социальной эффективности правоприменительных актов, на наш взгляд, нельзя. Правоприменение здесь в основном сливается с такой формой реализации права, как исполнение (с той, однако, разницей, что предполагает издание правоприменительного акта).

Качественно иное положение складывается при приме­нении норм, дающих возможность правоприменителю вы­брать один из вариантов решения из числа допускаемых правовой нормой, т. е. известную свободу усмотрения. Здесь   результаты   индивидуального     регулирования,   осу-

1 О разграничении понятий юридической и социальной эффектив­ности правовых норм см. подробно: Эффективность правовых норм. М., 1980, с. 48—52.

90


ществляемого правоприменителем, могут весьма сущест­венно отражаться на степени достижения целей применя­емых правовых норм и соответственно вносить свой «вклад» в общую эффективность правового регулирования. Эффективность правоприменительной деятельности весьма ощутимо проявляется, например, при применении относи­тельно-определенных и диспозитивных правовых норм. Так, уголовный закон устанавливает перечень наказаний и пределы санкций, а также содержит перечень обстоя­тельств, смягчающих и отягчающих ответственность. В то же время конкретизация санкций, индивидуализация ответ­ственности в процессе индивидуального регулирования — задача правоприменительной деятельности. В рамках за­кона правоприменительные акты могут быть более или менее эффективны. Эффективность правоприменения обна­руживается также в ситуациях, когда норма права не вполне совершенна и требует ограничительного или рас­ширительного толкования, применения аналогии и т. п., т. е. опять-таки когда именно то или иное правопримени­тельное решение творчески влияет на социальный эффект правового регулирования в целом.

Таким образом, целесообразное применение норм, да­ющих определенные возможности для собственного усмот­рения правоприменителя, может оказывать значительное влияние на достижение целей норм, хотя, подчеркнем это особо, и не трансформирует эти цели в собственные цели правоприменительной деятельности. Поэтому изме­рять эффективность правоприменения, как и эффектив­ность норм, следует, сопоставляя их с целями соответст­вующих правовых предписаний. Приращение степени до­стижения цели нормы за счет наиболее целесообразного ее применения и будет характеризовать эффективность правоприменительной деятельности (правоприменительных актов).

Исходя из изложенного, представляется возможным определить эффективность правоприменительных актов как соотношение между результатами индивидуального регулирования и целью правовой нормы, при котором в акте индивидуального регулирования (правоприменитель­ном акте) использованы в рамках закона определенные возможности для усмотрения правоприменителя, воспол­нены пробелы в законе, устранены другие его дефекты.

В литературе предложены и иные определения понятия эффективности правоприменения, существенно отличаю­щиеся   от   сформулированного   здесь.   Так,   Е.   П.   Шикии

91


считает, что «общим мерилом эффективности правопри­менения во всех его видах является то, насколько полно и реально пользуются граждане и их объединения, а так­же все другие субъекты правами, предусмотренными за­коном, но предоставляемыми или обеспечиваемыми в каждом конкретном случае правоприменительными орга­нами; насколько точно исполняют они возложенные на них обязанности»1. Сходную позицию занимает В. В. Ла­зарев, который пишет, что сам факт неуклонного испол­нения и систематического использования норм, адресо­ванных правоприменителю, свидетельствует об их эффек­тивности2. Между тем полнота и реальность использо­вания прав и исполнения обязанностей, неуклонное испол­нение норм, адресованных правоприменителю, характери­зуют не эффективность правоприменительной деятельно­сти, а такое ее свойство, как качество (уровень), В самом деле, если правоприменительный акт последовал в каж­дом случае, когда он в соответствии с законом должен был быть, то это означает, что правоприменение выпол­нило свое непосредственное назначение — включилось в процесс правового регулирования, но не более того. В то же время его результаты >(в сопоставлении с социальными целями норм) могут оказаться неудовлетворительными. Поэтому неуклонное исполнение норм, адресованных пра­воприменителю, еще не доказательство эффективности правоприменительной деятельности. Лишь в отношении императивных норм оно может свидетельствовать об обес­печении их юридической эффективности (заданного нор­мами поведения).

