Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

ЭФФЕКТИВНОСТЬ

ПРАВОВЫХ

НОРМ


 


 


 


\


Москва

«Юридическая литература» 1980


67.99(2) Э94


Авторский коллектив:

КУДРЯВЦЕВ В. Н.— член-корреспондент АН СССР; НИКИТИНСКИЙ В. И.— доктор юридических наук, профессор; САМОЩЕНКО И. С.— доктор юридических наук, профессор. ГЛАЗЫРИН В. В.— кандидат юридических наук.

Эффективность     правовых     норм / Кудряв-

Э94       цев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С,

Глазырин В. В. — М.: Юрид. лит.,  1980.—280с.

В монографии на основе комплексного исследования практики нормотворческой деятельности раскрывается новое направление в развитии правовой науки, связанное с изучением эффективности права. В книге дается научно обоснованное понятие эффективности, рассматриваются отношения эффективности и иных свойств соци­ального действия правовых норм, показываются условия эффектив­ности права, в частности значение учета общих принципов управ­ления в процессе нормотворческой деятельности Советского госу­дарства, формулируются основы методики прикладного социологи­ческого исследования  эффективности  правовых норм.

Для юристов —ученых и практиков, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.

67.99(2)

«ЭФФЕКТИВНОСТЬ  ПРАВОВЫХ НОРМ»

Сдано в набор 05.02.80. Подпи%5ЯСГИ-'IJfHH,' ^)b.W.W. ffifffitiff^Eopмат 84X10878». Бумага типографская № 1. Гарнитура литературная. Печать высокая. Объем: усл. печ. л, 14,70; учет.-изд. л. 16,01. Тираж 7000 экз. Заказ № 8697. Цена 1 р. 70 к.

Издательство «Юридическая литература» 121069, Москва, Г-69, ул. Кача-> лова, д.  14.

Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной торгов­ли Ивановского облисполкома, г, Иваново-8, ул. Типографская, 6.


ВВЕДЕНИЕ

Основной чертой, характеризующей развитие социа­листического хозяйства на современном этапе, является курс на всемерное повышение эффективности и качест­ва. «Упор на эффективность — и об этом приходится го­ворить вновь и (вновь, -- подчеркивал Л. И. Брежнев, — важнейшая составная часть всей нашей экономической стратегии... Ориентация всех отраслей экономики, рабо­ты каждого министерства и предприятия на решительное повышение эффективности и качества —это... теперь са­мое важное»1.

Осуществление намеченнного партией курса выдвига­ет принципиально новые требования не только к произ­водству, но и к управлению, и в том числе к управлению посредством правового регулирования. Ключевой зада­чей юридической науки в современных условиях стано­вится поиск путей дальнейшего повышения эффектив­ности советского законодательства -- одного из основных инструментов социального управления

«Все мы хорошо знаем, - отмечал Л. И. Брежнев,-какое огромное значение для правильного развития об­щественного организма имеет четко отработанное зако­нодательство. В обобщенной, концентрированной форме советские законы выражают волю народа,  основные на­правления политики партиии и государства, обеспечива­ют движение общества по заданному курсу»2.

Являясь важным средством реализации программных целей партии, советские законы активно содействуют искоренению враждебых социализму уродливых пере­житков прошлого. В борьбе с такими явлениями, как подчеркивается в постановлениии ЦК КПСС от 26 апреля 1979 г. "О дальнейшем улучшении идеологоческой,,


 


Издательство «Юридическая литература»,  1980


 


 


политико-воспитательной работы», необходимо исполь­зовать и убеждение словом, и строгую силу закона. Вы­сокая социальная ценность и эффективность советского законодательства в целом подтвердились более чем по­лувековой исторической практикой. Несомненно, эффек­тивны и различные отрасли нашего законодательства, их важнейшие правовые институты.

Все это, однако, не дает оснований утверждать, что эффективность является имманентной особенностью каж­дой действующей правовой нормы, любого нормативно­го акта.

Жизнь не стоит на месте. Правовые нормы, верно от­ражавшие общественные потребности, могут устареть, утратить эффективность и даже начать приносить пря­мой вред. В результате недостаточного учета различных объективных факторов при издании отдельных норм пос­ледние могут и не отражать или неполно отражать об­щественные потребности. Законодательство иногда от­стает от развивающихся общественных отношений, сво­евременно не улавливает потребности в их развитии и т. д. На возможность подобных ошибок в процессе пра­вотворчества указывал В. И. Ленин: «Мы декретные ука­зания приняли, — писал он. — Может быть, они непра­вильны, .надо их проверить,..»2.

Чтобы правовые нормы не отставали от требований жизни, правильно отражали происходящие в обществе процессы, опирались на научные прогнозы экономичес­ких возможностей, работа по совершенствованию зако­нодательства должна проводиться регулярно.

Совершенствование законодательства должно осно­вываться на анализе практических результатов прежне­го регулирования. В письме Д. И. Курскому с замеча­ниями на проект гражданского кодекса В. И. Ленин пи­сал: «Особо важно установить фактическую проверку: что на деле делается? что на деле достигается? ус­пехи нарсудов и ревтрибов? как бы это учесть и прове­рить?»3.

Источником информации о том, «что на деле делает­ся», служит общественная практика. Именно она явля-


ется «поставщиком» информации, в конечном итоге поз­воляющей судить о качестве правового инструментария. Но какого рода информация необходима? По каким па­раметрам ее следует собирать? Какие именно данные могут свидетельствовать об эффективности действия правовых установлений? Ответы на эти и другие подоб­ные вопросы зависят, очевидно, от того, какой смысл вклядывается в понятие эффективности правовых норм.

Теоретический анализ данного понятия, выявление его существенных признаков, отграничение от других поня­тий, характеризующих действие правовых норм, —вот, следовательно, первый круг проблем, которые необхо­димо решить в рамках поставленной задачи.

Но этого мало. Ведь даже самое точное определение понятия эффективности правовых норм еще не даст воз­можности перейти к ее непосредственному измерению, поскольку неизвестны способы и приемы такого измере­ния. Отсюда вытекает необходимость исследования вто­рого круга проблем — проблем методики измерения эф­фективности правовых норм, разработки методов изу­чения  эффективности.

Задачу изучения эффективности правовых норм нель­зя сводить лишь к получению соответствующих качест­венных характеристик (эффективна, неэффективна). Как правило, для ее решения требуется применение бо­лее точных, количественных методов.

На необходимость количественного изучения эффек­тивности правовых решений указывал еще В. И. Ленин. Так, считая целесообразным введение премирования за подготовку хорошо разработанного, тщательно проду­манного текста закона, В. И. Ленин отмечал, что пре­мию следует выплачивать «после годичного испытания успехов... постановления, притом в проценте ус­пеха (100% успеха=100% премии, 1% успеха —1% премии)»1.

Возможность получения количественного знания об эффективности действия различных правовых норм ор­ганически связана с развитием теории управления, со­циологии, кибернетики, теории информации. Новые ме­тоды и приемы изучения правовых явлений расширяют горизонты научных исследований, содействуя получению


 


 

2   Ленин  В. И. Поли. собр. соч., т. 43, с. 329.

3   Ленин  В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 4Ы.


 


1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 426.


достоверных и представительных результатов практиче­ской реализации норм права.

Вместе с тем получение даже самых точных данных об эффективности правовых норм не является само­целью. Такие данные служат лишь исходной предпосыл­кой для дальнейшего их совершенствования или приме­нения. Но по каким направлениям осуществлять эту работу? Где искать резервы усиления потенциала право­вого регулятора? Ответы на подобные вопросы связаны с решением третьего круга проблем — проблем определе­ния условий эффективного действия правовых норм, фак­торов, определяющих их эффективность.

Такова в самых общих чертах проблематика изуче­ния эффективности правовых норм, от успешной разра­ботки которой во многом зависит качество нормотвор^ чества.

В последние годы появилось значительное число пуб­ликаций, посвященных эффективности правового регу­лирования. Исследования эффективности правовых норм, еще недавно проводившиеся почти исключительно в рам­ках уголовного права, в настоящее время расширили свою сферу и охватывают нормы и институты самых различных отраслей права: государственного права1, трудового   права2,   гражданского     права   и   процесса3,


земельного права1, административного права5 и др. Ве­дутся также исследования эффективности целевых пра­вовых комплексов, состоящих из норм различных от­раслей права3.

Проблемы эффективности права стали предметом об­суждения на международных научных конгрессах и сим­позиумах* Так, например, эти проблемы оживленно обсуждались на VIII Всемирном социологическом .кон­грессе в Торонто (1974 г.)4. Социальной эффективности социалистического права был посвящен международный симпозиум, организованный институтом теории государ­ства и права Академии наук ГДР5.

Однако представительность и научный уровень про­водимых исследований во многих случаях оставляют желать лучшего, что объясняется прежде всего труднос­тями научно-организационного характера, невозможнос­тью провести представительное исследование одним ученым или небольшой группой ученых.

Проведение конкретных исследований эффективности в различных отраслях законодательства в значительной мере осложнено также неразработанностью целого ряда теоретических вопросов. Некоторые публикации по об­щетеоретическим проблемам эффективности права, поя­вившиеся  в  советской  юридической  литературе6, носят


 


1   См., например: Павловская Л. Н. Вопросы эффективнос­
ти правового регулирования в деятельности местных Советов депу­
татов    трудящихся.  Автореф.  канд.  дисс.  Харьков,  1974;  Лейзе-
р о в    А.   Т. Исследование эффективности деятельности сельских и
районных Советов БССР. — Сов. государство и право, 1974, № 12,
с. 57.

2   См., например:  Никитинский В. И. Эффективность норм
трудового права. М„ Юрид. лит., 1971; Свиридов С. А. Эффек­
тивность законодательства о материальной ответственности рабочих
и служащих на промышленных предприятиях. Автореф. канд. дисс.
Воронеж, 1973; Глазырин В. В., Медведев Г. С, Казари-
нова   С. Е., Ч еж и.на   Э. А. Вознаграждение по годовым итогам
работы   предприятия    (Опыт   изучения   эффективности локальных
норм). Проблемы совершенствования советского законодательства.—
Труды ВНИИСЗ, 1975, № 3, с. 67; Шахов В. Д. Юридические га­
рантии в трудовом праве и их эффективность. Автореф. канд. дисс.
Свердловск, 1975; Глазырин   В, В., .Панаева   В. В. Пути по­
вышения эффективности норм о премировании за улучшение качест­
ва продукции. — Труды ВНИИСЗ, 1977, № 10.

8 См., например: Пелевин СМ. Эффективность права и дальнейшее совершенствование законодательства о разводах. — Правоведение, 1971, № 3; Петров И. Н. Ответственность хозорга-йов за нарушение обязательств. М„ Юрид. лит., 1974; Мамутов


В.  К. Исследования эффективности экономических  санкций. — Сов. государство и право, 1975, № 10, с. 7.

1  'См.,   например:   С тр а у тм а ни с    Я.   Я.   Эффективность   зе­
мельного законодательства. — Сов. государство и право, 1974, № 12,
с. 28; И к о н и ц к а я И. А. Критерий эффективности земельно-пра­
вовых норм. — Сов. государство и право, 1978, № 10.

2  См., например: Веремеенко   И. И., Попов Л. Л., Шер-
г и н   А.   П.   Понятие   и условия эффективности административных
санкций. — Правоведение, 1972, № 5.

3   См., например: Кандисбрат   Р. Ю., Рубин Я. И. Демо­
графическое законодательство: понятие и эффективность. — Сов. го­
сударство и право, 1973, № 12, с. 118.

4   См.   подробнее:   Боботов    С.   В.   Буржуазная   социология
права. М. Юрид. лит., 1,978, с. 93, 94.

5   См.: Die gesellschaftliche Wirksamkeit des sozialistischen  Rechts—
Probleme    ihrer    Begriffsbestimmung    und Messung, Internationales
rechtstheoretische    Symposium   des Instituts fur Theorie des Staates
und    des Rechts der Akademie der Wissenschaften DDR vom
29. 11.
bis 1. 12 1977 in Berlin.

6   См.: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия социа­
листического права на общественные отношения. — Сов. государство
и право, 1963, №  1; П а ш к о в   А. С, Чечот Д. М. Эффективность
правового регулирования и методы ее выявления. — Сов. государст­
во  и  право,   1965,    8;     Са мощен к о     И.     С,    Никит и н-


еще во многом постановочный и дискуссионный харак­тер (до сих пор не выработано, например, единое поня­тие эффективности правовых установлений).

Свою главную цель авторы настоящей работы видели в том, чтобы, опираясь на результаты проведенных ис­следований, а также на собственный более чем десяти­летний опыт работы в данной области юридической нау­ки, проанализировать основные теоретические и методи­ческие проблемы эффективности правового регулирова­ния. Соответственно первый раздел монографии посвящен теоретическим, а второй — методическим воп­росам эффективности правовых норм.

Между авторами работа была распределена по гла­вам и параграфам следующим образом: введение — все авторы; гл. I —В. В. Глазырш, В. И. Никитинский; гл. II — В. И, Никитинский, И. С. Самощенко; гл. III, § 1 — В. Н. Кудрявцев, § 2 —В. В. Глазырш, В. И. Ни­китинский, § 3 — В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, § 4 —В. Н. Кудрявцев; гл. IV —В, В. Глазырин, В. И. Никитинский; гл. V —§ 1,2,3 —В. В. Глазырин, § 4 — В. И. Никитинский; заключение—©се авторы.

ский В. И. Изучение эффективности действующего законодатель­ства.— Сов. государство и право, 1969, № 8; Они же. О понятии эффективности правовых норм. — Ученые записки ВНИИСЗ, вып. '1(8. М., 1969; Они же. Цели правовых норм — масштаб и оценки их эффективности. — Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 119. М., 1969; Они ж е. О результатах действия норм права. — Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 20. М., 1970; Пашков А. С, Я'вич Л. С. Эф­фективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования). — Сов. государство и право, 1970, № 3; Венгеров А. Б. Никитинский В. И., С а моще н-ко И. С. Общая методика измерений в праве.—Сов. государство и право, 1970, №6; Са моще «ко И. С, Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм.—Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 25. М., 1971; Они же. К изучению эффективности дейст­вующего законодательства..—Правоведение, Ш7(1, № 4; Коз­лов В. А. К вопросу о понятии эффективности права. — Вестник ЛГУ, 1972, № 6; Шикин Е. П. Факторы, определяющие эффек­тивность норм права. — Сов. государство и право, 1973, № 5; Ни-китинекий В. И., Глазырин В. В., Казарино.ва С. Е. О методике измерения эффективности правовых норм (опыт кон­кретных социально-правовых исследований). — Cos. государство и право, 1975, № 9; Лазарев В. В. Эффективность правоприме­нительных актов, Казань, 1975; Фаткуллин Ф. Н„ Чу лю­ки н Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нор­мы. Казань, 1977; Эффективность действия правовых норм. Л., Изд-во ЛГУ, 1977.


РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ;

ОБЩАЯ ТЕОРИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВЫХ НОРМ

Глава I

ПРАВО КАК ИНСТРУМЕНТ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Такое сложное и многогранное социальное явление, как право, может рассматриваться в самых различных плоскостях и аспектах1. Однако особую актуальность приобретает сегодня анализ права с позиций социаль­ного управления.

В настоящее время ни у кого не вызывает сомнений, что правовое регулирование остается при социализме главным способом управления общественным поведени­ем2, одной из ведущих форм государственного руковод­ства страной3, что все институты права, как и право в целом, представляют собой инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общества4, что право яв­ляется общесоциальным регулятором общественных от­ношений и процессов5, необходимым инструментом социального управления6.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что социаль­ное управление (в том числе с помощью правового регу­лирования) в отличие от управления механическими и техническими сложными динамическими системами от-

Об этом, в частности, убедительно свидетельствуют материалы заседания «Круглого стола», организованного в 1979 году редак­цией журнала «Советское государство и право», на тему «О пони­мании советского права» (см.: Сов. государство и право, 1979, № 7, с. 56—74; № 8, с. 48—77).

См.: Пеньков Е. М. Социальные нормы — регуляторы по­ведения личности. М., Мысль, 1972, с. 150.

См.:  Кудрявцев В. Н. Правовая наука и актуальные во­просы социалистической законности. — Коммунист, 1976, № 2, с. 79. 5 См,: Право и социология. М., Наука, 1973, с. 23.

См.: Тихомиров Ю. А. Механизм социалистического го­сударственного управления. — Сов. государство и право, 1975, № 4, с. 2Ь.

См.: Алексеев С. С. Право и управление в социалистичес­ком  обществе. — Сов.  государство  и  право,   1973,    6,  с.   Ii5.


нюдь не адекватно формуле «команда — исполнение». Между общественными отношениями и правом сущест­вует сложная взаимосвязь. С одной стороны, при анали­зе общественной системы в целом обнаруживается определяющая роль общественных отношений (особенно экономических и политических) в формировании права. С другой — сами общественные отношения выступают объектом целенаправленного правового воздействия. Управление общественными отношениями с помощью правового регулятора проявляется применительно, на­пример, к гражданам не только в определении правовых обязанностей, но и в юридическом закреплении их прав и свобод, в установлении разнообразных гарантий для их реального использования. Различные отрасли социа­листического права (гражданокое, трудовое, финансовое и т. д.), каждая ио-своему, свойственными ей средствами и в своей сфере, участвуют в управлении социальными процессами1. Через все эти отрасли права, многочислен­ные элементы политической системы социализма весь советский народ участвует в управлении государствен­ными и общественными делами. Социальное управление определяется в общем виде как целесообразное воздей­ствие на общественную систему, т. е. приведение систе­мы в соответствие с присущими ей закономерностями2. Ту же роль выполняет и правовое регулирование. Мето­дологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей как специфи­ческую форму управленческого воздействия, которая, хотя и имеет свои специфические черты, подчиняется общим закономерностям управления.

Очевидно, что такие закономерности должны затра­гивать главным образом те элементы права, с помощью которых осуществляется его управленческая функция, иначе говоря, элементы, охватываемые понятием «меха­низм правового регулирования». Под ним, как известно, и   понимается   взятая   в   единстве   система правовых

1   См.: Ленинизм и управление социальными процессами при со­
циализме. М., И973, с. 128; Тихомиров   Ю. А. Общенародное го­
сударство   и   управление   социально-экономическими   процессами.—
Сов. государство и право, 1976, № 11, с. 17.

2   См.:  Новик И. Б.  Кибернетика.  Философские и социологи­
ческие  проблемы.  М.,   1963,   с.  25;  Афанасьев   В.   Г,   Научное
управление обществом. М, Политиздат, 1968, с. 33.

10


 


средств, с помощью которой   осуществляется  правовое воздействие на общественные отношения.

В литературе выдвинуто несколько концепций меха­низма правового регулирования (механизма действия права).

С. С. Алексеев, исходя из того что процесс правового регулирования состоит из трех основных стадий — регла­ментирования общественных отношений, действия юри­дических норм и реализации субъективных юридических прав и обязанностей, при которой правовое регулирова­ние воплощается в поведении конкретных лиц, выделяет соответственно и три основных элемента его механизма: юридические нормы, правоотношения и акты реализации субъективных прав и обязанностей. Кроме того, он под­черкивает, что общее значение в этом механизме имеют правосознание и социалистическая законность1.

Попытку системного анализа механизма правового регулирования предпринял В. А. Шабалин, который от­нес к основным его элементам правосознание, право­творчество, юридические нормы, правоотношения, закон­ность и правопорядок и проанализировал взаимосвязи между этими правовыми явлениями2. • Иной, более широкий подход к понятию механизма правового регулирования развивает в ряде своих работ В. П. Казимирчук. Задавшись целью раскрыть суть трансформации правовых норм в поведение людей, он детально анализирует социальный механизм действия права, включая в него такие элементы: а) доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения; б) постановку в законах и других правовых актах соци­ально полезной цели; в) поддержку правом социально полезных образцов поведения; г) социально-правовой контроль3.

См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., Юрид. лит., 1966, с. 33—34; Он же. Проблемы теории права. Свердловск, 1972, т. 1, с. 153— 157.

2   См.: Шабалин   В. А. Системный анализ механизма право­
вого   регулирования. —Сов.   государство   и   право,   1969,   № 10,   с.
124—125; Он же. Методологические вопросы правоведения. Сара­
тов, 1972, с. 137—148.

3   См.:   Казимирчук   В.  П. Социальный   механизм действия
права. —Сов.  государство  и  право,   1970, №   10,  с.  37—44;   Право
и социология, с. 69—94.

11


Нетрудно заметить различия в приведенных позици­ях. Эти различия связаны главным образом с тем, под каким углом зрения рассматривается механизм -правово­го регулирования. Если в концепциях С. С. Алексеева и В. А. Шабалина основное внимание уделено его регули­рующим элементам (что оказывает воздействие на пове­дение?), то модель, предложенная В. П. Казимирчуком, ориентирована на описание основных направлений функ­ционирования этого механизма. Вместе с тем все три концепции имеют общий исходный момент — все они опи­сывают механизм правового регулирования в единстве его элементов, как неразрывный комплекс средств пра­вового воздействия. Научная и познавательная ценность подобного подхода несомненна, поскольку позволяет глубже вскрыть специфику средств правового воздейст­вия как единой целостной системы.

И все же такой подход недостаточен для всесторонне­го анализа механизма правового регулирования. Недос­таточен потому, что остаются без внимания общие закономерности социального управления, которым подчи­няется правовое воздействие как специфическая форма управленческого воздействия. И для того чтобы раскрыть формы проявления таких закономерностей в процессе правового регулирования, мало уже рассматривать право лишь как самостоятельную систему, а необходимо иссле­довать его в качестве подсистемы более широкой систе­мы—социального управления.

Как отметил В. Г. Афанасьев, процесс социального управления, взятый в его единичном виде, «начинается с постановки целей, задач и заканчивается выполнени­ем этих задач, достижением определенного результата. Затем на основе информации о результатах (достижении или недостижении цели) ставятся новые задачи, выдви­гается новая цель и цикл начинается сначала»1. В ходе осуществления каждого отдельного цикла, независимо от того, в какой области общественной жизни он реализуется, управленческая система со­вершает ряд определенных, -последовательно сменяю­щих друг друга операций, соответствующих этапам (подфазам)   процесса  управления.   Единой  точки   зре-

1 Афанасьев Мысль, 1973, с. 125.

В.     Г.   Научное  управление   обществом.   М,,

12


 


йия о числе таких этапов (стадий) и об их наи­более целесообразной последовательности пока не сло­жилось. В основном это можно объяснить тем, что одни авторы представляют этапы управленческого цикла в укрупненном виде, подразделяя в дальнейшем каждый этап на целую систему конкретных операций, другие из­лагают систему рассматриваемых этапов весьма детали-з-ировашго, в связи с чем необходимость их дальнейшей конкретизации не возникает. Некоторые авторы рассмат­ривают завершенный управленческий цикл, другие — ог­раничиваются анализом его отдельных фаз (фазы при­нятия решения, фазы действия решения) и т. д. Прин­ципиальных же теоретических расхождений в конструи­ровании управленческого цикла мы в литературе по управлению не усматриваем. В связи с этим, суммируя суждения, высказанные в работах по управлению1, представляется возможным назвать следующие основ­ные этапы (стадии) любого управленческого цикла:

определение задачи воздействия на процесс;

исследование проблемы и постановка диагноза;

выявление основных целей, к которым следует стре­миться для решения задачи;

поиск решения проблемы;

принятие решения;

подготовка к введению решения в действие;

реализация решения;

контроль за реализацией решения и его оценка.

