Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

Н.А.Васецкий, Ю.К.Краснов. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003) - Издание Госдумы РФ, М., 2003

 

В книге в рамках конституционного права анализируются результаты деятельности Госдумы Федерального Собрания РФ по формированию правового пространства РФ в условиях демократических реформ

Книга рассчитана на государственных служащих, ученых-юристов, студентов и преподавателей юридических факультетов, всех, кто интересуется вопросами развития российского государства и права

 

 

 

Российское законодательство на современном этапе.

Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003)

 

 Введение                                                               

 Раздел I.  Общее и особенное в законотворчестве                        

   Глава 1. Развитие правовой системы России в условиях реформ          

   Глава 2. Правотворчество и законодательство                          

 Раздел II. Основные     направления    законодательной     деятельности

            Государственной Думы (1994-2003)                            

   Глава 3. Государственное   строительство   и  конституционные   права

            граждан                                                      

   Глава 4. Проблемы федерализма                                        

   Глава 5. Правовое регулирование экономики                            

   Глава 6. Развитие бюджетного,  налогового,  финансового и банковского

            законодательства                                            

   Глава 7. Проблемы социального законодательства                       

   Глава 8. Законодательное обеспечение развития культуры               

   Глава 9. Законодательное обеспечение обороны и безопасности          

 

Введение

 

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации действует исторически еще небольшой срок. Однако и первое десятилетие ее деятельности уже ясно свидетельствует: современный российский парламентаризм последовательно и плодотворно продолжает лучшие традиции российской представительной власти, заложенные в начале ХХ века.

Законодательная деятельность за истекший период была направлена на решение беспрецедентных по объему и сложности задач формирования правовой базы новых общественных отношений. Приоритеты этой деятельности во многом диктовалась динамичной текущей ситуацией, часто приобретающей кризисные черты. Тем не менее законотворчество велось достаточно целенаправленно, реакция на требования момента сочеталась с формированием базовых основ во многих отраслях законодательства.

В результате этой работы вступили в силу около трех тысяч законов.

В том числе федеральные конституционные законы: о Конституционном Суде Российской Федерации, об арбитражных судах, о референдуме, о судебной системе, об Уполномоченном по правам человека, о Правительстве Российской Федерации, о Государственном гербе, о Государственном флаге, о Государственном гимне, о военном положении, о чрезвычайном положении, о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, о военных судах.

Подготовлен и вступил в силу ряд крупных кодифицированных актов: первая, вторая и третья части Гражданского кодекса, первая и вторая части Налогового кодекса, Административно-процессуальный, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Семейный, Водный, Лесной, Воздушный, Градостроительный, Бюджетный кодексы и др.

В сфере государственного строительства в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации заложены законодательные основы построения правового демократического государства, обеспечения правовых гарантий конституционных прав и свобод личности, совершенствования федеративных и национальных отношений, формирования и функционирования системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, независимого надзора за режимом законности в стране, становления и развития местного самоуправления, значимых институтов гражданского общества, института уполномоченных по правам человека на федеральном и уровне и в субъектах Российской Федерации, государственной и муниципальной службы.

В экономической сфере за данный период были приняты основополагающие законы, обеспечивающие функционирование рыночной экономики, в том числе Гражданский, Арбитражный процессуальный, Воздушный и Градостроительный кодексы. Созданы правовые основы становления и развития гражданско-правовых отношений, реализации конституционных прав на частную собственность и свободу законной предпринимательской деятельности, регулирующей роли государства в российской экономике. Урегулирован судебный порядок разрешения экономических споров. Созданы определенные условия для эффективного перераспределения собственности, развития малого предпринимательства, повышения активности инвестиционной деятельности. Принят ряд законов, регулирующих правоотношения в отдельных отраслях народного хозяйства.

В социальной сфере законодательство формировалось в условиях изменения содержания государственных социальных гарантий, сохранения социальной напряженности, сокращения финансовой базы социальной политики. Базовым для регулирования основных отношений в этой сфере явился закон о прожиточном минимуме. В то же время обстановка часто вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальной заработной платы и минимальной пенсии, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан. Значительное число законов было принято по вопросам семейных отношений, культуры, науки, образования, охраны здоровья. Урегулирован порядок разрешения коллективных трудовых споров.

В бюджетной, налоговой и финансовой сфере созданы правовые основы бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, налоговой системы, управления и контроля за состоянием государственного долга. Постоянно совершенствовалось законодательство, регулирующее деятельность Центрального банка Российской Федерации и банковской системы в целом, организация страхового дела. Приняты новые законы, обеспечивающие создание и функционирование рынка ценных бумаг, восстановление и защиту вкладов граждан, усиление контроля за соблюдением финансового законодательства.

В сфере обороны и безопасности приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и значительно расширено законодательство по вопросам обороны. Впервые урегулировано участие России в международных миротворческих акциях и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами. Реформировано уголовное и уголовно-исполнительное законодательство. Усовершенствовано законодательство о правоохранительных органах и их деятельности, регламентирован оборот оружия и наркотических средств.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды созданы определенные условия для рационального использования и восстановления природных ресурсов, урегулирован ряд вопросов обеспечения экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности. В данной сфере приняты Водный, Лесной кодексы и другие важные законы.

В сфере международных отношений Российской Федерации законодательно установлен порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, регламентированы процедуры внесения, рассмотрения и принятия закона о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации. За данный период приняты и вступили в силу сотни законов о международных договорах Российской Федерации. Среди них такие значимые решения Российской Федерации, как присоединение к Уставу Совета Европы, образование Союза Беларуси и России, Экономического союза стран СНГ и многие другие.

Таким образом, за последнее десятилетие законодательство Российской Федерации существенно обновилось и этот процесс продолжается.

Оценивая результаты этой работы в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин отметил: "Мы, наконец, - юридически и фактически - восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой. Приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах. Говорю очень аккуратно, как видите. Только приступили к этой работе.

Приняв третью часть Гражданского Кодекса России завершили важнейший этап работы по кодификации законодательства. Принят и новый Трудовой Кодекс. Обновленное законодательство, систематический диалог с профсоюзами и предпринимателями начали формировать цивилизованный рынок труда.

Серьезно продвинулись в создании реально независимого суда. Приняли новые Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы, обеспечив дополнительные гарантии прав человека.

Мы усовершенствовали избирательную систему. В стране созданы условия для развития полноценного гражданского общества, в том числе для становления в России по-настоящему сильных политических партий.

Мы существенно продвинулись по пути налоговой реформы, начали военную. В результате непростой работы удалось сдвинуть с "мертвой точки" реформу земельных отношений. Напомню: этот вопрос целое десятилетие оставался серьезным экономическим барьером на пути демократии и рынка.

Сделаны первые шаги по реформированию пенсионной системы, инфраструктурных монополий, жилищно-коммунального хозяйства.

Мы вместе преодолели абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации"*(1).

Все это ставит в повестку дня вопрос о новой роли права в жизни страны и о перспективах дальнейшего развития законодательства. Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно сформировать правовое государство. Дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и об укреплении законности. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

Замысел этой работы заключается в том, чтобы осуществить комплексное исследование вклада Государственной Думы в законотворчество десятилетия, проанализировав актуальные вопросы состояния правового поля в России на современном этапе и выявить ряд белых пятен, противоречий и недостатков в правовом регулировании различных сфер общественной жизни.

Разумеется, эта огромная работа была не под силу авторам, если бы они не опирались на фактический и аналитический материал, подготовленный коллективом Информационно-аналитического управления Аппарата Государственной Думы. Сюда относятся информационно-аналитические и статистические обзоры, которые осуществлялись по окончании каждой осенней и весенней сессии палаты и опубликованы в Информационно-аналитических бюллетенях и Аналитических вестниках. Работы авторов данной монографии, вышедшие в последние годы и посвященные различным аспектам развития современной российской государственности, становления парламентаризма и развития правового поля страны в условиях реформ. Речь идет о таких работах как:

Парламентаризм в действии. - М., Государственная Дума. 1999;

Государственная Дума Российской Федерации второго созыва. Состав и структура. Правовой статус. Основные результаты деятельности. - М., Государственная Дума. 1999;

Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. - М., Государственная Дума. 2000. (в соавторстве с В.А.Елчевым);

Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. - М., Государственная Дума. 2001;

Государственное строительство в России: история и современность. - М., ЗАО "Самарский информационный концерн", 2001. (в соавторстве с В.С.Мокрым);

Государственное право России. История и современность. - М., Юристъ. 2002;

Новый трудовой кодекс. Практические советы юриста (в соавторстве с О.А.Борзуновой и В.С.Мокрым), Самара., 2002;

Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях" (в соавторстве с А.А.Аверьяновым и Ю.К.Маловым). М., 2002.

Налог на доходы физических лиц. Практические советы юриста. (в соавторстве с О.А.Борзуновой и В.С.Мокрым). Самара, 2002 и др.

При подготовке авторы опирались также на материалы Правового, Организационного управления, Пресс-службы, Парламентской библиотеки, аппаратов комитетов, в частности к проведению парламентских слушаний, научных организаций и подразделений. Пользуясь случаем, авторы хотели бы выразить всем искреннюю признательность.

В монографии сформулирован ряд конкретных предложений по совершенствованию законодательного процесса, возможному устранению пробелов и противоречий в законотворчестве, обеспечению единства правового пространства в России.

Анализируя проблемы развития законодательства России, авторы, разумеется, не претендуют на полноту и бесспорность достигнутых выводов и сформулированных предложений по совершенствованию законотворчества. Свою цель они видят в том, что прежде всего привлечь к обозначенным в работе проблемам внимание депутатов, научного мира, работников аппарата Федерального Собрания Российской Федерации. Авторы исходят из непреложной позиции - только совместными усилиями возможно дальнейшее углубление анализа правового поля России и соответственно, - совершенствование законотворчества.

 

Август 2003 года

 

Раздел I. Общее и особенное в законотворчестве

 

Глава 1. Развитие правовой системы России в условиях реформ

 

 1. Состояние российской правовой системы                               

 2. Теоретическое обеспечение правовой реформы                          

 

1. Состояние российской правовой системы

 

В российской правовой системе во второй половине XX в. стали постепенно проявляться признаки ряда негативных тенденций. Наибольшее беспокойство среди них вызывали:

ослабление правопорядка - наиболее болезненная проблема общественной жизни, поскольку рост преступности обесценивал социальные и правовые гарантии, нарушал элементарные права человека;

несмотря на резкое увеличение числа законов и иных нормативных правовых актов, падала эффективность законодательства в целом;

в связи с бесконечными улучшениями и новациями само законодательство усложнилось, его качество значительно снизилось из-за крайней спешки и неподготовленности законопроектов, их внутренней и взаимной противоречивости, недостаточной адекватности реальной социальной практике;

правовая реформа совпала с демонтажем прежней политической системы, однако политические споры вокруг того, чем ее следует заменить породили затянувший кризис государства и его жизненно важных систем;

некритическое заимствование западного опыта рыночных реформ без учета социальных реалий России привело к невозможности принимать и проводить в жизнь опережающие и четкие решения;

нарастание кризисных явлений в социально-экономической и государственно-правовой сферах общества привело к росту пассивности населения, снижению доверия к государству, праву, политической системе в целом*(2).

В этой ситуации стали быстро расти массовой правовой нигилизм и поведенческая патология.

В итоге стало ясно, что реальные пути реформы правовой системы пролегли далеко не так, как их рассчитали идеологи реформ. По многим позициям правовой защищенности личности - важнейшему международному показателю здоровья правовой системы - ситуация ухудшается, несмотря на введение ряда прогрессивных защитных механизмов. Однако сложность этой ситуации не дает оснований ни для исключительно пессимистических прогнозов в отношении судьбы нашего правопорядка, ни для облегченных объяснений причин кризиса правовой системы в стране. Наука должна объективно разобраться в природе и перспективах развития отечественной государственно-правовой системы.

Пока, к сожалению, во многих научных исследованиях за причины неблагополучия берутся внешние показатели - злоупотребления, нарушения, отчуждение, неэффективность законодательства, рост подзаконного нормативного материала и т.п. При таком подходе первые же казавшиеся "очевидными" шаги по "выходу из кризиса" многократно ухудшили прежние неудовлетворительные показатели правовой системы: параметры преступности, законности, правосознания и т.д.

Источниками современного кризиса правовой системы, как представляется авторам, выступают следующие общественные явления:

чрезмерная зависимость правовой системы от политического и административного вмешательства;

отсутствие в связи с этим необходимой автономности правового регулирования;

искусственное позитивистское расширение предметов правового воздействия;

неэффективность механизмов правоприменительной приспособляемости права к меняющейся социальной обстановке, имеющая следствием нестабильность и блуждание юридической практики;

хроническая кадровая необеспеченность профессиональной юридической деятельности, ее правокультурная дезориентированность;

кризис национально-государственного типа правосознания;

неконтролируемые масштабы заимствования иностранных политико-правовых форм, противоречащих отечественному социальному контексту.

Современные правовые реформы в принципе можно рассматривать как своеобразный ответ на сущность и характер предшествующего развития отечественного права. Поэтому, чтобы понять направленность изменений, наметившихся в конце 80-х годов в правовой системе СССР, а затем России, следует разобраться в тенденциях развития советского права в послевоенный период.

Советская правовая система уже в силу того, что она "отвечала" за регулирование отношений в стране, занимающей колоссальные пространства с многообразным этническим составом, не могла не иметь качественного своеобразия. Вся сложность вопроса, однако, в том, что именно придавало это своеобразие праву в решающей степени: политический курс, принятый властью, либо собственные закономерности? От ответа на этот вопрос зависела, по сути дела, стратегия государственно-правовых реформ. На рубеже 90-х годов у руководства страны сложилось практически однозначное и довольно единодушное видение государства и права как явлений чисто политических, не имевших внутренних культурных источников развития, а посему нуждавшихся в "демонтаже", "сломе", "преодолении".

Повинуясь мощной инерции традиций революционаризма, практика реформаторства во многом пошла по пути дискредитации того, что было, одиозной критики прошлого, фактически лишенной конструктивного начала.

Подмена реформы законодательства его хаотическим разрушением привела к угрожающим разрывам в социально-экономических, политических и международных аспектах отечественного права. Ситуация вышла за пределы возможностей ее прогнозирования и контроля: парламент отказался даже от официального плана законодательных работ, причем на длительный период. Правовая реформа после столь энергичного начала все более вела к тому, что новые законы, не успев толком соприкоснуться с жизнью, превращались в правовые памятники*(3).

Встречный шквал преступности потребовал лихорадочных административных мер по срочной подпорке разрушающегося судебно-прокурорско-милицейского здания.

Столь печальный итог закономерен. В очередной раз политики и традиционно ищущие их расположения специалисты игнорировали специфику правовой сферы. Законодательство в силу самой своей природы - чрезвычайно консервативная вещь, требующая крайне осторожного и продуманного обращения. Оно абсолютно не терпит абстрактного радикализма. Даже знаменитые акты американской и французской революций при всей их революционности имели уже достаточно сформированную социально-экономическую, теоретическую и психологическую почву. Практически все юридические документы, внесшие выдающийся вклад в правовой прогресс своих стран и во многом мира, - от французского революционного законодательства и кодекса Наполеона до Свода законов Российской империи в большей или меньшей степени основывались на принципе рецепции и совершенствования уже имеющейся нормативной системы, будь то классическая римская либо традиционная национальная. Это - важнейшая предпосылка качества правовой формы, которая, как известно, очень тесно "сидит" на духовной культуре, общественном сознании и социальной практике людей. Применительно к правовым отношениям само понятие реформы имеет значительную специфику. Прогресс этой сферы, скорее всего, связан не столько с отказом от заслуживающего критики законодательства и форсированным производством новых "лучших" актов, сколько с упорядочением и систематизацией имеющегося нормативного материала и отменой в нем неоправданных ограничений социальной деятельности люден. Как свидетельствует мировой опыт, именно он способен обеспечить подлинную новизну и революционные перемены в правовом сознании на основе сохранности культурного слоя права - ценнейшей, невозможной ни для какого импорта основы юридического прогресса. Именно такой преемственности - главного условия движения к правовому государству обеспечить в России во многом не удалось.

В результате отечественная правовая система в ходе реформирования потеряла начала саморегулируемости и зажила в значительной степени за счет непосредственного "административного" управления законодателем и в еще большей мере - исполнительными структурами. Правовая жизнь утрачивает концептуальный стержень, придающий строгий смысл источникам права, тем или иным органам, практике. Все перемешалось: ведомства борются за влияние, сообразуясь с политической обстановкой, но отнюдь не с правом; граждане действуют на свой страх и риск.

Между тем Россия достигла такого уровня развития, когда настала пора предложить подлинную альтернативу радикализму как методу модернизации, уже принесшему ей столько вреда.

С ХVIII в. - времени, когда зародилось отечественное официальное правоведение, философы, юристы, государственные деятели занимались, пожалуй, прежде всего поиском наилучших для России политических и юридических форм, институтов, конструкций, в рамках которых страна должна была обрести максимальное благополучие и процветание.

К исходу XX в. жизнь, однако, показала, что путь рационального творчества России, ее государства, права, правопорядка, выдумывания для них наилучших моделей и проектов но многом себя исчерпал.

Пришло время отойти, наконец, в сторону и попытаться увидеть то, что было и есть.

При кажущейся простоте данной рекомендации осуществить ее значительно труднее, нежели предложить новый красивый проект реформирования отечественного права, ибо это - не призыв к консервированию всего существующего и простому описанию действительности.

Улучшить - необязательно означает переделать так, как хочется. Многие недостатки жизни - во многом от нашего же бурного научно-практического творчества, чуждого простому видению жизни.

Как известно, применительно к правовой сфере существуют три способа культурных изменений. Первый - это прямая (чистая) рецепция - воспроизводство в современной правовой системе классического, выработанного мировой правовой практикой юридического материала. С учетом собственной правовой ментальности России, значительной и непрерывной динамики социальных изменений путь "чистой" рецепции для отечественной правовой системы малопригоден, Так, судебная реформа в современной России в качестве своих исходных ориентиров полагает фактическое воспроизводство судебной системы, установленной в Российской империи судебными уставами 1864 г. Эта система служит в данном случае образцом для рецепции в ходе нынешней правовой реформы.

Другой путь правового реформирования заключается в "расчленении" юридического наследия с последующим синтезированием его элементов в каких-то новых комбинациях. Такой способ инновации широко используется в российской правовой культуре Именно с помощью этого способа созданы целые пласты и эпохи в национальной правовой культуре.

И, наконец, третий способ генезиса нового в праве - это полная "отмена" старых качества и формы, попытки создать нечто абсолютно новаторское и антагонистическое с прошлым. Данный способ обновления также существовал в нашей правовой истории, в частности в первые годы советской власти, в петровских преобразованиях и др.

Все три основных способа воспроизводства "нового" права выступают формами жизни правовой культуры и поэтому закономерны, включая те, которые объективно ведут к утратам каких-то институтов, ценностей, структур правовой системы. Ни один из них нельзя назвать однозначно "плохим" или "хорошим", ибо они неизбежны как элементы временного механизма правовых изменений.