§ 2. Условия эффективности правоприменительной деятельности

Совершенствование на научной основе правопримени­тельной деятельности невозможно без знания условий, определяющих ее эффективность. В связи с этим в юри­дической литературе — как общетеоретической, так и от­раслевой — неоднократно ставилась и обсуждалась про­блема «факторов», «предпосылок» и «условий» эффектив-


ного правоприменения1. Однозначного решения ее, однако, до сих пор не найдено. Видимо, подобное положение сложилось не случайно, поскольку круг таких условий чрезвычайно широк, а варианты их сочетания для разных видов правоприменения зачастую весьма различны, как различна и  мера  их влияния  на  уровень эффективности.

В результате в юридической литературе называются самые разные комбинации условий эффективного право­применения.

В. В. Лазарев, например, подразделяет все условия эффективности правоприменительной деятельности на об­щие и специальные. Среди первых он выделяет экономи­ческий и политический строй общества, а также его куль­туру (и юридическую культуру, в частности), а к числу специальных, приближенных к правоприменительной дея­тельности условий относит: социальную значимость, обо­снованность и совершенство правовых норм (качество за­конодательства) , совершенство процессуальных норм осуществления правоприменительной деятельности, уста­новление законодателем самой необходимости и пределов правоприменения, законность, учет в рамках законности неправовых правил социалистического общежития, надле­жащую организацию правоприменительных органов, их обеспеченность материально-техническими средствами2. Достоинство данной позиции — в четком делении условий эффективного правоприменения на общие и специальные. Дефект же состоит в том, что специальные условия недо­статочно увязаны с основными элементами правоприме­нительного процесса, вследствие чего они, во-первых, не­полны (например, отсутствуют условия, характеризующие личность правоприменителя), во-вторых, излишне детали­зированы (например, первое условие охватывает два сле­дующих), в-третьих, вообще неясно, по какому принципу отбирал их автор.

Попытку систематизировать условия эффективности правоприменения предпринял Е. П. Шикин. Причем стерж­нем такой систематизации ему послужила модель опти­мального управления: цель-план (реально обеспеченный ресурсами, средствами достижения цели) — решение — «обратная связь».


 


1   Ш и к и н  Е. П. Указ. автореф., с. 6.

2   Лазарев  В. В.  Указ. соч., с. 92.

92


1   Считая   термины   «условия»,   «предпосылки»,   «факторы»   эффек­
тивности тождественными, мы  в дальнейшем будем пользоваться тер­
мином «условие».

2   См,:  Лазарев В. В. Указ. соч., с. 101—106,

93


В результате им была построена модель условий эффек­тивного правоприменения, состоящая из: а) фактора оп­тимальной нормы права (качество законодательства); б) фактора управления (уровень научной организации труда правоприменителей); в) фактора микроклимата (от­ношения между правоприменителем и членами коллекти­ва); г) субъективного фактора (личностные характери­стики правоприменителя); д) фактора среды (знание, понимание и одобрение права и правоприменения населе­нием, пропаганда права и т. д.); е) материально-техни­ческого фактора (обеспеченность правоприменителя по­мещением, транспортом и т. д.); ж) фактора эстетики (внешнее оформление и устройство помещений, эстетиче­ская привлекательность правоприменителя и т. д.){. На наш взгляд, данный подход к проблеме, позволяя вскрыть управленческую природу правоприменительной деятельно­сти, не привел, однако, к построению стройной системы условий эффективного правоприменения хотя бы потому, что она оказалась лишенной единой основы.