Через перечисленные стадии проходит и процесс пра­вового воздействия на общественные отношения. Но проходит, естественно, с учетом особенностей правового регулирования. Попробуем в самом общем виде описать этапы (стадии)  рассматриваемого процесса.

См.: Гуд Г. X., Макол Р. Э. Системотехника. М., Совет­ское радио, 1962, с. 103; Саати Т. Л. Математические методы исследования операций. М„ Воениздат, 1963, с. 29; X о р а-фас Д. Н. Система и моделирование. М., Мир, 1967, с. 148—149; Оптнер С. Л. Системный анализ для решений деловых и про­мышленных проблем. М., Советское радио, 1969, с. 168—169* 1О7оГ Системное управление организацией. М., Советское радио', *У/4 £ 60; Зеленевский Я Организация трудовых коллекти­вов Введение в теорию организации управления. М., Прогресс, 1У/1, с. 145; Аунапу Ф. Ф. Научные методы принятия решений Правлении пР0ИЗВ°Дств°м. М., Экономика, 1974, с. 28;Кхол И. Эффективность управленческих решений. М., Прогресс,  1975, с.  60.

13


Развитой социализм знаменует высокую степень зре­лости всей системы общественных отношений, постепен­но перерастающих в коммунистические. Опираясь на теорию и практику развитого социализма, КПСС и Со­ветское государство определяют ясный, реалистический курс действий на ближайшие годы и на более длитель­ную историческую перспективу, конкретизируют пути реализации программных установлений. Указанный курс действий предполагает в первую очередь постанов­ку не только такой глобальной задачи, как неуклонный подъем материального и культурного уровня жизни на­рода, но и целого ряда общих экономических и полити­ческих задач управления: добиться предупреждения и снижения заболеваемости граждан; обеспечить охрану вод от загрязнения и истощения; принять меры к сокра­щению текучести кадров и т. д.

Задачи, сформулированные в столь общем, виде, еще не позволяют приступить к поискам вариантов их реше­ния. Попытки решить задачу, минуя этап исследования проблемы и постановки диагноза, заведомо несостоя­тельны. Необходимо выявить всю систему факторов, влияющих на состояние изучаемого явления, найти слабые звенья, уяснить причины, вызывающие их сла­бость, т.   е. поставить правильный диагноз.

Возьмем в качестве примера задачу сокращения текучести кадров. Долгое время считалось, что основной причиной текучести является злонамеренная, несовмес­тимая с принципами социалистической морали погоня определенной социальной группы трудящихся («лету­нов») за «длинным рублем». Этот ошибочный диашозл определял программу мероприятий, направленных на обеспечение стабильности кадров. Лишь с помощью фундаментальных социологических исследований уда­лось преодолеть стереотипное представление о текучес­ти кадров и определить истинные мотивы увольнений по собственному желанию1.

Только познание всех факторов, влияющих на иссле­дуемое явление, позволяет определить систему частных целей, к которым следует стремиться для решения ос­новной задачи.

1 См., например: Бляхман Л. С, Здраво мы слов А. Г., Шкаратан О. И. Движение рабочей силы на промышленных предприятиях. М., Экономика» 1965.

14


При этом необходимо помнить, что методология сис­темного подхода требует, чтобы цели всех подсистем и их элементов были адекватны целям систем более высоко­го уровня (принцип единства целей).

После детальной разработки системы частных целей будущих решений можно перейти к следующему этапу управленческого цикла — к поиску оптимального (в дан­ных условиях) варианта решения проблемы.

Естественно, различные частные цели требуют раз­личного подхода к выбору моделей их решения. При этом модели достижения целого ряда таких целей могут, очевидно, конструироваться и без подключения правового регулятора.

Однако как только будет признано целесообразным достижение той или иной цели с помощью законодатель­ства, дальнейший поиск решения проблемы Должен осуществляться с учетом закономерностей правовой формы, с учетом ограничений, вытекающих из общих принципов советского права и принципов его отраслей, системности права, международных правовых конвенций и т. д.

Для выработки вариантов решения используются материалы исследования проблемы, исторический нормо-творческий опыт, данные сравнительного правоведения, рекомендации представителей юридической науки и т. д. В сложных и спорных ситуациях окончательному приня­тию решения может предшествовать постановка социаль­но-правового эксперимента.

Стадия принятия нормативного правового решения имеет существенную специфику. Оно может быть при­нято лишь компетентным органом, при соблюдении уста­новленной процедуры, облечено в установленную форму; его содержание должно соответствовать требовани­ям социалистической законности и т. д. Принятое право­вое решение отличается такими свойствами, как нормативность, всеобщность, общеобязательность, обес­печенность тгринудительной силой государства. Именно этими качествами прежде всего определяется роль правовых норм как важнейшего вида управленческих решений, принимаемых в процессе социального управ­ления.

Принятое решение должно пройти этап подготовки к введению его в действие. Нормативный акт не может считаться действующим, имеющим    юридическую силу,

15


если он не доведен в установленном порядке до сведения исполнителей, не оглашен в официальной форме1.

Введение в действие многих нормативных актов требует предварительного (до вступления в силу) озна­комления с ними адресатов, что позволяет предотвра­тить ошибки при их реализации. В связи с этим в пос­ледние годы нормативные акты принимаются и публи­куются задолго до введения их в действие. В таком порядке вводились в действие все Основы,законодатель­ства Союза ССР и союзных республик, все кодексы союзных республик, Правила дорожного движения и многие другие нормативные акты.

Государство организует на страницах периодической печати, в специальных журналах, с помощью радио, телевидения, специальных лекций пропаганду соответст­вующего акта, его детальное изучение. Весьма важно при этом разъяснить не только содержание правовых ре­шений, но и те цели и укрупненные задачи, которые пред­полагается достигнуть и решить с их помощью. Как по­казали многочисленные исследования, понимание и одобрение этих целей и задач управленческих решений значительно повышает эффективность последних2.

Подготовка к введению в действие некоторых право­вых решений требует проведения дополнительной рабо­ты, направленной на обеспечение материальной и юри­дической баз, которые необходимы для нормального функционирования основного решения. Под материаль­ной базой мы понимаем наличие определенных средств, фондов, штатов, документов и т. д., при отсутствии кото­рых решение не может быть реализовано. Под юриди­ческой базой — своевременное издание соответствующих подзаконных актов (правил, инструкций, списков и т. д.).

Нетрудно заметить, что перечисленные выше стадии управленческого цикла, относящиеся к принятию любо­го управленческого   (в том числе нормативного право-

1   См.  подробно:   Пиголкин   А,   С.  Официалыюе   оглашение
нормативных    актов — самостоятельная    стадия    правотворческого
процесса. — Правоведение, 1976, № б, с. 16—23.

2   Рассматривая проблему доведения цели управления до коллек­
тива,  Я.  Зеленевский,  например,  отмечает,  что,  хотя управление в
принципе возможно с ориентацией на «слепо послушных» исполни­
телей, сотрудничество более эффективно, когда коллектив не только
знает, к чему стремится руководство, но и когда каждый его член
считает    общую    цель одной из своих индивидуальных целей (см.:
Зеленевский   Я.  Организация  трудовых  коллективов,  с.   146).

16


вого)   решения, значительно отличаются от традицион­ного описания стадий правотворческого процесса.

Дело в том, что теоретики права, хотя и выделяют стадию предварительного формирования государствен­ной воли, определяющую необходимость издания (изме­нения, отмены) нормативного акта, основное внимание обычно обращают на проблемы официального возведе­ния воли народа в закон, вопросы прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе. Отсюда особо называются, например, такие стадии, как офици­альное внесение проекта в правотворческий орган; рас­смотрение проекта во внутренних вспомогательных под­разделениях правотворческого органа; включение в повестку дня заседания правотворческого органа рас­смотрения проекта; обсуждение проекта на заседании правотворческого органа; принятие официального норма­тивного решения1.

Целесообразность выделения указанных стадий ни­каких сомнений не вызывает. Необходимость их соблю­дения в процессе осуществления правотворчества оче­видна. Вместе с тем строгое соблюдение порядка про­хождения проекта нормативного акта в правотворческом органе еще не исключает возможности принятия недос­таточно обоснованного нормативного решения. Напро­тив, четкое соблюдение стадий принятия решения, пред­лагаемых наукой социального управления, в процессе правотворчества может значительно повысить его науч­ную обоснованность. Представляется поэтому, что тради­ционно выделяемые стадии правотворческого процесса могут быть значительно обогащены, если дополнить их содержание функциональными задачами, вытекающими из перечисленных нами стадий управленческого цикла.

Перейдем теперь к этапу (стадии) реализации нор­мативного правового решения, который может осуществ­ляться в различных формах. Такими формами являются: соблюдение (когда субъекты общественных отношений исполняют возложенные на них обязанности); использо­вание или исполнение (когда субъекты активно осу­ществляют субъективные права); применение (когда органы, наделенные властными полномочиями, направ­ляют свою деятельность   на то, чтобы обеспечить прет-

158.

2 Заказ 8697

1 См.: Правотворчество в СССР. M.L Юрид^лит., 1974rc. -.ISTsg^

17

 


ворение норм права в жизнь)1. Во всех этих случаях речь идет о воздействии правового решения на поведе­ние людей. Вместе с тем следует иметь в виду, что поведение — не единственный объект правового воздей­ствия. Особый канал влияния права на общественные отношения образует его воспитательное, идеологическое воздействие2, которое в ряде случаев может и не иметь непосредственной цели каких-либо изменений в поведе­нии.

Считается, что реализация правового решения начи­нается с момента введения'его в действие. Но в тех слу­чаях, когда надлежащая подготовка к вводу решения в действие осуществлена не была, его реализация мо­жет быть весьма затруднена. Как могут адресаты пра­вовых решений исполнять свои юридические обязаннос­ти или активно осуществлять свои субъективные права, если им неизвестно содержание правовых решений? Правоприменительная деятельность органов государст­ва возможна и в тех случаях, когда закон тому или иному субъекту известен не был. Однако необходимость строгого соблюдения законов всеми требует хорошо пос­тавленной официальной информации о действующем законодательстве, активной его пропаганды, чтобы гра­жданин имел практическую возможность своевременно познакомиться с правовым предписанием, за неиспол­нение которого он должен отвечать.

Самым продолжительным этапом управленческого цикла является контроль за реализацией решения и оценка результатов его действия. Соответствующие ме­роприятия должны осуществляться в течение всего вре­мени реализации решения. Ведь полученная в связи с этим информация может быть далеко не равнозначной на различных временных этапах реализации решения (например, социальная ценность и эффективность пра­вового решения может из года в год нарастать, зату­хать, оставаться неизменной и т. д.).

Контроль за реализацией управленческого решения начинается с наблюдения за его исполнением. Приня­тое, но не выполняющееся решение не может дать ре­шения проблемы. Естественно, что этот общий принцип

1   См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в
социалистическом государстве, с. 94—95.

2   См.:   Лукашева  Е.  А.   Социалистическое  правосознание и
действительность. М., Наука, 1973, с. 12.

18


управления полностью относится и к правовому регу­лированию. «Закон живет, действует лишь тогда,— го­ворил Л. И. Брежнев,— когда он исполняется»1. Отсюда вытекает, что действенный надзор и контроль за соблю­дением социалистической законности является необхо­димой функцией проверки исполнения правовых реше­ний. Однако такой контроль осуществлением указанной функции ограничиться не может.

Реализацию права можно рассматривать и как про­цесс (правомерная деятельность) , и как конечный ре­зультат. Проверка исполнения решения не может быть отождествлена с оценкой результатов его действия. Де­ло в том, что обеспечение законности в ряде случаев еще не гарантирует достижения той конкретной соци­альной цели, ради осуществления которой соответствую­щее решение было принято. Окончательная оценка со­циальных результатов действия правового решения может быть дана лишь на основе их соотнесения с рас­четными, т. е. с теми результатами, которые прогнозиро­вались при принятии данного решения, на базе выяв­ления подлинной социальной ценности тех последствий, к которым привело действие правовой нормы.

Выявление нежелательных отклонений реальных ре­зультатов действия правового решения от запланиро­ванных (явно недостаточная степень приближения к на­меченной цели, неоправданный уровень расходов, свя­занных с достижением цели, и др.) служит сигналом о каких-то дефектах в управленческом процессе. При этих условиях возникает потребность в осуществлении дополнительного управленческого цикла, повторяющего в основном этапы первоначального. Необходимо иссле­довать проблему (например, обнаружить причины неэф­фективности правовой нормы); выявить дополнитель­ные частные цели, к которым следует стремиться для достижения задачи; сопоставить различные возможные варианты решения и выбрать наилучший; принять ком­пенсирующее решение2 (а в некоторых случаях полнос-

1   Брежнев    Л. И. Ленинским курсом.  Речи и статьи, т. 3,
с.  49.

2   Понятие «компенсирующее решение»  не  следует  смешивать с
понятием «корректировка решения». Откорректировать можно лишь
первоначальное решение. Такая корректировка связана с дефектами,
обнаруженными в  фазе принятия  решения.  Однако причина  неэф­
фективности решения может касаться исключительно фазы его реа-

19

2*


тью отказаться от решения задачи или принять принци­пиально новое решение); осуществить подготовку к введению соответствующего решения в действие; реали­зовать решение; осуществить контроль за его реализа­цией, произвести оценку его действия.

Следует отметить, что каждый этап управленческого цикла в свою очередь складывается из ряда последо­вательных операций. Например, процесс формирования частных целей правового регулирования требует опре­деления соответствия цели потребностям общества; це­лям вышестоящей системы; объективным возможностям права; возможностям данной подсистемы. Далее, необ­ходимо сформулировать цель и установить измеритель достижения цели, на основе которого в дальнейшем бу­дет определяться эффективность правового решения1.

Попробуем теперь сформулировать некоторые выво­ды:

а)  процесс правового регулирования, являясь специ­
фической формой управленческого воздействия, подчи­
няется общим законам и закономерностям управления;

б)  процесс правового регулирования проходит через
все этапы  управленческого  цикла. Действие правовой
нормы только тогда может    оказаться    эффективным,
когда качественно осуществлена деятельность на всех
этапах управленческого цикла;

в)  для надлежащего управления весьма важно пра­
вильно оценить   качества   деятельности   на каждом из
этапов управленческого цикла. В связи с этим возмож­
но в принципе изучение эффективности деятельности по
принятию правовых решений; эффективности    деятель­
ности по подготовке к введению решения в действие;
эффективности различных видов    правоприменительной
деятельности   (например, судебной деятельности);    эф­
фективности различных видов надзорно-контрольной де­
ятельности и т. д. Однако рассмотрение указанных воп­
росов выходит за рамки настоящего исследования;

г)   любая  правовая  норма  принимается  ради того,
чтобы обеспечить определенные, заранее запланирован-

лизации.    Термин    же «компенсирующее решение» охватывает обе указанные фазы управленческого цикла.

1 Схемы операциональной деятельности, осуществляемой на различных этапах управленческого цикла, см.: Венд ел ин А. Г. Подготовка и принятие управленческого решения. М., Экономика, 1977, с. 50, 54,61,63.

20


ные изменения или закрепление существующего в объек­те воздействия. Однако принятие правовых норм есть лишь первый шаг правового регулирования. О факти­ческих результатах управленческого воздействия нельзя судить на основе внутренних свойств управленческого решения;

д)  оценка результатов действия правовых норм воз­
можна только на основе их сопоставления с прогнози­
руемыми (расчетными). Отсутствие необходимой инфор­
мации о всех результатах действия правовых норм сни­
жает возможность научного управления;

е)    данные о фактических свойствах действия право­
вых норм служат одной из научных основ совершенст­
вования правового регулирования.

Эти выводы дают возможность:

критически рассмотреть некоторые определения по­нятия эффективности правовых норм, предложенные в юридической литературе;

выработать определение понятия эффективности пра­вовых норм, соответствующее понятийному аппарату науки управления;

разграничить понятия юридической и социальной эф­фективности правовых норм;

отграничить понятие эффективности правовых норм от понятий иных свойств их действия;

определить систему условий эффективного действия правовых норм;

облегчить выдвижение гипотез, объясняющих причи­ны неэффективности правовых норм и выработку реко­мендаций, направленных на их совершенствование.

Глава II

ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВЫХ НОРМ

Необходимость изучения эффективности правовых норм требует всестороннего и глубокого раскрытия со­держания данной категории. Между тем по вопросу о том, что следует понимать 1под эффективностью правовых

21


норм, среди ученых-юристов нет еще полного единства взглядов.

Большинство авторов, исходя из понимания права как средства руководства обществом, считают, что эф­фективность правовой нормы определяется тем, наско­лько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием (т. е. степенью достижения соответствующих целей).

Наиболее точно, с нашей точки зрения, понятие эф­фективности правовых норм может быть определено как соотношение между фактическим резуль­татом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нор-мыбыли приняты.

Приведенное определение в принципе приемлемо и для определения понятия эффективности самых различ­ных правовых комплексов (подинститутов, институтов, отрасли права и т. д.). Но при этом, естественно, сле­дует учитывать, что эффективность правовой нормы—■ наиболее узкое понятие, характеризующее конкретное свойство действия одной нормы права. Эффективность же различных правовых комплексов — свойство дейст­вия не конкретных норм, а их систем.

Определение эффективности правовых норм как со­отношения между результатом их действия и постав­ленной социальной целью характеризует общее содер­жание рассматриваемого явления. Это определение еще нельзя рассматривать в качестве измерительного инст­румента, пригодного для непосредственного определения эффективности правовых норм. Оно может служить лишь методологической основой для подхода к такому измерению. Следует добавить, что соотношение между целью и результатом вовсе не обязательно должно иметь характер числового отношения. Предлагаемое определе­ние указывает на необходимость сравнения (сопостав­ления) полученного результата с социальной целью.

Для полного и всестороннего обоснования нашего подхода к раскрытию понятия эффективности правовых норм представляется необходимым доказать, что:

1)          эффективность правовых норм — свойство их дей­
ствия;

2)          цели  правовых  норм — критерий  оценки  их эф­
фективности;

3)          без информации о результатах действия правовых

22


норм и соотнесения их с целью определение эффектив­ности невозможно;

4)          юридическую эффективность правовых норм сле­
дует отличать от их социальной эффективности;

5)          эффективность правовых норм может приобретать
самые различные значения;

6)          эффективность правовых норм необходимо отгра­
ничивать от иных свойств их действия.

Именно эти ключевые вопросы теории эффективнос­ти правовых норм наиболее часто дебатируются в юри­дической литературе. Сближение различных позиций по названным проблемам будет способствовать дальнейше­му развитию общей теории права и повышению качест­ва конкретных прикладных исследований эффективности правовых норм.

1. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВЫХ НОРМ — СВОЙСТВО ИХ ДЕЙСТВИЯ

На первых порах, когда правовая наука только еще начинала обсуждение проблемы эффективности права, данное понятие обычно полностью или частично отож­дествлялось с оптимальностью, правильностью, обосно­ванностью самих норм права1. Но и позднее, когда понятие «эффективность правовых норм» стало неуклон­но связываться с результативностью их действия, мно­гие советские правоведы продолжали формулировать рассматриваемое понятие через потенциальную способ­ность правового решения оказывать влияние на общест­венные отношения в определенном направлении2, содей­ствовать достижению желаемой цели3, обеспечивать достижение социально полезной и объективно обоснован-

1   Такую позицию занимали в свое время, например, Д. А. Ке*
римов    (см.: Свобода, право и законность в социалистическом об­
ществе. М., Госюриздат, I960, с. 143)  и М. П. Лебедев  (см.: Об эф­
фективности воздействия социалистического права на общественные
отношения.—Сов. государство и право, 1963, № 1).

2   См.: Пашков А. С, Ч е ч о т Д. М. Эффективность правово­
го    регулирования  и  методы ее выявления.   — Сов. государство и
право, 1965, № 8, с. 3.

3   См.: Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффек­
тивность. Л., 1973, с. 5,

23


ной цели1, обеспечивать нормальный ход правосудия2 и т. д. Эффективность есть лишь «внутреннее свойство самих правовых норм,—пишет Ф. Н. Фаткуллин,— их «способность» оказывать благоприятное воздействие на объект в заданном направлении»3.

Разумеется, внутренние свойства нормы определяют ее возможности в реальном регулировании обществен­ных отношений. Имея в виду внутренние свойства пра­вовых норм, можно, по-видимому, говорить об их расчет­ной (прогнозируемой) эффективности. Нельзя, однако, забывать, что прогнозируемая способность нормы к оп­ределенному целенаправленному воздействию на обще­ственные отношения может по тем или иным причинам не превратиться в действительность.

«Свойства, приписываемые обычно любому объекту, являются в конечном счете названиями его поведения» (Херрик). Этим эпиграфом открывается раздел «Меха­низм» в книге У. Росс Эшби «Введение в кибернетику»4. Указанное положение полностью приемлемо к характе­ристике понятия эффективности права (правовых норм).

«Служебная роль права свелась к нулю, если бы оно не было эффективно в своих конкретных проявле­ниях: при восстановлении нарушенных интересов, при наказании правонарушителя и его исправления, при предупреждении нежелательных явлений и т. д. Изуче­ние этих явлений, как нетрудно понять, невозможно проводить в рамках самого права, так как эффективность его выражается в конечном счете имен­но в воздействии на неправовые явления, на факти­ческие отношения людей» (разрядка наша.— Авт.)5.


Итак, во избежание возможных недоразумений1 йам хотелось бы прежде всего подчеркнуть, что, говоря об эффективности правовых норм, мы всегда имели и име­ем в виду не внутреннее качество правовых решений, а определенное свойство их действия.

Некоторые авторы считают возможным «расщепить» эффективность правовой нормы на эффективность каж­дого ее структурного элемента (гипотезы, диспозиции, санкции)2.

Нет сомнений в том, что эффективность правовых норм в значительной мере зависит от качества, досто­инств их структурных элементов. Несомненно, что инди­видуализация качеств различных структурных элемен­тов правовых норм имеет большое познавательное и практическое значение. Такой подход способствует вы­явлению причин недостаточной эффективности право­вых норм и принятию научно обоснованных решений, направленных на совершенствование законодательства. В частности, изменив неудачную диспозицию или санкцию правовой нормы, можно значительно повысить эффек­тивность последней. Однако первичным элементом дей­ствующей правовой материи является сама правовая норма. Правовая норма обладает специфическими осо­бенностями, позволяющими использовать право в каче­стве целенаправленного регулятора общественных отно­шений. Именно правовые нормы в целом, а не их струк­турные элементы преследуют конкретные социальные цели, по степени достижения которых можно судить об эффективности действия правовых решений. Наконец, «вне правовых норм» их структурные элементы вообще действовать не могут.