Сердцевиной механизма юридических изменений всегда выступает правокультурная рецепция. Она - катализатор нового, двигатель прогресса права. Однако эта рецепция должна дополняться средствами культурно-исторического сохранения генофонда права. Такие средства - законодательные, индивидуально-юрисдикционные должны быть нацелены на конкретное восприятие жизни, стимуляцию своевременного умирания в правовой системе отжившего, неоправдавшегося, случайно привнесенного, разрушительного.

Поэтому проблема нового теснейшим образом связана с проблемой охраны существующего, распоряжения его потенциалом, поддержания его в адекватном культурной динамике общества состоянии.

Необходимо формирование в структуре нашего правосознания идей экологии, а не одной технологии права; апологии отечественной правовой культуры, невмешательства в ее сокровенные сферы.

Начиная с ХVII в. страна выступает полем постоянных экспериментов, отдельные промежутки между которыми становятся кратковременным отдыхом уставшего от стрессов социального организма. Не случайно, что именно в эти короткие передышки наблюдаются периоды наибольшего культурного и социально-экономического подъема России. Таким образом, сама жизнь показывает необходимость стратегии, юридической жизни, щадящей духовные силы России.

Огульная переориентация практически только на судебные гарантии прав; стремление изменить соотношение личности и общества в сторону стимулирования крайнего индивидуализма и эгоизма в правовых отношениях; упор на силовые, материально-технические средства в борьбе с преступностью; утрата интереса к социальным методам правового обеспечения статуса человека в пользу доминирования формально-юридических, политических и т.д. - все это в совокупности подрывает культурно-исторические основы российской правовой системы и ведет к кризису правопорядка.

Между тем, по большому счету, никаких принципиальных изменений от радикальных идеологических и нормативных интервенций, даже обеспеченных государственной поддержкой, национальная правовая культура не претерпевает. В результате внешнего воздействия может измениться только масса правовой системы: количество и характер ее источников, правоохранительных структур, режимов, институтов права и т.д. Какие бы усилия не предпринимались для получения желаемой модели правопорядка, сделать это на основе нормативного моделирования вряд ли возможно.

Широкое вмешательство в правовую систему России, основанное только на инновационных элементах, приводит лишь к прогрессирующей потере эффективности правового регулирования.

Главное условие действенности правовых реформ - прекращение размывания под традиционной культурно-исторической ориентированности отечественного права. Эта ориентированность - мощный фактор концептуального единства нашей правовой системы, которого из-за догматической интерпретации и раздувания в недалеком прошлом сейчас мы стали стесняться. Вместе с тем повсюду в мире этот фактор выступает необходимым условием целостности и эффективности национальных правовых сообществ.

Основа назревших правовых инноваций - культурная и демократическая институционализация национально-исторической специфики отечественного правового мира, обеспечение преемственности и культивирование традиции.

В России можно проводить только системные, координированные реформы, синхронизированные с ее духовным и психологическим строем. Иначе неизбежны неоправданные потери в накопленном качестве, разрушение культурного слоя важнейших сфер жизни - как материальных, так и духовных*(4).

 

2. Теоретическое обеспечение правовой реформы

 

В преобразованиях правовой системы России важную роль играет фундаментальная юридическая наука.

Надо сказать, что юридическая наука практически всегда в России принимала самое непосредственное участие в разработке мероприятий радикального "обустройства" России. Не стала в этом смысле исключением и нынешняя правовая реформа.

К сожалению, социальные результаты, к которым приводило участие отечественного правоведения в осуществлении замыслов политической власти, весьма неоднозначны, часто - драматичны, но всегда юриспруденция оказывала значительное влияние на то, чем в конечном счете становилась государственно-правовая система страны.

Право, правовая сфера - та область, где наиболее сильно проявляются европоцентристские традиции нашей науки. В литературе прочно укоренился взгляд на Россию как страну, не имеющую собственных юридических традиций, чья правовая культура фактически ведет свое начало с XVIII в., когда император Петр I стал приобщать Россию к западным государственно-правовым институтам. Вся история России с Х по конец XVII в. рассматривается в современной юридической литературе в основном как один своего рода подготовительный период к подлинно правовому этапу в развитии правовой культуры.

На этот счет можно привести довольно распространенную в западной литературе точку зрения, выраженную в известной книге французского компаративиста Р.Давида. "Во-первых, - пишет он, - русская юридическая наука заимствовала многое из византийского права, то есть из римского права, и из стран континентальной Европы, придерживающихся романской системы. Правда, существовали оригинальные русские обычаи и акты, как существовали в XVIII веке французские и немецкие обычаи и ордонансы, но так же, как и во Франции и в Германии в XVIII веке, в России не было другой правовой науки, кроме романской".

Категории русского права - это категории романской системы. Концепцией права, принятой в университетах и юристами, была романская концепция.

Р.Давид обнаруживает здесь весьма распространенный стереотип - отождествление права как явления культуры с его последующим научным и практическим отражением в виде доктрины и законодательства. Говоря о том, что в России не было иной правовой науки кроме романской, не следует забывать, что эта наука права как продукт западной культуры появилась в России лишь в XVIII в. с петровскими прозападными государственными формами, что вовсе не свидетельствует об отсутствии в России собственной правовой среды, самостоятельной и полноценной правовой духовности, которая не может быть полностью отождествлена с романскими правовыми конструкциями. Именно с тех времен - XVIII в. русское право начинает как бы "двойную" жизнь, испытывая сложное противоречивое влияние двух мощных тенденций - национального источника и устойчивого западного влияния. Вероятно, поэтому правовая наука в России до сих пор не стала фактором национальной культуры и выступает, скорее, средством политики и реализации утилитарных государственных функций. Необходимо восстановить корни российского права в русских правовых традициях, конституировать их связь не только с историей права, но и с ею теорией и философией.

Существовала ли предварительная научная проработка нынешних грандиозных преобразований государства и права? Да, наука давно вынашивала идеи обновления. Применительно к государственно-правовой области основными ориентирами реформаторства стали децентрализация управления, деэтатизация, демилитаризация и деидеологизация общественных отношений.

Между тем практика свидетельствует, что данная стратегия далеко не всегда приносила ожидаемые результаты.

Демонтаж административно-управленческих отношений как требование децентрализации власти усилил, с одной стороны, диктат и бесконтрольность республиканских и региональных элит, а с другой - привел к потере необходимой управляемости жизненно важными сферами общества, прежде всего экономической, социальной, правовой.

Деэтатизация - уменьшение государственного влияния на дела гражданского общества - реально повлекла принижение роли государства как социального института и резкое его ослабление. Под вопрос были поставлены сами основы национальной государственности - суверенитет и целостность России как единого федеративного государства, а вместе с ними - принципы единства законности и действенности законодательства России на всей ее территории.

Нерешительность власти и слабость государства часто сводят на нет экономические и другие реформы. Вакуум власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами, которые обросли собственными теневыми группами и группами влияния. "Мы создали "острова" и, отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов, - говорил В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию 2000 года. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Мы с вами очень много и часто говорили об этом. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их часто взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях. И некоторые хотели бы сохранить такое положение на будущее"*(5).

Хаотическая демилитаризация вызвала глубокие дисбалансы в экономике, распады экономических связей, производственных коллективов, нигилизм молодежи в отношении своего гражданского долга и социальной ответственности.

В результате механической "деидеологизации" миллионы россиян получили усиливающееся ощущение духовной пустоты, бессмысленности, бесперспективности, временности всего происходящего*(6).

Политическая и правовая реформы обречены на провал без достаточного понимания сложных процессов в обществе, в его правовой системе. Между тем исследования коренных вопросов государства и права либо немногочисленны, либо основаны на одном только позитивистском подходе, подчас лишь перекрашенном в новую модную фразеологию. Отсутствие серьезных исследовательских заделов породило тенденцию к легкому отказу от существующего законодательства с намерениями создать в кратчайшие сроки новое право на основе широкой компиляции зарубежных юридических текстов. Недостаток научных исследований и квалифицированных специалистов по западным правовым системам, многолетняя ориентированность советской правовой науки на однобокую критику последних, слабость информационной и источниковедческой инфраструктур и слабое знание правоведами иностранных языков превратило эту задачу, отнюдь саму по себе не бесспорную, в однобокие, на другой теперь лад, малокомпетентные и некритические заимствования вчерашних правовых конструкций и идей, которые сама западная юриспруденция либо давно преодолела, либо находится на пути к этому.

Подход, который становится, увы, все более господствующим при подготовке законопроектов, можно назвать своеобразной правовой эклектикой: юристы и экономисты, почувствовавшие себя в политике, вольно "синтезируют" самые различные понятия, категории, "творчески" выхваченные ими из самых различных эпох, стран, социальных контекстов, что стало называться "использованием зарубежного опыта" и опорой на "общечеловеческие ценности". В результате такой правовой алхимии получаются немыслимые конструкции, оторванные от жизни России, разрушается научная методология правотворчества, а в законодательство попадают в еще большем, чем ранее, количестве различные идеологемы, основанные на "теоретическом" радикализме и юридическом романтизме. Идет перелицовка на новый лад старых недостатков законодательства: расплывчатости, лозунговости, политизированности и т.д.

На фоне огромного количества мнений и предложений по улучшению законодательства бедность теории не бросается в глаза. Однако иллюзия такого благополучия не может жить долго - ее расцвет питает лишь самый первоначальный период дискуссий и обсуждений. Она умирает, когда приходит пора принимать решения и когда вдруг выясняется, что даже предварительная оценка выдвигаемых предложений представляет подчас неразрешимую трудность, ибо, как правило, бывает неясно - из каких закономерностей права исходят авторы предложений, равно как и из какой концепции - законодатель, и наконец, под какие конкретно социальные и правовые механизмы и те и другие выстраивают свои варианты изменений. Неудивительно, что многие предложения в качестве такого основания имеют лишь критику недостатков, и остается непонятным, почему осуществление именно этих новаций должно привести к искоренению данных недостатков и не породит, к примеру, другие?

Принято считать, что многие изъяны нашей государственно-правовой практики обусловлены недостаточным вниманием к рекомендациям юридической науки. Это, конечно, верно. Но для того чтобы законодательство реально способствовало решению проблем, необходимы ответы как на конкретные, так и на общие вопросы. Например: какая концепция права, его функций в условиях нынешнего состояния общества будет способствовать созданию в России работающего, а не бумажного законодательства? Тенденция к росту последнего - одно из следствий невнимания к общим вопросам права, легкого принятия аксиом о возрастании его значения, понимаемом как механическое увеличение количества актов и их практически безграничном "творческом" потенциале, "моторной" роли в обновлении. На наш взгляд, науке пока не удается перейти от видения права как универсального инструмента решения проблем, сопровождающего и обрамляющего политические и экономические решения, к выяснению его собственных закономерностей и возможностей в "разделении труда" по преодолению кризиса.

Все это свидетельствует о том, что наша юридическая наука до сих пор имеет слишком узкий, и не всегда отвечающий потребностям современной социальной практики методологический горизонт. До самого последнего времени он был представлен двумя направлениями правопознания: "узким" - нормативным и "широким" - синтетическим, которые в основных своих чертах напоминают два традиционных подхода к праву западной юриспруденции - позитивистский и естественно-правовой, фактически также являющейся ответвлением позитивизма.

Речь идет об ослаблении внимания к собственно теоретическим, философско-мировоззренческим и культурно-историческим аспектам фундаментального правоведения, без уяснения которых сама наука лишается перспективы и заделов по новым направлениям.

Господство позитивистского подхода в науке привело к тому, что в сфере юридического обучения преподавание фундаментального правоведения перешло в режим изложения теории законодательства и перестало работать на формирование правового духа страны в профессиональном корпусе юристов.

Позитивизм отечественной науки имел гораздо более широкие теоретические и практические последствия, в том числе для правоведения, чем это сейчас принято признавать. В юридической науке утвердились игра в понятия как почти единственная форма движения к знанию, забвение мысли, интуиции, творчества, понимания происходящего в широком социокультурном контексте.

В результате позитивистская методология, по сути дела, определила и сформировала идеологию пореформенного периода.

Наша доктрина сумела приспособить к нуждам критики законодательства и естественно-правовую теорию. Однако, будучи воспринята как универсальная внеисторическая ценность без учета конкретной ситуации, сложившейся в отечественной правовой системе, эта теория не смогла не превратиться в малопрактичный и лишенный конструктивного начала фетиш. При всем понимании и уважении намерения соответствующих авторов критика законодательства с позиций его несоответствия абстрактной человеческой природе явно недостаточна с учетом современных потребностей практики; она, увы, не может выполнить роль конструктивной основы реформы права и тем более стать началом какой-либо более инструментальной юридической методологии.

Между тем российская правовая система - итог "сквозного" исторического развития, многолетнего отбора черт, которые вопреки тем или иным субъективным устремлениям политиков дали своеобразную, самобытную систему.

Необходимо признать, что нынешний уровень юридических исследований, прежде всего в области теории государства и права, государственного (конституционного) права не позволяет предложить обществу идеи, которые были бы соразмерны его проблемам, если, конечно, не считать таковыми использование зарубежного опыта и предложений переноса на отечественную почву иностранных институтов*(7).

Во многом из-за того, что в правовой системе утрачены исходные культурные ориентиры, право стало отождествляться с "умными" рациональными нормами, формирующимися учеными, которые должны сообщить эти нормы обществу, просветить его, "внести" в него правовое сознание.

Наши правоведы лучше ориентируются в западных государственных формах, нежели в собственных государственно-правовых началах. Поэтому и многие научные рекомендации идут от иностранного правового опыта, что подчас означает, увы, "с потолка".

Рост юридической эрудированности нашего правоведения пока не переливается в повышение уровня национального правового сознания. Задача науки - способствовать соединению этих двух процессов. Науке необходимо заново открывать правовую культуру русского общества.

Смысл обновления науки права не в отказе от позитивизма в пользу какой-то иной, скажем, либеральной, естественной доктрины: этот смысл коренится в поиске собственных путей развития национальной правовой системы и государственности. Прекращение эйфории по поводу иностранного государственно-правового опыта неизбежно ввиду отрыва последнего от социально-культурных реалий России. Это, разумеется, не должно вести к новому витку нигилизма в отношении зарубежных политико-правовых форм. Не будучи оригинальным направлением в правоведении, их апология выполняет важные просветительские и стимулирующие науку функции, особенно если удается избегать монополизма западных доктрин в развитии отечественной теории права.

Таково видение авторов ситуации в правовой системе России. На этой мировоззренческой основе и осуществляется далее анализ вклада Государственной Думы в процесс формирования правового пространства в России. При этом авторы, разумеется, не претендуют на монополию в истине и убеждены, что ее поиск потребует коллективных усилий в работе по формированию и изучению правотворчества и законодательства в нашей стране.

 

Глава 2. Правотворчество и законодательство

 

 1. Понятие правотворчества и его виды                                  

 2. Законотворчество в Государственной Думе                             

 3. Порядок рассмотрения законопроектов                                 

 4. Повторное  рассмотрение  федеральных  законов,  отклоненных  Советом

    Федерации                                                           

 5. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных  Президентом

    Российской Федерации                                                

 6. Рассмотрение   предложений  о  поправках  и   пересмотре   положений

    Конституции Российской Федерации                                    

 7. Система законодательства                                            

 8. Обеспечение единства законодательства                               

 

1. Понятие правотворчества и его виды

 

Правотворчество - это сложный процесс создания правовых норм. В современной юридической практике существует несколько основных разновидностей подготовки и утверждения правовых норм.

Во-первых, это правотворчество народа в форме референдума.

Во-вторых, правотворчество государственных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации.

В-третьих, корпоративное правотворчество - санкционированная правотворческая деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции.

Принципиально важным из этих видов правотворчества является правотворчество народа в форме референдума.

В статье 3 Конституции Российской Федерации четко зафиксировано, что многонациональный народ Российской Федерации является единственным носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю.

При этом народ выступает как носитель власти на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ каждого из субъектов Российской Федерации и как население территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

Непосредственное народовластие народ осуществляет путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).

Такое непосредственное осуществление власти народом придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., решение Соединенного Королевства Великобритания и Северная Ирландия о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972 г.),. Решение народа Белоруссии об интеграции с Россией было принято референдумом в 1995 г.

Организация референдумов в Российской Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" (с изменениями от 27 сентября 2002 г.).

Референдум в Российской Федерации проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. При этом каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует на референдуме лично.

В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет.

В законе о референдуме указывается, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если такое решение примет Конституционное Собрание. В то же время целый ряд вопросов на референдум согласно закону выноситься не может. К ним относятся вопросы:

1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;

2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6) амнистии и помилования.

Кроме того, вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Инициатива проведения референдума Российской Федерации может принадлежать:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10% из них;

2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации, т.е. при необходимости утвердить новую Конституцию Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 г. N 5-ФКЗ субъекты, упомянутые выше, не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Как формируется позиция граждан по вопросу о референдуме?

Согласно закону каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы указываются:

1) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум Российской Федерации;

2) субъекты Российской Федерации, на территориях которых предполагается сбор подписей;

3) фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса мест жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, действительно в течение трех месяцев. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Российской Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также общее число собранных подписей граждан Российской Федерации, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.

Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные по соответствующему субъекту Российской Федерации, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченными инициативной группы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет соблюдение требований закона при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Копия постановления избирательной комиссии субъекта Российской Федерации направляется также инициативной группе.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу.

Референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент Российской Федерации в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.

В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации соблюдения требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда Российской Федерации. В случае отрицательного решения Конституционного Суда Российской Федерации все процедуры, предусмотренные настоящим Федеральным конституционным законом, прекращаются.

Президент Российской Федерации издает указ о назначении референдума Российской Федерации, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.

Проведение выборов Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума Российской Федерации не допускается.

Подготовку и проведение референдума Российской Федерации осуществляют:

1) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, действующая в качестве Центральной комиссии референдума Российской Федерации;

2) избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, действующие в качестве комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации;

3) территориальные (районные, городские и другие) комиссии по проведению референдума Российской Федерации;

4) участковые комиссии по проведению референдума Российской Федерации.

Решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другим средствам массовой информации.

Комиссии доводят до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума Российской Федерации.

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям по проведению референдума Российской Федерации содействие в реализации их полномочий, в том числе в предоставлении необходимых для проведения референдума Российской Федерации помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, а также предоставлять сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий по проведению референдума Российской Федерации в течение пяти дней, а за пять дней до дня проведения референдума Российской Федерации и в день проведения референдума Российской Федерации - немедленно.

Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума Российской Федерации и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума Российской Федерации или в соответствующий суд.

Правительство Российской Федерации выделяет Центральной комиссии референдума Российской Федерации необходимые денежные средства на подготовку и проведение референдума Российской Федерации в течение 15 дней со дня опубликования указа Президента Российской Федерации о назначении референдума Российской Федерации. Выделенные денежные средства поступают в распоряжение Центральной комиссии референдума Российской Федерации и распределяются ею между комиссиями субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации.