Представляется, что при разработке общей модели ус­ловий эффективного правоприменения необходимо преж­де всего учитывать качество правоприменительных дейст­вий на всех его основных стадиях (этапах). Ведь правоприменительное решение только тогда может ока­заться эффективным, когда до его принятия выявлены все необходимые фактические обстоятельства (фактическая основа дела), тщательно произведен выбор и анализ норм права (юридическая основа дела), установлено соответ­ствие между нормативными условиями принятия решения и выясненными фактическими обстоятельствами, объек­тивно избран оптимальный (из числа возможных) вариант трансформации нормативного регулирования в индивиду­альное. При построении указанной модели следует также иметь в виду, что на эффективность принимаемого реше­ния могут оказать влияние некоторые организационные моменты, связанные с принятием решений и их реализа­цией.

Исходя из указанных соображений, рассмотрим после­довательно условия, определяющие:

1)           качество  фактической основы дела   (дескриптивной
информации);

2)     качество нормативной основы дела  (прескриптисной
информации);

1 См.:   Шикин  Е. П.  Указ. автореф., с. 8—13.

94


3)     качество   самого   правоприменительного   решения;

4)           качество организации принятия решения и его реа­
лизации.

1. Один 'из основных законов социального управле­ния— закон необходимого разнообразия — гласит, что для обеспечения эффективного управления степень разнообра­зия системы управления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта. Иначе говоря, чем сложнее управляемый объект, чем больше его возможных состояний, тем сложнее и разнообразнее следует строить систему управления. Причем каждому состоянию управ­ляемой системы должна соответствовать определенная ячейка в системе управления1. Требования закона необхо­димого разнообразия в полной мере касаются и правового регулирования как специфической формы управленческо­го воздействия. Главным образом они реализуются в про­цессе нормотворческой деятельности2. Однако в целом ряде случаев норма права, будучи общим правилом, не в состоянии отразить все многообразие фактических обстоя­тельств и, в частности, конкретных объектов правового воздействия. В подобных ситуациях необходимое разно­образие правового регулирования достигается посредством правоприменения, которое, «принимая эстафету» норма­тивного регулирования, обеспечивает такое разнообразие в процессе регулирования индивидуального. Таким обра­зом, наделение правоприменителя известной свободой усмотрения — средство учета разнообразия объектов пра­вового воздействия. Отсюда главным непосредственным условием эффективного правоприменения является макси­мально точный учет в конкретной ситуации важных для правового регулирования фактических обстоятельств (ха­рактеристик) для выбора варианта решения, в наибольшей степени способствующего достижению его (регулирова­ния)  цели.

Именно выполнение данного условия обеспечивает наи­больший эффект как правоприменения, так и правового регулирования в целом.

В ряде случаев закон содержит прямые требования к правоприменителю, связанные с выявлением конкретных фактических обстоятельств  дела.  Так,  ст.   14  Основ  уго-

1   См., например:   Эшби  У. Р.   Введение в кибернетику. М, 1965,
с. 293—302;  
Прокунин   М. Л.   и др.  Экономическая кибернетика.
Ч. 1. М., 1975, с. 3.

2   См. подробнее:  Эффективность правовых норм, с. 93—97.

95


 

 

 

 

 

а1

 

Ы

ci

 

V

 

ловного судопроизводства предусматривает, что суд, про­курор, следователь и лицо, производящее дознание, обя­заны принять все предусмотренные законом меры для все­стороннего, полного и объективного исследования обстоя­тельств дела, выявить как уличающие, так и оправдыва­ющие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его вину обстоятельства. Необходимость выявления пра­воприменителем некоторых конкретных фактических об­стоятельств дела прямо вытекает из содержания конкрет­ных норм. В ряде случаев прямые указания о необходи­мости проверки конкретных обстоятельств дела при применении отдельных правовых норм содержатся в по­становлениях Пленума Верховного Суда СССР и Пленумов Верховных Судов союзных республик. Однако имеются и такие нормы, где необходимость проверки конкретных обстоятельств бывает не так уж ясна правопримени­телю.

Так, ст. 55 Основ законодательства о труде предусмат­ривает различные меры поощрения, которые вправе при­менить администрация предприятия (совместно или по согласованию с профсоюзным комитетом) за образцовое выполнение рабочими и служащими трудовых обязан­ностей.