Теоретический анализ конкретных исследований, ав­торы которых употребляют    термины    «эффективность


 


1   См.: Козлов   В. А. Вопросы теории эффективности правовой
нормы. Автореф. канд. дисс. Л., 1972, с. 9.

2   См.:   Чечот    Д.   М.   Выявление   эффективности   некоторых
гражданско-процессуальных  норм  с помощью  социологических  ме­
тодов.— В сб.: Проблемы социологии права. Вильнюс, 1970, вып. 1,
с. 82—84.

3   Фаткуллин   Ф.   Н.,  Ч у л ю к ин   Л.   Д.   Социальная  цен­
ность и эффективность правовой нормы, с. 22—26.

4   Эшби Р. У., пер. с англ., 1959, с. 21.

5   Кудрявцев В. Н. Социологический анализ правовых явле­
ний.— В   сб.:   О   структуре   марксистской   социологической   теории,
М., Изд-во МГУ, 1970, с. 59.


1   О том, что такие недоразумения возможны, свидетельствует,
например, статья Б. И. Пугинского, который, не разобравшись в су­
ществе нашей концепции, обвинил нас в том, что мы сводим про­
блему к «эффективности .самих   (разрядка наша.—Лет.) правовых
норм», в то время как вопрос об эффективности возникает лишь в
связи с реализацией норм  (Путинский Б. И. Исследование эф­
фективности гражданско-правовых  средств. — Вестник МГУ. Серия
«Право», 1977, № 6, с. 16), Между тем нетрудно заметить, что по­
зиция Б. И. Пугинского по данному вопросу полностью совпадает
с нашей.

2   См.: Фаткуллин Ф. П., Ч у л ю к и и Л. Д. Социальная цен­
ность и эффективность правовой нормы, с. 27.

25


санкции»1, «эффективность наказания»2, убеждает в том, что, пользуясь указанными терминами, они фактически имеют в виду эффективность соответствующих право­вых норм, зависящую в первую очередь от качества их санкций. Равным образом, приводя примеры «неэффек­тивных диспозиций», Ф. Н. Фаткуллин имеет в виду результаты действия самих правовых норм, которые не достигают поставленной цели в связи с конкретными дефектами этих диспозиций. Так, автор ссылается, в частности, на «недостаточную эффективность диспози­ции» п. «б» ст. 204 УПК РСФСР 1923 года, предусмат­ривавшего прекращение следователем уголовного дела ввиду «недостаточности улик для предания обвиняемо­го суду», поскольку такая формулировка не способство­вала полной реабилитации лица, неправильно привле­ченного к уголовной ответственности. Между тем совер­шенно очевидно, что в данном случае мы имели дело с недостаточной эффективностью правовой нормы, выз­ванной нечеткостью, неполнотой формулировки ее дис­позиции.

При этих условиях было бы, на наш взгляд, точнее говорить о достоинствах и недостатках структурных элементов правовых норм, не пользуясь термином «эф­фективность».

Некоторые авторы сводят понятие действия права к правоприменительной деятельности. По их мнению, то­лько через правоприменение может проявиться эффек­тивность действия правовых решений. Так, С. Г. Стру-милин отмечал, что всякий юридический закон начина­ет действовать, проявлять свои потенции лишь в случае его нарушения, т. е. тогда, когда применяются санкции закона3. Ряд авторов под эффективностью правового регулирования понимают достижение определенных со­циально полезных результатов посредством правоприме­нительной деятельности органов государства и их дол-

1   См.: Курагин Г. Г., Попов Л. Л. Факторы эффективнос­
ти административно-правовых санкций. — Правоведение, 1974, № 4,
с. 37; Мамутов В. К. Исследования эффективности экономичес­
ких   санкций. — Сов.   государство   и   право,   1975,      10,   с.   7.

2   См.:  Карпец И.  И.  Об эффективности  уголовного  наказа­
ния. — Соц. законность,  1966, № 5;  Ш а р г о р о д с к и й   М. Д. На­
казание, его цели и эффективность. Л., 1973.

3   См.: С тр у мил и н С. Г. Проблемы социализма и коммуниз­
ма в СССР. М., Экономиздат, 1961, с. 133.

26


 


жностных лиц1. Отсюда — правовое регулирование воз­можно и без правонарушений, без правоприменения.

Если правовая норма имеет целью прежде всего предупреждение конкретных видов проступков и эта цель полностью или в значительной степени достигается с помощью факта опубликования данной нормы, то пра­вовое требование, несомненно, реализуется (через соб­людение), а неприменение нормы именно и свидетельст­вует о ее высокой эффективности2. Напротив, система­тическая реализация нормы посредством правопримене­ния вовсе не обязательно свидетельствует о ее эффек­тивности. Если, например, установлено, что частое при­менение какой-либо санкции практически не оказывает желаемого воздействия на неустойчивых лиц, соответст­вующую правовую норму вряд ли можно признать вы­сокоэффективной.

Рассмотренными выше формами реализации права как регулятора общественных отношений действие пра­ва, однако, не исчерпывается.

Право может действовать не только путем соблюде­ния, использования и применения правовых установле­ний, но и путем иного влияния на индивидуальное, груп­повое, общественное сознание и поведение. Действие права в рассматриваемом качестве далеко не всегда может быть зафиксировано через его реализацию3.

Такие формы действия характерны, например, для многих норм, непосредственная цель которых сводится к обеспечению демократических свобод. Будучи возмож­ностью (свободой) определенного поведения, право субъ-

1   См.:  Га л а га н   И. А. Теоретические   проблемы администра­
тивной ответственности по советскому праву. Автореф. докт. дисс,
М., 1971, с. 20.

2   Разумеется, неприменение правовой нормы может   в   данном
случае служить показателем ее эффективности лишь при отсутствии
соответствующих правонарушений. В  противном случае непримене­
ние  правовой  нормы  неизбежно   ведет  к  снижению  ее  эффектив­
ности. Так обстоит, на наш взгляд, дело со ст.  138 УК РСФСР и
соответствующими   статьями   УК   других   союзных   республик.   Эти-
статьи,  предусматривающие  уголовную   ответственность  за  грубые
нарушения трудового законодательства, применяются крайне редко,
хотя число подобных нарушений достаточно велико. Угроза же на­
казанием, если норма ,не реализуется, теряет свое общепредупреди­
тельное значение.

3   Как подчеркнул Д. А. Керимов, «действие это не всегда еще
реализация  права,   но  во  всех  случаях  юридическая  возможность
такой реализации»  (см.: Керимов Д. А. Философские проблемы
права. М., Мысль, 1972, с. 171).

27


екта находится, говоря в общей форме, в распоряже­нии его носителя, который может пользоваться правом или не пользоваться им.

Французский ученый Ж- Карбонье отметил, что эф­фективность закона, который обеспечивает свободу дей­ствия, заключается не в действии, а в самой свободе, т. е. в возможности выбрать любой допустимый вариант действия. Такой закон всегда имеет невидимую эффек­тивность благодаря своему психологическому влиянию на людей1. С этими соображениями французского уче­ного можно согласиться, однако при условии весьма су­щественного уточнения. Правовая норма, провозглаша­ющая определенную свободу действия, может считаться эффективной в подлинном ее значении лишь в том слу­чае, если есть действительная возможность выбора лю­бого допустимого варианта поведения. Норма не будет эффективной не только тогда, когда люди практически не пользуются соответствующими правами и свободами в силу, например, таких обстоятельств, как террор и запугивание (это обстоятельство оговорено самим Кар­бонье), но и тогда, когда отсутствуют реальные эконо­мические гарантии, обеспечивающие реализацию соот­ветствующих свобод. Нельзя, например, говорить об эффективности нормы, дающей работнику право расторг­нуть трудовой договор по собственному желанию, если в стране существует безработица.

Довольно распространенным является мнение о том, что действие права возможно лишь при условии его per ализации. Между тем это отнюдь не всегда так. В виде иллюстрации можно сослаться на ряд декретов первых лет Советской власти. Неправильно ожидать, характе­ризуя их, указывал, в частности, В. И. Ленин, что от на­писания сотни декретов изменится вся деревенская жизнь. «Но если бы мы отказались от того, чтобы в декретах наметить путь, мы были бы изменниками социализму. Эти декреты, которые практически не могли быть про­ведены сразу и полностью, играли большую роль для


 


пропаганды»1. Таким образом, учет пропагандистских, идеологических целей названных актов также позволя­ет оценить их действительную эффективность.

В условиях эксплуататорского государства право мо­жет быть использовано в качестве орудия социальной демагогии и обмана трудящихся. Так, одна из целей фа­бричного закона 1897 года, блестяще вскрытая В. И. Ле­ниным, заключалась как раз в том, чтобы с помощью определенных приемов законодательной техники предос­тавить фабриканту неограниченное право требовать от рабочих сверхурочной работы и тем самым превратить их право на ограниченный рабочий день в фикцию. Эта цель фабричным законом была достигнута, а следова­тельно, соответствующие нереальные нормы, с точки зре­ния законодателя, выражавшего интересы буржуазии, оказались эффективными2.

В связи с этим мы не можем согласиться с Д. А. Ко-вачевым, который считает, что создание реального пра­ва во всех случаях равно созданию эффективного пра­ва, а создание юридических фикций — неэффективного права3. Тут все зависит от истинных целей, которые имел в виду законодатель.

Данное положение в известной мере признается да­же отдельными буржуазными учеными. В частности, как отмечает норвежский ученый Торстейн Экхоф, закон мо­жет иметь определенную латентную функцию. Если за­кон и не ведет к реальным изменениям, то он может удовлетворять определенные немаловажные потребнос­ти путем официального выражения некоторых идеалов. Такого рода действие закона автор называет «символи­ческим» эффектом. По его мнению, издание заведомо бездействующих законов может иметь целью предотвра­щение конфликтов в определенных сферах. Одних удов­летворяет наличие закона, как такового, других — его неэффективность4.


 


1 См.: Carbonnier J. Effectivite et ineffectivite de le regie de droit (L'annee Sociologique Troisieme sefie (1957—Д958). Presses universitaires de France. Paris,   1958, p. 6—7).

Ж. Карбонье образно сравнивает правовые нормы, провозгла­шающие те или иные свободы, с открытым окном: «Тебе не обяза­тельно из него вылезать, но дышится легче».

28


1   Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 38, с. 198.

2   См.:  Ленин   В.  И.  Поли.  собр.  соч.,  т.  2,  с,  279—280,298.

3   См.: К о в а ч е в Д. А. О понятии законодательной техники.—
Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1969, вып.
Il8. с. 36.

4   Efckhoff   Т.   Sociology   of   law   in   Scandinavia.   Jn:   Norms
and Actions,  National Riports on Sociology of Law, The Hague 1968,
p. 31—33,

29


.


2. ЦЕЛИ ПРАВОВЫХ НОРМ— КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

В человеческих отношениях «ничто не делается без сознательного намерения, без желаемой цели»1. Мы уже отмечали, что смыслом управления является достижение поставленных целей; что информация о степени дости­жения цели представляет собой один из основных эле­ментов управления вообще, государственного управления обществом в частности и в особенности; что при от­сутствии такой информации нельзя судить об эффектив­ности управления. Сущность определения эффективности любого управленческого решения состоит в сопоставле­нии фактически достигнутого с его помощью и намечен­ного результата (цели)2. И тем не менее в правоведении еще встречаются попытки определить понятие эффектив­ности правовых решений, абстрагируясь от их социаль­ных целей. Так, П. М. Рабинович в свое время писал, что под эффективностью правовых норм следует пони­мать все общественные последствия их действия. Такая трактовка эффективности способна, как утверждал ав­тор, охарактеризовать совокупность всех реальных из­менений, последствий, которые возникают в объективной действительности в результате осуществления закона,' в том числе и тех, которые не охватывались идеальным предвидением, не отражались в цели3. Аналогичной по­зиции придерживается В. Г. Ротань, мотивируя ее слож­ностью выявления целей конкретных правовых установ­лений4.

Особую позицию по рассматриваемому вопросу зани-. мает Б. И. Пугинский. Сославшись на сложность выяв­ления истинных целей правовых норм, а также на то,

1   Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 21, с. 306.

2   См., например:  Гутштейн А. И.  Кибернетика  в экономи­
ческом   регулировании   производства.  М.,   Экономика,   1972,   с.   28;
Мамиконов    А.    Г.   Управление   и   информация.   М.,   Наука,
1975, с. 8.

3   Следует иметь  в виду, что в дальнейшем  П.  М.  Рабинович
пришел к выводу о том, что все последствия, объективно вызванные
реализацией закона, характеризуют полезность, а не эффективность
его действия,  что  судить  об  эффективности   правовых   норм,   аб­
страгируясь   от   их   социальных   целей,     нельзя   (см.:     Рабино­
вич   П.   М.   Проблемы  теории   законности   развитого   социализма.
Ливов, 1979, с. 83).

4   См.:   Ротань   В.   Г.   Право!вая   природа   норм   труда  й  их
эффективность. — Правоведение, 1974, с. 87—88,


что их реализация не связывается с учетом исполните* лями целей правовых решений, он предложил отказаться от попыток измерения эффективности правовых норм, перейдя к измерению эффективности соответствующих юридических средств1. Нетрудно заметить, что при этих условиях задача измерения эффективности правовых решений трансформируется в проверку исполнения пред­писаний законодательства, которая фактически игнори­рует целенаправленное действие права.

Между тем попытки исследования эффективности правовых норм, абстрагируясь от их целевого назначе­ния, могут совершенно исказить систему государствен­ных ценностей, привести к явно неверным выводам и даже к прямым политическим ошибкам. Известно, нап­ример, что и в СССР, и в капиталистических странах для рабочих и служащих может устанавливаться непол­ный рабочий день или неполная рабочая неделя с опла­той труда пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки. Внешняя модель соответ­ствующих правовых установлений в СССР и в капита­листических странах идентична. В то же время социаль­ные цели соответствующих норм не имеют ничего общего между собой. В СССР неполное рабочее время введено, во-первых, в интересах трудящихся, которым трудно работать по общеустановленным нормам (женщин, имеющих малолетних детей, лиц, занятых уходом за нетрудоспособными членами семьи, лиц с пониженной трудоспособностью), и, во-вторых, для привлечения в народное хозяйство дополнительной рабочей силы. В ка­питалистических же странах неполное рабочее время используется в качестве средства, с помощью* которого безработица трансформируется в полубезработицу, при­водящую к экономии средств на пособия безработным. При этих условиях совершенно очевидно, что эффек­тивность соответствующих норм должна определяться в СССР по совершенно иным показателям, чем в капи­талистических странах.

Ошибки в определении эффективности правовых норм, вызванные забвением их целей, встречаются в не­которых правовых исследованиях. Так, основываясь исключительно на статистических данных о числе науч­ных сотрудников,   принятых   на  работу на  основании

1 См.: Пугинский  Б. И. Цит. статья, с. 17—21.

31


конкурса, Л. Ф. Петренко пришел к выводу о том, что «практика подтвердила эффективность конкурсной сис­темы подбора кадров»1. Между тем самим фактом ре­гулярного объявления конкурсов еще вовсе не доказано, что конкурсный порядок замещения должностей способ­ствовал достижению правовой цели —улучшению под­бора научных кадров2.

Необоснован и вывод о том, что общий порядок ис­числения пенсий (из среднемесячного заработка за 12 последних месяцев работы) является эффективным, а льготный (из среднемесячного заработка за любые 5 лет подряд из последних 10 лет перед обращением за пен­сией) — неэффективным. К такому выводу пришли в свое время Я. М. Фогель3 и М. Л. Захаров4 на том лишь основании, что 92,1% пенсионеров по возрасту пенсия была начислена на основе общей, а не льготной нормы. Между тем цель, норм, регламентирующих порядок ис­числения заработка для назначения пенсий, заключается в том, чтобы выявить характерный, устойчиво сложив­шийся для данного работника размер заработка5. На размере пенсии не должны отражаться случайные изме­нения в заработке, которые могли иметь место за пос­ледний год работы6. Вовсе не исключено, что именно тот вариант, к которому, по общему правилу, прибегают' (исчисление заработка за 12 последних месяцев),вме­сто характерного для работника заработка выявляет за­работок случайный или специально тем или иным путем завышенный. При этих условиях, возможно, пришлось бы признать, что исчисление среднего заработка за лю­бые   5   лет   подряд   из   последних 10 лет значительно

1  См.: Петренко Л. Ф. Особенности правового регулирования
труда научных работников в научно-исследовательских учреждениях.
Автореф. канд. дисс. М., 1974, с. 13.

2  Известно,  например,   что  «конкурсы»   зачастую   объявляются
под заранее определенных лиц, а подача заявлений на конкурс «со
стороны» рассматривается как «неэтичное поведение». В итоге кон­
курс выступает лишь как особая процедура оформления на работу,
а не как отбор достойнейших.

3 См.: Ученые записки. ВНИИСЗ. М.,  1970, вып. 22, с. 222.

4  См.:  Захаров   М. Л.  Вопросы общего и  особенного в пен­
сионном  обеспечении рабочих,  служащих  и колхозников.  Автореф.
канд. дисс. М., 1970, с. 18.

5  См.:  Ac Tip ах а н   Е. И.  Принципы  пенсионного  обеспечения
рабочих и служащих, с. 63.

6  См.:  Лившиц   Р., Цедербаум   Ю.  Об  исчислении сред­
него заработка.— Соц. труд. 1961, № 9, с. 43.


эффективнее, Чей его исчисление за 12 последних ме­сяцев1.

Сводить эффективность правовых норм ко всем1 реально наступившим изменениям и последствиям нель­зя еще и потому, что таковых вообще может не насту­пить, и все же применительно к поставленной цели нор­му следует признать эффективной. Как уже бшю по­казано выше, с такой ситуацией мы сталкиваемся, в частности, при оценке эффективности норм, предусмат­ривающих определенные статусные права и свободы, и норм, имеющих пропагандистские и идеологические цели.

Конкретных социальных целей, лежащих в основе различных норм советского права, так много, что пе­речислить их все практически не представляется воз­можным, да и нет в этом особой нужды. Наука теории государства и права может лишь в самом общем пла­не охарактеризовать основныетипы этих целей и определить их значение для исследова­ния эффективности правовых норм. Этим путем она, на наш взгляд, только и может помочь госу­дарственным органам и научным работникам, изучаю­щим различные отрасли права, в определении целей конкретных норм как критерия оценки их эффектив­ности.

Прежде всего следует иметь в виду наличие правовых целей самых различи ыхуровней.

Как записано в Конституции СССР, «высшая цель Советского государства — построение бесклассового ком­мунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление». На достижение этой высшей цели направлены и предусмот­ренные Конституцией «главные задачи»2 социалистичес­кого общенародного государства: «создание материаль­но-технической базы коммунизма, совершенствование со-

1   В связи с этим небезынтересно отметить, что по чехословац­
кому закону пенсии  исчисляются  из  среднего  годового заработка,,
который подсчитывается за последние 10 или 5 лет (по выбору ра­
ботника). По болгарскому закону пенсии по старости исчисляются
по среднемесячному заработку за любые три года подряд из пос­
ледних 10 лет. В Венгрии средний заработок исчисляется за период
в 60 месяцев.

2   В   Конституции   СССР,   в   конституциях   союзных   республик,
во всех Основах законодательства Союза ССР и союзных республик:
и в ряде других нормативных актов категория желаемого обозна­
чается как с помощью термина «цель», так и через термин «задачи»,.
что не меняет существа дела.

33

3 Заказ 8697


ЗДалйстиЧескйх общественных отношений и rix йрёобрй-зование в коммунистические, воспитание человека ком­мунистического общества, повышение материального и ^культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение без­опасности страны, содействие укреплению мира й раз­витию международного сотрудничества».

Цели (задачи) Советского государства и общества he являются «правовыми». Некоторые государственные Цели могут быть достигнуты и без помощи права. В то же время для решения подавляющего большинства главных государственных задач участие права объектив­но необходимо. Вот почему установленные Конститу­цией СССР главные задачи общенародного государства, основные цели политического, экономического и со­циального развития советского общества становятся и главными целями правовой системы.Они являются ве­дущими ориентирами как для правотворчества, так и для действия права.

Каждая отрасль советского законодательства, спо­собствуя достижению главных задач Советского госу­дарства, имеет свою (отраслевую) систему основных задач (целей), сформулированную обычно в соответст­вующих Основах законодательства Союза ССР и союз­ных республик.

Цель для своего осуществления нуждается в средст­ве; «цель связывает себя через средство с объективг ностью»1. Возможность достижения целей более высоко­го уровня всегда требует предварительного решения за­дач более низкого уровня. При этом цели более низко­го порядка должны рассматриваться в качестве средств для достижения более высоких целей.

Основные задачи той или иной отрасли законодатель­ства могут быть решены при условии предварительного достижения целей конкретных правовых институтов, а цели последних — на основе достижения конкретных частных целей правовых норм и их групп. В результате правовые цели самых различных уровней можно однов­ременно рассматривать в качестве ограниченных, про­межуточных и конечных.

Таким образом, система правовых целей образует до­вольно сложное «дерево целей» («лестницу целей»), где частные цели  конкретных правовых норм, взаимопере-

1 Гегель, Наука логики, т, III, с. 196.

34


плетаясь и взаимоконкретизируясь, качественно укруп­няются и трансформируются в цели правовых институ­тов, последние — в цели конкретных отраслей законо­дательства   или   межотраслевых   правовых   комплексов

и т. д.1.

Разграничение правовых целей различных уровней имеет принципиальное значение для определения эффек­тивности различных правовых систем. Так, измерение эффективности конкретных правовых норм или их не­больших групп должно осуществляться на основе их частных непосредственных целей. Ориентация здесь только на цели более высокого уровня может привести к ошибочным выводам. Эффективность правовых инсти­тутов или конкретных отраслей права может быть оп­ределена лишь на основе целей соответствующего уровня.

Следует иметь в виду, что эффективность правовых систем высшего уровня, несомненно, зависит от эффек­тивности подсистем более низкого уровня. Однако это вовсе не значит, что эффективность права или ка­кой-либо его отрасли равна простой совокупности эффек-тивностей конкретных правовых норм и институтов. Употребляя терминологию теории информации, можно отметить, что эффективность права (отрасли права) — это неаддитивная сложность, т. е. целостность, свойства которой не сводятся к сумме свойств элементов2.

Именно поэтому эффективность крупных систем пра­вовых установлений, а тем более эффективность права в целом, в отличие от эффективности правовых норм и их систем низкого уровня, не может быть измерена простыми эмпирическими методами. Их эффективность, проявляющаяся как общая тенденция в массе отдельных отклонений, определяется лишь качественно на основе анализа общественно-исторической практики. При этом неэффективность отдельных правовых норм и их групп заметно не отражается на эффективности всей правовой системы социалистического государства, поскольку пос­ледняя, несомненно, способствует построению комму­нистического общества.