В случае, если финансирование подготовки и проведения референдума Российской Федерации не было предусмотрено в федеральном бюджете, данные расходы оплачиваются за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федерации, за или против участия в референдуме Российской Федерации, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации.

В то же время по закону не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. В связи с этим запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и о лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается.

Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум Российской Федерации.

На основании протоколов участковых комиссий по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования путем суммирования содержащихся в них данных территориальная комиссия по проведению референдума Российской Федерации не позднее чем через три дня со дня проведения референдума Российской Федерации устанавливает итоги голосования на соответствующей территории.

На основании протоколов территориальных комиссий по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующей территории путем суммирования содержащихся в них данных комиссия субъекта Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации не позднее чем через 7 дней со дня проведения референдума Российской Федерации.

На основании протоколов комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования по соответствующему субъекту Российской Федерации и протоколов участковых комиссий по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума Российской Федерации не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума Российской Федерации определяет результаты референдума Российской Федерации. Суммирование содержащихся в протоколах комиссий по проведению референдума Российской Федерации данных осуществляют непосредственно члены Центральной комиссии референдума Российской Федерации с правом решающего голоса.

Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает референдум Российской Федерации состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации.

Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает решение принятым на референдуме Российской Федерации, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум Российской Федерации выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Принятое на референдуме Российской Федерации решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума Российской Федерации не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия референдума Российской Федерации в тот же срок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту Российской Федерации. Не позднее двух месяцев после определения результатов референдума Российской Федерации Центральная комиссия референдума Российской Федерации публикует в средствах массовой информации общие итоги голосования на референдуме Российской Федерации.

Принятое на референдуме Российской Федерации решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования) Центральной комиссией референдума Российской Федерации, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме Российской Федерации.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.

Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме Российской Федерации, определить срок подготовки данного правового акта.

Порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан (статья 32), ее федеративным устройством (статья 73) должны определять законы этого субъекта Российской Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного самоуправления, предусмотренным в статье 130 Конституции Российской Федерации.

Отдавая должное высокому авторитету народного правотворчества путем референдума многие юристы высказывают ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных правовых вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например, о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только "да" или "нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

 

2. Законотворчество в Государственной Думе

 

Основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации, регулируют статья 104 и четыре последующие статьи Конституции Российской Федерации. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их регламентами.

Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях Регламентом Думы, который был утвержден постановлением Думы от 22 января 1998 г. Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы означает, что законопроект и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

В некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям статьи 107 Конституции Российской Федерации и статьи 107 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

В случае, если внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.

В случае, если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, за исключением заключений Правительства Российской Федерации, определяются ответственным комитетом самостоятельно.

Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета.

В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта, назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации.

 

3. Порядок рассмотрения законопроектов

 

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации или Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, при этом в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований статьи 120 Регламента Государственной Думы ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

Таблица поправок N 1, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок N 2, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок N 3, по которым ответственным комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями статьи 112 Регламента Государственной Думы и подготавливает заключение.

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

Законопроект вместе с материалами к нему рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению.

Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения.

Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до трех минут.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей.

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

 

4. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации

 

В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Государственная Дума может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации либо по собственной инициативе согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах.

Решение о создании согласительной комиссии и об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы, а также об избрании сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы, проект которого вносится ответственным комитетом на Совет Государственной Думы для включения вопроса в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных согласительной комиссией.

Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией.

По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения представителя Президента Российской Федерации и представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также проект постановления Государственной Думы и завизированный сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем согласительной комиссии от Государственной Думы на рассмотрение Совета Государственной Думы для определения даты повторного рассмотрения федерального закона.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии оформляется согласительной комиссией совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции.

В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

 

5. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации

 

Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон.

Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание.

О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту Российской Федерации.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента Российской Федерации. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается соответствующее постановление.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации.

По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента Российской Федерации может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта.

В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента Российской Федерации. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если предложения Президента Российской Федерации не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы отложить принятие федерального закона с учетом предложений Президента Российской Федерации и обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

В случае одобрения Государственной Думой части предложений (поправок) Президента Российской Федерации принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с привлечением Правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Государственной Думой предложений (поправок) Президента Российской Федерация и представить федеральный закон на рассмотрение Государственной Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений (поправок) Президента Российской Федерации, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.

В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента Российской Федерации Государственная Дума может принять решение о продолжении работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной комиссии.

 

6. Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации

 

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции Российской Федерации или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.

Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству для подготовки совместного заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.

Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской федерации и совместное заключение Комитета Государственной Думы по государственному строительству и Комитета Государственной Думы по законодательству рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении указанных предложений.

Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в следующем порядке.

Поступивший подготовленный субъектом, указанным в статье 134 Конституции Российской Федерации, проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации передается Советом Государственной Думы на заключение в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству проводят предварительное рассмотрение проекта закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации с участием инициатора законопроекта, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц, предусмотренных Регламентом Государственной Думы.

Совместное заключение и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации направляются Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и Комитетом Государственной Думы по законодательству в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.

Рассмотрение проекта закона Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации осуществляется Государственной Думой в трех чтениях.

В ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклады представителей Комитета Государственной Думы по государственному строительству и Комитета Государственной Думы законодательству, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе или уполномоченных Президентом Российской Федерации лиц, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении.

Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации обсуждаются и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает закон Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если Совет Федерации отклоняет закон Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, то для преодоления возникших разногласий может применяться процедура, предусмотренная главой 14 Регламента Государственной Думы для повторного рассмотрения федеральных законов.

Указанный закон считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палат.

 

7. Система законодательства

 

Результатом законотворческой деятельности парламента является система законодательства Российской Федерации.

Система законодательства - это определенная совокупность нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности той или иной национальной правовой системы. Другими словами, это внешнее выражение системы права в четких, формально определенных актах - документах.

Система законодательства формируется в длительном процессе разработки правовых норм, обнародования их в официальных актах и систематизации этих актов, имеет сложную структуру. В.Д.Перевалов и В.И.Леушин в зависимости от критериев выделяют горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную структуры законодательства.

Горизонтальная структура законодательства создается на основе вычленения предмета правового регулирования, т.е. определенного круга общественных отношений и метода правого регулирования. На базе данных критериев вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права: конституционное право - конституционное законодательство, трудовое право - трудовое законодательство, гражданское право - гражданское законодательство, административное право - административное законодательство и т.д.

Вертикальная структура законодательства строится на основе иерархии нормативных правовых актов по их юридической силе. На вершине системы нормативных правовых актов Российской Федерации находится Конституция, ниже - законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти.

В федеративной структуре законодательства в соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации выделяются следующие уровни нормативных правовых актов Российской Федерации: федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и иные нормативные правовые акты Федерации); законодательство субъектов Российской Федерации - республик в составе Российской Федерации (конституции, законы и иные нормативные правовые акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные правовые акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления).

Кроме названных элементов в структуру законодательства входят также блоки нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни - комплексное законодательство. К нему относятся лесное, водное, земельное, экологическое, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин, ветеранов)*(8).

Стремительный темп законотворчества в условиях реформ породил ряд острых противоречий в системе законодательства Российской Федерации. Действующее законодательство России пока не является системным. В нем действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые, "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов.

Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Анализ российского законодательства выявляет и тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Заметно, как быстро в последние годы развиваются конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательство и как медленно меняются, скажем, административное. Внутри отраслей наблюдаются как "вакуумы", когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений (о госслужбе и др.).

Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства.

Системный подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной оценки в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования*(9).

Множество конкретных проявлений действия тех или иных законодательных актов далеко не всегда дает представление о состоянии законодательства в целом. Каково оно по своему составу, доступна ли информация о нем, как реализуются различные законы и их нормы? Поэтому оправданно использовать понятие "состояние законодательства", которое можно оценить с помощью ряда показателей. К ним относятся:

а) мера отражения конституционных принципов;

б) наличие базовых законов;

в) равномерность развития отраслей законодательства;

г) соответствие принципам и нормам международного права;

д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан;

е) открытость и доступность;

ж) уменьшение правонарушений*(10).

Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частным и т.п.) и в конечном счете к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения.

Поэтому систематический анализ действия законов и уровня законности приобретает актуальное значение. Надо эффективно использовать все каналы - проверки соблюдения законов, обобщения судебной и арбитражной практики, материалы парламентских слушаний, контрольные функции депутатов, прокуратуры, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, казначейства. Тем самым будет обеспечена "обратная связь" с обществом, государством и гражданами, отражающая реальное состояние и реализацию законодательства*(11). Оно будет развиваться и совершенствоваться на более прочных социальной и информационной основах.

Существуют недостатки и научного обеспечения правового развития и законодательства. Юридическая наука не всегда готова по-новому решать актуальные задачи и защищать ценности права и закона.

По-прежнему "размывается" строгое научное представление о праве, когда оно под флагом борьбы с этатистскими взглядами трактуется и как право государственное, и как право корпоративное, и как право договорное, и как право индивидуальное. Здесь утрачивается понимание права как общеобязательного формализованного нормативного регулятора. Правила поведения выражаются в любых юридических документах*(12). Такой подход ведет к утрате правопреемственности, которая столь нужна стране.

Здесь нужно вспомнить фундаментальный труд русского юриста К.А.Неволина "Энциклопедия законоведения", вышедший в свет в 1839-1840 гг.*(13) и переизданный в 1997 г. В нем впервые были изложены в систематическом виде все сведения о законах, необходимые для теоретических и практических целей. Законоведение охватывает науки о содержании законов и образе их изложений, их научной обработке и о приложении к различным обстоятельствам жизни. К.А.Неволин исследовал философию законодательства (изучение естественных законов) и "законоведение положительное", используя историко-сравнительный метод.

Думается, такое наследие и современные научные знания позволяют формировать теорию законоведения в рамках теории права. Однако в "Классификаторе правовых актов" отсутствуют четкие критерии отраслевого построения законодательства.

Не менее важно добиться правильного современного представления о публичном и частном праве. Многолетнее забвение такого подразделения в нашей стране при очевидной официальной поддержке тотально-государственных начал в праве дало повод в последние годы резко обрушиться на "публичное" и высоко поднять "частное" в праве. Пагубные практические последствия ослабления государственного регулирования налицо. Нужно признать существование и взаимопроникновение "публичного" и "частного" как самостоятельных правовых семей для многих отраслей права и законодательства и находить баланс методов регулирования и способов обеспечения различных интересов*(14).

Российское законодательство на современном этапе можно характеризовать следующим образом:

а) оно представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации (это понятие содержится в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации);

б) установлены официальная классификация законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий;

в) определены субъекты законодательной компетенции на уровне Федерации и ее субъектов;

г) регламентирован законодательный процесс;

д) проводится структуризация законодательного массива и его членение на отрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы;

е) российское законодательство является действующим и применяемым*(15).

Отраслевая структура современного законодательства в целом может быть представлена следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, далее - две опорные отрасли - административное и гражданское законодательство - и отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательства о судоустройстве.

Важное значение при изучении законодательства имеет регулярный анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и постоянными, положительными и негативными. Необходимо оценить прежде всего удельный вес и значение разных факторов, которые влияют и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс, на создание нормативно-правового массива.

Среди них заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения реформ в экономике, социальной и государственной сферах. Но они явно ослабляются борьбой разных политических сил и общественным давлением. По-прежнему отрицательно сказываются низкий авторитет власти в стране, ее поспешная перестройка и правотворчество разных государственных институтов. Сказывается влияние правовых стандартов иностранных государств. Усилилось влияние принципов и норм международного права.

В меньшей степени удается пока учитывать факторы постоянного действия, и среди них - выявленные и правильно оцененные потребности законодательного регулирования. В программах реформ не всегда получает четкое признание их законодательное обеспечение, часто оно либо отсутствует, либо отстает. Далеко не в полной мере учитывается фактор сбалансированности социальных интересов.

В ближайшее время должна произойти переоценка характера влияния ряда факторов на развитие законодательства. В политической сфере стабилизация власти должна уменьшить воздействие отрицательных последствий нарушений принципов единства государственной власти, разделения властей, сепаратизма и способствовать взаимодействию всех ветвей власти, углублению федеральных начал Российского государства и его целостности.

В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;

г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;

д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);

е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально - экономического развития.

Предстоит совершенствовать деятельность субъектов законодательной инициативы. Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности за последние пять лет провела полезную работу по обсуждению программ законопроектной деятельности, концепций законов, по оценке пакетов альтернативных законопроектов. И все же ее роль может быть более значима при подготовке проектов государственных программ развития законодательства, обсуждения концепций отдельных отраслей законодательства, правового обеспечения экономики, социальной сферы, государственного строительства, статуса граждан и юридических лиц.

Все это будет способствовать научно обоснованному выбору предмета и методов законодательного регулирования.

Особое значение имеет четкое разграничение законодательных предметов ведения Федерации и ее субъектов. В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации и статьями конституций и уставов субъектов Федерации представляется возможным выделить отрасли законодательства и сферы правового регулирования, отнесенные, во-первых, к исключительному ведению Федерации, во-вторых, к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в-третьих, к ведению только субъектов Федерации. "Ранжированием" отраслей законодательства дана нормативная ориентация в определении объектов законодательного регулирования по линии Федерации (статья 71) и по линии Федерации и ее субъектов (статья 72). Причем названные объекты регулирования надо умело вычленять из общих предметов ведения, допускающих и управленческие, и контрольные, и организационные, и иные средства.

Учитывая возрастающее влияние норм международного права на развитие российского законодательства, целесообразно перейти к более планомерной их трансформации. Возможно, будет полезным: а) в программах подготовки законопроектов выделить раздел о приведении законодательства в соответствие с международными актами (речь идет об актах СНГ, Совета Европы, о корректировке актов в связи с предстоящим вступлением России в ВТО и т.п.); б) при подготовке проектов законов ввести такой критерий, как оценка их соответствия международным нормам; в) упорядочить процедуры реализации международно-правовых актов.

Однако определяющее влияние на развитие права оказывают социально-экономические и политические преобразования в стране. Они ведут к существенному изменению содержания права и обновлению законодательства. В.Д.Перевалов и В.И.Леушин выделяют в развитии системы права и законодательства три группы тенденций: 1) общие, характерные как системы права, так и для системы законодательства; 2) тенденции развития структуры права; 3) тенденции совершенствования законодательства.

К общим тенденциям относятся следующие:

1. Постепенное изменение соотношения "человек и право". Речь идет о создании такой правовой системы, где в центре внимания человек, его права и свободы. База для таких изменений заложена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, ряде других нормативных актов. Постепенно происходит также изменение соотношения методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа регулирования в отношениях между людьми. Речь идет о неуклонном расширении сферы действия частного права. В результате в настоящее время происходит выравнивание отношений между государством и отдельным человеком с точки зрения объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.

2. Децентрализация правового регулирования. В условиях современной России существует объективная тенденция децентрализации правового регулирования. Речь идет о правотворчестве субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации создала необходимую для этого базу. На этой основе субъекты Федерации уже создали огромное правовое поле, иногда существенно отличающееся от федерального. Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, аналогия закона и права.

3. Реальностью развития современной правовой системы России является интеграция в российское законодательство общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. В первую очередь речь идет об унификации законодательства стран-участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.

На этом фоне совершенствование законодательства осуществляется по следующим направлениям.

1. Идет активный процесс пересмотра действующего законодательства, отмены устаревших нормативных актов, создание новых законов и совершенствование законодательного процесса. Речь идет о приведении законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г. определил новую процедуру опубликования и вступления в силу законов. Официальными периодическими изданиями законодательства стали "Российская газета" и Собрание законодательства Российской Федерации.

2. Важным процессом развития законодательства в условиях рыночных реформ стало формирование новых комплексных отраслей законодательства - о банках и банковской деятельности, приватизации, банкротстве предприятий, налогах, местном самоуправлении и др.

3. Разграничение полномочий между Федерацией, республиками в составе Российской Федерации и другими субъектами Федерации привело к становлению новой структуры законодательства, появлению новых видов законодательных актов (уставы краев, областей, краевые, областные законы, указы, постановления губернаторов, глав администраций и иные нормативные акты)*(16).

 

8. Обеспечение единства законодательства в Российской Федерации

 

Как показывают жизнь и опыт развития правовой системы в России, одной из главных проблем развития законодательства в нашей стране является обеспечение его единства.

Современная Российская Федерация по Конституции 1993 г. строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Нет "вышестоящих" и "нижестоящих", каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации.

Существенно изменились по Конституции и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.

В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.

Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в статье 71 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.

В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.

В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.

В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется "договорное ядро", статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров. За годы существования Государственной Думы первого, второго и третьего созывов проделан огромный объем законодательной работы.

Возможно ли в таких условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Возможно, полагают авторы. Однако для этого, как показывает практика, требуется выполнение ряда условий.

1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа - это своего рода план развития всего законодательства, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед.

К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют отдельные, хотя и принципиальной важности, документы:

а) Ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором обозначены ориентиры и приоритеты законотворчества;

б) Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу;

в) план законопроектных работ Государственной Думы;

г) сводка предложений субъектов законодательной инициативы.

Разработать целостную программу законотворческих работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.

2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства - деятельность Конституционного Суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.

Подчеркивая ключевую роль Конституционного Суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остается нерешенным ряд важных проблем. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, - разработка механизма исполнения решений Конституционного Суда. Конституционный Суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения.

Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного Суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Кстати, во многих, если не во всех, странах с континентальной или англо-саксонской (прецедентной) системой права такой институт имеется и действует весьма эффективно.

3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, - это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

Серьезной проблемой здесь является законотворческая активность федерального центра и субъектов Федерации, которые действуют нередко каждый сам по себе.

В области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий.

Во-первых, разработать на федеральном уровне процедуру согласования законопроектов, предусмотрев определенные формы ответственности за ее нарушение

Во-вторых, упорядочить принятие договоров и соглашений о разграничении компетенции и предметов ведения.

В части 1 раздела второго Конституции Российской Федерации 1993 г. по этому поводу записано: "В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации".

Практика заключения подобных договоров еще не устоялась. Общим принципом этой работы авторам видится следующий: Президент и глава администрации (губернатор) могут перераспределять только свои собственные полномочия. В тех случаях, когда их решения затрагивают компетенцию других ветвей власти, договоры требуют ратификации или согласования в иной форме с законодательными (представительными) органами власти.

Разумеется, применительно к договорам и соглашениям должно действовать общее положение Конституции: любые нормативные акты, затрагивающие права и свободы, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Как далеко может простираться договорное регулирование? Авторы согласны с большинством юристов в том, что:

а) предметом договора не может быть конституционное устройство Российской Федерации.

б) предметом договора не могут быть конституционные права и свободы граждан Российской Федерации.

Еще один аспект - юридико-технический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.

В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха.

Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства. В итоге граждане подчас лучше информированы о федеральном законодательстве, чем о решениях своего регионального законодательного органа.

Важной составляющей эффективного функционирования системы законодательства является применение законов.

 

9. Применение нормативных актов

 

Какое место занимают законы в иерархии всех нормативных актов, и что необходимо иметь в виду в практике их применения?