Главная цель поощрения — вызвать чувство глубокого удовлетворения у поощряемых. Но именно ее достижение зависит от того, насколько' будут учтены такие фактиче­ские обстоятельства, как потребности и интересы поощ­ряемых работников. Суть проблемы хорошо выразили в письме в «Правду» рабочие Ликинского автобусного за­вода, которые писали:

«Иному рабочему доброе слово при народе дороже премии. Другому нужно, чтобы сыновья узнали о его ус­пехах. Третьему для покупки мотоцикла не хватает мало­го, а ему вручают, скажем, хрустальную вазу. Парень только что вернулся из армии, старается поскорее при­одеться, а его каждый квартал награждают Почетной грамотой. И стимул не срабатывает. Отчего это происхо­дит? От незнания людей, их запросов, интересов»1.

В общем виде рассматриваемое условие эффективности правоприменения может быть схематически выражено так:

Правда, 1974, 5 июля.


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

НОРМА

а

 

 

 

b

----------- »»

bi

с

 

с1

 

 

 

 

m

m1

 

 

 

 

 

 

НОРМА

а

b

с

...

m

где а, в, с, m      — варианты   решения,     закрепленные   в

норме

а1, в1, с1, т1 —свойства    объекта     (параметры     его
разнообразия), существенные для пра­
вового регулирования
Z                    — цель нормы

В случае I—данное условие эффективности правопри­менения выполнено;  в случае  II—не выполнено.

Некоторые дефекты правоприменения и случаи потери его эффективности связаны с трудностями получения дес­криптивной информации, которая объясняется дефектами в системе регистрации определенных фактов и событий. Так бывает, когда действующие правила фиксирования соответствующей информации отражают, скажем, не все


 


96


7 Заказ 3905


97


явление в целом, а лишь какую-то его часть. Однако в большинстве случаев сложности получения достоверной дескриптивной информации в другом. Они вызываются тем, что некоторые лица бывают непосредственно заинте­ресованы в сокрытии от правоприменителя дескриптивной информации или в ее искажении. Умение выявить подоб­ные факты и осуществить процесс доказывания факти­ческих обстоятельств дела является здесь одним из важ­нейших условий качества информационного обеспечения подготавливаемых решений.

Отрицательное влияние на эффективность правопри­менительной деятельности может оказать и избыточность дескриптивной информации, которая поступает в распо­ряжение правоприменителя.

Опасность использования для правоприменения избы­точной и сомнительной информации значительно возраста­ет в условиях широкого применения АСУ, когда память ЭВМ в состоянии впитать и сохранить фактически безгра­ничное количество сведений о гражданах1.

В более широком плане становится настоятельно необ­ходимой разработка комплекса норм, регулирующих объ­ем, источники и правовой режим дескриптивной информа­ции для нужд правоприменения. В них, в частности, следует предусмотреть:

1)           содержание и объем информации, необходимой для
наиболее  распространенных случаев правоприменения  
в первую очередь в отношении граждан), как это предус­
мотрено, например, в отношении судебных доказательств;

2)     законные источники получения информации и одно­
временно четкий перечень источников незаконных (напри­
мер,   «закрытые»    характеристики,     анонимные  сведения
и т. д.);

3)           обязанность  правоприменяющего органа указать в
решении  источники дескриптивной    информации, которая
положена в его основу (как в судебных решениях).

В тех же случаях, когда это сделать затруднительно, следует использовать другой вариант — стремиться к мак­симально точному изложению гипотез и диспозиций соот­ветствующих норм, чтобы в них самих были четко очер­чены законодателем границы дескриптивной информации, необходимой для решения того или иного вопроса.

1 Подробнее об этом см.: Венгеров А. Б. Законодательные проблемы охраны личной жизни советских граждан в условиях авто­матизации управления — Труды ВНИИСЗ, 1979, № 14.