1   Указанное   соотношение   правовых   целей   различных  уровней
Можно  рассматривать как соотношение общего,  особенного  и еди­
ничного.

2   См.:  Новик  И.  Б.  О  моделировании  сложных систем. М.,
Мысль, 1965, с. 92.

35

3*


Для исследования эффективности правовых норм це­лесообразно учитывать деление целей на функцио­нальные и предметные. Обосновывая указанное деление правовых целей, А. И. Экимов отмечал, что, воздействуя на поведение людей, законодатель в одних случаях имеет в виду только наступление изменений в самом поведении людей, а в других — наступление таких последствий целиком подчиняет их созданию определен­ного материального результата. Цели, которые охваты­вают результаты, выражающиеся в поведении, автор называет функциональными; те же цели, которые ох­ватывают и материальные результаты, — предметными. Нормы права, включая предметные цели, тем самым должны включать и функциональные. Последние же в идеально реализованном виде учитываются при поста­новке предметных целей, а будучи фактически реализо­ванными, превращаются в реальные средства их осу­ществления. Законодатель в предметной цели предвос­хищает результат, выражающийся в том или ином пред­мете, но сам этот результат всегда является следствием определенного поведения, действия1.

Такое деление целей весьма облегчает уяснение воп­росов, связанных с разграничением юридической-и со­циальной эффективности правовых норм, и должно не­изменно учитываться при измерении эффективности конкретных норм права (см. с. 48).

Весьма рационально деление целей правовых норм на ступенчатые и не ступенчатые, которое широко проводится в праксеологии2.

К ступенчатым целям относятся те, которые дости­жимы в большей или меньшей степени, причем эта сте­пень может колебаться от нуля до какой-то установлен­ной величины, трактуемой как максимально возможная степень достижения цели, или может не иметь установ­ленной верхней границы (например: окончательное ус­транение пережитков и обычаев прошлого в семейных отношениях; охрана вод от загрязнения, засорения, ис­тощения; охрана социалистической собственности).

К неступенчатым относятся цели, которые могут быть либо достигнуты полностью, либо не достигнуты совсем

1   См.:   Экимов  А.  И.   Категория  «цель»   в  советском  праве.
Автореф. канд. дисс. Л., 1970, с. 10, 11.

2   См.:   Зеленевский    Я.   Организация   трудовых   коллекти­
вов, с. 22.

36


 


(например, повышение размера пособий по беременнос­ти и родам до полного заработка независимо от дли­тельности трудового стажа).

Такое деление целей не только позволяет глубже ос­мыслить те или иные стороны самого понятия эффек­тивности правовых норм, но и облегчает разработку ме­тодик исследования конкретных правовых установлений. Следующее деление целей права, которое необходимо иметь в виду в связи с изучением эффективности право­вых норм, можно условно назвать делением на мате­риальные и юридические цели.

Материальные цели касаются общественных отноше­ний в неправовой области. Эти цели могут иметь эконо­мический, политический, идеологический и другой ха­рактер. Возможны различные комбинации указанных материальных целей. Вместе с тем во всей сумме целей, лежащих в основе правовых предписаний, следует вы­делить цели, где ближайшим объектом будет само пра­во, особенно его неуклонное исполнение и соблюдение. Такие цели в отличие от материальных мы и называем юридическими.

Выделение юридических целей не противоречит ут­верждению, что цели, которым служит право, не являют­ся правовыми. Нет норм права, имеющих только юри­дические цели. Юридические цели всегда лишь одно из самых низших звеньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты. В дальнейшем они переходят в другие, материальные це­ли. Но выделить такие цели, условно именуемые юри­дическими, все же надо, поскольку изучение эффектив­ности права с точки зрения таких целей имеет некото­рые особенности.

Главная юридическая цель — обеспечение исполне­ния требований права (охрана законности). Данной це­ли в первую очередь служат правовые установления, на­зываемые юридическими гарантиями законности.

К основным юридическим гарантиям законности от­носятся; нормы права, которые закрепляют верховенство закона в системе юридических актов; нормы, которые регулируют обжалование гражданами действий органов государства и должностных лиц; нормативные разъяс­нения законов (например, разъяснения Государственно­го комитета СССР по труду и социальным вопросам и ВЦСПС); нормы, которые регулируют порядок осущест-

37


вления государственного принуждения к исполнению требований советского права (например, нормы уголов­но-процессуальных кодексов, некоторые нормы, опреде­ляющие порядок наложения дисциплинарных взыска­ний); юридические санкции (меры уголовного наказа­ния,   административные   и  дисциплинарные  взыскания

ит. д. ).

В каждой конкретной отрасли советского права, по­мимо   юридических   гарантий,   которые   охватываются этими основными группами, имеются специальные нор­мы, гарантирующие исполнение закона в урегулирован­ной ими области  общественных отношений. Примером мо­жет   служить ст. 18 Основ законодательства   о труде, пре­дусматривающая, что расторжение трудового договора по инициативе администрации не допускается без пред­варительного согласия фабзавместкома. Основная цель этой нормы заключается в установлении предваритель­ного контроля за законностью увольнений1. Весьма ха­рактерна также ст. 5 Основ законодательства о труде, определяющая, что условия договоров о труде, ухудшаю­щие положение рабочих и служащих по сравнению с за­конодательством СССР  и союзных  республик о труде или иным образом противоречащие этому законодатель­ству, являются недействительными.

Система целей различных гарантий законности была, разработана П. М. Рабиновичем. Автор выделил сле­дующие непосредственные цели: предотвращение (уп­реждение) возможных правонарушений; выявление (обнаружение) правонарушений; устранение (пресече­ние) правонарушений; ликвидация отрицательных по­следствий правонарушений, восстановление нарушенно­го правомерного состояния; предупреждение, минимиза­ция фактов совершения правонарушений лицами с не­устойчивой или антиобщественной морально-правовой установкой (общая и частная превенция)2.

К юридическим целям, несомненно, следует также от­нести цели обеспечения высокого юридико-технического

1   Следует, однако, отметить, что права ФЗМК в данном случае
не ограничиваются проверкой законности конкретных предложений
администрации. Даже в том случае, когда законные основания для
увольнения работника налицо, ФЗМК может отказать в санкции на
увольнение по мотивам нецелесообразности. Представляется, что в
этой части цель нормы не юридическая, а материальная.

2   См.: Рабинович  П. М. Проблемы теории законности раз­
витого социализма, с. 85.

38


уровня нормативных актов (для этого издаются, напри­мер, специальные правила подготовки проектов норма­тивных актов, разного рода акты о порядке составления перечней отменяемых и изменяемых актов, о порядке издания собраний и сводов законодательства). Конечно, такие юридические цели охватываются (если не пол­ностью, то частично) целью обеспечения исполнения требований права (т. е. более широкой юридической целью), но они имеют и самостоятельное значение (с точки зрения обеспечения влияния права в качестве иде­ологической силы и т. д.). В то же время и сами такие юридические цели, и цель обеспечения законности яв* ляются юридическими лишь при самостоятельном их рассмотрении.

Укрепление законности, обеспечение высокого техни­ческого уровня законодательства и т. п. — не самоцель, а в конечном счете средство достижения более крупных со­циальных целей.

Важность выделения юридических целей, особенно цели обеспечения неуклонного исполнения правовых тре­бований, в свете проблемы изучения эффективности действующего законодательства состоит в том, что эффективность норм права, служащих таким целям, должна определяться исходя прежде всего из их юри­дических, а не более отдаленных материальных целей. Иначе говоря, если применительно к подавляющему большинству непосредственных целей (кроме тех целей, через которые нормы права определяют само содержа­ние права, обязанности) правомерность поведения еще ничего не говорит о социальной эффективности соответ­ствующих норм, то применительно к юридическим целям правомерность поведения (законность), высокий юриди-ко-технический уровень законодательства, упорядочен­ность его и тому подобные результаты свидетельствуют об эффективности соответствующих правовых предпи­саний.

Как отмечается в постановлении ЦК КПСС «О даль­нейшем улучшении идеологической, политико-воспита* тельной работы», построение в СССР развитого социали­стического общества, огромный рост материального и ду­ховного потенциала страны, успехи борьбы КПСС и Со­ветского государства за мир и международное сотрудни­чество, за свободу и независимость народов создали ши­рокие возможности для реализации программных целей

39


нашей партий в области формирования коммунистичес­кого сознания людей. Эти цели — воспитание всех тру­дящихся в духе высокой идейности и преданности со­циалистической Родине, делу коммунизма, коммунисти­ческого   отношения  к труду   и   общественной   собствен­ности,   полное   преодоление   пережитков   буржуазных взглядов  и   нравов,   всестороннее,   гармоническое  раз­витие личности, создание подлинного  богатства духов­ной культуры. Достижению указанных целей способст­вует и советское право. Наличие особой группы идеоло­гических правовых целей требует разработки епециаль-; ных методик для определения эффективности правовых! норм применительно к их идеологической функции.

Анализируя категорию цели, хотелось бы также \ отметить, что некоторые нормы права, а тем более нор­мативные акты зачастую направлены на достижение не одной, а нескольких целей одновременно. Очевидно, что эффективность таких норм (нормативных актов) долж­на определяться применительно ко всем этим целям с выделением, если это следует из анализа главных и вто­ростепенных целей, перспективных и непосредственных и т. п. Всякий иной подход неизбежно повлечет односто­ронность в выводах.

Так,  правовые нормы,    устанавливающие    порядок расторжения брака, преследуют целый ряд материаль­ных и юридических целей. Основные материальные цели этих  норм— обеспечение  свободы  брака  и  укрепление семьи, как подчеркнул Д. М, Чечот, находятся в диалек­тическом  соотношении   и   относительно   противоречивы. Если бы законодатель преследовал только одну цель — свободы брака и развода, то лучшим средством ее до­стижения был бы отказ от судебного развода вообще. Точно так же идея сохранения семьи получила бы аб­солютное решение путем полного запрещения разводов1. Нетрудно заметить, какие грубые ошибки допустил бы исследователь, который попытался бы определить    эф­фективность норм о расторжении брака применительно ! лишь к одной из названных целей. К юридическим це­лям рассматриваемых норм Д. М. Чечот относит: обес­печение определенного государственного     лице суда или загса) контроля за распадом семейных связей; обес­печение  воспитательного воздействия  -бракоразводного * См.: Государство и право развитого социализма в СССР. Л., 1977, с. 138.

40


процесса как на супругов, так и на всех граждан; обес­печение юридической защиты интересов супругов, их детей и других членов семьи; возложение на разводящих­ся определенных материальных расходов (пошлины)1. Естественно, что эффективность соответствующих право­вых норм должна быть определена применительно ко всем указанным целям отдельно. При этом правовые нормы, оказавшиеся высокоэффективными применитель­но к одним целям, могут оказаться неэффективными в отношении других.

Наряду с правовыми нормами, имеющими несколько целей, встречаются правовые комплексы, многочислен­ные нормы которых имеют практически лишь одну об­щую непосредственную цель. Более того, есть такие институты (И даже отрасли, где говорить о цели отдель­ной нормы бессмысленно. В некоторых случаях отдель­ная процессуальная норма не имеет самостоятельной цели. Здесь нужен комплексный подход, следует опреде­лить эффективность не нормы, а института в целом или даже ряда институтов2.

3. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕЙСТВИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ

Наличие самых точных представлений о цели право­вого предписания не дает возможности судить о его эф­фективности, пока не выяснится, была ли и насколько достигнута планируемая цель. Поэтому следующим воп­росом, который подлежит разработке наукой теории го­сударства и права в связи с изучением эффективности правовых норм, является вопрос о том, что представля­ют собой результаты их действия.

Результаты действия правовых предписаний нахо­дятся не в мире должного, а в мире сущего. Их не вы­читаешь в тексте закона, не извлечешь из него, как его ни читай и ни толкуй. Причем этот «мир сущего» разли­чен в зависимости от того, рассматривается ли резуль-

1   См.: Государство и право развитого социализма в СССР, с. 138.

2   См.: К у Д р я в цев В. Н. Проблемы эффективности права в
развитом  социалистическом  обществе. — В  сб.:   Проблемы  государ­
ства и права. Труды научных сотрудников и аспирантов ИШ АН
CQCP, вып. 9. М., Ш74, с. 19.

41


тат действия права в качестве регулятора обществен­ных отношений или же результата действия права как идеологической, воспитательной силы1.

Предметом воздействия права как специфического инструмента управления являются волевые обществен­ные отношения. Главное место в правовом регулирова­нии занимают регламентация действий, поведения уча­стников общественных отношений, определение содер­жания их прав и обязанностей, а также последствий не­исполнения юридических обязанностей или неправиль­ного использования прав.

Однако в целом урегулированные советским правом общественные отношения находят свое воплощение, вы­ражение не только в поведении их участников. Олицет­ворением общественных отношений служат также субъ­екты этих отношений как их носители, интересы общест­ва и признаваемые государством интересы субъектов; предоставляемые государством ради удовлетворения этих интересов права субъектов (как элементы их пра­восубъектности или субъективные права), лежащие в основе этих интересов материальные, политические, мо­ральные и иные ценности и блага.

Из сказанного следует, что результаты действия пра­ва как регулятора общественных отношений выража­ются не только в поведении их участников. Такими ре­зультатами могут быть общий строй и состояние опре­деленных общественных отношений; чисто материаль­ные объекты, создаваемые в процессе урегулирования правом деятельности людей и их коллективов; состоя­ние (изменение состояния) ценностей и благ, лежащих в основе охраняемых (допускаемых) правом интересов общества, коллектива, личности; уровень законности в той или иной сфере общественной жизни и многие дру­гие объекты, явления, процессы. Что именно следует считать результатами действия тех или иных конкрет­ных   норм,   зависит  от содержания   и   особенностей   их

1 Мы, разумеется, учитываем условность такого деления функ­
ций права. Действуя в качестве регулятора общественных отноше­
ний, право одновременно выполняет и воспитательную функцию. В
частности, одной из важнейших непосредственных целей ряда пра­
вовых норм как регулятора общественных отношений выступает
именно воспитание и перевоспитание (например, норм, регулирую­
щих различные виды ответственности).                                    
J     '

4?


предмета регулирования, от особенностей преимущест­венного внешнего воплощения, олицетворения соответ­ствующих общественных отношений, наконец, от того, каковы цели, лежащие в основе правовых положений, которые, в частности, дают основание для выводов, что считать результатами первичными, что вторичны­ми, что непосредственными, а что опосредованными и т. д.

Право в качестве регулятора общественных отноше­ний действует на последние через сознание и волю их уча­стников и может регулировать эти отношения лишь бла­годаря тому, что их участники обладают относительной свободой воли, выбора поведения. Но объектом право­вого регулирования являются не мысли, воля человека, а его (или коллектива) действия. Известно высказыва­ние К. Маркса о том, что помимо своих действий чело­век не существует для закона, не является его объек-томМребование, чтобы гражданин подчинялся закону не только внешне, но и внутренне, отмечал Ф. Энгельс, равнозначно признанию преступлением одного лишь на­мерения и публичного заявления о нем, характеризует свойственное полицейскому государству бесправие граж­дан и является актом насилия власти2.

Напротив, объектом воздействия права как идеоло­гической силы служит сознание людей, и результаты действия права в качестве орудия воспитания локали­зуются именно в сфере индивидуального, группового, общественного сознания (мировоззрения, идеологии, пси­хологии и т. д.). И хотя в конечном счете о реальных помыслах и чувствах реальных личностей можно судить лишь по их действиям, хотя иного объективного мерила намерений лица, помимо содержания действия и его фор­мы, нет, здесь содержание, характер, форма поведения (индивидуального, группового, общественного) высту­пают как проявление результатов воспитательного воз­действия права, а не как сами эти результаты.

Не всегда, таким образом, легко определить, что сле­дует рассматривать в качестве результатов действия данных правовых норм и институтов и их функций регу­лятора  общественных  отношений  или  идеологического

1   См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1., с, 14.

2   См.: там же, т. 36, с. 401—402.

43


фактора. Но гораздо труднее все же другое — устано­вить то, что объекты, явления, процессы, о которых идет речь, есть результаты действия именно права и что, сле­довательно, по ним можно судить об эффективности пра­вовых предписаний.

Нужно признать, что в настоящее время государст­венные органы и юридическая наука еще не располага­ют достаточными сведениями о результативности мно­гих норм права. Это объясняется тем, что сложно уста­новить, какие качественные процессы (явления) и в ка­ких количественных выражениях выступают как резуль­тат действия данной правовой нормы. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Графическая схема механизма воздействия правовой нормы на регулируемые ею общественные отношения в плане получения определенного результата была пред­ложена В. Кнаппом1.

Обозначая правовую норму символом N, обществен­ные отношения, на которые она воздействует, символом S, отрицательные явления, тоже влияющие на данные общественные отношения, символом R, автор отметил, что в результате совместного действия N и R на S мы получаем определенные переменные факторы (состоя­ния), обозначенные символом Р. Границы переменных факторов (состояний), развивающихся в желательных для общества пределах, т. е. так называемый допусти­мый вариант общественных отношений, на которые воз­действует N, был обозначен символом (р).

Итак, на общественные отношения влияют, с одной стороны, норма права, а с другой — различные отрица­тельные явления. В свою очередь норма воздействует на отрицательные явления. И наоборот, отрицательные явления оказывают обратное воздействие на норму, на ее развитие (вызывают в определенных случаях необхо­димые изменения законодательства).

Под воздействием отрицательных явлений на обще­ственные отношения переменные состояния могут вый­ти за границы допустимого варианта. Наоборот, под воздействием нормы на общественные отношения может произойти урегулирование этого нежелательного состоя-

1 См.: Кнапп В. О возможности использования кибернетичес­ких методов в праве. М., Прогресс, 1965, с. 113—114.

44


ний, и Р тогда удержитсй в границах Допустимого йй-рианта.

В целом указанные зависимости выражены В. Кнап­пом следующей графической схемой:

Р[р]

На наш взгляд, приведенная схема нуждается га суще­ственном дополнении. Помимо отрицательных явлений (R) на общественные отношения (S) могут действовать (и, как правило, действуют) наряду с нормой права (N) другие правовые нормы, а также всевозможные положи­тельные факторы и явления (L), например политические и моральные факторы, нормы различных общественных организаций1 и т. д. Если положительные факторы дей­ствуют в одном направлении с интересующей нас нормой и взаимно подкрепляются, то получение допустимого ва­рианта состояния общественных отношений более реаль­но.

Влияние права на общественные отношения (Возможно только через участвующих в них субъектов—людей. Это обстоятельство, несомненно, подразумевалось В. Кнап­пом п(ри построении указанной выше схемы. Тем не менее л И. Н. Петров предложил непосредственно отразить дан­ное обстоятельство в схеме2, отчего ее наглядность, с на­шей точки зрения, повысилась.

В итоге схему механизма воздействия правовой нор­мы на общественные отношения можно выразить следую­щим   образом:

1   Как правильно отметил С. С. Алексеев, нормы нравственности
и неправовые нормы общественных организаций в ряде случаев не
только вплотную примыкают к юридическим нормам, но и подклю­
чаются к действию нормативной основы механизма правового регу­
лирования.  Эти нормы  являются средством эффективной  реализа­
ции юридических норм   (см.:  Алексеев  С. С. Механизм  право­
вого регулирования в социалистическом государстве, с. 43, 47).

2   См.: Петров И. Н. Цит. соч., с. 144.

45


где Hi H2 — субъекты регулируемых правом общест-:венных отношений.

Именно такой вид имеет графическая схема типично­го случая воздействия права на общественные отношения. Конечно, и эта схема упрощенная и приблизительная. В ней не отражена вся сложность действительности (проти­воречивость самого права; воздействие факторов, частич­но благоприятных и частично неблагоприятных для определенной нормы или благоприятных для одних и неблагоприятных для других норм права; воздействие на нормы права отрицательных и положительных фак­торов самих общественных отношений, функционирова­ние и развитие которых они направляют). Не учтено в ней и действие системы внутренних регуляторов — пси­хических и физиологических явлений (например, уста­новок), которые существенно влияют на целенаправлен­ное и адаптирующееся к условиям ситуации поведение1.

Однако указанная схема с предельной «ясностью го­ворит о том, что для изучения эффективности правовой нормы необходимо установить, в какой степени получен­ный результат  причинно  связан  с действием   данного

1 Весьма интересные данные, характеризующие зависимость уровня трудовой дисциплины от личностных установок на требова­ния норм, регламентирующих дисциплину труда, приводятся в ра­боте ленинградских ученых «Трудовая дисциплина как объект со­циального планирования в производственных коллективах» (1971, с. 44—47).

Попытку выяснить место норм права в мотивации поведения людей, хотя, как это признается и самим автором, весьма ограни­ченную, без учета влияния на поведение таких решающих методов, как экономический строй общества, жизненные условия людей и т. д., предпринял Стернквист (См.: Stjernquist P. How are changes in social behaviour developed by means of leqislation? «Legal Es­says Atribute to Frede Gastberg»,  Halden,  1963,  p.   153—'L69).

46


конкретного правового предписания, а не иных правовых норм, положительных или отрицательных факторов. Дру­гими словами, мы сталкиваемся с чрезвычайно актуаль­ной проблемой вычленения роли конкретной нормы пра­ва как одного из факторов, влияющих на получение оп­ределенного результата.

Такое вычленение необходимо как при получении в результате совокупного воздействия факторов допу­стимого варианта общественных отношений, так и при нарушении границ допустимого варианта.

Ведь в первом случае положительный результат мо­жет свидетельствовать о действенности тех или иных по­ложительных факторов или других правовых норм, а не об эффективности интересующей нас нормы. При такой ситуации может возникнуть вопрос об отмене правовой нормы, как излишней.

Необходимость вычленения роли лравовой нормы во втором случае еще более очевидна, так как налицо явное недостижение целей правового регулирования. В резуль­тате вычленения мы можем получить самые различные показатели, характеризующие действие данной нормы, выявить причины ее недостаточной эффективности и на основе полученных данных сформулировать необходимые научно обоснованные рекомендации.

Вопросы о том, как осуществлять вычленение из со­вокупного результата следствия действия правовой нор­мы, а также о том, как соотносить фактический резуль­тат действия нормы с ее целью, являются уже пробле­мами методики исследования (см. гл. IV, § 5).

Изучение результатов правового регулирования нель­зя сводить лишь к проблеме достижения или недостиже­ния с помощью правовых средств планируемого резуль­тата. Дело в том, что действие конкретной правовой нор­мы в совокупности с действием других правовых норм и иных факторов может привести (и в ряде случаев на практике приводит) к непредвиденному побочному ре­зультату, возможность наступления которого не только не входила в планы законодателя, но и вообще не учи­тывалась.

Такого рода непредвиденный результат может быть и положительным, и отрицательным.

В связи с этим приведенная выше графическая схема для дайной ситуации могла бы быть расширена следую* щим образом:

47


 


где Pi — положительный непредвиденный результат, Рг — отрицательный   непредвиденный   результат. Однако побочные (предвиденные и непредвиденные) результаты не имеют связи с целями правовых норм, и их оценка поэтому производится уже не с точки зрения эффективного действия нормы, а с точки зрения совокуп­ной полезности полученного результата  (см. с. 57—61).

4, ЮРИДИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВЫХ НОРМ

Выступая в качестве регулятора общественных отно­шений, ведкдя правовая норма призвана прежде всего обеспечить определенное желаемое поведение людей. В то же время обеспечение такого поведения не являет­ся самоцелью. Этр — средство для достижения более глу­боких социальных целей, имекицщ классово-партийный, общественно значимый смьгел.

Разумеется, массовое отклонение реального поведения людей от поведения, предписанного правовой нормой, исключает ее эффективность. Режим законности, как бу­дет показано ниже, — одно из важнейших условий соци­альной эффективности правового регулирования. Нель­зя, однако, не заметить, что обеспечение желаемого пове­дения тех лиц, которым соответствующая норма была ад­ресована, не всегда гарантирует достижение более отда­ленной конкретной социальной цели, преследуемой зако­нодателем. Невозможно, например, судить об эффектив­ности норм, запрещающих администрации предприятий и учреждений принимать без предварительного согласия ФЗМК решения об увольнении работников, о производ-


стве сверхурочных работ лишь на основе данных, харак­теризующих соблюдение соответствующих предписаний. Совершенно очевидно, что для изучения социальной эф­фективности этих норм необходимо также установить, в какой мере благодаря введению предварительного конт­роля ФЗМК удалось сократить -количество незаконных и нецелесообразных увольнений, усилить охрану права ра­бочих и служащих на труд и отдых.

Таким образом, следует различать два уровня эффек­тивности: а) юридическую эффективность правовой нор­мы, характеризуемую соответствием поведения адреса­тов правовой нормы с требуемым поведением, указанным в норме1; б) социальную эффективность правовой нормы, эталоном оценки которой является, как правило, не само правомерное поведение ее адресатов2, а более отдален­ная социальная цель, находящаяся вне непосредствен­ной сферы правового регулирования3. Вряд ли требует пояснения тезис о том, что главцым, решающим в сис­теме управления является изучение социальной эффек­тивности правовых норм.

Между тем отдельные авторы рассматривают эффек­тивность правовых норм -как их действенность лишь по обеспечению   соответствующего   желаемого  поведения.

1   Как правильно отмечал Н.  Г. Александров,  механизм право­
вого воздействия завершает свое действие в фактическом поведении
людей — участников  регулируемого  общественного  отношения   (см.:
Теория государства и права. М.,  Юр ид.  лит.,   1968,  с.  492).

2   Мы  не  имеем  здесь  в   виду случаи,  когда  социальная  цель
правовой нормы и средства ее обеспечения практически сливаются
в единое и неразрывное целое. Однако такое органическое слияние
социальной цели и средств ее достижения встречается не так уж
часто.

3   Весьма   схожую   классификацию   двух   видов   эффективности
правовых норм проводит и М. Боруцка Артцева, именуя их эффек­
тивность в узком смысле слова и эффективность в широком смысле
слова (см.:
Borucka Arctowa M. О spoleznum dzialaniu prawa.
Warszawa, 1967, s. 11).

Однако воспользоваться указанной терминологией мы не сочли возможным, поскольку употребляем в дальнейшем соответствующие термины в ином значении. Терминами «юридическая эффективность» и «социальная эффективность» пользуется и В. А. Козлов. Однако под социальной эффективностью действия права он понимает не всякое достижение социальных целей, а лишь получение таких ре­зультатов, которые соответствуют социальным потребностям обще­ства (см.: Козлов В. А. К вопросу о понятии эффективности пра­ва. — Вестник ЛГУ, вып. 1. Л., 1972, с. 112, 113). Таким образом, как это будет показано ниже, автор смешивает понятие эффектив­ности и социальной ценности правовых решений.


 


4 Заказ 8697


49


Если реальное поведение участников определенного пра­воотношения в целом соответствует эталону поведения, закрепленному в правовой норме, последняя объявляется эффективной, если не соответствует, — неэффективной. Так, М. П. Лебедев пишет, что «показателем эффектив­ности управления обществом, и прежде всего принимае­мых в процессе управления решений, можно считать по­ведение (деятельность) отдельных лиц, коллективов и организаций под влиянием того или иного управленче­ского решения, меры»1.

Недостаточность такого подхода наиболее ярко про­является в современных теоретических концепциях бур­жуазных ученых, посвященных исследованию проблемы эффективности права. Возьмем (в (качестве примера соот­ветствующие высказывания некоторых западногерман­ских ученых. Т. Гейгер определяет социальную эффектив­ность права через отношение частоты актов правомер­ного поведения к актам поведения, отклоняющимся от требований правовых норм2. Э. Гирш под эффектив­ностью норм права понимает отношение между числом нарушений юридических обязанностей и числом актов их точного выполнения3. С. Отт считает возможным оп­ределять меру эффективности лишь в зависимости от полноты реализации нормы в поведении, не вдаваясь в обсуждение вопроса о социальных целях правового регулирования4. Как правильно подчеркнул А. Моллнау, такая концепция эффективности права является гос­подствующей   в   исследованиях   буржуазных   ученых5.'

Тот же подход к вопросу характерен и для ряда тео­ретических работ и многих конкретных исследований эф­фективности различных правовых норм, проведенных бур­жуазными учеными. Обычно программа этих исследова­ний сводится к выявлению роли правовых санкций в обес-

1   Лебедев   М. П. Государственные решения в системе управ­
ления социалистическим  обществом. М., Юрид. лит.,  1974, с.  205.

2   См.: Yeiger  Th.  Vorstudien    zu    elner Soziologie  des  Rechts,
Neuwied, 1964, s. 7.1.

3   См.: Hirsch E. E. Das    Recht    im   sozialen    Ordnungsgefiige

Westberlin, 1,966, s. 332.

4   См.: Ott C. Die Soziale   Effektivitat    des Rechts bei der poli-
tischen Kontrolle der Wirtschaft.
In: Zur Effektivitat    des Reohts,
Bielfeld, 1971, s. 355.

6 Gm,: Mollnau K. Probleme der Bestimmung der geselischaftlichen Wirksamkeit (Effektivitat) des Soziatistischen Rechts. In: «Die gesellschaftliche Wirksamkeit des sozialistischen Rechts—-Probleme ihrer Begriffsbestirnmung und Messung, s. 9,


 Желаемого поведения людей1. Такое Ёыйвленйе, несомненно, представляет значительный интерес. Тем не менее нельзя не заметить, что в данном случае изучается юридическая эффективность действия правовой нормы, а не ее социальная эффективность, которая проявляется в достижении соответствующих социальных целей.

Сошлемся в качестве примера на исследование эффек­тивности норм, регулирующих ответственность фабри­кантов за несчастные случаи на производстве, проведен­ное шведским ученым Ф. Шмидтом2.

Выбор данного объекта исследования не случаен. Как известно, катастрофическими последствиями современной капиталистической эксплуатации является рост производ­ственного травматизма и профессиональных заболеваний. Эффективность норм права, имеющих целью сокращение производственного травматизма и возмещение ущерба, причиненного рабочим в связи с увечьем, может быть вы­явлена лишь при установлении определенной зависимос­ти между действием соответствующих правовых норм и количеством неочастных случаев, если будет показано, в какой мере возмещаются пострадавшим все реальные убытки, понесенные ими в связи с увечьем.

Между тем исследование Ф. Шмидта свелось к изуче­нию вопроса о мотивах (моральных, политических, юри­дических и т. п.), характеризующих поведение фабрикан­тов, направленное на предотвращение несчастных случа­ев на производстве. Согласно полученным данным боязнь привлечения к юридической ответственности играла здесь меньшую роль, чем иные мотивы. Главным же стимулом, определяющим соответствующее поведение фабрикан­тов, являлся престиж фирмы. При этом автор умолчал, что ориентация на обеспечение высокого престижа фирмы преследует в конечном итоге цель извлечения дополни­тельных доходов.

Сведение буржуазными учеными проблемы эффек­тивности правовых яорм к проблеме их юридической эф­фективности вполне объяснимо. В буржуазной литерату-

1   См., например: Stjernquist P. Op. tit;  E с k h о f f G. Op.
cit;   К1 e 11 e H.   Nagra    resultat    frantre    rattfjlleriundersokningar
jamforda     med     trafiknykterhetskommittens      lasforslag      (Nordisk
tidsskrift for kriminalvidenskal, 1964).

2   Schmidt F. Arbetsgivarens Skadestandsansvar vid  olycksfall
i   arbete.
Forsakringsjuridiska foreningens publikation, N 10. Stock­
holm, 1953.

51

4*


50


ре Широки распространено утёерждейиё о неполитичес­ком, надклассовом характере права (оно изображается как средство защиты общечеловеческих ценностей, обос­нование которых содержится в них самих). Желая уси­лить воздействие правовых предписаний на поведение лю­дей, буржуазия стремится представить свою волю, обус­ловленную ее коренными интересами, как всеобщую, скрыть истинные социальные цели правового регулиро­вания. Сопоставление же достигнутых благодаря дейст­вию правовых норм результатов* с поставленными соци­альными целями неизбежно предполагает обнаружение классового характера целей и опрокидывает, таким обра­зом, буржуазные теории о неклассовом характере права. Вопрос о социальном эффекте правовых норм рас­сматривается лишь некоторыми представителями буржу­азной социологической юриспруденции (Эрлих, Леви-Брюль). Однако речь здесь идет не столько о социологи­ческом анализе действительной социальной эффективно­сти нормы, сколько о том, чтобы расширить «свободу су­дейского усмотрения», предоставив судье право отказа­ться от применения нормы закона, если ее применение мо­жет вызвать отрицательный социальный эффект1. Оценка же социального эффекта применения нормы проводится представителями этого направления сквозь призму инте­ресов буржуазии.

5. ЭФФЕКТИВНОСТЬ, НЕЭФФЕКТИВНОСТЬ, АНТИЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЙСТВИЯ   ПРАВОВЫХ   НОРМ

Если благодаря действию правовой нормы ее социаль­ная цель достигается полностью, эта норма, несомненно; эффективна. Но возможно ли существование различных степеней эффективности — максимальной, высокой, сред­ней, низкой2?

Некоторые авторы понятие эффективности правовых норм связывают лишь с максимальным вариантом дости­жения поставленных целей. «Эффективность правового воздействия, — пишет, например, М. П. Лебедев, — сле­дует понимать как получение н а и б о л ь ш егорезуль-

1   См,: Levj-Bruhl H. Sociologie du droit. Paris, 1967.

2   В  результате  конкретных  исследований    появляются и  более
дифференцированные   характеристики   степеней   эффективности.

52


тата (разрядка наша. — Авт.) в Достижений цели.,.»1. Норма права социально эффективна, отмечают А. С. Пашков и Л. С. Явич, если «она предусматривает оптимальный (разрядка наша. — Авт.) вариант по­ведения, требуемого для достижения научно обоснован­ной цели»2. Только с максимальным вариантом достиже­ния поставленных целей связывают понятие эффектив­ности правовых норм и те авторы, которые определяют его как соответствие фактически достигнутого постав­ленной цели3, как адекватность (разрядка наша.— Авт.) между идеально намеченными и реально достигну­тыми результатами. Подобный подход, отрицающий, по существу, наличие различных степеней и значений эффек­тивности правовых решений, представляется ошибочным. Однозначная оценка эффективности правового решения может иметь место в отношении узкого круга правовых норм, имеющих одну неступенчатую цель (см. с. 36). В этих условиях эффективность может принимать два значения: «ноль эффективности» и «полная эффектив­ность»4.

По общему же правилу, нормы права имеют ступенча­тые цели, которые сами формулируются в виде приближе­ния к какому-то отдаленному идеалу («сокращение пре­ступности», «снижение текучести кадров», «повышение рождаемости» и т. д.). Совершенно очевидно, что в этих условиях эффективность действия правовых норм может приобретать   самые различные степени (уровни)5. Зффек-

1   Лебедев   М. П. Государственные решения.., с. 23. Анало­
гичное  определение  понятия  эффективности   правового  воздействия
дает Н. С. Малеин  (см.: М а л е и н Н. С. Имущественная ответст­
венность в хозяйственных отношениях. Мм Наука,  1968, с.  135).

2   Пашков А. С, Явич Л. С. Цит. статья, с. 4Ц

3   См.:   Каминская   В.  И.  Теория  советского  уголовно-про­
цессуального закона. Автореф. докт. дисс. М,  1967, с. 30.

4   Это обстоятельство применительно к любому виду деятельно­
сти  подчеркивает  и   Я.   Зеленевский   (см.:   Организация   трудовых
коллективов, с. Ш2).

5   В. А. Козлов, например, предлагает различать высокую, сред­
нюю и низкую эффективность    (см.:  Козлов В, А.  К вопросу о
понятии эффективности  права. — Вестник  ЛГУ. Серия  «Экономика,
философия  и право», вып.  1. Л.,  1972, с.  109).    Ф. Н.  Фаткуллин
полагает  целесообразным   выделить   четыре   степени  эффективности
правовых норм, обозначив их терминами: «неэффективные», «мало­
эффективные»,   «среднеэффективные»,     «высокоэффективные»     (см.:
Фаткуллин  Ф.  Н.,  Чулюкин Л.  Д.    Социальная  ценность и
эффективность правовой нормы, с. 32).

53


тйвными следует признать все те нормы, которые в лю­бой, пускай даже в самой незначительной, степени обес­печивают приближение хотя бы к одной (даже второсте­пенной) социальной цели. Сказанное, разумеется, вовсе не означает, что мы должны мириться слизкой степенью эф­фективности правовых норм. Повышение степени их эф­фективности осуществляется в процессе совершенствова­ния законодательства и практики его применения.

Социально неэффективными следует признать те пра­вовые нормы, действие которых в плане приближения к заданной цели равно нулю, которые хотя и «работали» («юридическая эффективность»), 'но практически, как это выяснилось при проверке, «работали» вхолостую. Сюда относятся и те нормы, социальная цель которых в реаль­ной жизни была в той или иной мере достигнута, однако не за счет действия права, а под влиянием каких-либо иных факторов (т. е. когда между полученным желае­мым результатом и действием соответствующих право­вых норм отсутствует причинно-следственная связь).

С нашей точки зрения, действие правовых норм мо­жет иметь и «отрицательную эффективность», быть а н-тиэффективным, т. е. таким, которое лишь отдаляет нас от достижения намеченной цели. Подобную ситуацию В. И. Ленин сравнивал с машиной, которая «едет не сов­сем так, а очень часто совсем не так, как воображает тот, кто сидит у руля этой машины»1. Он подчеркивал, в част­ности, что недостатки правовой формы создают опасно­сти кривотолков, неправильного применения законов, мо­гут превратить его в «совершеннейшую игрушку и достичь совсем противоположных результатов»2. Например, при введении некоторых локальных правовых норм, направ­ленных на борьбу с нарушениями трудовой дисциплины, возникла неожиданная ситуация. Введенное на ряде предприятий правило о выплате нарушителям трудовой дисциплины заработной платы на несколько дней позже обусловленного срока не только не снизило числа нару­шений, а, напротив, привело к увеличению. Причина — злоупотребление спиртными напитками как в общий день выдачи заработной платы (нарушители в этотдень прибегали к договору займа), так и в день ивдиввду-

1   Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 45, с. 86.

2   Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с, 378.

54


альной ее выдачи   (в этот день нарушители погашали* свои долговые обязательства).

Употребление нами в ранее опубликованных рабо­тах термина «отрицательная эффективность» для харак­теристики вышеуказанных свойств действия отдельных; правовых норм вызвало как поддержку1, так и многочис­ленные возражения, большинство из которых основыва­ются, на наш взгляд, на терминологических недоразуме­ниях. В частности, В. А. Козлов писал о том, что отри­цательная эффективность есть отсутствие эффективно­сти2. М. П. Лебедев упрекал нас в том, что мы якобы; считаем эффективным «решение с отрицательным ито­гом»3. С. А. Шлыков отмечал, что эффективность ни при: каких условиях не может характеризоваться как отри­цательная»2.

Окончательно исказил нашу позицию Ю. X. Калмы­ков, который, исходя из отстаиваемого нами определе­ния эффективности правовых норм и использованного1 термина «отрицательная эффективность», заявил, что* «И. С. Самощенко и В. И. Никитинский полагают, что» неэффективных норм вообще нет»5 (?!). Ничего подоб­ного мы, разумеется, никогда не полагали. Если дейст­вие нормы не только не ведет к достижению поставлен­ной социальной цели, а лишь отдаляет ее достижение, правовая норма, конечно же, неэффективна. Более того, она  антиэффективда.  Под  «отрицательной    эффектив-

1   Обоснование   существования    «нулевой»   и   «отрицательной»
эффективности см.:  Алексеев С.  С.    Проблемы    теории    права,
т. 1. Свердловск,     1972, с, 99;   Шикин  Е.  П.  Основные    условия
эффективности применения права. Автореф. канд. дисс. Свердловск,
1971, с. 5.  Об  эффективности  правоприменения    с  «отрицательным
значением» пишет В. В. Лазарев  (см.: Лазарев В. В. Эффектив­
ность правоприменительной деятельности- и пути ее повышения. —
В кн.: XXIV съезд КПСС и проблемы повышения    эффективности
советского права. Казань, 1973, с. 25).

2   См.:  Козлов   В.  А.  К  вопросу  о  понятии  эффективности
права. — Вестник ЛГУ, 1972, № 5, с. 109.

3   Лебедев  М. П. Государственные решения в системе управ­
ления социалистическим обществом, с. 194.

4   Шлыков   С. А. О содержании понятия эффективности.пра­
вовых норм. — В  сб.:  Проблемы  совершенствования  советского за­
конодательства. М., 1977, № 8, с. 20.

6 Калмыков    Ю.   X.   О   повышении   эффективности     норм гражданского   законодательства. — Правоведение,   }97i3,      ?, с. 43»

55


ностью» мы всегда понимали свойство прямо противо­положное эффективности, т. е. антиэффективность.

Интересные аргументы, направленные против нашей конструкции «отрицательной эффективности», приводит В. В. Перфильев. По его мнению, некоторые свойства действия правовых норм, которые фиксируются при от­рицательной эффективности, относятся к числу побоч­ных, не связанных с целью результатов. Тем самым сох­раняется прямая зависимость характеристики эффек­тивности норм лишь в отношении к оценке основного результата ее действия. Соотношение же реальных пос­ледствий действия правовой нормы, имеющих различное (позитивное и негативное) социальное значение, состав­ляет проблему полезности, а не эффективности ее дей­ствия1.

С таким подходом к вопросу следовало бы согла­ситься, если бы мы при характеристике эффективности как отрицательной учитывали все последствия действия нормы, в том числе и те, которые никак не связывались с целью (в своих первых работах мы такую ошибку до­пускали). Между тем, квалифицируя действие той или иной нормы как антиэффективное, мы учитываем лишь те конкретные последствия, которые непосредственно отдаляют нас от достижения намеченной цели (таким образом, соотношение между результатом и целью сох­раняется). Все иные, как предвиденные, так и непредви­денные, последствия мы в расчет не берем. Известно, что любое действие может быть полезным, нейтральным, вредным. Оно может быть экономичным, неэкономич­ным и убыточным. Представляется, что и такое свойст­во действия, как эффективность, может получить соот­ветствующие значения, которые будут характеризовать лишь соотношение между результатом действия и его целью.

6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВЫХ НОРМ И ИНЫЕ СВОЙСТВА ИХ ДЕЙСТВИЯ

Известное марксистское положение о том, что свой­ства данной вещи обнаруживаются в ее отношении к другим вещам2, нуждается в развитии применительно к


свойствам сложных динамических систем, к которым, несомненно, относится и действие правовых норм. В от­личие от свойств предметов, выявляемых в их взаимо­отношении с другими предметами, свойства указанных систем могут быть обнаружены также из анализа соот­ношений между такими явлениями, входящими в струк­туру данных систем, как процессы действия. Именно на этой основе праксеология (наука о действии, безотно­сительно от того, где это действие осуществляется) выделяет наряду с эффективностью полезность (выгод­ность), экономичность и некоторые другие свойства дей­ствия* Указанный подход и составляет гносеологическую основу к разграничению в первую очередь таких свойств действия правовых норм, как эффективность, полезность и экономичность. Как правило, действие норм совет­ского права является одновременно эффективным, по­лезным и экономичным. Это обстоятельство не исключа­ет, однако, возможности несовпадения этих свойств при­менительно к действию отдельных правовых норм.

Понятие эффективности действий правовых норм бы­ло рассмотрено нами выше. Здесь же следует рассмот­реть иные свойства действия правовых норм, отграни­чив их от эффективности.

Эффективность правовых норм и полезность их дей­ствия. Как уже отмечалось выше, изучение результатов действия правовых норм нельзя сводить к проблеме до­стижения запланированного результата. Ф. Энгельс от­мечал, что действия имеют известную желаемую цель, но результаты, на деле вытекающие из этих действий, могут быть вовсе нежелательными. А если вначале они, по-видимому, и соответствуют желаемой цели, то в конце концов они могут привести совсем не к тем пос­ледствиям, которые были желательны1. Он подчеркивал, что в результате наших действий лишь в первую очередь возникают те последствия, на которые мы рассчитыва­ем, «но во вторую и третью очередь» возникают «совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень ча­сто уничтожают значение первых»2. Отсюда представля­ется весьма убедительной позиция праксеологов, рас­сматривающих   эффективность     и   полезность   (выгод-


 


1   См.: Перфильев   В. В. Цит. соч., с. 12—tl3.

2   См.: Маркс  К., Энгельс  Ф. Соч., т. 23, с. 67.


1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 21, с. 306. 2Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 20, с, 495, 496.

67


Мбсть) в качестве различные сёойстё Действий (дея­тельности).

Праксеология понимает под полезностью соотноше-ййе намеченных результатов и результатов побочных» возникших вне предвидения действующего субъекта. Эти Побочные результаты оказываются либо полезными, либо вредными; их отношение к намеченным или полученным в рамках цели результатам и характеризует полезность действия. Таким образом, употребляемое праксеологней понятие полезности правовых норм отнюдь не адекватно сложившемуся в советском правоведении понятию их со­циальной ценности. В связи с этим явно ошибочно ут­верждение В. М. Баранова о том, что «полезность любой нормы права находит свое проявление в ее целях»1. Дело в том, что проблемы полезности правовых норм не су­ществовало бы вовсе, если бы результаты их действия не отклонялись от поставленных целей. Весьма четко раскрывает пракоеологическое понятие полезности дей­ствия Я. Зеленевский, который отмечает, что все резуль­таты деятельности можно расположить с учетом их цен­ности для действующего субъекта на одной шкале. Вы­ше нулевой отметки этой шкалы будет находиться зона полезных результатов, ниже — зона издержек в широ­ком смысле (т. е. негативно оцениваемых побочных ре­зультатов). Лишь сопоставив между собой все резуль­таты действия, оцениваемые позитивно и негативно, мо­жно дать общую оценку полезного действия2.