Нормативным актом высшей юридической силы является Конституция Российской Федерации 1993 г. Статья 15 Конституции Российской Федерации гласит: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации."

"Прямое действие" Конституции означает, что любое лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, основывая свои требования непосредственно на Конституции, независимо от того, имеются или нет другие нормативные акты, регулирующие оспариваемые отношения.

Следующими после Конституции по степени юридической силы являются федеральные законы, далее - указы и распоряжения Президента, за ними - постановления и распоряжения Правительства, и замыкают иерархию федеральных нормативных актов ведомственные нормативные акты. Аналогичную цепочку составляют нормативные акты субъектов Федерации.

Отдельно Конституция Российской Федерации закрепляет приоритет международных договоров: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает жесткую связь между официальным опубликованием нормативного акта и его вступлением в силу: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Необходимо обратить внимание, что речь идет именно об официальном опубликовании, т.е. для того чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.

Для разных видов нормативных актов установлен разный порядок официальной публикации. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Официальным источником также является указанный "Бюллетень", распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Для двух федеральных органов - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (далее - ФКЦБ России) и Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России) - сделано исключение из этого правила. Опубликование в Информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку" актов ФКЦБ России, издаваемых в пределах ее полномочий, является их официальной публикацией. Официальным опубликованием нормативных актов Банка России является их опубликование в "Вестнике Банка России".

Дата вступления нормативного акта в силу определяется, как правило, одним из четырех способов:

а) дата конкретно указана в самом нормативном акте;

б) наступает через определенный период после даты официального опубликования;

в) отсчитывается от даты подписания документа;

г) связана с каким-либо событием (например, глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации вступает в силу одновременно с принятием нового Земельного кодекса).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, и акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания

Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188.

Для вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти) необходимо одно важное условие: они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не вступают в законную силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Однако из этого правила есть исключения. Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 1009 установлено, что постановления ФКЦБ России вступают в силу со дня их официального опубликования и не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Своеобразные требования установлены и для регистрации нормативных актов, издаваемых Банком России. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте России в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Необходимо отметить, во-первых, что регистрируются только документы, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, и во-вторых, что если документ непосредственно затрагивает интересы юридических лиц, то он может применяться и без регистрации. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров.

Есть еще два ведомства, чьи инструктивные документы не проходят регистрацию в Минюсте России. Речь идет о Пенсионном фонде России и Фонде обязательного медицинского страхования. Документы, выпускаемые этими органами, регулируют порядок уплаты обязательных взносов в упомянутые фонды. Следует отметить, что и порядок уплаты, и ответственность за неуплату или несвоевременную уплату взносов мало чем отличаются от налоговых платежей, но тем не менее ведомственное регулирование этих платежей закрыто для проверки специалистами Минюста России и нигде официально не публикуется. Все дело в том, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 подлежат обязательной регистрации в Минюсте России нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Перечень органов исполнительной власти установлен Указом Президента от 14 августа 1996 г. N 1177 (с последующими изменениями) и ввиду того, что и Пенсионный фонд России, и Фонд обязательного медицинского страхования не включены в указанный перечень, они не являются федеральными органами исполнительной власти и их документы Минюст России не регистрирует на вполне законных основаниях. Возникает вопрос, на который трудно дать ответ: являются ли документы, изданные этими органами, нормативными актами?

Обратная сила нормативных актов. Под "обратной силой закона" понимают распространение действия закона на случаи, имевшие место до вступления его в силу. Для участников правоотношений такие "сюрпризы" законодательства часто бывают весьма неприятны. Две важнейшие нормы о запрете обратной силы законов заложены в Конституции Российской Федерации. О нормах уголовного права говорится в статье 54: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет", о налоговых - в статье 57: "Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют." Статья 6 нового закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установила, что "нормативные акты Банка России не имеют обратной силы". В отношении административных правонарушений (статья 9 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР) и таможенных правонарушений (статья 234 Таможенного кодекса РФ) также закон не имеет обратной силы. Запрещено вводить новые нормы "задним числом" Гражданским (статья 4), Лесным (статья 4) и Водным (статья 6) кодексами.

С официальным опубликованием и вступлением в силу нормативных актов существует ряд проблем.

Проблема первая: опубликование документов по частям. В целом ряде случаев большие по объему документы публикуются не в одном номере официальной газеты, а в нескольких. Так были опубликованы, например, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О животном мире", приказ Министра обороны Российской Федерации от 22 сентября 1995 г. N 315 "О порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации". С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Ряд юристов страны считают, что нормативный акт вступает в силу после завершения официальной публикации. Юристы Госналогслужбы и Минфина России придерживаются, судя по всему, другой точки зрения, так как в своем совместном письме (Госналогслужбы от 24 февраля 1997 г. N ВЗ-4-04/4н, Минфина России от 4 февраля 1997 г. N 9) "О распределении платежей за добычу подземных вод" они утверждают, что Водный кодекс вступил в силу с даты начала официальной публикации.

Проблема вторая: опубликование документов без приложений. В целом ряде случаев документ состоит из нескольких частей, важнейшие его нормы часто содержатся в приложении, В официальной же публикации нередко эта часть документа отсутствует. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. N 1560 "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" имеет приложение, где содержится важнейший налоговый документ - Таможенный тариф Российской Федерации. Однако текст указанного постановления был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" (1997, N 8, ст. 943) без текста Таможенного тарифа.

Проблема третья: разночтения в официальных публикациях. Поскольку некоторые органы имеют не один, а несколько официальных источников публикаций, то, как показывает практика, в разных изданиях один и тот же текст может не совпадать. Например, в официальных публикациях Федерального закона "Об акционерных обществах" в "Собрании законодательства Российской Федерации" (1996, N 1, ст. 1) и в "Российской газете" (1995. 29 декабря) в тексте абзаца 2 пункта 4 статьи 34 по-разному расставлены знаки препинания, что, как и в хрестоматийном примере "казнить нельзя помиловать", принципиально меняет содержание нормы.

Проблема четвертая: изменения в открытый документ вносятся посредством закрытого или неопубликованного документа. Правительство Российской Федерации в целях укрепления финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета 5 мая 1995 г. издает постановление N 450, пункт 15 которого отменяет налоговые льготы, установленные для зоны экономического благоприятствования на территории Республики Ингушетия. Но не прошло и двух месяцев, как на свет появилось постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. N 634, восстанавливающее налоговые льготы для Ингушетии путем внесения изменений в постановление N 450. Однако официально опубликовывать свое решение Правительство почему-то не сочло целесообразным, вот и остается гадать: являются ли изменения, внесенные в постановление N 450, вступившими в силу, или нет?

Проблема пятая: определение даты официального опубликования. Более чем в половине случаев нормативный акт вступает в силу через определенный период после официального опубликования. В случаях, когда официальное опубликование производится через газету, нет проблем с точным определением даты такой публикации, но когда документ публикуется в журнале, точную дату выхода издания в свет установить практически невозможно. Некоторые официальные журналы, например, "Собрание законодательства Российской Федерации", на обложке указывают некую дату. Долгое время ее было принято считать датой официальной публикации документа в журнале, но при рассмотрении конкретного спора Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, может не совпадать с датой подписания издания в печать. Поэтому адресаты в этот день еще не имеют возможности получить информацию о содержании закона. В последнее время официальное опубликование ведомственных нормативных актов, зарегистрированных в Минюсте России, в газете "Российские вести" практически прекратилось, и первой официальной публикацией следует считать публикацию в журнале "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". К сожалению, определить точную дату выхода в свет этого издания - задача не из легких.

Существуют проблемы, связанные с взаимными противоречиями нормативных правовых актов. Как уже говорилось, в нашей стране в той или иной мере действуют сотни тысяч нормативных актов, некоторые противоречат друг другу. Есть несколько основных принципов для определения того, какой из взаимоисключающих норм пользоваться:

1. Если противоречия содержатся в двух актах разной юридической силы, то используют норму, введенную актом большей юридической силы.

2. Если противоречия встречаются в актах равной юридической силы, то используют норму, введенную более поздним нормативным актом.

3. Если противоречия встречаются в актах одной юридической силы, то акты разделяют на "общие" и "специальные" и используют специальные нормы.

К сожалению, эти правила выручают не всегда. В целом ряде случаев возникают проблемы иерархии нормативных актов, когда неясно, в каком соотношении они находятся. Возникает вопрос: отдать предпочтение закону субъекта Федерации или применять нормативный акт федерального министерства? Встречаются противоречия в актах различных федеральных ведомств, имеющих равную юридическую силу и т.д. и т.п.

Кем и как в Российской Федерации отменяются нормативные акты?

На практике в работе судов значительную сложность представляют гражданские дела о признании нормативных актов недействительными. Этому способствуют пробелы в правовом регулировании и качество самих законов, определяющих круг нормативных актов, подлежащих судебному обжалованию, а также круг субъектов такого обжалования.

В определенной степени эти недостатки правового регулирования восполняются в постановлениях Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. N 5 (с последующими изменениями и дополнениями) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" и от 21 декабря 1993 г. N 10 (с последующими изменениями и дополнениями) "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан".

Так, с учетом разъяснений, содержащихся в подпункте 1 названного постановления Пленума от 21 декабря 1993 г., гражданами в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы любые нормативные акты, кроме актов, проверка которых законодательством отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

В пункте 1 названного постановления Пленума Верховного Суда России от 27 апреля 1993 г. приведен примерный перечень юридических актов, классифицированных по субъекту их принятия, которые могут рассматриваться судами по заявлениям прокуроров. В перечне не указаны акты представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, но это вовсе не означает, что прокуроры не вправе оспорить их в судебном порядке.

Так, согласно статьям 1, 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура как единая федеральная централизованная система осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории всей страны, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами власти всех субъектов Российской Федерации. В случае принятия этими органами незаконного акта прокурор или его заместитель в соответствии с их полномочиями обязаны принять все необходимые меры для устранения нарушения требований права, в том числе и путем обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным (статьи 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Согласно статье 23 названного Федерального закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган, издавший этот акт, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Ни этот закон, ни Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривают обязательного предварительного опротестования прокурором нормативного акта органа государственной власти субъекта в этот орган.

Все нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции Российской Федерации.

Правовым основанием для такого вывода в настоящее время являются положения статей 5, 46, 125 Конституции Российской Федерации, статей 36, 40, 84, 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Согласно статье 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Для отмены этих типов нормативных актов следует обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации.

Правда, вопрос о подсудности Конституционному Суду Российской Федерации дел об отмене нормативных актов является непростым. С одной стороны, Конституционный Суд Российской Федерации 18 февраля 1997 г. принял постановление N 3-П "По делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции", с другой - в определении от 19 марта 1997 г. N 56-О указал, что иные акты, кроме законов, подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией. Проверка по жалобам граждан нормативных и ненормативных актов федеральных органов государственной власти отнесена к компетенции, соответственно, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Далее следует отметить, что соответствии со статьей 23 Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему органов государственного управления.

В соответствии со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

Какова роль судебных прецедентов? В "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации" и "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" публикуется значительное количество решений высших судебных инстанций по конкретным делам. Эти документы не являются нормативными актами в широком смысле слова, т.е. они не будут применяться неоднократно к неопределенному кругу лиц. Россия относится к числу стран с континентальной системой права, т.е. решение, принятое даже высшими судебными инстанциями, не является обязательным для применения нижестоящими судами в качестве "образца" при рассмотрении подобных споров. В то же время нижестоящие суды в своей деятельности, безусловно, учитывают существующие прецеденты.

 

Раздел II. Основные направления законодательной деятельности Государственной Думы (1994-2003)

 

Глава 3. Государственное строительство и конституционные права граждан

 

 1. Законотворчество в области прав и свобод граждан                    

 2. Формирование и развитие избирательного законодательства             

 3. Правовые основы системы органов государственной власти              

 4. Развитие правовой основы местного самоуправления                    

 

Деятельность Государственной Думы в области государственного строительства связана в первую очередь с развитием конституционного законодательства.

Предметом конституционного законодательства, как известно, является закрепление основ государственно-правовой системы страны. Конституционное законодательство представляет собой отрасль, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институты, закрепляет положение человека и статус гражданина, регулирует основные стороны деятельности гражданского общества и устанавливает правовую систему страны. Это ведущая отрасль всего законодательства, составляющая его фундамент и обеспечивающая согласованность всех отраслей законодательства и целостность его системы. Причем конституционное законодательство имеет как исключительную сферу действия, которую регулируют нормы только данной отрасли (это нормы о федеративном устройстве государства, о системе государственной власти, об атрибутах государства), так и сферы, являющиеся смежными с другими отраслями. Административное, гражданское, трудовое и иные отрасли законодательства регулируют с разной степенью детализации те отношения, к которым тяготеют и нормы конституционного законодательства. Последние выступают для них либо в виде приоритетных положений, которые надлежит реализовать в конкретных отраслях, либо как нормы, которые действуют одновременно, согласованно. В большем объеме нормы конституционного законодательства "входят" в сферы отраслей публичного права и в меньшем - частного права*(17).

Большинство ученых констатируют двухуровневое построение конституционного законодательства. В Российском федеративном государстве действует конституционное законодательство как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. Законодательство последних неодинаково по объему, содержанию, по степени и формам урегулированности конституционно-правовых отношений. В этом проявляется специфика отдельных республик, краев, областей и т.д. Но в любом случае речь должна идти о единой системе конституционного законодательства, основанной на принципах федеральной Конституции.

В рамках конституционного законодательства как отрасли обычно выделяют семь подотраслей. Во-первых, это подотрасль, содержащая нормы: а) о природе государства и его признаках как демократического федеративного правового социального государства с республиканской формой правления; б) о государственной территории, включая регулирование вопросов государственной границы, внутрифедеральных границ, административно-территориального устройства; в) о государственных режимах - обеспечения обороны, безопасности, военного и чрезвычайного положений, переходных периодов; г) об атрибутах государства (флаг, герб, гимн, столица). К сожалению, далеко не все законы из этой группы приняты.

Во-вторых, следует выделить подотрасль законодательства о федеративном устройстве, включающую в себя законы и нормы о принципах построения Федерации, о статусе субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения между Федерацией, ее субъектами, о внутрифедеративных отношениях, о порядке заключения и выполнения договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

В-третьих, подотрасль законодательства об организации государственной власти, регулирующая, прежде всего организацию и деятельность парламента (в научной литературе нередко обосновывается даже появление "парламентского права"), институты Президента, Правительства и исполнительной власти в целом, судебной власти. Эти институты формируются неравномерно. Нет федеральных законов о министерствах, об общих принципах организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации; в субъектах Федерации также приняты лишь отдельные законы о государственных органах либо органах исполнительной власти.

В-четвертых, утвердилась подотрасль, определяющая качественно новое положение личности в российском обществе, оформившая его посредством такой основы конституционного строя, как права человека и гражданина. Конституционное закрепление независимых от произвола государства прав и свобод личности вместе с тем связано с конкретными взаимоотношениями личности и государства - с обладанием российским гражданством.

В-пятых, быстро развивается подотрасль избирательного законодательства и таких институтов прямой демократии, как референдум, обращения граждан, народная правотворческая инициатива (такой закон есть в Калужской области).

В-шестых, можно выделить подотрасль законодательства о местном самоуправлении. Думается, такой подход не противоречит тенденции активного развития системы законодательных актов, регулирующих местное самоуправление, и собственно актов местного самоуправления. Основы законодательства о местном самоуправлении составляют, несомненно, нормы конституционного характера.

В-седьмых, формируется подотрасль законодательства о правовой системе, включающая нормы о видах правовых актов, их соотношении, о процедурах преодоления юридических коллизий, порядке реализации международно-правовых актов и др. К сожалению, не приняты федеральные законы о нормативных правовых актах, о процедурах разрешения споров между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, о Своде законов.

 

1. Законотворчество в области прав и свобод граждан

 

Процесс реального признания прав человека и гражданина в России и их законодательного обеспечения в соответствии с нормами международного права начался еще в период существования СССР, объявившего в 1985 г. о соблюдении Всеобщей декларации прав человека, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах от 10 декабря 1966 г., ратифицированных СССР еще в 1968 г. Однако лишь в 1985 г. началась практическая реализация норм этих международных документов в национальном (союзном) праве, в то время обязательном и для РСФСР. Законы СССР "О свободе печати и других средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР советских граждан" существенно расширили сферу прав и свобод граждан.

Законодательные органы РСФСР начали активно осуществлять процесс обеспечения законодательных основ прав и свобод человека с 1990 г., когда был принят Закон "О свободе вероисповеданий". В 1991 г. были приняты законы "О гражданстве РСФСР", "О средствах массовой информации" и "О чрезвычайном положении", в 1993 г. - Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Существенную роль сыграла также принятая Верховным Советом 22 ноября 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина.

В области конституционных прав граждан одним из важнейших элементов правового статуса личности, основой взаимоотношений человека и государства является институт гражданства. 31 мая 2002 г. был принят Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" N 62-ФЗ, определяющий принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации и устанавливающий основания, условия и порядок его приобретения и прекращения.

Закон решает задачу обеспечения конституционного регулирования вопросов гражданства с учетом положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, необходимости сбалансированности интересов личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также приведения национального законодательства в соответствие с подписанной Россией в 1997 г. Европейской конвенцией о гражданстве. Принципиально новым является введение понятий "общего" и "упрощенного" порядка приема в гражданство Российской Федерации и конституционного положения о гражданстве Российской Федерации как о едином и равном независимо от оснований его приобретения. Закон предусматривает введение новой нормы - отказ от иного гражданства при приобретении российского гражданства, что отвечает принципу устойчивой правовой связи лица с государством и согласуется с широко распространенной законодательной и правоприменительной практикой других государств. Это требование не исключает возможности приобретения гражданином Российской Федерации в дальнейшем иного гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливается, что приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства могут претендовать на получение гражданства Российской Федерации, если они проживают на территории России в течение пяти лет непрерывно, а также владеют русским языком. Этот срок сокращается до одного года при наличии следующих оснований: состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет; наличие ребенка, в том числе усыновленного, состоящего в гражданстве Российской Федерации; наличие высоких достижений в области науки, техники, культуры; обладание профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации; признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом. Отклоняются заявления о приобретении гражданства Российской Федерации лиц, не имеющих законного источника существования на день обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, или непрерывно проживающих на территории Российской Федерации менее пяти лет, а также лиц с неснятой или непогашенной судимостью за совершение умышленного преступления.

В развитие нормы укрепления положения соотечественников и регламентации правового статуса иностранцев 25 июля 2002 г. был принят Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ. Закон дал возможность упорядочить регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, учет их передвижений и трудовой деятельности, а также позволил осуществлять административное выдворение иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации или нарушивших визовый и правовой режим.

Принятие названных законов не только положило начало выделению в структуре российского законодательства соответствующей самостоятельной сферы правового регулирования, но и придало последнему системный характер в том смысле, что декларирование и защита прав российских граждан обеспечиваются всей системой законодательства, включая как специальные законодательные акты, так и смежные законы, нормы конституционного, гражданского, административного, уголовного права.