98


2. Все исследователи основным условием эффективного правоприменения считают высокое качество законодатель­ства. Нет сомнений в том, что высокое качество законода­тельства, относящееся к форме его выражения, способст­вует высокому качеству правоприменения, устраняя воз­можные ошибки, связанные с толкованием правовых норм.

Указанную зависимость между качеством законода­тельства и качеством правоприменения не следует, однако, понимать в том смысле, что при плохом качестве законо­дательства эффективности правоприменения вообще нель­зя добиться. Именно низкое качество законодательства (наличие в нем противоречий, пробелов, нечетких форму­лировок и т. д.) определяет порой высокую эффективность правоприменительных актов, с помощью которых преодо­леваются еще имеющиеся в законодательстве отдельные противоречия, применяется аналогия закона и аналогия права, осуществляется ограничительное или расширитель­ное толкование содержания правовых норм, т. е. обеспе­чивается проведение в жизнь подлинной воли законода­теля. Но такая практика, разумеется, не исключает необ­ходимости совершенствования законодательства, дефекты которого  были выявлены в  процессе правоприменения.

Но это лишь одна сторона дела. Назначение право­применения— учесть существенное для достижения целей правового воздействия индивидуальное разнообразие его объектов, а потому другим условием эффективности пра-вощрименения, относящимся к качеству законодательства, является оптимальное соотношение сфер нормативного и индивидуального регулирования. Главным критерием раз­граничения между ними может служить следующее пра­вило: общие свойства объектов правового воздействия, существенные для правового регулирования данного вида общественных отношений, должны найти отражение в нор­ме права (как правиле общего действия); индивидуальные же характеристики объектов, также важные для достиже­ния целей правового воздействия, должны отражаться на уровне правоприменения путем предоставления законом соответствующих возможностей для усмотрения правопри­менителя, необходимых для их адекватного учета. При этом к снижению эффективности правового воздействия ведут как чрезмерно широкие, так и более узкие рамки усмотрения, чем того требует специфика объектов право­вого регулирования.

Так, в соответствии -с п. 26 Типовых правил внутрен­него  трудового  распорядка   рабочий   или  служащий,  до-

7*

99


пустивший прогул, лишается премии полностью или ча­стично. Решение вопроса отнесено, следовательно, к усмот­рению правоприменителя. Между тем прогул — грубейшее нарушение трудовой дисциплины, которое должно иметь своим следствием полное лишение премии в каждом (случае. А потому указанное свойство должно найти отра­жение на уровне общего правила — нормы, а не относить­ся к сфере усмотрения правоприменителя. Иначе обстоит дело с правами предприятия в области стимулирования добросовестного труда. Усмотренческие возможности предприятия по применению соответствующих норм в на­стоящее время таковы, что оно зачастую не может выде­лить по уровню оплаты работников, добившихся высоких производственных показателей, т. е. учесть в должной мере важные для правового регулирования индивидуаль­ные   особенности   каждого.

3. Качество правоприменительных решений зависит не только от личных качеств правоприменителя -(правосозна­ние, юридическая подготовленность, практический опыт, культура и т. д.) и условий его труда и отдыха (служеб­ная загруженность, обеспеченность надлежащим помеще­нием, транспортом, необходимой техникой, жильем и т. д. j1, но и от его заинтересованности в вынесении объективных решений.

Между тем анализ правоприменительной деятельности в некоторых сферах нашей социальной действительности свидетельствует о том, что в ряде случаев обеспечить подлинную   объективность   правоприменителя   не  удается.

Попробуем кратко описать некоторые типичные ситуа­ции   такого   рода.

А. Правоприменители и объекты правоприменения яв­ляются порой элементами одной системы и соответственно ориентированы на общие цели, измеряемые одними пока­зателями. Нежелание ухудшения показателей, по которым оценивается деятельность данной системы в целом, по­рождает порой стремление либо уклониться от примене­ния права, несмотря на то, что это необходимо, либо принять заведомо неправильное решение.

1 О влиянии указанных характеристик на качество правопримени­тельной деятельности см., например: Шикин Е. П. Указ автореф., с. 12—13; Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М.,  1979, с. 225.