В результате, как подчеркивает Я. Зеленевский, от­ношения между эффективностью и полезностью могут ^складываться весьма различно. Так, деятельность, ко­торая привела к достижению задуманных целей лишь ша 50%, но принесла непредвиденные положитель-;ные результаты (оцениваемые действующим субъектом (более чем в 100% по отношению к результатам, не-юбходимым для достижения задуманных целей), при от­сутствии    непредвиденных   отрицательных   результатов

1   Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социали­
стического права. Саратов, 1978, с. 96.

2   Следует иметь в виду, что общая оценка полезности действия
зачастую в связи с количественной    и качественной несоизмеримо­
стью  сравниваемых  позитивных  и  негативных    результатов   может
быть дана лишь на условном уровне,    отражающем    точку зрения
действующего субъекта.

58


окажется эффективной только наполовину, и, несмотря <на это, высокаполезной. Теоретически возможна и та­кая ситуация, при которой деятельность является неэф­фективной (0% достижения цели) и в то же время полезной, поскольку она привела к непредвиденным по­ложительным результатам. Напротив, если деятельность привела к стопроцентному достижению» задуманной це­ли, но одновременно вызвала непредвиденные отрица­тельные результаты, превышающие ценность достигну­того полезного результата, то такая деятельность, хотя и на 100% эффективная, должна рассматриваться в це­лом как социально вредная1.

Все эти положения полностью применимы для оцен­ки свойств действия правовых норм. Мы уже отмечали, что действие конкретной правовой нормы в совокупнос­ти с другими правовыми нормами и иными факторами иногда приводит на практике к непредвиденному, по­бочному результату, наступление которого не только не входило в планы законодателя, но и вообще не учиты­валось им. Такой непредвиденный результат может быть, естественно, как положительным, так и отрицательным. В первом случае полезность правовой нормы повыша­ется, а во втором — понижается. Но в обоих вариантах возникает ситуация, при которой мы не вправе судить о социальной полезности правовой нормы лишь по дан­ным о достижении целей, имевшихся в виду законодате­лем. Однако проблема соизмерения «веса» положитель­ных результатов и отрицательных непредвиденных и вторичных (т. е. тех, которые законодатель предвидит и на наступление которых соглашается, так как они яв­ляются необходимым условием достижения основных целей) результатов рассматривалась до последнего вре­мени как проблема измерения эффективности действия ■правовой нормы. Между тем следует, очевидно, приз­нать, что результаты такого «взвешивания» характери­зуют не эффективность, а полезность действия нормы права. Действие правовой нормы в принципе может ока­заться социально вредным, хотя и эффективным приме­нительно к достижению планируемой цели.

Полученные   в    результате    «взвешивания»   данные

1 См.:   Зеленевский   Я-   Организация   трудовых    коллекти­вов, с. Mil—115, 128.

59


представляют большую ценность для дальнейшего со­вершенствования законодательства.

В ряде случаев с помощью введения дополнитель­ных нормативных положений непредвиденные отрица­тельные результаты удается устранить. Если же такие отрицательные результаты неустранимы, то дальнейшая судьба акта должна в принципе зависеть от результата «взвешивания». В том случае, когда совокупный резуль­тат действия нормативного акта получит положитель­ную оценку, его действие, хотя оно и влечет некоторые неустранимые отрицательные последствия, может быть сохранено. При оценке совокупного результата как со­циально вредного должно быть принято решение об отмене нормативного1 акта или о его изменении.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г.1. установил правило о том, что суд мог удерживать алименты лишь с того отца, который состо­ял в зарегистрированном браке с матерью ребенка. Цель данной нормы — стремление в кратчайший срок прео­долеть семейную неустроенность, вызванную обстоятель­ствами военного времени, упорядочить семейно-брачные отношения. В конкретных исторических условиях эта норма была, очевидно, не только эффективна, но и со­циально полезна. Однако отрицательные последствия данной нормы (заведомая постановка детей, рожден­ных вне брака, в худшие условия) с каждым годом не­уклонно увеличивались. В результате .оценки соотноше­ния полезных результатов действия данной нормы и их негативных последствий при принятии Основ законода­тельства Союза ССР и союзных республик о браке и се­мье (1968 г.) отмеченные противоречия были ликвиди­рованы.

Приведем еще один характерный пример. Постанов­ление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г.2, запретив­шее производство абортов и установившее уголовную ответственность за самоаборт, вначале положительно полвияло на рост деторождаемости, но весьма скоро вызвало и резко отрицательные непредвиденные пос­ледствия в виде увеличения числа подпольных абортов, сопровождавшихся значительной угрозой здоровью и жизни абортируемых. Эти обстоятельства послужили основной причиной его отмены.

1   Ведомости  Верховного Совета СССР,  1944,  № 37.

2   СЗ СССР, 1936, № 34, ст. 309.

60


Если среди норм действующего законодательства на­ходятся такие, полезность которых ставится под сомне­ние в юридической литературе или на базе обобщений судебной или надзорной практики, крайне желательным является проведение специальных исследований, направ­ленных на проверку этих гипотез и соотнесение всех по­ложительных (как запланированных, так и незаплани­рованных) результатов действия правовых норм с нега­тивными (как предвиденными, так и непредвиденными) результатами1.

Эффективность правовых норм и экономичность их действия. «Достижение в интересах общества наиболь­ших результатов при наименьших затратах — таков не­преложный закон хозяйственного строительства»2. Та­ков же и принцип всякой иной рациональной обществен­ной деятельности, поскольку она связана с определен­ными материальными (финансовыми) затратами. Есте­ственно, что данный закон (принцип деятельности) дол­жен учитываться и при оценке действия правовых норм. Основными критериями такой оценки являются, с одной стороны, социальная ценность, полезность полученного результата, а с другой — фактическая величина произ­веденных для этого затрат.

Норма права, обеспечившая получение результата, представляющего собой даже небольшую социаль­ную ценность, должна быть, несомненно, признана эко­номичной, если ее реализация не была связана с затра­тами денежных средств или иных экономических ресур­сов. Напротив, правовая норма, действие которой при­вело к весьма ценному с точки зрения народного хозяй­ства результату, не может быть признана экономичной, если величина произведенных при этом затрат превы­сила ценность результата.

Таким образом, основу оценки действия правовой нормы с точки зрения ее экономичности составляет не абсолютная ценность полученного результата и не аб­солютная величина произведенных затрат, а их соотно­шение.

1   Ученые  записки  ВНИИСЗ.  Вып. 20.  М.,   1970, с. 11.

2   Программа   Коммунистической   партии   Советского   Союза. М.,
Политиздат, 1976, с. 86.

61


Указанное соотношение далеко не всегда может быть «расчетным». Нередко оно может получить лишь каче­ственную» масштабную оценку, конечным критерием ко­торой выступают задачи быстрейшего построения мате­риально-технической базы коммунизма, перерастания социалистических общественных отношений в коммунис­тические. Происходит это, в частности, потому, что по­лученный результат и произведенные затраты зачастую практически невозможно выразить в сопоставимых еди­ницах. Попытки же применения единых стоимостных по­казателей в социальной области, как это нередко прак­тикуется в зарубежной литературе, могут привести к вы­водам, противоречащим интересам трудящихся и чуж­дым нашему обществу. Так, попытка расчетного соотне­сения с денежными затратами некоторых социальных ценностей (например, охраны жизни и здоровья граж­дан) в условиях социалистического государства проти­воречила бы его исходным принципам.

Иначе решается вопрос в тех ситуациях, когда ос­новной непосредственной целью правовых норм являет­ся повышение производительности труда, повышение эффективности общественного производства. Здесь для того, чтобы оценить действие как экономичное, необхо­димо количественно обосновать, что полученный поло­жительный результат перекрывает величину произве­денных затрат. Именно для этих случаев полностью при­годно понятие экономичности, предложенное Я. Зеленев-ским. «Деятельность является экономичной, если отно­шение полезного результата к затратам больше единицы; она нейтральна как с точки зрения экономичности, так и с точки зрения выгодности, если это отношение равно единице; деятельность неэкономична, если отношение, о котором идет речь, меньше единицы»1. Следует, одна­ко, иметь в виду, что и «расчетный» подход к определе­нию экономичности правовых норм по принципу соотно­шения прибыли и затрат отнюдь не исключает необходи­мости проведения соответствующего теоретического ана­лиза. Никакие экономические расчеты нельзя считать на­учными, если они <не учитывают социалистических право­вых принципов, вступают в противоречие с моральным кодексом строителей  коммунизма, с  социалистическим

'Зеленев с к 1и й   Я. Организация трудовых коллективов, с. 129.

62


йраво£бзн2ййем й т. д. Нельзя забывать и тбгб, чтб Mafё* риальная сторона дела не должна заслонять высшие со­циальные цели. Ведь «вся деятельность нашей партии и государства направлена на создание в нашем общест­ве таких условий, которые обеспечивали бы все боль­шие и равные для всех советских людей возможности получать всестороннее образование и воспитание, шире приобщаться к богатствам культуры, активнее участ­вовать в общественно-политической жизни»1.

Экономичность правовых норм иногда смешивают с их полезностью. Происходит это в тех случаях, когда понятие затрат (т. е, денежных средств, человеческой энергии и времени, вводимых в систему «на входе») отождествляют с понятием всех издержек, в том числе и непредвиденных отрицательных результатов, зареги­стрированных «на выходе». Такую ошибку, на наш взгляд, допускает В. Чепл, который, характеризуя эконо­мичность правовых норм, относит к понятию затрат лю­бые издержки, включая даже потери политико-идеоло­гического характера2. Представляется, что такого рода потери могут проявиться лишь как побочный (по обще­му правилу, непредвиденный) результат действия пра­вовой нормы и отнюдь не являются теми необходимыми: средствами, которые призваны обеспечить действие ее механизма.

Порой имеет место и смешение понятий экономично­сти и эффективности. По мнению ряда ученых, понятие эффективности включает не только решение поставлен­ных задач, но и выполнение их с минимальными затра­тами материальных средств, человеческой энергии и времени3.  «Понимание  эффективности   как достижения

1   Косыгин   А. Н. Избранные речи и статьи. М., Политиздат,
1974, с. 763.

2   См.: С е р 1  Voitech.  К poimu  efektivnosti  pravnich  norem.
Pravnik 10 С XII 73, s. 894.

3 См.: Пискотин М. И., Лазарев Б. М., Салище-
ва Н. Г., Тихомиров Ю. А. О науке управления. — Сов. госу­
дарство и право, Ii964, № 9, с. 24; Манохин В. М. О предмете
и задачах науки управления в современный период. — Сов. госу*
дарство и лраво, 1965, № 2, с. 28; Кузнецов Ф. Т., Поды-
м о в П. Е., Шмаров И. В. Эффективность деятельности испра­
вительно-трудовых учреждений. М., Юрид. лит., 1968, с. 65; Шма-
р о в И. В. Критерии и показатели эффективности наказаний. — Сов.
государство и право, 1968, № 6, с. 57; Фаткуллин Ф. Н., Ч у-
л ю к и н Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нор­
мы, с. 26.                                                                                      *>                 
v

63


результата с Минимальными затратами, —пишут А. С. Пашков и Л. С. Явич, — широко применяется в различ­ных областях общественной жизни. Мы не видим осно­ваний для того, чтобы избегать этого показателя и прь оценке эффективности действия нормы права»1. Отсюда показатель   эффективности   действия   правовой   нормы

д__ о

изображается авторами в следующем виде: С——^—    >

где С — показатель эффективности норм, А — результат се действия, В — первоначальное состояние, К — произ­водственные затраты.

Нетрудно заметить, что предлагаемое А. С. Пашко­вым и Л. С. Явичем определение понятия эффективно­сти правовых норм практически равнозначно предлага­емому нами определению понятия их экономичности. Причиной же указанных расхождений является неосно­вательная попытка использования этими авторами по­нятия эффективности экономической, хозяйственной, производственной деятельности в качестве общего, уни­версального определения эффективности управленчес­ких решений. Как правильно отмечает В. В. Аунапу, «снижение или ограничение затрат на производство и другие экономические (разрядка наша. —Авт.) показатели всегда входит в цели решения задачи»2. Од­нако большинство правовых норм вовсе не преследует хозяйственных, чисто экономических целей. Тот факт, что наименьшие затраты мы и здесь обычно оцениваем как «нечто желаемое», сам по себе не трансформирует их в цель правовой деятельности. Определение затрат характеризует, как правило, не цель, а средства ее дос­тижения. Цель не обязательно должна быть экономи­чески выгодной, в то время как для средств это требо­вание неукоснительно. Правильно отмечает Я. Зеленев-ский, что формулирование цели, по общему правилу, не только не должно, но, до сути, не может содержать фак­тора стоимости из-за опасности превращения формули­рования цели как начального этапа деятельности, в пол­ный план этой деятельности3. Смысл управления не в


том, чтобы не ставить «дорогостоящих» целей, а в том, чтобы достигать их минимальными средствами.

Итак, если эффективной должна быть практически каждая правовая норма, то экономичность— свойство действия лишь тех из них, которые имеют в конечном счете соответствующие хозяйственные, экономические цели. Следовательно, изучение экономичности правовых норм актуально в таких, например, отраслях законода­тельства, как хозяйственное, трудовое, колхозное. В то же время при изучении действия норм, скажем, уголов­ного или семейного законодательства данная проблема обычно не возникает1.

Таким образом, весьма последовательна позиция представителей праксеологии, рассматривающих эконо­мичность как самостоятельное, отличное от эффектив­ности свойство действия управленческих решений. Так, норма права может быть эффективной, т. е. в той или иной мере приближать нас к намеченной цели, но от­нюдь не экономичной, поскольку затраченные при этом денежные средства не окупаются; достижение тех же или даже лучших результатов может быть получено и иным, более экономичным путем.

Примером несовпадения эффективности и экономич­ности действия нормативного акта являлась резолюция Министерства труда Республики Куба № 270 от 10 де­кабря 1968 г., предусматривавшая выплату передови­кам производства пенсий и пособий по социальному стра­хованию в размере 100 процентов заработной платы. Непосредственные цели данного акта (стимулирование хорошей работы, повышение благосостояния в первую очередь передовиков производства) благодаря его дей­ствию были достигнуты. В то же время уже через нес­колько лет действия указанной резолюции наглядно про­явилась ее экономическая необоснованность. Характе­ризуя резолюцию № 270 в своем выступлении на XIII съезде профцентра трудящихся Кубы (1973 г.), Фидель Кастро отметил, что она превратилась в «тяжкое», «не-


 


1   Пашков  А. С, Я в и ч   Л. С. Эффективность действия пра­
вовой нормы. — Сов. государство и право, 1970, 3, с. 45.

2   Аунапу  Ф. Ф. Научные методы принятия решений в управ­
лении производством. М., Экономика, 1974, с. 32.

3   См.:   Зеленевский   Я.   Организация   трудовых  коллекти­
вов, с. \№\.

64


1 Нужно, однако, иметь в виду, что при изучении действия всех правовых норм, связанных с материальными затратами, необходи­мо проверять их экономическую обоснованность. Дело в том, что фак­тическая величина затрат, связанных с реализацией того или иного нормативного акта, в некоторых случаях существенно расходится с прогнозируемой.

65

Б Заказ 8697


выносимое» бремя для экономики страны1. В результа­те XIII съезд принял решение, рекомендовавшее Прави­тельству республики отменить резолюцию № 2702.

Разграничение понятий эффективности и экономично­сти правовых норм вовсе не исключает возможности их органического совпадения. Если непосредственной це­лью той или иной правовой нормы является лишь эко-намизация какой-либо деятельности3, понятия экономич­ности и эффективности практически взаимно растворя­ются. В качестве примера можно сослаться на ст. 168 ГК РСФСР, предусматривающую среди общих положе­ний исполнения обязательств правило о том, что «каж­дая из сторон должна исполнять свои обязанности наи­более экономичным для социалистического народного хозяйства образом».

В известной мере совпадают также экономичность и эффективность юридических актов, направленных на повышение эффективности общественного производства, поскольку такие акты непосредственно нацелены на дос­тижение наивысших общественно (полезных результатов хозяйствования при наименьшей затрате средств, повы­шении отдачи с каждого рубля, вложенного в хозяй­ство, и т. д.

Однако такие совладения вое же необязательны и лишь подтверждают правило: эффективность как соот­ношение между результатом и целью правовых предпи­саний и экономичность как "соотношение между достиг­нутым положительным результатом и примененными для его достижения затратами представляют собой раз­личные свойства действия правовой нормы.

Изучение экономичности действующих правовых норм до сих пор еще, к сожалению, не привлекает долж­ного внимания правоведов. Объяснение этому кроется, очевидно, в оценке рассматриваемой проблемы как «чис­то экономической». Между тем мы имеем здесь дело с комплексной проблемой, находящейся на стыке интере­сов экономической и правовой наук. Участие юристов в изучении   экономичности   действующих   правовых   норм


необходимо, поскольку оно требует помимо экономичес­ких глубоких знаний правовой материи (системы зако­нодательства, соподчинения и взаимосвязи различных правовых норм, особенностей практики применения кон­кретных правовых предписаний, состояния законности в конкретной области и т. д.).

Как показывает опыт Всесоюзного научно-исследова­тельского института советского законодательства, изу­чение экономичности правовых норм совместными уси­лиями юристов и экономистов весьма ценно для совер­шенствования законодательства.

Сошлемся в качестве примера на опыт изучения эффективности и экономичности локальных правовых норм, регламентирующих выплату вознаграждения по итогам годовой работы1.

Одна из основных целей выплаты указанного возна­граждения заключается в стимулировании длительной работы на предприятии, в сокращении текучести кадров. О степени ее достижения свидетельствуют прежде всего данные о состоянии текучести «до» и «после» введения вознаграждения; о степени экономичности нормы мы мо­жем судить, сопоставив данные о текучести с произве­денными затратами.

Группировка 180 обследованных предприятий исходя из среднего размера выплаченного вознаграждения (в процентах к годовому заработку работника) и сопоста­вление размера вознаграждения с текучестью кадров позволили составить следующую таблицу:

Таблица i

 

Предприятия, имеющие средний размер годового вознаграждения %)

Текучесть по предприятию этой группы (в %)

До 1 от   1,1 до 2 от  2,1 до 3 от   3,1 до 4 от  4,1 до 5 от  5,1 и выше

31 30 19 17 15 15


 


1   См,: XIII съезд профцентра трудящихся Кубы. М., Профиздат,
1974, с. 42—44.

2   См. там же, с. 159—162.

3   Под экономизацией  понимается стремление к максимальному
результату с данными затратами или стремление к данному резуль­
тату с наименьшими затратами.

66


1 См.: Глазырин В. В., Медведев Г. С, К а з а р и н е-в а С. Е., Ч е ж и н а Э. А. Вознаграждение по годовым итогам ра­боты предприятия (опыт изучения эффективности локальных норм). Проблемы совершенствования советского законодательства. — Тру­ды ВНИИСЗ, 1975, № 3, с. 72, 73.

67


Данные, приведенные в таблице, позволили выработать конкретные рекомендации по повышению экономичности и эффективности годового вознаграждения.

Представляется-очевидным, что, располагая соответ­ствующими данными, каждое предприятие может с уче­том местных условий избирать оптимально-экономичные варианты локального правового регулирования. Отсут­ствие точных данных об экономичности ряда правовых норм может являться тормозом для внесения в законода­тельство назревших изменений (предстоящие расходы кажутся завышенными)1.

Эффективность и социальная ценность правовых норм. Некоторые авторы практически не видят разни­цы между эффективностью и социальной ценностью правовых норм. Так, по мнению О. В. Смирнова, «эф­фективность права определяется его результативностью в смысле придания общественным отношениям такого направления развития, которое более всего отвечает интересам социалистического государства»2. Многие же авторы, разграничивая рассматриваемые свойства дей­ствия правовых норм, одновременно неразрывно связы­вают их друг с другом. По их мнению, действительно эффективной можно считать лишь такую норму, кото­рая способствует достижению объективно обоснованной цели. Достижение необоснованной цели — тоже резуль­тат действия нормы, но такой результат нельзя считать эффективным3. «Эффективность правового установле­ния, — отмечает Ф. Н. Фаткуллин, — это его способ­ность оказывать объективн о-п оложителыное (разрядка наша. — Авт.) влияние на общественные от­ношения...». Далее он подчеркивает, что эффективные решения «так или иначе содействуют прогрессив­ному развитию общества» (разрядка наша. — Лег.)4.

1   Подробно см. Никитинский В. И,, Самощенко И. С. Экономи­
ческая обоснованность (целесообразность) правовых решений и эко­
номичность  их  действия. — Сов.   государство  и   право,   1976,  №5,
с. 22—23, 25—26.

2   Смирнов   О.   В.   Эффективность   правового   регулирования
организации труда на предприятии. М., Юрид. лит., 1968, с. 20.

3   См.: Я вич   Л. С. Общая теория права. Л.,  1976, с. 253.

4   Фаткуллин    Ф.   Н.   Проблемы   эффективности   советского
права. — В сб.:
XXIV съезд КПСС и проблемы повышения эффек­
тивности советского права. М., 1973, с. 6.

68


 


С нашей точки зрения, если планируемая цель дос­тигается благодаря действию конкретной правовой нор­мы, последнюю следует безоговорочно признать эффек­тивной. Однако из этого вовсе не вытекает, что мы в какой-либо мере недооцениваем социальной ценности правовых решений. Мы высказываемся лишь против включения в понятие эффективности правовых норм положительного оценочного момента, поскольку соот­ветствующая оценка относится не к эффективности, а к цели, которой служит анализируемое средство1. При этом отнюдь не отрицается возможность и необходи­мость исследования социальной ценности правовых ре­шений2.

Следует полностью признать то, что перед юриди­ческой наукой стоит задача оказания помощи законо­дателю не только в правильном определении цели пра­вового регулирования, но и в установлении того, нас­колько достижение данной цели будет способствовать прогрессу нашего общества. В связи с этим хотелось бы специально подчеркнуть, что все рассмотренные вы­ше свойства действия правовой нормы являются прак-сеологическими и, следовательно, выступают прежде всего в качестве «технических», в лучшем случае со­циально-технических характеристик нормы права и ее

1   См.: Ш а р г о р о д с к и й М. Д. Цит. соч., с. 54.

2   Нельзя согласиться с теми авторами, которые не допускают
возможности  научной  оценки  социальной  обусловленности  различ­
ных целей, связанных с управлением обществом. Так, представляют­
ся ошибочными утверждения П. Самуэльсона о том, что «коренные
вопросы, определяющие, насколько правильны или ошибочны прес­
ледуемые  цели,  не  могут  решаться   наукой   как   таковой»,    (С а-
м уэльс он   П. М., Экономика,  1964, с. 29)   и позиция Шура Е.,
полагающего, что наука «не может указать, какими именно долж­
ны быть правовые цели»   (см.:  Schur E.   Law and  Society,   UK,
1968, p.  14). Подобный подход к вопросу может в конечном итоге
оправдать  служение  представителей  науки любому  политическому
режиму. Ведь писал же профессор Пуэрториканского университета
Фредерик Бьютель о том, что «научный юрист» есть слуга зако­
нодателя, независимо от того, кому он служит. Если бы мой идеал
осуществился, говорит Бьютель, то «деятельность научного юриста
была   бы   необходима   и   фашистам,   и   коммунистам,   и   демокра­
там». См.:

В е n t e I F. К- Some potentialities of experimental jurisprudense as a new branch of social science Zincoln, 1957, p. 19, 27—28. (цит. по кн.: Иваненко О. Ф. Правовая идеология американской буржуа­зии. Казань, 1966, с. 68).