На основе анализа законодательных актов и материалов специальных научных изданий*(18) ниже рассматривается современное состояние правого поля в области общественно-политических прав и свобод граждан, итоги и перспективные направления законотворческой деятельности Государственной Думы в этой важной сфере общественных отношений.

 

***

 

Главенствующее положение в системе законодательства о правах и свободах человека и гражданина занимает Конституция Российской Федерации. Этим вопросам посвящены многие статьи в Конституции и специально глава 2, состоящая из 48 статей, значительная часть из которых так или иначе касаются общественно-политических прав граждан.

Важнейшее значение с точки зрения реального обеспечения названных прав имеет признание их на конституционном уровне (статья 18) "непосредственно действующими", т.е. обладающими качеством прямого действия, независимо от того, существуют ли соответствующие законодательные акты, призванные их конкретизировать, определить правила, механизмы и процедуры их осуществления. Согласно Конституции именно они "определяют смысл, содержание и применение законов".

Наряду с закреплением в Конституции принципа ее высшей юридической силы (часть 1 статьи 15) и гарантированием каждому судебной защиты его прав и свобод (статья 46) эта норма обеспечивает необходимые юридические предпосылки для реализации прав человека и гражданина. Придание этим правам качества прямого действия принципиально меняет их роль и значение в правовой системе.

Признание международного права в качестве неотъемлемой части российского законодательства сделало настоятельно необходимым уточнение содержания ряда юридических понятий и норм, преодоление устоявшихся стереотипных представлений в области общественно-политических прав и свобод граждан.

Неотъемлемым элементом гражданского общества является развитая система общественных объединений как независимых от государства организаций, способных влиять на государственную власть и в то же время ограждать их от необоснованного вмешательства в общественную жизнь. Статья 30 Конституции провозглашает право каждого на объединение, включая профсоюзы, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов. В статье специально не говорится о политических партиях, но право на их создание вытекает из части 3 статьи 13 Конституции, признающей в Российской Федерации политическое многообразие и многопартийность. Часть 4 этой же статьи закрепляет принцип равенства общественных объединений перед законом.

Конституционное право на объединение или, по терминологии международных документов и зарубежных конституций, право на свободу ассоциации с другими, включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Часть 2 статьи 30 закрепляет эту одну из важнейших гарантий свободы объединений, соблюдения принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными.

Одновременно статья 19 Конституции гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Это предполагает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев.

Часть 4 статьи 125 Конституции предусматривает право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы.

Свобода объединения, однако, имеет свои пределы и не может использоваться в антисоциальных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13).

Одной из гарантий осуществления права на создание объединений является закрепленное в статье 31 Конституции право граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, служащее важным средством выражения ими своих мнений и убеждений, коллективного отстаивания интересов. Эта конституционная норма соответствует общепринятым принципам международного права, в частности статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая гласит: "Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц".

Среди общественно-политических прав важнейшее значение имеет право граждан участвовать в управлении делами государства. Впервые право участвовать в управлении государственными и общественными делами было сформулировано в Конституции СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях сохранения монополии на власть одной партии и номенклатурной системы управления делало это право по большей части декларативным.

Произошедшие в обществе демократические преобразования, утверждение политического многообразия, многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений статья 32 ныне действующей Конституции не упоминает об участии граждан в управлении также и общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены статьи 12, 130-133.

Право граждан участвовать в управлении делами государства логически вытекает из принципа народовластия как одной из основ конституционного строя (статья 3). Оно обеспечивает практическую реализацию данного принципа, т.е. включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики, и тем самым преодоление отчуждения гражданина от государства.

Конституция предусматривает как непосредственное участие граждан в управлении делами государства, осуществляемое посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личное участие в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти, так и опосредованное - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти разных уровней, исполнительной власти (главы администраций и др.) и органы местного самоуправления.

Часть 2 статьи 32 предусматривает три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и ораны местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со статьей 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах".

Впервые на конституционном уровне (часть 4 статьи 32) закреплено право российских граждан на равный доступ к государственной службе. В соответствии с этим конституционным положением каждый гражданин должен без каких-либо необоснованных ограничений допускаться на общих условиях к службе в органах государственной власти. Принцип равного доступа к государственной службе означает право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без всякой дискриминации.

Конституция (часть 5 статьи 32) предоставляет также российским гражданам право на участие в отправлении правосудия. Это выражается, в частности, в возможности быть присяжным заседателем (часть 4 статьи 123). Однако не исключаются и иные формы участия в отправлении правосудия. Не случайно в Конституции подчеркивается, что судопроизводство с участием присяжных заседателей осуществляется в случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, допустимы и иные формы судопроизводства с участием граждан.

Важным средством осуществления и защиты прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным аппаратом является предусмотренное статьей 33 право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В демократическом государстве граждане не просто пассивно исполняют веления государства. Они выступают как активная, инициативная сила, побуждающая государство на реформаторские действия и предупреждающая ошибки и злоупотребления властей.

Решающая роль в обеспечении прав и свобод граждан принадлежит государству. В связи с этим в развитие основополагающего конституционного принципа о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2), статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту этих прав и свобод в Российской Федерации. Причем речь идет о всех правах и свободах, которыми обладает человек, поскольку согласно статье 55 перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Важным элементом системы обеспечения прав и свобод граждан является судебная защита. В соответствии со статьей 46 судебная защита гарантируется государством. Это означает, с одной стороны, право каждого обратиться в суд с жалобой на ущемление своих прав и свобод, а с другой - обязанность суда рассмотреть жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение. При этом в целях создания необходимых условий для реального использования этого права статья 48 Конституции гарантирует оказание квалифицированной юридической помощи, в том числе и бесплатной.

Признание Россией международных стандартов в области общественно-политических прав и свобод еще больше расширяет возможности правовой защиты граждан. В соответствии с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей право обращения в Европейский Суд по правам человека в случаях нарушения государством прав и свобод, гарантированных этой Конвенцией, часть 3 статьи 46 на конституционном уровне закрепляет право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Принципиально важное значение имеет статья 64 Конституции, устанавливающая, что содержание общественно-политических и иных прав и свобод человека и гражданина, перечисленных в главе 2, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации, что предопределяет необходимость их повышенной конституционно-правовой защиты. Статья, в частности, предусматривает в данной связи, что положения названной главы не могут быть изменены иначе, как в порядке, определенном настоящей Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими главами изложен в статье 135, согласно которой положения главы 2, как и глав 1 и 9, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Единственный способ внесения изменений - это принятие новой Конституции Конституционным Собранием или всенародным голосованием.

 

***

 

За время, прошедшее после принятия Конституции Российской Федерации, законодательство в области общественно-политических прав граждан было практически обновлено и заложена нормативно-правовая база для формирования демократического правового государства. Значительная работа в этом отношении была проделана в целях повышения эффективности норм, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни, в том числе право на объединение. Принятое в последние годы в этой области законодательство обеспечило либерализацию общественной жизни, вывело структуры гражданского общества из-под жесткой государственной опеки.

Начало этим позитивным процессам было положено еще в 1990 г., когда был принят Закон СССР "Об общественных объединениях", заложивший основы правового регулирования их деятельности. Закон впервые дал юридическое определение общественного объединения, сформулировал цели его создания, принципы деятельности, определил круг его прав и ответственности. К числу общественных объединений были отнесены практически любые зарегистрированные объединения граждан численностью не менее 10 человек, кроме кооперативных и иных организаций, преследующих коммерческие цели.

Принятый в 1995 г. новый Федеральный закон "Об общественных объединениях" (N 82-ФЗ) на основе конституционных положений расширил и конкретизировал права и обязанности общественных объединений. Согласно закону они свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности, самостоятельно принимают свои уставы. Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними. В то же время государство призвано обеспечить соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, в том числе предоставлением им налоговых и иных преимуществ.

Наиболее массовыми общественными объединениями являются профессиональные союзы, в которых состоит большинство населения страны. Во взаимоотношениях с государственными органами, хозяйственными организациями, предпринимателями профсоюзы представляют и защищают интересы своих членов в области производства, социально-экономической, культурной и иных областях. Специфическая деятельность профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные с созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией, регулируются Федеральным законом "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ.

Главное значение этого документа состоит в том, что независимость профсоюзов и в том, что касается их внутренней жизни, и что касается их работы теперь закреплена авторитетом государства. Никто не может вмешиваться в их деятельность: ни исполнительная власть, ни органы самоуправления, ни политические партии.

Закон фиксирует, в частности, право профсоюзов на осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства о труде, охране труда, на участие в осуществлении приватизации государственного и муниципального имущества, на участие в урегулировании коллективных трудовых договоров, проведение как крайней меры забастовок и иных коллективных акций, направленных на защиту социально-трудовых интересов наемных работников. Им предоставлено право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, в целях защиты их прав и интересов по вопросам условий труда и безопасности на производстве, возмещения вреда, причиненного их здоровью, а также право выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных актов, касающихся социально-трудовых правоотношений.

Одним из важных проявлений фундаментального конституционного принципа о свободе публичного волеизъявления требований и интересов, мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократического гражданского общества является право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи.

Положение Конституции о праве граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования должно конкретизироваться в текущем законодательстве. Однако, несмотря на многочисленные обсуждения, такого закона пока нет, и в соответствии с Указом Президента Российской от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" предусмотрено, что при организации таких мероприятий следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Указом также предписано, что до принятия соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации применяются нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" в части, не противоречащей упомянутой Декларации.

Важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства является предусмотренное Конституцией право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных органов. Государственная служба в Российской Федерации включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

Основополагающим законодательным актом, регулирующим право граждан на государственную службу, является Федеральный закон "О системе государственной службы" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (31.07.95 г., N 119-ФЗ) в редакции от 18.02.99 г. (N 35-ФЗ). Важное значение для реализации части 4 статьи 32 Конституции имеют также: Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г., указы Президента Российской Федерации "О государственных должностях Российской Федерации" и "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. и "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" от 3 сентября 1997 г.

В соответствии с названными документами при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.

Законом определяется, что на государственных служащих распространяется действие общего законодательства Российской Федерации о труде. Вместе с тем в законе устанавливаются и особые дополнительные обязанности для государственных служащих: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; добросовестно исполнять должностные обязанности; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их обращения и принимать решения в порядке, установленном законодательством.

Принципиальным является также закрепление в законе ряда ограничений, связанных с государственной службой. В частности, государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательных (представительных) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью; состоять членом совета либо правления хозяйствующих субъектов; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки); принимать участие в забастовках и иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов и пр.

Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения государственной службы. Рядом других законодательных актов установлены особенности государственной службы в отдельных государственных органах, например, в МВД, прокуратуре, налоговой полиции и др.

Одной из конкретных форм связи гражданина и государства, предусмотренных Конституцией, является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Этому праву соответствует обязанность указанных органов и должностных лиц внимательно, в установленные сроки и в установленном порядке рассмотреть поступившие обращения и принять по ним законные и обоснованные решения.

Важное значение реализации политических прав граждан имеет Федеральный закон "О политических партиях" (11.07.2001, N 95-ФЗ).

Процедура рассмотрения обращений граждан до настоящего времени не урегулирована новым законодательством. Поэтому продолжают действовать нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (с изменениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", предусматривающего требования, которым должны отвечать обращения, сроки и порядок их рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за волокиту, бюрократическое отношение к обращениям граждан или преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений и жалоб.

Наряду с административным порядком рассмотрения жалоб граждан на незаконные действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц существует судебный порядок обжалования гражданами таких действий, предусмотренный Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ. В нем содержится перечень конкретных действий, которые могут быть обжалованы в суд, условия и порядок подачи жалобы, процедура рассмотрения дела в суде. Закон устанавливает, что решение суда, вступившее в силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты, ущербности могут затруднить осуществление этого права или свободы. Кроме того, низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных актов, действиями должностных лиц. Поэтому принципиальное значение имеют положения статьи 17 Конституции, согласно которым смысл, содержание и применение законов, как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие механизм судебной защиты.

Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных актов, договоров. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (см. комментарий к статье 125). Конституционный Суд уже принял немало решений, которыми признал неконституционными положения целого ряда законов, других нормативных актов на том основании, что они по своему буквальному смыслу или по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, фактически устанавливали необоснованные ограничения конституционных прав граждан, препятствия к их полному осуществлению. То же относится к прежнему полномочию Конституционного Суда проверять конституционность обыкновенной правоприменительной практики.

На основе Конституции России 1993 г. Конституционный Суд признал неконституционными полностью или частично положения некоторых законов, касающиеся, например, права на судебную защиту, равенства граждан перед законом и судом, прав потерпевших от злоупотреблений властью, избирательных, трудовых, жилищных прав, права на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в нее, иных прав. Все эти решения были направлены на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их непосредственного действия.

Процесс утверждения прав и свобод обеспечен гарантиями вследствие принятия таких законов, как Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г., Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека" 1997 г. и др. Федеральный конституционный закон Российской Федерации "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" 1997 г. определил правовой статус и порядок деятельности Уполномоченного, а также установил возможность создания института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Согласно закона, Уполномоченный призван выступать в качестве защитника публичных и личных интересов и прав человека.

Новым этапом в российском законотворчестве стало вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация в феврале 1998 г. Европейской Конвенции от 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод". Россия признала обязательность для нее решений Европейского Суда, рассматривающего жалобы на нарушения прав граждан в странах-участницах Совета Европы.

На формирование институтов гражданского общества, реализацию конституционных принципов демократии и обеспечение прав граждан направлено законодательство о политических партиях и общественных объединениях, а также о свободе совести и о религиозных объединениях.

В целом в развитии конституционного законодательства в сфере прав, свобод и обязанностей можно выделить несколько тенденций. Общий ход исторического развития государства требует уточнения и дополнения уже принятых демократических законов. Так, требуется новая редакция законов о гражданстве, о чрезвычайном положении, о средствах массовой информации.

Обеспечение свободы личности при создании нового общественного и государственного строя - сложный процесс, поэтому объективно неизбежны попытки коррекции и изменения принятого конституционного законодательства. Эта особенность регулирования прав. свобод и обязанностей, в частности, выразилась в изменении законодательства о свободе совести. Принятый в 1997 г. Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях" усилил государственный контроль за деятельностью нетрадиционных для России религиозных конфессий. Однако некоторые нормы данного Закона выглядят весьма спорно в свете конституционного определения свободы совести. Введение этим Законом понятия "религиозная группа", установление 15-летнего срока деятельности этой группы, предшествующего регистрации нетрадиционных конфессий, на наш взгляд, сужает содержание статьи 28 Конституции Российской Федерации. Вступление России в Совет Европы и ратификация в феврале 1998 г. Европейской Конвенции "О защите прав человека и основных свобод" 1950 г. и протоколов к ней (за исключением Протокола N 6 об отмене смертной казни) открывают новый этап российского законотворчества. Одним из оснований для подобного суждения является признание Россией компетенции Европейского Суда в Страсбурге, рассматривающего жалобы на нарушения прав граждан в странах-участницах Совета Европы.

Представляется чрезвычайно важным осознание такой закономерности существования демократии, как системность прав, свобод и обязанностей: нарушение прав в одной из подсистем дестабилизирует основу других подсистем прав и свобод человека. Как показал опыт 1997-1998 гг., недостаточная эффективность законодательства о социальных правах (невыплаты заработной платы, пенсий, пособий) вызвала кризис доверия граждан к деятельности государственной власти и в результате кризис демократии как таковой.

Наряду с введением института отзыва, направленного на расширение и укрепление возможностей социального контроля за деятельностью органов власти, не менее важно на современном этапе обеспечить более жесткую ответственность органов исполнительной власти перед обществом. В настоящее время отсутствие действующих механизмов такой ответственности провоцирует население использовать в борьбе за свои права такие формы давления на власть, как митинги, забастовки, голодовки и т.п. Необходимо ввести в административное и уголовное законодательство новые составы преступлений и правонарушений должностных лиц за нарушение ими прав граждан, предусмотрев надлежащие санкции и механизм их реализации. Это относится прежде всего к введению ответственности за нарушение конституционного права граждан на вознаграждение за труд.

Важное значение на современном этапе имеет повышение эффективности норм, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни страны. Особого внимания при этом заслуживает обеспечение гарантий права на объединение. Действующее в этой области законодательство обеспечило либерализацию общественной жизни, вывело структуры гражданского общества из-под жесткой государственной опеки. Однако эти позитивные процессы не сопровождались четкой проработкой механизмов государственного контроля за созданием и деятельностью общественных объединений. Отсутствует также продуманная программа государственной поддержки общественных объединений как на федеральном, так и на региональном уровнях. Во многом результатом этого явилась тенденция к коммерциализации деятельности общественных объединений. По оценкам работников органов юстиции, занимающихся регистрацией общественных объединений, подавляющее большинство из них (более 70%) создается главным образом с целью получения счета в банке для осуществления предпринимательской деятельности.

Преодоление этой негативной тенденции (чреватой, кроме всего прочего, серьезной опасностью криминализации общественной жизни) требует внесения ряда уточнений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" 1995 г., который содержит множество лазеек для развития процесса в данном направлении. Кроме того, необходимо усилить возможности контроля за деятельностью общественных объединений со стороны органов юстиции и прокуратуры.

В целом же, несмотря на кризисные явления и определенную незавершенность законодательного регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, есть основания оптимистически оценивать динамику его развития*(19).

 

2. Формирование и развитие избирательного законодательства

 

Складывание современного избирательного законодательства в Российской Федерации началось в 1993 г. К началу 90-х годов Российская Федерация прошла несколько этапов реформирования организации выборов. Если первоначально была трансформирована лежащая в основе советской избирательной модели формирования высшего представительного органа государственной власти однопалатная структура Верховного Совета РСФСР в двучленную структуру - Съезд народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет - то в 1992 г. был осуществлен переход от мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (в рамках двухтурового голосования) к системе относительного большинства, а затем, в 1993 г., была использована смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты Федерального Собрания.

В целом в 90-е годы реформирование избирательной системы было связано и с новым подходом к определению роли и значения верхней палаты парламента в связи с тем, что она должна выражать прежде всего интересы наций, народностей и регионов, а не только выполнять роль внутрипарламентского противовеса при принятии законодательных актов, что созвучно одной из общепарламентских европейских тенденций трансформации второй палаты на основе ее превращения в так называемую территориальную или национально-территориальную палату, выражающую интересы национальностей и территорий (регионов). Новый подход связан с изменением природы и полномочий палаты, принятием новой избирательной модели формирования парламента на основе, во-первых, использования так называемого раздельного (попалатного) порядка формирования представительного органа; во-вторых, применения процедуры конституционно-договорного ее формирования; в-третьих, упразднения порядка должностного назначения депутатов в состав верхней палаты и введения механизма прямых выборов ее членов.

Как известно, в октябре 1993 г. на основе президентских указов о проведении выборов впервые было введено раздельное попалатное формирование федерального представительного (законодательного) органа государственной власти - Федерального Собрания Российской Федерации. Использовалась смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты - Государственной Думы и мажоритарная избирательная система относительного большинства при выборах членов верхней палаты - Совета Федерации.