100


В печати, например, неоднократно отмечалось, что эффективность ведомственного контроля во многих сферах


народного хозяйства (контроль качества продукции, со­блюдения правил торговли, финансовой деятельности, со­блюдения законодательства и т. д.) значительно ниже, чем эффективность контроля вневедомственного. Показа­тели объективности рассмотрения трудовых споров народ­ными судами во много раз выше,-нежели показатели объ­ективности рассмотрения аналогичных споров вышестоя­щими органами той же системы.

Б. Между правоприменителем и вероятным контраген­том правоприменения могут сложиться прочные нефор­мальные связи. Такие связи используются обычно для удовлетворения личных потребностей в дефицитных това­рах и услугах, причем, как правило, в обход закона. Есте­ственно, что, когда правонарушения все же вскрываются, правоприменитель, пользовавшийся такими услугами, де­лает все возможное, чтобы нарушитель избежал заслу­женного' наказания.

В. В ряде случаев механизм правового регулирования не срабатывает в связи с тем, что ожидаемого правопри­менения не наступает из-за отказа правообладателя, чьи права нарушены, от обращения в правоприменительный орган за их защитой. «Внутренняя пружина» подобных ситуаций — та или иная зависимость правообладателя от возможного контрагента правоприменения, порожденная обычно фактическим неравенством партнеров в хозяйст­венных отношениях. Получатель-поставщик, покупатель-продавец, отправитель-перевозчик, потребитель-производи­тель— вот наиболее типичные случаи подобной зависимо­сти, которая усугубляется дефицитностью отдельных видов продукции, товаров и услуг. В результате предприя­тия отказываются от взыскания штрафов за недопоставку и поставку недоброкачественной продукции, опасаясь, что поставщик вообще прекратит ее; не предъявляют санк­ции к железной дороге из-за угрозы остаться без вагонов; колхозы и совхозы не обращаются за взысканием ущерба с обслуживающих их организаций, не рискуя лишаться запчастей, стройматериалов и т. д.

Глубинные причины возникновения подобных ситуаций лежат вне сферы правоприменения и для своего устране­ния требуют проведения ряда экономических и социальных мероприятий. В то же время определенную пользу может принести здесь и целенаправленное совершенствование законодательства, связанное в первую очередь с сущест­венным расширением сферы действия принципа незаинте­ресованности правоприменителя. Возможные меры в этом

101


направлении —значительное расширение, как это предус­мотрено Конституцией СССР, компетенции судебных ор­ганов, а также передача большинства контрольных функ­ций специальным органам, независимым от ведомств.

4. На уровне конкретного решения в процессе право­применения осуществляется не только регулятивная, но и воспитательная функция права. Причем, как отмечают некоторые авторы, правоприменение в этом отношении имеет даже большее значение, чем сам по себе закон, по­скольку оно дает возможность дифференцированного и индивидуального подхода1. Воспитательное воздействие на человека оказывает и содержание правоприменитель­ного акта, и процедура его принятия и реализации. Как подтверждено данными многих социологических исследо­ваний, создание атмосферы особой торжественности при осуществлении актов, имеющих важные для человека благоприятные последствия, и, напротив, атмосфера все­общего осуждения со стороны присутствующих при выне­сении приговора народного суда или решения товарище­ского суда в значительной степени усиливают воспитатель­ное воздействие соответствующего правоприменительного акта. Так, установлено, что решающим фактором воздей­ствия на нарушителей трудовой дисциплины (при созда­нии соответствующей атмосферы) становится сам факт его обсуждения на заседании товарищеского суда, а не примененные судом меры воздействия2. Весьма высока степень воздействия соответствующей процедуры и при применении мер поощрения и стимулирования. Например, среди лиц, получивших вознаграждение по итогам года в одинаковом размере, число удовлетворенных им оказалось почти в два раза больше в группе, где вручение возна­граждения производилось в торжественной обстановке3.