69


воздействия на общественные отношения. Это верно даже применительно к такому свойству, как полезность. Ведь и здесь речь идет о сравнении «запланированных» и «побочных незапланированных» результатов; оценоч­ный, аксиологический момент и в этом случае высту­пает лишь в скрытом виде, поскольку предполагается естественным, что запланированный результат — поло­жительный, а побочный —• либо тоже положительный, либо отрицательный, хотя еще неясно, для кого поло­жительный или отрицательный. Тем более верно это применительно к эффективности, экономичности, ибо здесь соотношения результата и цели, «издержек» и «прибыли» измеряются независимо от того, что пред­ставляет собой цель, в «чей карман» идет прибыль и т. п.

При чисто праксеолодическом подходе вне поля зрения исследователя остаются вопросы о том, объек­тивно правильно ли избрана цель нормы или она несет на себе печать субъективизма, полезна ли норма для всего общества или для господствующего класса, эко­номична ли она с точки зрения интересов трудящихся или буржуазии и т. д. В таком подходе кроется огра­ниченность праксеологии в целом, ее категорий, исполь­зуемых для характеристики действия правовой нор­мы,— в частности и в особенности. В этом же причина недостаточности лишь праксеологическои характеристи­ки нормы права и ее действия для всестороннего рас­крытия марксистско-ленинской социологией права, со­циального назначения и действительной социальной ро­ли права в том или ином обществе, государстве. Такое раскрытие требует и предполагает дополнения праксео-логических характеристик действия правовых норм их аксиологической характеристикой.

Аксиологическая характеристика правовых норм в марксистско-ленинской социологии права выражается категорией социальной ценности права, нормы права. Эта категория очень широкая, она охватывает право и его действие в различных и многих аспектах1. Бесспор­но, однако, что в отличие от буржуазной аксиологии права она включает в себя также показ того, чью во-

1 См.: Алексеев С. С. Социальная ценность права в совет­ском обществе. М., Юрид. лит., 1971.

70


лю то или иное право выражает, чьим интересам оно служит. Социальная ценность социалистического права в этом плане характеризуется прежде всего тем, что оно является выражением воли трудящихся, служит их интересам, представляет собой инструмент в руках на­рода в его борьбе за ликвидацию эксплуатации чело­века человеком, за построение социализма и коммуниз­ма и утверждение в обществе отношений товарищес­кого сотрудничества и взаимопомощи свободных от экс­плуатации людей, за развитие демократии для трудя­щихся, за всесторонний расцвет личности.

На уровне анализа социальной ценности конкретной правовой нормы эта общая классовая, демократичес­кая, гуманистическая направленность социалистическо­го права должна быть и проверена, и конкретизирова­на, с одной стороны, а с другой — дополнена праксео-логическими характеристиками, позволяющими судить о том, насколько благие цели данной нормы реально достигнуты, насколько намечаемые полезные последст­вия не «угнетаются» побочными отрицательными ре­зультатами, насколько материальные затраты на осу­ществление нормы меньше тех материальных выгод, которые оно приносит. Только в своей совокупности эти аксиологические и праксеологические характеристи­ки дадут нам полную и верную картину одного из важных аспектов социальной ценности данной нормы — ее действительную социальную роль в коммунистиче­ском строительстве, совершенствовании и дальнейшем развертывании социалистической демократии, форми­ровании всесторонне и гармонически развитой лич­ности.

Иначе говоря, без праксеологических характеристик раскрыть социальную ценность (особенно реальную со­циальную роль) нормы права нельзя, но нельзя и ог­раничиваться только ими. Они по-настоящему «играют» только в соотнесении с правильным раскрытием при­роды, достоинств и недостатков тех целей, на - дости­жение которых направлена норма права. Без этого свойства действия нормы, даже наилучшим образом измеренные, останутся абстрактными, «глухими», а вы­явленные в ходе их исследования недостатки действия и даже причины этих недостатков мало говорят о том, куда необходимо направить усилия, чтобы добиться повышения социальной роли данной правовой нормы.

71


Вопрос о социальной ценности правовых норм осо­бый. Он не является предметом данного исследования. Поэтому мы позволим себе ограничиться приведенными общими замечаниями. Суть их состоит в том, что изу­чение эффективности правовых норм, иных свойств их действия — не предел, а лишь один из шагов, необхо­димых для раскрытия социальной ценности норм со­циалистического права, их реальной социальной роли не только как инструмента управления обществом, но и как орудия в руках народа, строящего коммунизм.

О систематическом (комплексном) свойстве действия правовых норм. Подводя итог сказанному выше, отме­тим, что научно обоснованное совершенствование зако­нодательства требует точной информации не только об эффективности, полезности и экономичности правовых норм, но и об их социальной ценности. В конкретных условиях может возникнуть потребность оценить все свойства действия правовых, норм в синтезированном виде, однородно, целиком. Такое универсальное, комп­лексное синтезированное свойство действия правовых норм было названо нами оптимальностью1.

1 См.: Самощен к о И. С, Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности дейст­вия правовых норм. — Ученые записки ВНИИСЗ, 197И, № 25, с. 17. Мы готовы признать неудачным применение термина «оптимальность» для характеристики синтезированного свойства действия правовых норм в связи с тем, что оптимум в собственном (математическом) смысле слова характеризуется таким набором альтернативно изби­раемых параметров управления, которое ведет лишь к экстремаль­ному (т. е. предельно достижимому в заданных условиях) значению некоторой переменной величины (Герчук Я. П. Современные методы управления сложными системами. — Вопросы философии. 1969, № 9, с. 43). Очевидно, в свое время, наиболее последовательным было бы воспользоваться для обозначения рассматриваемого синтезирован­ного свойства терминами «исправность в синтетическом понимании» или «общая рациональность (исправность) действия», которые упот­ребляются для обозначения соответствующего свойства деятельности в праксеологии (см., например, Катабринский Т. Трактат о хорошей работе. М., Экономика, 1975, с. 114; Зеленевский Я., цит. работа, с. 143). Следует отметить, что вопрос о подыскании наиболее под­ходящего термина для обозначения синтезированного свойства дей­ствия правовых норм, включающего эффективность («целесообраз­ность» в смысле достижения цели), полезность и экономичность был специальным предметом обсуждения в чешской правовой литерату­ре. Так, Ф. Балвин предлагает воспользоваться для этой цели тер­мином pusobiyost (сила действия) (См.: Balyin. Frantisek.Poznamka k pojmu efektivnosti pravnich norem. «Pravnik», 3 CX 11 74 s. 232, 233).

72


Наша позиция по рассматриваемому вопросу неод­нократно подвергалась критике в печати. Предлагалось рассматривать эффективность правовых норм как це­лую нерасчленимую, всеобъемлющую характеристику их действия, включающую в себя в синтезированном виде: а) приближение к цели правовых предписаний; б) со­циальную ценность цели и результата; в) экономич­ность действия, понимаемую как достижение цели с минимальными затратами1. Нетрудно заметить, что если мы употребляем термин «эффективность правовых норм» в более узком смысле слова, то наши оппоненты —в широком, равнозначном по нашему словоупотреб­лению термину «оптимальность» (или «общая исправ­ность») действия или даже еще в более широком значении.

Такое .положение в принципе закономерно. Хотя «употребление одних и тех же termini technici (техни­ческих терминов) в различном смысле неудобно, но в полной мере избежать этого не удается ни в одной нау­ке»2. Известно, что разнобой в применяемой термино­логии зачастую становится причиной споров, возникаю­щих не из различных взглядов, а из терминологических недоразумений.  Такого  рода   псевдоспоры до  сих  пор

1   Указанный подход к проблеме наиболее обстоятельно был об­
основан А. С. Пашковым и Л. С. Явичем  (цит. статья). Еще в бо­
лее  широком  плане  подходит  к трактовке   исследуемого   понятия
К. Моллнау, Указав на то, что сведение эффективности правовых
норм только к соотношению между результатом их действия и теми
целями,  для  достижения  которых  они   были  приняты, является не­
достаточным и односторонним, автор пришел к выводу о том, что
понятие  «эффективность   социалистического   права»   в   классово-ло­
гическом разрезе должно отражать: а) степень совпадения действия
правовых норм с объективными законами общества и отражения в
правовых  нормах  соответствующих  социальных  целей;   б)   степень
рациональности действия права, под которой он понимает достиже­
ние с данными средствами максимального результата или достиже­
ние  данного   результата  с  минимальными  затратами;    в)    степень
быстроты реагирования правового регулирования; г) степень согла­
сованности  между  необходимым  и  существующим  способами  пра­
вового регулирования.  Таким  образом,  автор  включает  в  понятие
эффективности  правовых  норм  не  только  такие свойства  их дей­
ствия, как социальная ценность, экономичность, но и такие характе­
ристики, которые по нашей концепции относятся к условиям эффек­
тивности   правовых   норм   и,   в   частности,   к  совершенству   самого
законодательства.

2   Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 23, с. 228 (в сноске).

73


ведутся некоторыми авторами, неосновательно обвиня­ющими тех, кто использует термин «эффективность» в узком смысле слова, в недооценке различных аспектов управленческой деятельности1.

Во избежание терминологических недоразумений в дальнейшем и учитывая, что термин «эффективность» весьма широко употребляется в правовой литературе в двух различных значениях, представляется возмож­ным договориться и о его употреблении впредь в узком и широком смысле слова. Начало такому словоупотреб­лению по существу уже положил С. С. Алексеев, кото­рый, рассматривая эффективность правовых норм в са­мом широком смысле слова, именует эффективность в узком смысле слова «фактической эффектив­ностью»2.

Продолжать полемику, на наш взгляд, имеет смысл в плане того, какой подход к эффективности правовых норм — «расчлененный» или «синтезированный» — наи­более перспективен для конкретных эмпирических ис­следований. В связи с этим нельзя не О|братить внима­ния на то, что сторонники узкой трактовки термина «эффективность» провели многочисленные конкретные измерения эффективности правовых норм самых раз­личных отраслей законодательства и получили соответ­ствующие представительные данные, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствова­ния законодательства. В то же время сторонники широ­кой трактовки термина «эффективность» дальше обще­теоретических рассуждений не продвинулись. Никаких количественных данных, характеризующих эффектив­ность правовых норм в широком смысле слова, им пока получить не удалось. Представляется, что это не слу­чайно. Ведь изменение эффективности правовых норм как единого и неразделимого синтетического свойства возможно лишь с помощью соответствующего синтети­ческого показателя, разработать который чрезвычайно трудно.

1   См.:  Лебедев   М. П.  Государственные решения в  системе
управления социалистическим обществом; Ротань В. Г. Правовая
природа   норм   труда   и   их   эффективность. — Правоведение,   1974,
4.

2   Алексеев   С. С. Проблемы теории права, т.  1, с. 98.

74


Правда, А. С. Пашков и Л. С. Явич предложили ис­пользовать для этой цели показатель, предложенный экономистами, однако он практически пригоден лишь к тем редким случаям, когда степени эффективности, полезности и экономичности действия норм могут быть выражены в одних и тех же единицах измере­ния1.

Нельзя также не отметить, что в большинстве случа­ев нет никакой необходимости проводить сверхсложные исследования эффективности правовых норм в широком смысле. Дело в том, что обычно возникает потребность в исследовании не всех свойств действия правово­го установления, а лишь какого-то конкретного свой­ства.

Таким образом, гораздо перспективнее измерять различные свойства действия правовых норм диффе­ренцированно, чем пытаться делать это с помощью какого-то всеобъемлющего синтезированного показа­теля.

Не случайно Министерство юстиции СССР рекомен­дует при подготовке проектов нормативных актов мини­стерств и ведомств проводить конкретные социологи­ческие исследования не каких либо обобщенных (син­тетических) характеристик действия правовых норм, а их эффективности, экономичности и полезности раздель­но2.

1   Соображение А. С.  Пашкова, Л.  С.  Явича и многих других
авторов о том, что в результате измерения эффективности действия
правовых норм в широком смысле слова возможно выяснение воп­
роса о том, был ли тот или иной результат достигнут «с наимень-
ш и м и    (разрядка   наша. — Авт.)   затратами   средств,   человеческой
энергии и времени», представляется явно ошибочным. Ведь измерять
и оценивать приходится действие совершенно конкретных правовых
норм. При этом никто не может поручиться, что избранное право­
вое решение было самым экономичным. Теоретически можно выяс­
нить сравнительную экономичность нескольких действующих парал­
лельно или последовательно правовых решений.

2   См.:  п.   17  Рекомендаций  по  подготовке нормативных  актов
министерств   и   ведомств,   утвержденных   Министерством   юстиции
СССР   16 октября   1,975 г.   (Бюллетень нормативных  актов  минис­
терств и ведомств СССР, 1976, № 1, с. 46).

75


Глава III

ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОГО ДЕЙСТВИЯ  ПРАВОВЫХ НОРМ

1. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ УСЛОВИЙ ЭФФЕКТИВНОГО ДЕЙСТВИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ

Эффективность действия правовых норм зависит от определенных объективных и субъективных условий, которые относятся как к самому праву, так и сфере его реализации. Всякая норма создается и действует не «в пустоте», а в реальной совокупности общественных отно­шений, на основе и в рамках существующего обществен­ного бытия и общественного сознания. Характер взаи­мосвязи правовой нормы с различными сторонами об­щественной жизни и определяет те условия, которые в конечном счете обеспечивают эффективность ее дейст­вия.

Эти условия можно рассмотреть с различных точек зрения, проанализировать в разных аспектах.

С точки зрения социально-политической основным условием эффективности действия правовой нормы сле­дует считать ее соответствие классовой и социальной структуре общества, системе общественных отношений, идеологии и культуре данной общественно-экономичес­кой формации. Такое соответствие налицо в советском социалистическом обществе. Исторический опыт нашего государства убедительно доказывает общую эффектив­ность всей системы советского нрава, его институтов и норм в регулировании социалистических общественных отношений. И это понятно, ибо советское право отра­жает объективность потребности общественного разви­тия и опирается при реализации и применении на един­ство воли всего советского народа при ведущей роли ра­бочего класса.

Напротив, в условиях буржуазного государства не­эффективность законодательных мер порождается прежде всего антагонизмом социальных сил, столкнове­нием противоположных интересов, стремлением влия­тельных групп и монополий действовать вопреки или в обход закона1.

1 См.:  Боботов  С.  В. Буржуазная  социология права, с.  98.

76


Может быть выделен более узкий — организацион­ный— аспект эффективности права. Организационные условия его эффективности выявляются в процессе фун­кционирования системы правотворческих, правоприме­нительных и правоохранительных органов социалисти­ческого государства. От совершенства деятельности этой системы зависит качество принимаемых законов и других юридических актов, а также уровень практи­ки их применения, в том числе степень соблюдения га­рантий субъективных прав и законных интересов граж­дан, закрепленных в правовых нормах.

Действие правовой нормы не может рассматривать­ся в отрыве от тех механизмов, которые ее создают, а затем и реализуют в действительности. Вот почему ор­ганизационный аспект эффективности действия нормы имеет важное научное и практическое значение. Этот аспект непосредственно связан с социально-политичес­ким, хотя и не определяется им в полной мере: при пол­ном соответствии нормы господствующим социально-политическим условиям по содержанию, но при от­сутствии необходимых организационных условий ее осуществления эффективность такой нормы может ока­заться невысокой.

Для классификации условий эффективности дейст­вия права большое значение имеет использование сис­темного подхода. Правовые нормы должны рассматри­ваться как часть (элемент) сложной социальной системы, включающей в себя не только правовую надстрой­ку в целом (в том числе правовые учреждения, право­сознание и др.), но и общественные отношения неправо­вого характера, культуру, идеологию, государственные учреждения, общественные организации и т. д. Каждый элемент социальной системы имеет то или иное значение для нормального функционирования права и в этом сво­ем качестве может быть истолкован как определенное ус­ловие эффективности права. Однако, разумеется, степень значимости каждого элемента неравноценна: среди них могут быть .более важные и менее важные применитель­но к данной исторической обстановке и данной право­вой норме.

Каким же образом проанализировать эти элементы, выбрать из них основные условия, определяющие высо­кую степень эффективности правовых норм? В пра­вовой    литературе    за    последние    годы     наметилось

77


дпа-основных подхода к классификации факторов, влия­ющих на эффективность норм, а соответственно и к определению указанных условий.

Один подход связан с выделением во внешней среде, в которой действует право, основных объективных и субъективных свойств, явлений и 'процессов, во взаимо­действии с которыми правовая норма воздействует на поведение граждан и коллективов.

К. Моллнау предлагает различить следующие усло­вия, определяющие эффективность действия правовых норм: 1) Макросоциальные условия. К их числу автор относит: наличие реальных возможностей сознательно­го использования объективных законов социализма; уровень совпадения между общественно объективными потребностями и индивидуальными и коллективными интересами; состояние социалистической сознательности и политико-моральное единство народа; интенсивность и развитие классовой борьбы между империализмом и социализмом; 2) Условия, связанные с политической ор­ганизацией и ее деятельностью. Здесь речь идетпрежде всего о руководящей деятельности марксистско-ленин­ской партии по вопросам развития и упрочения социали­стического правопорядка, по борьбе с правонарушения­ми; о качестве правотворческой деятельности государст­ва; об активном участии трудящихся и их общественных организаций (в особенности профсоюзов) в правотвор­ческой и правоприменительной деятельности; 3) Мик­росоциальные условия, в число которых входят: при­знание в коллективах и малых социальных группах, в семьях моральных и других нормативных систем, со­циальные связи граждан с трудовыми коллективами и профсоюзами; отношение к праву на предприятиях и в учреждениях; 4) Личностные условия, включающие: характеристики родителей, уровень образования, инди­видуальные ценностные ориентации, опыт, и т. д.1.

В зависимости от степени соответствия этим усло­виям одна и та же правовая норма может действовать с большей или меньшей степенью эффективности или вообще не действовать, если она им противоречит. Та­ким образом, указанные факторы выступают как ре­шающие условия эффективности действия нормы. При этом данное положение может иметь не только глобаль-

См.: Моллнау  К. Цит. статья, с. 4—6.

78


 

 


ный, но и частный, более конкретный характер. В рам­ках одного и того же социального строя более эффек­тивна та норма, которая в наибольшей степени соответст­вует не только объективным общественным интересам, но и индивидуальным и коллективным интересам трудя­щихся.

На эффективность нормы влияет также и то, что можно было бы именовать особенностями политичес­кой и правовой культуры различных слоев и групп на­селения, состоянием их правового сознания.

Правовая норма, соответствующая представлениям граждан, позитивно воспринимаемая ими через призму свойственных им взглядов, действует значительно более эффективно, чем при расхождении с этими взглядами и представлениями. Нельзя не согласиться с А. М. Яков­левым, который, например, отмечал, что «действие уго­ловного законодательства тем эффективнее, чем более оно учитывает социально-психологические категории правового общественного сознания»1. В этом отношении социальная эффективность действия нормы зависит на­ряду с другими факторами от степени соответствия меж­ду нормой и «основными нравственными критериями со­циалистического   общественного   правосознания»2.

Разумеется, это не означает необходимости «приспо­собления» закона к отсталым взглядам той или иной категории граждан; напротив, индивидуальное и груп­повое правосознание следует развивать, совершенство­вать в направлении, сближающем его с передовыми идеями социализма, развивать для общего повышения правовой культуры населения. Закон должен ориенти­роваться на прогрессивные элементы общественного сознания.

Наконец, бесспорным является факт влияния инди­видуальных свойств личности, применяющей, соблю­дающей (или нарушающей) норму права. Человек в своем поведении руководствуется не только правовыми предписаниями, но прежде всего своими интересами, как личными, так и общественными; привычными взгля­дами, представлениями, эмоциями, чувствами, склады­вающимися и изменяющимися не только под длитель-

1    Яковлев  А. М. Преступность и социальная психология. М.,
Юрид. лит., 1971, с. 216.

2    Яковлев    А.   М.   Преступность     и   социальная     психоло­
гия, с. 216.

79


ным влиянием совокупности социальных и естественных факторов, но и под непосредственным воздействием конкретных жизненных обстоятельств, окружающей среды. Поэтому успех реализации нормы, а следователь­но, и ее эффективность не могут не зависеть в конкрет­ных случаях от особенностей личности субъекта. Если эти особенности у ряда лиц совпадают, данный фактор перерастает уже в социально значимое условие эффек­тивности нормы, связанное с типом личности ее испол­нителей, с господствующими воззрениями и социальны­ми связями людей.

Признание важной роли тех социально-экономичес­ких, культурных и психологических переменных, на ко­торые указано выше, еще не означает, что классифика­ция условий эффективности действия правовой нормы должна быть только такой. Приведенный выше общий перечень основных факторов (условий) эффективности имеет недостатки, затрудняющие его практическое ис­пользование. Главный из них состоит в том, что этот перечень не отражает этапов (стадий) механизма воз­действия права на общественные отношения. Между тем каждый из элементов указанного механизма свя­зан с каждым из названных факторов, но по-разному. Так, при создании нормы следует учитывать ее соответ­ствие господствующим социально-экономическим усло­виям жизни общества, культуре и психологии населения. Далее, при соблюдении (применении) нормы на первый план выступают те же обстоятельства в преломлении через личность исполнителя и т. д.

В силу этих соображений нам представляется, что более продуктивно классифицировать условия эффек­тивности действия нормы по основанию, связанному с элементами механизма действия права. С этой точки зрения условия эффективности действия нормы будут относиться, во-первых, к самой норме; во-вторых, к деятельности правоприменительных органов; в-третьих, к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы.

Что касается условий, относящихся к самой норме, то их прямо можно обозначить как совершенство зако­нодательства. Под этим прежде всего имеется в виду соответствие принимаемых правовых норм тем общим и  конкретным социально-экономическим,    идеологичес-


ким,   культурно-психологическим    и    организационным условиям, в которых они будут действовать.

Для соблюдения этих условий в первую очередь не­обходимо обеспечить подготовку и принятие таких норм, которые были бы научно обоснованы, соответст­вовали целям развития законодательства на основе объективных потребностей общества. Вполне понятна в связи с этим задача правовой науки: разработать систему критериев (показателей), характеризующих степень совершенства издаваемых норм, как в содержа­тельном, так и в технико-юридическом смысле1.

Второй группой условий эффективности действия правовых норм является совершенство правопримени­тельной деятельности. Вполне понятно, что самый совер­шенный закон, рассчитанный на правильное его приме­нение государственными органами, например судом, окажется неэффективным, если практика применения закона не будет соответствовать предъявляемым к ней требованиям.