Избирательная кампания проводилась по укороченному регламенту и различалась по продолжительности избирательных мероприятий при выборах депутатов в нижнюю и верхнюю палаты (соответственно 73 и 62 дня), и кроме того, ее начальная стадия пришлась на период действия двухнедельного чрезвычайного положения в Москве, где находилась Центральная избирательная комиссия и проводились учредительные съезды, конференции 35 избирательных объединений, которые приняли решение об участии в выборах. Определенный отпечаток наложило внесение в ходе избирательной кампании ряда существенных изменений в Положения о выборах в части разрешения совмещения депутатских мандатов с правительственной деятельностью, изменение срока полномочий парламента первого созыва, а также внесудебное приостановление по решению Министерства юстиции, а затем "выдача разрешений" на возобновление деятельности ряда оппозиционных партий и др.

Впервые в нашей избирательной практике осуществлялось государственное финансирование избирательных объединений, зарегистрировавших и установленном порядке свои списки кандидатов в депутаты. Каждому из них было выделено по 100 млн рублей.

В период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г., как было предусмотрено указами Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления", состоялись выборы в представительные органы государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и в органы местного самоуправления на их территориях.

Выборы проводились на основе разработанных и принятых самими субъектами Федерации нормативных актов. Выборы представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанный период проведены в 72 регионах России.

Наименования новых представительных органов определены с учетом исторических и национальных традиций: в 22 субъектах Российской Федерации - это краевая, областная Дума, в 22 - законодательное собрание и т.д.

В составе избранных органов - от 8 депутатов (представителей), например, в Думе Корякского автономного округа, до 50 (в Законодательном Собрании Алтайского края, Московской и Орловской областных Думах).

Практически повсеместно выборы проведены на основе мажоритарной избирательной системы. Это в значительной степени сузило представительство партий и политических объединений в новых органах власти. Вместе с тем партии, политические движения оказались неготовыми как к выдвижению своих кандидатов в депутаты, так и к работе с избирателями. Лишь 14% избранных депутатов (представителей) выдвигались кандидатами от общественных объединений.

Что касается политических партий, то хотя в законе "Об общественных объединениях" 1990 г. они оговорены особо, за исключением права выдвигать своих кандидатов (списки кандидатов) на выборах и вести предвыборную агитацию в статусно-политическом отношении они по существу, были приравнены ко всем прочим объединениям.

Последующая практика избирательных кампаний, массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство об общественных объединениях. Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 1994 г. N 56-ФЗ, ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, такое расширительное толкование понятия "избирательное объединение" в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили множество блоков и общественных объединений, не являющихся, по существу, политическими (профессиональные, ветеранские, хозяйственно-отраслевые и пр.), что, в свою очередь, еще больше запутало избирателя.

Не решил в полной мере названной задачи и Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 1995 г. Подтвердив действие норм одноименного Закона СССР в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия "общественное объединение" и "общественная организация" (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права выдвижения собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, он фактически устранил различия прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и тем самым изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе. Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. число потенциальных участников кампании выросло более чем вдвое, причем более половины из них по своим целям и характеру деятельности не являлись политическими.

К 1997 г. стала совершенно очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, и в частности их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан Государственной Думой в 1997 г. с принятием упомянутого Федерального закона об основных гарантиях прав граждан, в котором содержится качественно новая правовая конструкция избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности названных органов. Таким образом, в основу законодательной конструкции политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических.

Другим важным этапом в правовом обеспечении деятельности политических общественных объединений стал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19.07.98 N 112-ФЗ. Он воспроизвел определение общественных объединений из Федерального закона об основных гарантиях прав граждан от 1997 г. и ввел ряд ограничительных признаков, при наличии хотя бы одного из которых общественное объединение не может быть отнесено к политическим.

Во-первых, это ограничения, связанные с организационно-правовой формой объединения. Согласно закону права на статус политического лишаются объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности.

Во-вторых, ограничения по характеру членства. В частности, не может быть признано политическом такое общественное объединение, уставом которого допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку.

И в-третьих, ограничения по целевому признаку, в соответствии с которыми не признаются политическими объединения, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.

Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охватывающего политическую партию, непартийное политическое объединение и политическое движение на основе равных прав, прежде всего на участие в выборах, и определенных различий в принципах организационного строения отдельных видов избирательных объединений, было зафиксировано в 1999 г. и в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" N 55-ФЗ.

Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос был в значительной степени решен с принятием 21 июня 2001 г. Федерального закона "О политических партиях" (N 95-ФЗ), внесенный Президентом Российской Федерации. В нем законодательно закрепляется исключительное право политических партий на участие в выборах органов законодательной (представительной) власти всех уровней, государственное финансирование партий, сформулированы конкретные требования к численности партий, организации их внутренней жизни.

После рассмотрения закона в первом чтения поступило свыше 1600 предложений об изменении и уточнении его норм и отдельных формулировок, около 500 из которых были вынесены на обсуждение палаты. В ходе рассмотрения во втором чтении в текст законопроекта с учетом высказанных предложений и замечаний был внесен ряд поправок, в том числе и весьма принципиальных, в частности, о передаче функций надзора за партиями от Генеральной прокуратуры Министерству юстиции Российской Федерации, о замене понятия "государственное финансирование" на "государственную поддержку" партий в целях компенсации их затрат на избирательные кампании. В то же время большинство депутатов отклонили предложения о снятии или снижении требований к минимальной численности партий, полной отмене финансовой поддержки партий со стороны государства, разрешении создания наряду с общероссийскими межрегиональных и региональных политических партий.

Принятие и вступление в действие нового закона, по мнению многих экспертов, должны способствовать становлению влиятельных политических партий, повысить их роль в политическом процессе.

 

***

 

В соответствии со статьей 96 Конституции Российской Федерации порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Конституция в статье 32 определяет также основы избирательных прав граждан Российской Федерации. Однако ею не определяются основные параметры избирательной системы (порядок выдвижения кандидатов, голосования и подведения итогов выборов) при выборах в Государственную Думу. Это является прерогативой федерального законодателя. В отличие от выборов в Государственную Думу, проводившихся в 1993 г. в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации, выборы 1995 года регламентировались федеральными законами, принятыми на основе Конституции Российской Федерации*(20).

9 июня 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" N 90-ФЗ. В нем установлена избирательная система при выборах в этот представительный орган и в систематической форме определены все необходимые избирательные процедуры. В ходе избирательной кампании прошла дискуссия о конституционности избирательной системы, установленной федеральным законом.

В Конституционный Суд Российской Федерации были направлены запросы Верховного Суда Российской Федерации и депутатов Государственной Думы о проверке конституционности федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указано, что "регламентация избирательных процедур ... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов, как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации - в соответствии с правилами законодательной процедуры".

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как и Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., установил "смешанную" избирательную систему. 225 депутатов, т.е. половина состава Государственной Думы, избирались по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Другая половина числа депутатов Государственной Думы - еще 225 депутатов - избиралась по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

По закону выдвигать кандидатов имели право непосредственно сами избиратели и избирательные объединения, т.е. общероссийские общественные объединения, созданные в порядке, установленном федеральными законами, устав которых предусматривает их участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов.

Выдвигать кандидатов имели также право избирательные блоки, образованные на период выборов депутатов Государственной Думы.

Избирательные объединения и избирательные блоки выдвигали кандидатов в депутаты как по федеральному избирательному округу, так и в одномандатных избирательных округах. Процедура выдвижения кандидатов по закону о выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. была более строгой, чем по Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.: решения о выдвижении кандидатов принимались на съездах (конференциях) избирательных объединений, т.е. на самых широких их форумах и обязательно тайным голосованием*(21).

Выдвигая кандидатов в депутаты по федеральному округу, избирательное объединение обязано было разделить список кандидатов полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам Российской Федерации или по группам субъектов Российской Федерации, чтобы приблизить его к избирателям. Новое состояло в том, что число кандидатов, остававшееся в не распределенной по региональным группам части списка, ограничивалось 12 кандидатами. Смысл этого нововведения заключался в том, чтобы гарантировать избрание возможно большего числа кандидатов-"провинциалов". При этом законодатели исходили из опыта прошлых выборов в Государственную Думу, когда избранными в парламент оказывались прежде всего кандидаты-москвичи, сосредоточенные в слишком большой "нераспределенной" части списка и первыми получавшие голоса избирателей, поданные за список в целом.

Принципиальное значение имела и норма федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, предусматривавшая возможность баллотировки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями одновременно по федеральному списку, т.е. в общефедеральном округе, и в одномандатных округах. "Двойная баллотировка" предоставила избирательным объединениям, т.е. политическим партиям, движениям и их блокам, возможность маневрировать своими кадрами, создавая дополнительные возможности для тех кандидатов, которые им особенно были нужны в парламенте, и одновременно проверяя их личную популярность в одномандатных округах.

Как и на прошлых выборах в Государственную Думу, на выборах 1995 г. кандидаты, выдвинутые как избирательными объединениями, так и непосредственно избирателями, должны были предварительно - до того как быть зарегистрированными избирательными комиссиями - получить поддержку определенного числа избирателей. В поддержку федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, требовалось в определенный срок собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей. По сравнению с прошлыми выборами условия сбора подписей изменились - тогда надо было собрать не менее 100 тысяч подписей, а на каждый субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 15% подписей от их общего числа.

В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным округам, как и раньше, нужно было собрать не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа*(22).

Чтобы победить в одномандатном округе, следовало получить больше голосов, чем другие претенденты на депутатские мандаты. Таким образом, как и прежде, определение результатов выборов в одномандатных округах производилось по мажоритарной системе относительного большинства. Выборы в одномандатном округе могли быть признаны несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей.

К участию в пропорциональном распределении согласно федеральному закону допускались, как это было и на прошлых выборах, избирательные объединения, избирательные блоки, за списки кандидатов которых проголосовало 5 и более процентов избирателей, принявших участие в голосовании (по формуле Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5% действительных голосов). Центральная избирательная комиссия должна была бы признать выборы по общефедеральному округу несостоявшимися, если бы в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей.

Выборы по федеральному округу могли быть признаны недействительными, если допущенные при голосовании и определении результатов выборов нарушения федерального закона не позволяли с достоверностью установить волеизъявление избирателей. То же самое и при выборах в одномандатном округе. Кроме этого, выборы в одномандатном округе могли быть признаны недействительными, если окружная избирательная комиссия признала выборы недействительными более чем на трети избирательных участков*(23).

 

***

 

Выборы в Госдуму в 1999 г. проходили по уточненному закону о выборах депутатов Государственной Думы РФ, принятому 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ. Изменения касались ряда вопросов. При регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, закон о выборах 1999 г. требует представлять некоторые новые данные: сведения о размере и об источниках доходов кандидата, об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, первый финансовый отчет кандидата.

Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии декларации о доходах гражданина-кандидата за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов). В случае, если в соответствии с законодательством России о налогах и сборах гражданин, являющийся кандидатом, не обязан представлять декларацию о доходах, последнюю заменяет справка о совокупной величине его доходов за год, предшествующий году назначения выборов, из организации по месту получения доходов.

Сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, представляются по форме, установленной в приложении к закону о выборах 1999 г. (в нее включаются данные о земельных участках, жилых домах, квартирах, дачах, гаражах и иных зданиях, строениях, сооружениях, об автомобилях легковых, грузовых, других транспортных средствах). Перечень сведений о доходах и об имуществе, подлежащих опубликованию, устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Закон о выборах 1999 г. позволяет сбор подписей заменить внесением избирательного залога. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов (поступления избирательного залога на специальный счет Центральной избирательной комиссией Российской Федерации) и иных необходимых документов обязана вынести решение о регистрации федерального списка кандидатов либо мотивированное решение об отказе в регистрации указанного списка.

Главными основаниями отказа в регистрации являются: нарушение порядка сбора подписей, недостаточное число подписей, недостоверность данных. Более того, закон о выборах 1999 г. гласит: если недостоверность сведений установлена после регистрации и недостоверность этих сведений носит существенный характер, избирательная комиссия не позднее чем за 16 дней до дня голосования вправе принять решение об отмене регистрации кандидата (об исключении кандидата из федерального списка кандидатов), а за 151 день до дня голосования - обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (исключении его из федерального списка кандидатов).

Закон о выборах 1999 г. использует два понятия: "кандидат" и "зарегистрированный кандидат". Ранее было непонятно, в каком качестве фигурирует гражданин, выдвинутый по округу или включенный в федеральный список, до момента регистрации. Теперь согласно названному закону в данный период он называется кандидатом. Закон о выборах 1999 г. даже содержит статью 41 "Обеспечение равного статуса кандидатов".

Ее правила действуют с самого начала выдвижения кандидатов, а для тех из них, кто прошел регистрацию (по округу или по списку), - и после регистрации.

Все зарегистрированные кандидаты получают возмещение транспортных расходов, связанных с ведением предвыборной агитации, в пределах, установленных законом о выборах 1999 г., в котором увеличено число оплачиваемых поездок.

Закон о выборах 1999 г. лучше по сравнению с предыдущим отрегулировал вопросы выбытия кандидатов из предвыборной борьбы. Кандидат, выдвинутый по одномандатному округу, вправе в любое время отозвать свое заявление о согласии баллотироваться. Заявление принимается к сведению окружной избирательной комиссией. То же может сделать и зарегистрированный кандидат по округу, но не позднее чем за три дня до дня голосования. Если нет налицо вынуждающих обстоятельств, с него взыскиваются полученные им из федерального бюджета средства на избирательную кампанию.

Такое же заявление может быть подано не позднее чем за пять дней до дня голосования в окружную комиссию избирательным объединением, блоком в отношении кандидата, зарегистрированного кандидата, выдвинутого ими по округу. Закон не говорит о том, что при таком отзыве кандидата воля последнего имеет решающее значение. Затраченные средства взыскиваются с избирательного объединения, блока.

Зарегистрированный кандидат из федерального списка вправе подать заявление об отказе баллотироваться в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не позднее чем за пять дней до дня голосования. В течение суток Центральная избирательная комиссия Российской Федерации исключает его из списка. Средства с него не взыскиваются, поскольку в целом федеральный список остается.

Но если избирательное объединение (избирательный блок) примет решение отозвать весь федеральный список без вынуждающих к тому обстоятельств, с него взыскиваются полученные из федерального бюджета средства.

Избирательные объединения, блоки вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, исключить некоторых кандидатов из своего федерального списка. В период избирательной кампании 1995 г. такая практика имела место, и весьма остро стоял вопрос о том, правомерны ли такие действия объединения (блока), если кандидат хочет остаться в списке партии, движения.

Закон о выборах 1999 г. однозначно решил вопрос в пользу интересов избирательного объединения, блока, даже не указав, что исключение из списка должно производиться при наличии вынуждающих обстоятельств.

Закон ставит лишь некоторые условия: если число кандидатов (зарегистрированных кандидатов), исключенных из федерального списка кандидатов по их заявлениям, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25% от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее, взыскивая с объединения, блока затраченные ими средства. Не допускается дополнительное включение в список лиц, равно как и перемещение в списке кандидатов, кроме случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов.

И еще одно очень важное правило: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного кандидата либо останется один зарегистрированный кандидат, а равно если в федеральном избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного федерального списка кандидатов либо останется только один такой список, выборы откладываются по решению соответственно окружной избирательной комиссии, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на срок не более двух месяцев в одномандатном избирательном округе (1995 г. - на 100 дней) и не более трех месяцев в федеральном избирательном округе для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Вынуждающие обстоятельства для кандидата - признание его судом недееспособным; тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья кандидата, его близких родственников; для избирательного объединения, блока - выбытие по вынуждающим обстоятельствам либо в связи со смертью или с признанием умершими кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, более чем 50% (но не менее шести) кандидатов из общефедеральной части списка (т.е. из 18), более чем 25% кандидатов из федерального списка.

В какие сроки проводится предвыборная агитация? Она начинается, по общему правилу, со дня регистрации кандидата, федерального списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. В день голосования и в предшествующий ему день любая предвыборная агитация запрещается. Причины, надеемся, понятны: избирателю дается время спокойно обдумать, кому отдать предпочтение при голосовании.

Поскольку в связи с выборами все увлекаются опросами общественного мнения, которые будоражат население и далеко не всегда бывают беспристрастными, закон о выборах 1999 г. подробно рассмотрел данный вопрос. В указанном акте говорится, что при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, СМИ обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности.

А со дня окончания регистрации кандидатов, федеральных списков организации, проводящие связанные с выборами опросы общественного мнения в целях опубликования их в СМИ, а также организации, публикующие результаты таких опросов и прогнозы результатов выборов, направляют копии этих публикаций соответственно в окружную избирательную комиссию или Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для формирования информационного банка. Его данные должны предоставляться кандидатам, их доверенным лицам, уполномоченным представителям и доверенным лицам избирательных объединений, блоков, представителям СМИ, а также иностранным (международным) наблюдателям по их запросам.

В течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование (обнародование) в СМИ результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается.

Закон гласит, что зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, блоки, зарегистрировавшие федеральные списки, вправе беспрепятственно выпускать предвыборные печатные, а равно аудиовизуальные (в законе о выборах 1999 г. они упомянуты впервые) и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Для того, чтобы исключить анонимность материалов, введены более жесткие правила. Предусмотрено, что все предвыборные печатные (плакаты, листовки и т.д.) и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименования и юридические адреса организаций (фамилии, имена, отчества и места жительства лиц), изготовивших данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) изготовление данных материалов, а также информацию об их тираже и дате выпуска.

Закон о выборах 1999 г. запрещает подкуп избирателей. Этот запрет существовал и ранее, но теперь он четко назван. Согласно пункту 2 статьи 60 кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, их уполномоченным представителям, доверенным лицам, а также иным лицам и организациям, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации (эта категория впервые появилась в законе 1999 г.), запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей избирателей, агитационную работу), производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещать произвести такое вознаграждение, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях.

Закон о выборах 1999 г. уделяет много внимания вопросам финансирования выборов депутатов Государственной Думы. В определенной мере они проводятся за счет государственного финансирования, осуществляемого из федерального бюджета.

Однако хорошо известно, что государственных средств мало, и они не могут да и не должны покрывать все расходы в период избирательных кампаний. Поэтому уже с первых выборов в Государственную Думу в 1993 г. была предусмотрена возможность их негосударственного финансирования. Для этих целей создаются избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков.

На предшествующих выборах такие фонды создавались только зарегистрированными кандидатами, объединениями, блоками. Откуда же брались средства на покрытие расходов по сбору подписей? Фактически подписная кампания оплачивалась кандидатами, избирательными объединениями, блоками или их спонсорами. Никакого контроля избирательных комиссий за использованием средств на этой стадии не было.

Поэтому новое законодательство, в том числе и закон о выборах 1999 г., гласит, что кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны основать собственные избирательные фонды. Таким образом, избирательные фонды создаются еще до начала сбора подписей, и именно оттуда в первую очередь финансируется сбор подписей. Эти же средства расходуются при внесении избирательного залога.

Избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, могут формироваться только за счет следующих источников:

а) собственных средств кандидата, зарегистрированного кандидата. Они в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, более чем в 1000 раз;

б) средств, которые выделены кандидату, зарегистрированному кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (не из средств избирательного фонда избирательного объединения), избирательными объединениями, входящими в выдвинувший его избирательный блок (не из средств избирательного фонда избирательного блока), и которые в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 5000 раз (1995 г. - более чем в 1500 раз);

в) средств, выделенных зарегистрированному кандидату не позднее чем за 40 дней до дня голосования окружной избирательной комиссией в равном размере с иными кандидатами по тому же округу;

г) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем минимальный размер оплаты труда более чем в 100 раз (1995 г. - более чем в 20 раз) для каждого гражданина и в 2000 раз (1995 г. - 200 раз) для каждого юридического лица.

Правда, предельная сумма всех расходов кандидата (зарегистрированного кандидата) из средств его избирательного фонда осталась прежней и не может превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 10 000 раз. Это означает, что можно сузить круг "спонсоров".

Ряд новшеств появились в порядке голосования. Голосование, по новой редакции закона, проводится с 8 до 20 часов (1995 г. - до 22 часов).

Избиратель, который будет отсутствовать по месту жительства в день голосования, вправе получить в соответствующей территориальной либо участковой избирательной комиссии открепительное удостоверение и принять участие в голосовании в пределах того избирательного округа, в котором данный избиратель обладает активным избирательным правом. Это новое правило. Раньше избиратель голосовал в любой точке России как по федеральным спискам, так и по одномандатному округу. Теперь, если гражданин приехал в Сочи в санаторий из Москвы, то он будет голосовать только за федеральный список и не будет за кандидата по местному округу.

Оценка пятипроцентного барьера, которую дал Конституционный Суд Российской Федерации, заставила существенно изменить правила распределения депутатских мандатов. Ключевые правила теперь таковы:

если не менее двух списков получили 5% и более голосов избирателей, а поданные за них голоса в совокупности составляют более 50% голосов избирателей, эти списки и допускаются к распределению депутатских мандатов (списки, получившие менее 5% голосов, в распределении депутатских мандатов не участвуют);

если за списки, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, подано в совокупности 50% или менее голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов кроме них допускаются также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки, которые получили менее 5, но более 3% голосов избирателей, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

если за один список подано более 50% голосов избирателей, а остальные списки получили менее 5% голосов избирателей, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также список, который получил наибольшее число голосов избирателей среди списков, получивших менее 5% голосов избирателей.

Методика пропорционального распределения депутатских мандатов, опуская детали, такова: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении мандатов.

Эта сумма голосов избирателей делится на 225 - распределяемое число мандатов.

Полученный результат - избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым из указанных списков, делится на это избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате ранее произведенного деления.

Внутри федерального списка первыми получают мандаты кандидаты, входящие в общефедеральную часть данного списка. Оставшиеся мандаты, причитающиеся данному списку, распределяются между региональными группами кандидатов с учетом поданного за них числа голосов.

Закон устанавливает ряд правил относительно регистрации избранных депутатов Государственной Думы, причем некоторые из них сформулированы по-новому. Соответствующая избирательная комиссия после подписания протокола о результатах выборов незамедлительно извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы. Он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих тот факт, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Если кандидат, избранный по одномандатному округу, этого не сделает, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации аннулирует результаты выборов и назначит повторные выборы. Причем при отсутствии обстоятельств, вынуждающих к невыполнению упомянутых требований, кандидат еще обязан возместить затраченные им средства федерального бюджета. Если кандидат, избранный по федеральному списку, не выполнит приведенных требований, он исключается из федерального списка кандидатов, а его депутатский мандат Центральная избирательная комиссия Российской Федерации передает другому кандидату из того же списка.

Строже стали требования к первым лицам. На выборах 1995 г. некоторые кандидаты, входившие в тройку лидеров федерального списка, отказались от мандатов. Такие факты вызывают понятное недовольство избирателей, которые надеялись видеть известных деятелей в Государственной Думе, те же фактически использовали свою известность для привлечения голосов избирателей и получения мандатов менее известными лицами из списков.

В связи с этим в законе о выборах 1999 г. появилось правило: если зарегистрированный кандидат, не сложивший с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата Государственной Думы, занимал в федеральном списке одно из первых трех мест в общефедеральной части списка, этот список лишается депутатского мандата. Освободившийся депутатский мандат передается другому избирательному объединению, избирательному блоку. Правда, закон допускает "послабление": это положение не распространяется на кандидатов, занимавших на момент голосования государственные должности Председателя Правительства Российской Федерации или его заместителей. Иными словами, как бы допускается участие указанных лиц в выборах с целью создания в Государственной Думе фракции в свою поддержку.

Есть и еще одно новое правило: если депутат, занимавший одно из трех мест головной части федерального списка, выбывает из числа депутатов Государственной Думы без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Думы, депутатский мандат передается другому федеральному списку, участвовавшему в распределении мандатов (в числе вынуждающих обстоятельств - замещение государственной должности, болезнь и т.д.).

На основе новой редакции закона о выборах 19 декабря 1999 г. прошли выборы в Государственную Думу.

 

***

 

Выборы в Государственную Думу четвертого созыва основаны на новом законодательном материале. В 2002 г. принят в новой редакции Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" N 175, внесенный Президентом Российской Федерации. Данный закон приводит прежний закон в соответствие с новой редакцией Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и имеет целью создание законодательной базы для участия в выборах депутатов Государственной Думы политических партий, образованных в соответствии с законом "О политических партиях".

Среди новаций в первую очередь следует отметить то, что касается механизма выдвижения кандидатов.

На думские выборы кандидатов могут выдвигать партии, имеющие зарегистрированные региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации и избирательные блоки (в них могут объединиться не более чем три участника, хотя бы один из которых - партия), а также сами граждане. Здесь будет действовать одно новшество: гражданин сможет выдвигать сам себя. Раньше это формировалось как выдвижение группы избирателей. Предусмотрено два пути для того, чтобы стать зарегистрированным кандидатом - либо собрать подписи (не менее 1% избирателей округа), либо внести залог. Его сумма увеличена до 300 тыс. рублей. Для партий установлена норма в 200 тыс. подписей или залог почти в 1 млн. долларов. При этом залог проигравшим партиям возвращаться не будет.

В законе предусмотрены меры по увеличению размера избирательного фонда. Для кандидата в одномандатном округе обозначено 2 млн рублей, для политической партии - 150 млн рублей (было соответственно 800 тыс. рублей и 40 миллионов). Ограничены суммы пожертвований и перечислений. При этом авансированное финансирование кандидатов и партий из федерального бюджета не предусмотрено.

Заметные изменения коснулись механизма составления партийных списков. Он будет состоять из двух частей. В первой, общефедеральной части предполагается 18. Вторая часть списка будет разбита на региональные группы: их будет минимум 7, максимум - 89 - по числу субъектов Федерации.

Закон предполагает расширение перечня сведений о доходах и имуществе кандидатов, которые представляются в избирательные комиссии и доводятся до сведений избирателей, за счет включения в него сведений о денежных средствах кандидата, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях, и о принадлежащих ему ценных бумагах. Кроме того, предлагается информировать избирателей о финансовой деятельности участвующих в выборах политических партий, которым предписывается представлять в избирательные комиссии сведения из своих финансовых отчетов за 4 года, предшествующие году выборов.

Партиям и блокам предоставляются равные права при предвыборной агитации, в частности, по объему платного и бесплатного эфира, печатной площади, доступа к помещениям для проведения массовых мероприятий и т.д. Этого, кстати, лишатся те структуры, которые на предыдущих выборах набрали менее 2% голосов и имеют задолженность перед СМИ за свою агитацию. Агитационный период при этом начинается не с момента регистрации кандидата, как прежде, а со дня его выдвижения (т.е. на 20-40 дней раньше).

Предусмотрен ряд мер по предотвращению так называемого административного ресурса и усилению общественного контроля за выборами. В частности, отказ кандидату в регистрации теперь грозит при 25% выявленных недостоверных подписях - при прежних 15%. Снять кандидата с участия в выборах можно будет лишь за пять дней до дня выборов.

Есть в законе о выборах депутатов Думы и весьма любопытное положение, косвенно затрагивающее предвыборные интересы Президента страны и его сторонников. Дело в том, что в "рамочное" избирательное законодательство в свое время внесена норма, обязывающая всех высших чиновников страны (имея в виду, естественно, и Президента), принимающих непосредственное участие в выборах, на время кампании уходить в отпуск.

В новом законе в связи с этим записано, что уходить в отпуск должны "представители судебной и исполнительной власти" (в ходе дискуссии в первом чтении выяснилось, что в данном случае имеются в виду только министры и губернаторы, т.е. на президента ограничения не распространяются). Таким образом, за Президентом сохраняется возможность возглавить предвыборный список той или иной партии и проводить избирательную кампанию, находясь на рабочем месте со всеми вытекающими отсюда информационными возможностями.

В отличие от действующего порядка закон устанавливает закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и федеральных списков кандидатов, а также для отмены их регистрации, которая может осуществлена только судом.

Согласно внесенным в закон изменениям повышен избирательный порог для политических партий и политических блоков с 5 до 7% (после парламентских выборов 2003 г.).

Важно отметить, что закон устанавливает фиксированную дату проведения парламентских выборов - второе воскресенье декабря со дня истечения конституционных полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. Таким образом, выборы в четвертую Думу должны состояться 14 декабря 2003 г. При этом предполагается сокращение избирательной кампании до 3 месяцев (сейчас ее срок может колебаться от 4 до 5 месяцев)*(24).

Также для получения наиболее точной и полной информации о выборах 10 января 2003 г. принят Федеральный закон "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" N 20-ФЗ. Закон регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы "Выборы" в процессе подготовки и проведения выборов, референдума, при развитии ГАС "Выборы", а также при решении с помощью этой системы иных задач, не связанных с выборами.

Законопроект направлен на соблюдение конституционных прав граждан в условиях автоматизированной обработки информации, обеспечение общедоступности и оперативности получения информации о выборах, правовой защиты информационных ресурсов. Законопроект закрепляет статус ГАС "Выборы" как федеральной автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы, которая функционирует в рамках единого информационного пространства Российской Федерации и исключает возможность использования при планировании, подготовке и проведении выборов, референдума других автоматизированных систем и информационных технологий.

 

***

 

Законодательство о выборах Президента Российской Федерации базируется на конституционных установлениях*(25). Принятая в декабре 1993 г. Конституция Российской Федерации существенно изменила правовые основы выборов Президента, закреплявшиеся в прежней Конституции РСФСР и в Законе "О выборах Президента РСФСР" от 24 апреля 1991 г. Согласно статье 1 этого Закона Президентом РСФСР мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший в соответствии с данным законом избирательным правом. Теперь по Конституции Президентом Российской Федерации может стать гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Президент Российской Федерации избирался сроком на пять лет. Теперь - на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Выборы Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР. Теперь - Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации порядок выборов Президента Российской Федерации определяется Федеральным законом. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 апреля 1995 г., также внес ряд изменений в процедуру выборов главы государства по сравнению с законом от 24 апреля 1991 г.

В статье 2 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" установлено: "Законодательство о выборах Президента Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы".

В этом законе перечислены правовые, организационные и иные средства обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан. Кроме того, хотя закон об основных гарантиях является более общим, рамочным для всех выборов, проводимых в Российской Федерации, это обстоятельство не лишает его прямого действия на выборах Президента Российской Федерации. Соотношение данного закона и других федеральных избирательных законов установлено в статье 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", согласно которой избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии, установленные упомянутым Федеральным законом, не могут быть изменены иначе как путем принятия федерального закона. То есть специальные нормы Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" могут изменять содержание норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", отменяя их либо корректируя их содержание. В случае, если Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" не регулирует определенных сторон избирательного процесса, либо содержание этого регулирования не является достаточно определенным, должны применяться нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Именно в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (статья 28) принимались некоторые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в период подготовки выборов Президента Российской Федерации*(26).

Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" предоставил право выдвижения кандидата на должность Президента непосредственно избирателям и избирательным объединениям, т.е. общероссийским общественным объединениям, созданным в порядке, установленном федеральными законами, уставы которых предусматривают участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов. Выдвигать кандидатов имеют также право избирательные блоки, образуемые на период проведения выборов Президента Российской Федерации.

Эти правила в значительной степени отличаются от тех, которые были установлены законом 1991 г. Тогда кандидаты в Президенты могли быть выдвинуты республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями. Также имели право непосредственного выдвижения кандидатов трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. В бюллетень для голосования были включены кандидаты, поддержанные ста тысячами граждан (что реализовывалось путем сбора их подписей), а также кандидаты, получившие поддержку не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР.

На выборах 1996 г. Президента Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом о выборах Президента избирательные объединения и избиратели выдвигали кандидатов на должность Президента по урегулированной по-иному, более четкой и строгой процедуре. Избирательные объединения выдвигали кандидатов на съездах (конференциях), т.е. на самых широких своих форумах, и тайным голосованием. Граждане, реализовывавшие свое право непосредственного выдвижения кандидата, создавали инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек, которые затем регистрировались в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Как и прежде, избирательные объединения и инициативные группы избирателей собирали в поддержку кандидатов подписи избирателей. Однако и количество подписей, и порядок их сбора были иными, чем в 1991 г. По закону в поддержку кандидата на должность Президента в 1996 г. надо было собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более семи процентов от требуемого числа подписей, таким образом общее число подписей избирателей собиралось не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" избранным считается кандидат на должность Президента, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не был избран (как и случилось на выборах 1996 г.), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

Повторное голосование проводится не позднее чем через 15 дней со дня установления результатов общих выборов. Оно реализуется с соблюдением федерального закона, за исключением требования о том, что выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей. Таким образом, выборы при повторном голосовании считаются состоявшимися независимо от числа принявших в них участие избирателей.

Если до проведения повторного голосования остался один кандидат на должность Президента, по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вторым кандидатом для проведения повторного голосования признается кандидат, получивший на общих выборах наибольшее число голосов избирателей после кандидатов, по которым Комиссия первоначально назначила повторное голосование.

 

***

 

Ряд уточнений в правовое регулирование выборов Президента внес новый закон, принятый 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ.

В законе сохранены основные принципы избирательной системы, содержащиеся в предыдущем законе "О выборах Президента Российской Федерации" (в редакции 1995 г.). Вместе с тем в новом законе детально прописаны все избирательные процедуры, реализованы нормы, наличие которых в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обязательно в законах о выборах.

Кроме того, в законе содержится ряд новых положений. Так, предусмотрена более четкая реализация конституционной нормы о сроке полномочий президента России: он вступает в должность по истечении 4 лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах.

Усилены гарантии обеспечения равного статуса кандидатов. В частности, запрет на использование кандидатами, замещающими государственные и муниципальные должности, преимуществ должностного или служебного положения, распространен также на всех государственных и муниципальных служащих.

Закон устанавливает более широкий перечень документов и сведений, предоставляемых кандидатом на должность Президента, по сравнению с перечнем, содержащимся в федеральном законе о выборах депутатов Госдумы. В Центризбирком предоставляются сведения о размере и источниках доходов, сведения об имуществе не только кандидата, но и его ближайших родственников (супруга и дети).

В соответствии с новым законом Президентом Российской Федерации 26 марта 2000 г. был избран уже в первом туре В.В.Путин, получивший 52,94% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

 

***

 

10 января 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" N 19-ФЗ. На нормативно-правовой базе, созданной данным Законом, должны пройти выборы Президента в 2004 г.

Разработанный закон состоит из 12 глав, включающих в себя 88 статей. Важно отметить, что им не предусматривается изменение ныне действующей мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, в соответствии с которой проводились выборы Президента Российской Федерации в 1991, 1996 и в 2000 г. Закон содержит ряд новаций, обусловленных требованиями федеральных законов "О политических партиях" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В нем определяется, что выдвижение кандидата на должность Президента может производиться политической партией, избирательным блоком. Уточнен порядок самовыдвижения кандидата. В этом случае ему требуется поддержка инициативной группы избирателей в количестве не менее 500 человек (против 100 человек в прошлой редакции закона).

В законе заложен правовой механизм, предусматривающий учет особенностей политической системы складывающейся в результате очередных выборов депутатов Государственной Думы. Прописана норма, освобождающая от сбора подписей кандидата в Президенты, выдвинутого политической партией или избирательным блоком, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов по итогам ближайших предшествующих выборам Президента Российской Федерации выборов депутатов Государственной Думы.

Как действенную меру, направленную на дальнейшую стабилизацию политической ситуации в обществе, необходимо оценивать и предписания, касающиеся процедуры избрания Президента Российской Федерации. Установлено, что день голосования на предстоящих выборах Президента приходится на второе воскресенье марта.

Закон уточняет порядок поддержки кандидатов, которые выдвигаются не от партий и блоков, прошедших в Государственную Думу. В этом случае должно быть собрано не менее 2 млн подписей избирателей. Это вдвое превышает количество подписей, требуемых в соответствии с действующим Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации". Сокращается количество подписей избирателей, приходящихся на один субъект Российской Федерации - с 70 до 50 тыс.

В законе определяется, что в ходе проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам обеспечиваются равные условия при предоставлении бесплатного и платного эфирного времени и печатной площади, помещений для проведения массовых мероприятий, услуг рекламных и полиграфических организаций. Предусматривается предоставление бесплатных эфирного времени и печатной площади непосредственно политическим партиям и избирательным блокам, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов.

Эфирное время и печатная площадь не предоставляются бесплатно политическим партиям, имеющим задолженность перед СМИ в связи с предоставлением на предыдущих выборах бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади. По итогам выборной гонки 1999 г. в подобной ситуации оказались 21 партия и движение.

В законе подробно прописаны положения, касающиеся финансовой составляющей президентских выборов. Сохраняются установленные законодательством Российской Федерации гарантии деятельности зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации. Предлагается не возмещать транспортные расходы зарегистрированным кандидатам, получившим в ходе первого тура выборов менее 3% голосов избирателей.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 150 млн рублей. Предусматривается индексация указанной суммы в соответствии с уровнем инфляции, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В законе нашли отражение решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые им за последние два года и касающиеся порядка проведения выборов в Российской Федерации. Так, законом устанавливается закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и для отмены их регистрации, которая может быть осуществлена только судом. Созданы юридически обоснованные препятствия для предотвращения использования на выборах так называемого административного ресурса всем кандидатам, замещающим государственные и муниципальные должности.

Обеспечению открытости и гласности выборов, подведения их итогов будет способствовать размещение в течение суток со дня голосования протоколов участковых избирательных комиссий, по мере поступления их в информационную систему, в компьютерной сети Интернет*(27).