Таким образом, процедура принятия правопримени­тельного акта (торжественность обстановки, гласность, выездные сессии и т. п.) в целом ряде случаев во многом определяет его результат и соответственно эффективность.


§ 3. Методические основы измерения эффективности правоприменительных актов

Авторы, рассматривающие проблему эффективности правоприменительной деятельности, обычно связывают ее только с полным, правильным и реальным действием соответствующих норм. Так, Е. П. Шикин утверждает, что «эффективность работы правоприменителей,., прове­ряется тем, насколько полно и реально данные нормы практически действуют»1. И. Л. 'Петрухин пишет, что интегрированный показатель эффективности правосудия (эффективность всей системы правосудия по уголовным делам) —это отношение числа правильно или неправиль­но разрешенных дел ко всему числу дел, рассмотренных судебной системой за определенный период2. Аналогичным образом определяется эффективность прокурорского над­зора, эффективность деятельности защитника и т. д. Меж­ду тем если исходить -из предложенного выше понятия эффективности правоприменения, то получается, что во всех подобных случаях мы имеем дело лишь с качеством (уровнем) правоприменительной деятельности, а не с ее эффективностью, поскольку даже самое полное и правиль­ное применение норм может не оказывать воздействия на степень достижения их социальных целей.

Проблема же измерения эффективности правоприме­нительных актов состоит в том, чтобы определить ту долю результата, которую дает индивидуальное регулирование, осуществляемое в процессе правоприменения, в сопостав­лении с целью правовой нормы.

На методическом уровне это означает необходимость «вычленения» роли фактора правоприменения в общем результате правового регулирования. Представляется, что в данном случае, как и при вычленении правовых факто­ров вообще3, может быть использован метод единственного различия, предложенный еще Дж. Ст. Миллем, основное правило которого гласит: «Если случай, в котором иссле­дуемое явление наступает, и случай, в котором оно не наступает, сходны во всех обстоятельствах, кроме одного, то это обстоятельство... есть следствие или причина, или необходимая часть причины явления»4.


 


1   См, Лазарев  В. В. Указ. соч., с. 65.

2   См.:  Плаксин  В. А.  Роль товарищеских судов  в  укреплении
трудовой дисциплины. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1980, с. 10.

3   См.:   Глазырин   В.   В.,    Медведев   Г.   С,    К а з а р и н о-
в а   С. Е.,   Ч е ж и н а    Э. А.   Вознаграждение по итогам годовой ра­
боты. — Труды ВНИИСЗ, 1975, № з.

102


1   Шикин Е. П. Указ. автореф., с. 7.

2   См.:  Петрухин   И. Л.   и др. Указ. соч., с. 261—263.

3   См. подробнее: Эффективность правовых норм, с. 182.

4   М и л л ь Д. С. Система логики силлогистической и индуктивной.
М, 1899, с. 314.

103


/Результат действия нормы при правоприменительной ее реализации определяется, как было показано выше, качеством нормы, качеством (уровнем) ее применения, учетом в правоприменительном акте свойств объекта ин­дивидуального регулирования, характером обстановки (процедуры) оформления правоприменения. Схематически:

Hf А, О, П----------

где; Н — норма

А — правоприменительный акт

О - объект регулирования

П - процедура (обстановка) правоприменения

Р — результат

Используя теперь правило Дж, Ст. Милля, можно за­ключить, что если при изменении одного из факторов в левой части модели (и постоянстве всех других факторов) будут зафиксированы изменения в результате, то имеются основания для вывода, что результат изменился именно за счет действия данного фактора. Рассмотрим несколько типичных ситуаций, в которых может быть использован данный метод для «вычленения» эффективности право­применительных актов.

1. Случай, когда правоприменитель в пределах, опре­деленных законом, использует разные варианты решений (Ai A2 А3 и т. д.), получая при этом разные результаты при постоянстве всех других факторов:

НА^О П Н А^ О П -

НА^ОП-

Таким образом, прирост результата (если он имеет ме­сто) происходит здесь именно за счет эффективного право­применения. В противоположной ситуации, когда ощути­мого прироста результата не происходит ни при одном ва­рианте решения, можно говорить о неэффективности пра­воприменения.