Правоприменительная деятельность — явление слож* ное, ке сводимое к изданию актов применения права, Она включает не только закрепленную в процессуаль­ных нормах процедуру «движения дела» (например, от органов расследования к суду), но и большое число не­формальных связей и отношений. Различные звенья правоприменительной подсистемы, должностные лица оценивают состояние правопорядка, вырабатывают свои позиции по вопросам применения закона, высказы­вают мнения и влияют на мнения других лиц, принима­ют решения то конкретным делам, изменяют текущую практику, выступают с предложениями по совершенст­вованию законодательства и т. д. Весь этот сложный механизм материально-правовых, процессуальных, орга­низационных, технических, психологических и иных свя­зей и отношений и образует правоприменительную дея­тельность, совершенство которой является одним из важных условий эффективности действия нормы.

Совершенство закона и совершенство практики его применения тесно связаны между собой. Законодатель-

1 Предложения о таких критериях для уголовного законодатель­ства см., например, в сб.: Основные направления борьбы с преступ­ностью. Под ред. Гальперина И, М. и Курляндского В. И. М., 1975, с. 58, 81 и др.; см. также: Керимов Д. А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. М., Мысль, 1979.


 


80


6 Заказ 8697


81


 


6*

ство и деятельность правоприменительных органов можно в определенном аспекте рассматривать как две взаимодействующие модели: логическую (абстрактную) и динамическую (действующую), каждая из которых обеспечивает действие другой. Так, закон есть необхо­димый инструмент для осуществления задач, стоящих перед правоприменительными органами. Система пра­воприменительных органов (государственный аппарат, в том числе юстиция в широком смысле этого слова) использует закон в качестве модели своей деятельности. В то же время и саму эту систему (юстицию) можно рассматривать как средство для достижения целей, по­ставленных законом.

Такое динамическое соотношение правовой нормы и правоприменительной деятельности объясняется тем, что и то и другое суть взаимодействующие элементы всей социальной системы, инструменты государства и общества, предназначенные для регулирования общест­венных отношений и управления социальными процес­сами. Это еще раз подчеркивает ту мысль, что эффек­тивность действия правовой нормы складывается на основе совокупного действия нескольких условий, в том числе совершенства закона и практики его применения.

Подобным же образом обстоит дело и с третьей группой условий — уровнем правосознания и характе­ром поведения граждан, соблюдающих закон. Эти ус­ловия включают такие показатели, как уровень знания закона, степень одобрения его гражданами, развитость навыков (Правового поведения ;и т. п. Состояние право­сознания и правового поведения может оцениваться на различных уровнях: общества в целом, социальной группы, индивида. В зависимости от этого речь идет об общественном, групповом, индивидуальном правосозна­нии. Следовательно, и эффективность действия право­вой нормы может оцениваться применительно к соблюде­нию ее в обществе в целом, в различных социальных слоях и группах населения, а также конкретными кате­гориями лиц.

Условия эффективности действия нормы, заключаю­щиеся в высоком уровне правосознания и навыков пра­вового поведения, находятся в тесной взаимосвязи с другими, упомянутыми выше условиями: совершенством закона и совершенством практики его применения. Не­совершенный закон вряд ли получит одобрение в обще-

82


ственном правосознании; то же надо сказать и о юриди­ческой практике, если она страдает серьезными дефек­тами. Вместе с тем низкий уровень общественного правосознания может свести на нет действие самого совершенного закона. Следовательно, только соединение всех трех условий воедино обеспечивает высокую эффек­тивность действия правовой нормы.

Необходимо также отметить, что указанные условия в свою очередь обеспечиваются системой социально-эко­номических, политических, идеологических и организа­ционных мер, проводимых Советским государством для развития и совершенствования социалистических обще­ственных отношений, укрепления законности и правопо­рядка. К ним относятся, в частности, подбор и воспита­ние юридических кадров, осуществляющих как право­творческую, так и правоприменительную деятельность; повышение правовой и общей культуры должностных лиц и граждан, реализующих правовые предписания; органи­зационное и материально-техническое обеспечение дейст­вия права, включая создание автоматизированных сис­тем информации и управления в сфере права. Главной политической предпосылкой эффективного действия правовых норм является отсутствие в развитом социали­стическом обществе классовых антагонистических про­тиворечий, моральное и социально-политическое единст­во советского общества, воля и интересы которого нахо­дят адекватное выражение в нормах социалистического права и практике их применения.

2. СОВЕРШЕНСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Опосредствование в правовых предписаниях требова­ний социально-экономических и политических законо­мерностей социализма. Основополагающим критерием совершенства законодательства является правильное опосредствование им социально-экономических и поли­тических закономерностей социализма. Именно оно оп­ределяет в первую очередь не только социальную цен­ность, но и эффективность правового регулирования.

Большое значение в этой связи приобретает взаимо­действие социалистической экономики и права. Такое взаимодействие выступает одним из важнейших практи­ческих   путей,   формой   конкретного   выражения   объек-

83


тивных законов общественного развития, экономических законов социализма1.

Ф. Энгельс, характеризуя буржуазное право, писал, что, «если... нормы гражданского права представляют собой лишь юридическое выражение экономических условий общественной жизни, то они, смотря по обстоя­тельствам, могут выражать их иногда хорошо, а иногда и плохо»2. Указание Ф. Энгельса, актуальное и в совре­менных условиях, относится, также к нормам других отраслей права. Соответствие юридических законов объективным экономическим законам общественного развития является важнейшей предпосылкой их эффек­тивности. Но поскольку создание и применение права проходит через сознание и волю людей, может иметь место и определенное (несоответствие между отдельны­ми правовыми актами и экономикой, что неизбежно влечет потерю эффективности и социальной ценности правовых предписаний. Этот общий вывод, базирую­щийся па марксистско-ленинской идеологии, является господствующим в советской юридической науке. Одна­ко для решения практических задач повышения эффек­тивности советского законодательства вывод, сделанный в столь общей форме, представляется недостаточным.

На современном этапе задача всех общественных наук заключается в том, чтобы, продолжая исследовать самые общие закономерности, довести познание эконо­мических законов и их сознательное практическое ис­пользование до такой степени конкретизации, которая в полной мере послужит основой решения практических хозяйственных вопросов, полностью раскроет все пре­имущества социализма3. Но каким путем осуществля­ется правовое познание и использование для нужд пра­вотворчества объективных закономерностей? Необходи­мо выделить несколько основных путей, имеющих, как

1   Нельзя  согласиться  с теми экономистами,  которые умаляют
значение правовой формы в использовании экономических законов.
Так, В. Яковцевский, выделяя три формы использования экономи­
ческих   законов,   совершенно   забывает   о   правовой   форме   (См.:
Яковцевский В. Общественные отношения и экономические за­
коны.— Вопросы экономики, 1968, № б, с. ПО).

2   Маркс К., Энгельс  Ф. Соч., т. 2,1, с. ЗМ.

3   См.: Румянцев А. М. Проблемы современной науки об об­
ществе. М., Наука,  1969, с.  193; О л и г и н-Н ест е р о в В. И. Ис­
пользование экономических законов социализма и управление про­
изводством. М., Мысль, 1969, с. 22.

84


мы   постараемся   показать,   общеметодологическое  зна­чение для решения рассматриваемой проблемы.

Под экономическим законом, как 'известно, понима­ются существенные, идентичные, повторяющиеся, прочно остающиеся в экономических явлениях объективные взаимозависимости и причинно-следственные связи, без которых нет и не может быть данных экономических явлений в их целостности и развитии1.

Экономический закон ие зависит от воли и сознания людей. Различают законы, выражающие некоторые общие черты материального дроизводства, которые лишь модифицируются определенным образом данным способом производства, и законы, выражающие специ­фические черты и особенности именно данного способа производства2.

Но, несмотря на объективный характер, на незави­симость от воли и сознания людей, экономический за­кон— это, по сути, определенная тенденция в деятель­ности участников общественных отношений, тенденция, объективированная способом производства данного об­щества.

То же можно сказать и о социальных закономерно­стях развития социализма. Такие закономерности, как превращение труда в жизненную потребность, в привыч­ку, стирание граней между классами, ликвидация су­щественных различий между умственным и физическим трудом, городом и деревней, создание условий для все­стороннего развития всех членов общества, воспитание к соблюдению всеми членами общества правовых норм и правил социалистического общежития и т. д., тоже представляют собой общие тенденции развития, тенден­ции, складывающиеся из активной, сознательной, твор­ческой деятельности членов социалистического обще­ства.

В обществе действуют люди, обладающие сознанием
и волей, ставящие перед собой определенные цели и
вступающие для их осуществления в различные обще­
ственные отношения, имеющие волевой характер. Каж­
дый человек действует сознательно, но в зависимости от
множества обстоятельств. Поэтому в конечном счете все
индивидуальные акты людей сливаются в какой-то объ-
.--- ,-------   

1 См.: Румянцев  А. М. Цит. соч., с. 220. 2 См.:   О л и г и н-Н е с т е р о в   В.   И,   Использование   экономи­ческих законов социализма и управление производством, с. 8.

85


активный общественный результат. В. И. Ленин отме­чал в связи 1С этим, что «история вся слагается именно из действия личностей»1. Закономерный ход события, в котором участвуют люди, осуществляется не помимо, а через волю людей, не помимо, а через их сознательную деятельность.

В общественной жизни существует множество соци­ально-политических и культурно-бытовых факторов, ис­торических традиций и тенденций, влияющих на опос­редствование правом социально-экономических законо­мерностей. Важнейшим среди таких факторов выступа­ет политика. Именно политика представляет собой кон­центрированное выражение экономики2, а право есть «концентрированное выражение политики»3. От того, насколько полно и глубоко в правовых нормах отража­ются политические аспекты развития советского обще­ства, насколько точно нацелены правовые нормы на ре­ализацию «программных положений 'Партии и государст­ва, зависят эффективность и социальная ценность пра­вового регулирования. Социальная и экономическая политика партии и государства, высшей целью которой является наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей, прямо вытекает из основ развитого социалистического общест­ва, служит построению коммунизма. Это фундаменталь­ное положение марксистской науки следует непре­менно учитывать, рассматривая общие условия эффек­тивности и социальной ценности правовых норм.

Следовательно, социально-экономические закономер­ности учитываются в правотворчестве, преломляясь •сквозь призму политических интересов трудящихся. Эти интересы и определяют социальную значимость целей норм советского права.

По существу, первой специфически правовой формой использования социально-экономических законов явля­ется точное опосредствование в правовых нормах целей ■общественного развития.

В основе тенденции развития экономических и поли­тических процессов при социализме лежат объективные

1   Ленин В. И. Полн. собр. соч., т.  1, с,  159. •

2   Л е н и н  В. И. Полн. собр. соч., т. 42, с. 278.

3   Роль В. И. Ленина в становлении и развитии советского за­
конодательства. М., Юрид- лит., 1969, с. 16.

86


материальные и духовные потребности общества, кол­лектива и личности. Эти потребности, прошедшие через стадию мотивации, сознательной направленности в дея­тельности человека, выступают как интересы1.

В свою очередь интересы получают выражение в целенаправленной деятельности людей, коллективов и всего общества. Цель — категория, характеризующая сознательную деятельность людей. В. И. Тугаринов от­мечал, что «цель выступает оз сознании человека как идеальный, мысленный образ создаваемой ценности»2. Человек создает предварительно условия, делающие воз­можность (на которую опирается цель) конкретной, а затем обеспечивает необходимые условия для превра­щения возможности в действительность2.

Юридическая наука при анализе путей оптимизации социальной обусловленности и повышения эффектив­ности правового регулирования учитывает и примени­тельно к своему предмету исследования использует все эти важнейшие положения марксистско-ленинской фи­лософии и политической экономии.

Сама постановка государством при издании закона той, а не иной цели причинно обусловлена. Знание объ­ективных законов развития общества дает возможность законодателю предвидеть, что действия людей, вызван­ные изданием конкретного нормативного акта, сами станут причиной определенного, желательного для за­конодателя результата4.

Цель в праве, писал Д. А. Керимов, объективна, по­скольку она определяется в конечном счете материаль­ными условиями жизни общества, закреплена в дейст­вующем праве и потому не зависит от сознания и воли каждого отдельного индивида. Но она и субъективна, так как выражает волю господствующего класса или всего народа и является реальным предопределением желаемого результата поведения людей    в    обществе.

1   См.: Кикнадзе Д. А. Потребности, поведение, воспитание.
М., Мысль, 1968, с. 60.

2   См.: Тугаринов   В. И. Теория ценностей в марксизме. Л.,
Изд-во ЛГУ, 1968, с. 18.

3   См.: Парию к   М., Яценко   А. Возможность, действитель­
ность и цель. — В сб.:  Проблемы возможности и действительности.
М„ 1964, с. 157.

4   См.: Голу некий  С. А. К вопросу о понятии правовой нор­
мы  в  теории  социалистического  права. — Сов.   государство  и  пра­
во, 1961, № 4, с. 26—27.

87


Реальной оказывается лишь та цель, которая основана на глубоком проникновении в сущность законов общест­венного развития. Эффективность действия права зави­сит прежде всего от того, насколько оно точно и полно отражает и правильно предусматривает реализацию объективных возможностей в соответствии с познанны­ми закономерностями общественного развития1.

Применение норм права в противоречии с /потребно­стями объективной действительности может, выражаясь словами Ф. Энгельса, причинить экономическому раз­витию величайший вред и породить растрату сил и ма­териалов в массовом количестве2. В. И. Ленин, обращая внимание на необходимость обязательного и точного учета объективных потребностей при установлении за­конов, регулирующих экономическую жизнь, отмечал, что торопливые и неосторожные законодательные меры, не соответствующие экономическим условиям и потреб­ностям, могут только замедлить и затруднить дело ком­мунистического строительства3.

Второй важной специфической правовой формой сознательного использования социально-экономических закономерностей является их всесторонний учет при оп­ределении правовых средств, с помощью которых пред­полагается возможным достижение целей, «заложен­ных» в нормах права.

Соответствие избранных правовых средств цели — необходимая предпосылка эффективности и всех других свойств действия правовых норм; неправильный выбор средств 'исключает или снижает эффективность право­вого регулирования. Это и понятно, ведь только нераз­рывное единство потребности, средств и путей действия образует, по существу, содержание цели4. Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность5.

От серьезных ошибок в выборе правовых средств для достижения важнейших экономических целей пред-


остерегал в свое время В. И. Ленин. Он писал, что в первые годы Советской власти «мы рассчитывали, под­нятые волной энтузиазма, разбудившие народный энту­зиазм... осуществить непосредственно на этом энтузиаз­ме столь же великие (как и общеполитические, как и: военные) экономические задачи. Мы рассчитывали — или, может быть, вернее будет сказать: мы предпола­гали без достаточного расчета — непосредственными велениями пролетарского государства наладить госу­дарственное производство и государственное распреде­ление продуктов по-коммунистически». Но объектив­ный ход революции показал, что экономические задачи строительства коммунизма надо решать «не на энтузи­азме непосредственно, а при помощи энтузиазма, рож­денного великой революцией, на личном интересе, на личной заинтересованности, на хозяйственном рас­чете...»1.

Неправильный выбор средств достижения правовых целей может исказить смысл и значение последних.

Потеря цели правового регулирования возможна, например, в тех случаях, когда средства ее достижения незаметно начинают жить собственной жизнью, превра­щаются в самоцель. Подобная ситуация наблюдается, в-частности, в случаях, когда общие нормы действующе­го законодательства, в целом правильно отражающие общественные потребности, оказываются нерассчитан-ными на определенный круг отношений, а специальные нормы отсутствуют.

В качестве примера сошлемся на нормы законода­тельства о труде, регулирующие режим рабочего вре­мени рабочих и служащих, которые, как известно, без каких-либо существенных изъятий распространяются и на научных работников всех научно-исследовательс­ких институтов2.

Общепризнано, что в условиях социалистического государства правовое регулирование рабочего времени имеет целью обеспечить, с одной стороны, выполнение


 


1   См.: Керимов Д. А. Категории цели в советском праве.—
.Правоведение, 1964, № 3, с. 31.

2   См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 37, с. 417.

3   См.: Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 277.

4   См.: Кодин В. Н. Цель в научном управлении обществом,—
В   сб.:   Научное  управление  обществом,  вып.  2.  М,  Мысль,   1968,
с. 236.

5   См.: Трубников   Н. О категориях «цель», «средство», «ре­
зультат». М., Высшая школа, 1968.

88


1   Ленин  В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. Щ.

2   Единственное исключение из этого  правила  установлено для'
академиков и  некоторых научных руководителей,  имеющих звание
профессора или степень доктора наук, которым может быть предос­
тавлено право вести научную работу в течение установленного рабо­
чего дня  вне данного учреждения (постановление  СНК  СССР   от
6 января 1941 г. —СП СССР, 1941, № 2, ст. 37).

89


трудящимися общественно необходимой меры труда, а с другой — охрану труда и право рабочих и служащих на свободное от работы время, на отдых. Одной из глав­ных целей действующих Правил внутреннего трудового распорядка является способствование «рациональ­ному (разрядка наша.— Авт.) использованию рабоче­го времени»1.

Для реализации этой цели рабочие и служащие обя­заны вовремя приходить на работу, соблюдать установ­ленную продолжительность рабочего времени. По обще­му правилу, неукоснительное выполнение указанных обязанностей через достижение цели «рационального использования рабочего времени» как раз и приводит к достижению более общей цели — повышению произ­водственных показателей. Но не всегда так обстоит дело, если речь идет о научных сотрудниках научно-исследовательских институтов (прежде всего гумани­тарного профиля), характер труда которых принципи­ально отличается от многих других видов общественно полезной деятельности. «Труд ученого не поддается рег­ламентации временем. Процесс научного поиска не втиснешь в рамки рабочего дня... Ученый продолжает сознательно или подсознательно работу над мучающей его проблемой и за обедом, и в театре, и даже во сне... Для научного творчества нет и не может существовать общественно необходимого рабочего вре­мени (разрядка наша.—Авт.). Научное творчест­во, несмотря на свой общественный характер и то, что оно может принимать форму коллективного творчества, в сущности своей всегда индивидуально (раз­рядка наша. — Авт.) »2.

При этих условиях отсутствие специальных норм, регулирующих режим рабочего времени научных работ­ников, в ряде случаев прямо противоречит соответству­ющим правовым целям, поскольку приводит <к нерацио­нальному  использованию  рабочего  времени,   проведен-

1   Пункт 2 Типовых правил внутреннего трудового распорядка,
утвержденный постановлением Госкомтруда от 29 сентября  1972 г.
по согласованию с ВЦСПС («Бюллетень» Госкомтруда, 1972, № 12).

2   В о л к о в   Г.  Н.  Социология  науки.  Социолога чески е  очерки
научно-технической  деятельности.   М.,   Политиздат,   1968,   с. 211;   О
результатах  обследований  бюджетов  времени  научных  работников
см.:  Фомин   В. Г.  Бюджет времени научного работника.  Наука.
Сибирское   отделение,    1967;    Экономия,    газ.,    1967,       24, с. 7.

90


 


ного в стенах института, а в дальнейшем к превраще­нию свободного времени в рабочее, что ведет к -наруше­нию норм охраны труда1.

Приведенные примеры несоответствия целей и средств правового регулирования объективным законам общественного развития были выявлены общественной практикой. Но существуют ли какие-либо общие крите­рии, с помощью которых можно своевременно проверять соответствие целей и средств конкретных правовых предписаний объективным законам общественного раз­вития? Ими являются, на наш взгляд, принципы совет­ского права  (общие, отраслевые, правовых институтов).

Как известно, принципы права — это основные поло­жения, руководящие идеи правового регулирования* которые получили закрепление в правовых нормах. Созданию 'системы права предшествуют принципы пра­восознания, которые выводятся из социально-экономи­ческих закономерностей развития общества. Когда и поскольку принцип правосознания закрепляется в пра­вовых нормах, он трансформируется в принцип права. Советской юридической наукой предпринята плодотвор­ная попытка перевода экономических законов социа­лизма на язык правовых принципов всего советского права, его отраслей и институтов2.

Принципы права выступают своеобразной «■промежу­точной инстанцией» во взаимодействии между социаль­но-экономическими законами и конкретными правовыми нормами. По существу, в принципах права находят выражение важнейшие стороны социально-экономичес­ких законов в их наиболее обобщенной юридической форме.

1   Не случайно в Хартии  научных  работников, принятой  Всемир­
ной  федерацией научных  работников  в   1964  году,  отмечается,  что
«время работы и дни отдыха научных сотрудников не должны быть
строго регламентированы... Бели научные работники будут поставле­
ны  в  одинаковое положение с  административными или торговыми
служащими, то их работа может быть сведена на нет». В законода­
тельстве ряда стран уже имеются специальные   нормы, регулирую-
щие режим рабочего времени научных работников. Трудовым кодек­
сом ГДР, принятым 16 июня 1977 г. (Gesetzblatt, 1977, Т. 1, №!«), до­
пускается установление порядка, при котором научные работники в
целях лучшего выполнения своих заданий могут под собственную от­
ветственность распределять свое рабочее время в целом или в части.

2   Наиболее полно это  сделано в  области  гражданского  права
(см.:   Братусь С. Н.  Предмет и система советского гражданского
права, с. 133—
tl43.

Э1


Именно поэтому правовые принципы и являются те­ми ориентирами, эталонами, «локаторами», которые позволяют установить необходимое соответствие целей и средств конкретных правовых норм объектавньюм за­конам общественного развития. Такое соответствие — важнейшая предпосылка эффективности правового ре­гулирования.

Правовые нормы-принципы занимают ведущее, цен­тральное место в законодательстве и другие нормы не могут им противоречить. В настоящее время, когда идет интенсивная работа по приведению всего законодатель­ства в соответствие с Конституцией СССР, по подго­товке Свода законов СССР, весьма важно выявить по­ложения, расходящиеся как с общими правовыми прин­ципами, так и с принципами отраслей права и их инсти­тутов. При этом речь идет о выявлении не только текс­туальных разноречий (что сравнительно просто), но и скрытых смысловых разногласий. О том, что отдельные несоответствия такого рода между нормами-принципа­ми и обычными нормами действующего законодатель­ства имеют место, уже говорилось в юридической лите­ратуре1.

Учет в процессе нормотворческой деятельности об­щих законов и принципов управления. Тот факт, что со­циально-экономическая и политическая обоснованность правового решения является важнейшим условием его эффективности, ;не означает, будто в процессе нормо­творческой деятельности могут игнорироваться технико-организационные стороны принятия решений, общие за­коны и принципы управления.

Некоторые из законов и категорий управления в той или иной степени уже используются в правовой науке. Так, закон обратной связи послужил основой для раз­работки теории эффективности, полезности и экономи­чности правовых норм. В то же время проблема возмож­ностей использования в праве, прежде всего в нормо­творческой деятельности, других общих законов управ­ления почти не привлекала внимания юристов. Между тем знание и понимание этих законов могло бы знач