2. Правоприменитель  использует   один   вариант  реше-

104


ния   в   отношении   различных   объектов   воздействия   (О] О2 О3 и т. д.):

оАп

Н А

с^п

При разнице в результатах можно сделать вывод, что их прирост произошел за счет точного учета свойств объ­екта индивидуального регулирования. Здесь появляется возможность фиксирования признаков объекта, при кото­рых получаются лучшие результаты (пол, возраст, образо­вание и т. д.) с тем, чтобы обеспечить эффективность правоприменения в аналогичных [ситуациях в дальнейшем.

3. Правоприменитель изменяет обстановку правопри­менения (Hi П2 П3 и т. д.), оставляя неизменными другие факторы:

НАОПА                  ^

НАОП^—   Pj5l

Н А О ПА-            Рд

При соответствующем изменении результатов эффект правоприменения зависит от характера обстановки право­применения.

Три рассмотренные ситуации — основные, на базе кото­рых могут возникать различные комбинации взаимодейст­вия факторов. Они могут использоваться для решения конкретных исследовательских задач. Так, программа од­ного из исследований эффективности правоприменительной деятельности товарищеских судов предусматривала опре­деление удельного веса в общем результате воздействия на нарушителя: а) применяемых санкций и б) процедуры обсуждения нарушителя. В итоге выяснилось, что эффек­тивность воздействия практически не зависит от вида при­меняемых санкций и в то же время в очень существенной

105


степени  определяется   атмосферой  обсуждения  нарушите­лей1, т. е.:

Н

п-

н /v^o п-

Предложенные модели пригодны для измерения эффек­тивности как отдельных видов правоприменительной дея­тельности (дисциплинарной практики, практики примене­ния мер поощрения и т. д.), так и правоприменительной деятельности различных субъектов правоприменения (суд, арбитраж, органы государственного управления). Они по­зволяют вносить обоснованные предложения по совершен­ствованию не только различных сторон правоприменитель­ной деятельности, но и применяемых правовых норм. Так, если при всех возможных значениях факторов правопри­менения конечный результат будет неудовлетворителен, то речь должна идти о совершенствовании соответствующих норм:

Р  (далек от цели нормы)

Данные модели могут быть также положены в основу разработки типовых методик изучения эффективности раз­личных видов правоприменительной деятельности.

1 См.:   Глазырин   В.,   Якименко   В.,   Плаксин  В.   С;\:\ товарищеского суда. — Хозяйство  и право,   1978, № 7.


Раздел второй

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  СОВЕТСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Глава VII

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

§ 1. Особенности правоприменительной

деятельности органов государственной

власти и управления

Законодательство о компетенции органов власти и уп­равления и правоприменительная деятельность. В мате­риалах XXVI съезда КПСС и последующих пленумов ЦК КПСС сформулированы главные направления улучшения управления и хозяйствования во всех звеньях экономики Советского государства. Выполнение указанных решений требует постоянного совершенствования не только право­творческой деятельности в системе управления, но и спо­собов обеспечения законности, самого процесса применения законодательства всеми государственными органами, ор­ганизациями,   предприятиями   и   должностными   лицами.

Конституция СССР отразила значение проблем госу­дарственного управления на современном этапе и опреде­лила роль не только органов управления, но и всех звеньев Советов народных депутатов в деле руководства отраслями государственного строительства, в том числе и хозяйст­венного, четко зафиксировав ленинский принцип единства законодательства и управления. Реализация этого прин­ципа означает, что Советы народных депутатов являются работающими органами, осуществляющими практическое руководство всеми социальными и экономическими про­цессами в стране. Они не только принимают нормативные решения, но и непосредственно организуют их исполнение, контролируют деятельность исполнительных органов. Кон­ституция  СССР закрепила  положение,  по которому Вер-

107