 

***

 

Законодателем была проделана большая работа в области обеспечения прав граждан формировать органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в их деятельности. Особую актуальность ей придавало то обстоятельство, что именно названные права оказались наименее удовлетворительно изложены в Основном Законе. Так, невключение в текст новой Конституции в отличие от Конституции 1977 г. и ее последующих модификаций главы об избирательной системе и взаимосвязанных вопросах избирательной политики послужило дополнительным стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве. Конституция в основном ограничилась закреплением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референдуме, но в то же время в специальной статье 32, посвященной этим правам, не содержит указания на принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Эти и многие другие проблемы Основного Закона в обеспечении избирательных прав граждан были решены принятыми Государственной Думой в течение 1994-2003 гг. законодательными актами:

"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (06.12.94, N 56-ФЗ) с дополнениями от 26.11.96, N 139-ФЗ;

"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (09.06.95, N 90-ФЗ);

"О референдуме Российской Федерации" (10.10.95, N 2-ФКЗ);

"О выборах Президента Российской Федерации" (17.05.95, N 76-ФЗ);

"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (26.11.96, N 138-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 22.06.98, N 85-ФЗ;

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (19.09.97, N 124-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 30.03.99, N 55-ФЗ;

"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (24.06.99, N 121-ФЗ);

"Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (06.12.99, N 210-ФЗ);

"О выборах Президента Российской Федерации" (31.12.99, N 228-ФЗ);

"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (10.01.03, N 20-ФЗ);

"О выборах Президента Российской Федерации" (10.01.03, N 19-ФЗ).

Принятие в последние годы новых избирательных законов существенно укрепило законодательную базу формирования органов государственной власти всех уровней, способствовало демократизации этого процесса в соответствии с международными стандартами, обеспечению реальных гарантий прав граждан на свободное волеизъявление в ходе выборов. Вместе с тем в правовом поле избирательного процесса остается еще немало неясных и неурегулированных до конца вопросов, требующих внимания законодателя.

Установленный ныне при выборах в федеральные органы государственной власти порядок нарезки избирательных округов по схеме не менее одного избирательного округа в каждом субъекте Федерации не согласуется с закрепленным в избирательном законодательстве принципом всеобщего равного избирательного права и соответственно равного представительства в избираемом органе. При таком подходе количество голосов, поданных за разных кандидатов, различается иной раз на целый порядок.

Принципу равного избирательного права и, в частности, равного статуса кандидатов противоречит и оставшееся в силе право общефедеральных общественных объединений и избирательных блоков выдвигать наряду со списком по федеральному избирательном округу тех же лиц и по одномандатным округам.

Нельзя признать демократичным и такое положение, когда кандидат, входящий в первую тройку списка избирательного объединения, под угрозой запретительных санкций против всего объединения, по существу, лишен возможности добровольного отказа от участия в выборах или снятия своей кандидатуры в пользу другого кандидата. В связи с этим заслуживает внимания инициатива ряда депутатов Государственной Думы об исключении положения о выбытии кандидата, занимавшего одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, из перечня оснований для отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены его регистрации.

В целях обеспечения прав избирателя требует законодательного разрешения проблема повышения ответственности депутатов перед теми, кто их избрал. Сегодня, как правило, федеральный список формируется вокруг первых трех кандидатов, фамилии которых широко известны большинству граждан. Однако после успешного прохождения избирательного объединения, блока в парламент правового механизма сохранения данного списка в том же составе нет. В результате воля избирателя оказывается нарушенной.

Регламентируя условия доступа кандидатов и избирательных объединений, блоков к средствам массовой информации, существующее законодательство не предусматривает никаких ограничений по объемам платных выступлений как в государственных, так и в частных СМИ, результатом чего становится засилье на экранах и в печати "больших денег" и очевидное неравноправие кандидатов. Решению этой и других аналогичных проблем, думается, может помочь разрабатываемый ныне в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона "О политической рекламе".

Нуждаются в уточнении и конкретизации полномочия и пределы компетенции Центральной избирательной комиссии. Сегодня помимо чисто технических вопросов ей, по существу, отдано на откуп все, что касается регистрации кандидатов и избирательных объединений, определения соответствия их действий законодательству о выборах, распределения финансовых средств. Центральная избирательная комиссия наделена правом осуществлять контроль за соблюдением прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также нормативной регламентации всех отношений, связанных с реализацией избирательного законодательства. Тем самым Центральная избирательная комиссия Российской Федерации фактически вторгается в сферу прерогатив федерального парламента, Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Исходя из этого высказываются предложения законодательно установить, что, во-первых, по общему правилу Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решения, обязательные к исполнению другими органами и организациями. Во-вторых, определить, что нормативные акты, в том числе инструкции и разъяснения, принимаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по вопросам, прямо обозначенным в соответствующих законах. В-третьих, закрепить, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в необходимых случаях входит в Государственную Думу или в Конституционный Суд с представлениями о толковании соответствующего закона. При этом можно предусмотреть, что во время избирательных кампаний такие запросы рассматриваются в первоочередном порядке.

Немало нерешенных проблем сохраняется до сих пор в сфере конституционных гарантий судебной защиты прав граждан, в том числе и избирательных. Поток подобных обращений в судебные инстанции разных уровней постоянно растет, а процедура и сроки принятия решений по ним и, главное, эффективность этих решений оставляют желать лучшего. Определенное продвижение в этом вопросе призван обеспечить инициированный членами Совета Федерации законопроект о внесении дополнений в федеральные законы об основных гарантиях и о выборах депутатов Госдумы, касающийся порядка рассмотрения поступающих в суд жалоб о нарушениях избирательных прав граждан.

По-прежнему насущной остается задача приведения в соответствие с федеральными нормами всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации, что особенно важно в условиях сохраняющейся социально-политической нестабильности и несовершенства нынешнего механизма реализации избирательных прав граждан в масштабах всей страны. Для проведения такого объема законодательных работ в субъектах Федерации требуется разработка и принятие так называемого рамочного, а также модельного избирательного законодательства, предусматривающего, что основная часть правового массива, касающегося организации и проведения выборов и референдумов, основных гарантий прав граждан, сохранялась бы и развивалась в рамках федерального избирательного законодательства, а вопросы их практического осуществления применительно к конкретным условиям отдельных регионов - в рамках законодательства субъектов.

С этой точки зрения, а также с точки зрения необходимости унификации всего комплекса законов о выборах весьма перспективной видится прорабатываемая ныне в Комитете по государственному строительству идея создания Избирательного кодекса, который включил бы в себя все вопросы избирательного права. Тогда бы отпала нужда в специальных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента, об основных гарантиях избирательных прав граждан, о референдуме и т.п. По мысли авторов, Кодекс должен включать в себя понятийный блок, блок принципов избирательной системы в Российской Федерации, блок операционно-технического проведения выборов и блок, в котором будут прописаны отличия выборов депутатов и выборов Президента, организации референдума от простых выборов. Предполагается, что Кодекс будет иметь прямое действие и "работать" на всей территории страны.

В сложном комплексе проблем совершенствования избирательной системы особую актуальность приобретает вопрос о более адекватном представительстве различных социально-политических интересов в высшем законодательном органе страны. Действующая избирательная система не стала вопреки ожиданиям фактором развития цивилизованной многопартийности. Существующая множественность партий по-прежнему далека от той искомой многопартийной системы, которая представляет собой объединение партий парламентского типа. Отсутствие закона о партиях еще более усложняет проблемы.

Важным направлением преодоления наблюдающейся в последнее время тенденции отчуждения населения от власти является расширение форм влияния избирателей на избранных ими представителей власти. В связи с этим заслуживает поддержки идея принятия законодательных актов субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов и иных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Что же касается федерального закона об отзыве депутатов Государственной Думы, то его принятию препятствует то обстоятельство, что институт отзыва депутата Государственной Думы не предусмотрен действующей Конституцией и его введение было бы ограничением конституционного статуса члена парламента.

При введении в российскую политическую практику института отзыва депутата необходимо избежать возврата к идеологии императивного мандата. когда отзыв связывается с трактовкой статуса депутата как представителя отдельных административно-территориальных образований, который несет ответственность перед своими избирателями, обязан выполнять их наказы, отчитываться перед ними и т.д.

В законах субъектов Федерации об отзыве депутатов, которые целесообразно принять, важно так определить процедуру назначения голосования по отзыву и порядок определения результатов голосования, чтобы не дать возможность использовать этот правовой институт в качестве средства удовлетворения частных, групповых, местнических, корпоративных интересов. Отзыв должен осуществляться исключительно по инициативе населения. Отзываемому депутату, иному выборному лицу должны быть предоставлены правовые, организационные и информационные гарантии, позволяющие отстаивать собственную позицию в связи с осуществлением отзыва. Недопустимо установление таких правил проведения отзыва, когда для отзыва депутата, иного выборного лица достаточно относительного большинства голосов от общего числа граждан, принявших участие в голосовании. Такая облегченная процедура отзыва не способствовала бы стабильности в осуществлении государственной власти и местного самоуправления.

 

3. Правовые основы системы органов государственной власти

 

В сфере организации системы органов государственной власти основной целью законодательной деятельности была реализация конституционных принципов разделения властей и единства государственной власти. Государственной Думой созданы основы правового регулирования порядка формирования и функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

На основе и во исполнение Конституции Российской Федерации был принят Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.), определивший полномочия Правительства Российской Федерации, порядок его организации и функционирования, основы взаимоотношений с иными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти. Он - глава государства и обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Представляется, что общие принципы обеспечения такого взаимодействия по мере их практической выработки должны приобретать нормативное содержание в форме федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания, указов Президента.

Взаимодействие федеральных органов государственной власти в рамках системы разделения властей отлажено далеко не в полной мере, что порождает ряд правовых проблем. Выделим важнейшие из них. Это обеспечение взаимодействия:

Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации;

Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти и Конституционного Суда Российской Федерации.

Рассматривая взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, следует отметить, что в основном оно осуществляется в рамках законодательного процесса. На сегодня актуальна задача создания механизма реализации норм Конституции Российской Федерации, обязывающих Президента подписывать законы, на которые не может быть наложено вето, например федеральные конституционные законы или федеральные законы, уже отклоненные Президентом, но в отношении которых отлагательное вето Президента было преодолено в установленном порядке. Решением этой проблемы могло бы стать наделение одного из федеральных органов государственной власти помимо Президента Российской Федерации (например, Конституционного Суда Российской Федерации) правом опубликования, введения в действие законов, которые обязан был подписать и обнародовать Президент Российской Федерации. Однако следует отметить, что введение подобного механизма потребует изменения норм федеральной Конституции, а также принятия специальных нормативных актов.

Необходимо согласование ряда конституционных норм, регулирующих взаимодействие Президента Российской Федерации и Государственной Думы. Например, согласно статьям 109 и 117 Конституции Российской Федерации Президент не имеет права распустить Государственную Думу в ряде случаев. С другой стороны, в соответствии со статьей 111 в случае трехкратного отклонения кандидатур на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации обязан немедленно распустить Государственную Думу. Однако обе названные процедуры могут протекать одновременно, и в этом случае возможна коллизия конституционных норм.

Следует отметить, что в целом взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации достаточно полно регулируется федеральной Конституцией и федеральным законодательством, а также указами Президента Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что требуется уточнение содержания права Правительства Российской Федерации контролировать и координировать деятельность ряда федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации.

Нуждается в законодательной регламентации закрепленное в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. полномочие Председателя Правительства Российской Федерации по временному исполнению обязанностей Президента Российской Федерации. Очевидно, что по этому вопросу должен быть принят федеральный закон. Кроме того, необходимо определить, возможно ли временное замещение должности Президента Российской Федерации иным лицом (и каким именно) помимо Председателя Правительства в случае, если последний отсутствует либо не в состоянии исполнять свои обязанности.

В нормативном регулировании нуждается процедура рассмотрения Государственной Думой письменных заключений Правительства Российской Федерации на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Необходимо также определить, может ли быть одобрен законопроект такого рода, если Правительство Российской Федерации дает по нему отрицательное заключение, а также решить вопрос о сроках представления такого заключения. Представляется важным нормативно урегулировать порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации письменных обращений к нему комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, информирования их о результатах такого рассмотрения.

Наконец, рассматривая вопросы обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти и Конституционного Суда Российской Федерации, следует указать, что основной правовой проблемой в данной сфере является вопрос о выработке механизма реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, выполнения его теми федеральными органами государственной власти, которым оно адресовано. Решением указанной проблемы может стать законодательное введение механизма ответственности как в отношении органов, не исполняющих решение Конституционного Суда, так и возложение ответственности (административной, уголовной, дисциплинарной) на должностных лиц указанных органов, виновных в неисполнении решения Суда*(28).

На реализацию конституционного принципа единства государственной власти, конкретизацию конституционных положений о полномочиях и порядке деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации направлена регламентация федерального законодательного процесса. В развитие норм Конституции о порядке изменения ее глав с третьей по восьмую был принят Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (1998 г.), устанавливающий требования к проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и порядок их внесения, принятия, одобрения и вступления в силу. Таким образом, созданы условия для корректного изменения 3-8 глав Конституции Российской Федерации, о необходимости которых представители всех ветвей власти говорят все чаще и чаще.

Важной перспективной задачей в этой сфере является принятие Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, учреждаемом и созываемом для разработки и принятия проекта новой Конституции в связи с необходимостью внесения изменений в ее первую, вторую и девятую главы. Основным предметом такого закона являются статус и структура Конституционного Собрания, а также порядок его образования, функционирования и взаимодействия с органами государственной власти.

В настоящее время действует новый, принятый по инициативе Президента России Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 05.08.2000. В соответствии с ним членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

При этом член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом на срок полномочий этого органа (на срок полномочий его членов), а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий этого должностного лица, при условии, что против назначения этого представителя не выступят две трети или более депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В законе не уточняется что означает понятие "на срок полномочий" (этого органа или должностного лица), - то ли на срок, равный сроку полномочий этого органа (должностного лица), то ли на срок до окончания полномочий этого органа (должностного лица). Однако в законе сказано, что полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответствующим органом (должностным лицом). Одновременно закон установил, что "полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации". Поэтому возможно, что в перспективе положения закона о сроке полномочий члена Совета Федерации потребуют уточнения.

В то же время сформированный по новому закону Совет Федерации является единственным органом государственной власти России без срока полномочий. Хотя частью 7 раздела второго Конституции России предусмотрен "первый созыв" Совета Федерации, из чего логично вытекает, что за первым созывом должны последовать второй и все остальные.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым законом завершено к 1 января 2002 г.*(29).

В настоящее время активно развивается конституционное законодательство об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Основу этого законодательства составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. При этом объем конституционного и уставного регулирования по вопросам организации государственной власти в субъектах Федерации различен. Поскольку все субъекты Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов имеют равное право на осуществление собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных актов, большинство субъектов Федерации приняли целый ряд нормативных правовых актов, конкретизирующих и дополняющих нормы конституций и уставов. Их объем будет увеличиваться, и актуальность проблемы о соответствии их основам конституционного строя России возрастет.

Вопрос о конкретных требованиях, предъявляемых к принципам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, является довольно сложным. В самой Конституции Российской Федерации об этом сказано лишь, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Какие это принципы, должны ли они быть общими для субъектов Федерации и в какой степени должны учитываться особенности конкретного субъекта Федерации в организации органов власти - все эти вопросы должны быть урегулированы на федеральном уровне. Вполне допустимо, что данные вопросы могут быть решены как в одном федеральном законе, так и в нескольких, регулирующих отдельно организацию законодательной и исполнительной власти. Это, в частности, доказала практика деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, вынужденного формулировать некоторые принципы организации государственной власти при решении конкретных дел*(30).

Одной из первоочередных мер конституционного строительства в Российской Федерации являются разработка и принятие указанного в статье 77 Конституции Российской Федерации одного или нескольких федеральных законов об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации. В будущем нельзя исключать вопрос о внесении необходимых дополнений в Конституцию Российской Федерации, с тем чтобы точнее определить единые основные требования по организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти: основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Российской Федерации; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты.

В основу организации и деятельности государственной власти субъектов Федерации положены принципы: 1) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации; 2) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.

На практике реализация указанных принципов осложняется рядом факторов. Среди них, например, отсутствие должной нормативной базы для четкого разграничения предметов ведения и полномочий, поскольку одних норм Конституции Российской Федерации явно недостаточно. Так, до конца неясно, как понимать "совместное ведение", поскольку часть 2 статьи 76 Конституции определяет только, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вероятно, на этот и другие вопросы должен ответить специальный федеральный закон об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, о необходимости которого давно говорят и ученые, и практики, но который до сих пор не принят.

В отличие от законодательства республик, в котором довольно полно регулируется структура государственной власти, в других субъектах Федерации процесс законодательного регулирования системы органов государственной власти далек от завершения. Особенно это касается органов исполнительной власти. Поэтому объем законодательного регулирования субъектов Федерации в этой области будет существенно расширяться.

В ближайшей перспективе можно предвидеть интенсивное развитие законодательства субъектов Федерации и в сфере регулирования административно-территориального устройства. Пока же конституционное и уставное регулирование по этому вопросу невелико по объему и довольно схематично.

Административно-территориальное устройство, которое закрепляется в конституциях и уставах субъектов Федерации, строится на следующих общих принципах: республика, область, край, город федерального значения, автономная область, автономный округ обладают собственной территорией, все вопросы административно-территориального устройства субъекта Федерации являются компетенцией самого субъекта; территория субъекта не может быть изменена без его согласия. В ряде уставов предусмотрено, что такое согласие может быть получено путем проведения референдума среди жителей данной территории (см., например, статью 38 Устава Ставропольского края, ст. 12 Устава Курганской области, статью 8 Устава Ленинградской области и т.д.).

В целом конституции и уставы субъектов Российской Федерации регулируют следующие вопросы административно-территориального устройства: основные положения административно-территориального устройства, принципы территориального устройства субъекта Федерации; схема территориального устройства субъекта Федерации (иногда перечисляются административно-территориальные единицы) и т.д. Однако законодательство субъектов Федерации в этой сфере имеет существенные пробелы, в частности в вопросах изменения территориального устройства, порядка преобразования отдельных территориальных единиц.

В связи с этим необходимо совершенствование законов субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении. Учитывая актуальность проблемы, Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал проект модельного закона о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Целесообразно принять федеральный закон о регулировании внутрифедеральных административных границ.

 

***

 

"Мотором нашей политики, - говорил Президент Российской Федерации в 2000 году, - должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный долг обеспечить прочность исполнительной вертикали, общегосударственный мандат доверия, полученный в результате демократических выборов Президента, единая стратегия внутренней и внешней политики"*(31).

Исполнительная власть играет огромную роль в управлении государственными делами, однако проблемы законодательного регулирования и совершенствования системы исполнительной власти, определения правового статуса органов исполнительной власти как в центре, так и в регионах полностью еще не решены.

В 1997 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Он закрепил основы современной системы федеральных органов исполнительной власти и сформулировал принципы их структурной организации. Этот законодательный акт можно рассматривать как ведущий источник современного административного законодательства по всем основным проблемам государственного управления Российской Федерации.

Для создания стройной системы исполнительной власти, работающей "в автоматическом режиме", этого закона недостаточно. Дополнительно необходимо регламентировать правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем он должен быть закреплен не в индивидуальных положениях об органах исполнительной власти, как это существует сегодня, необходимо принять ряд федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

Эти законы в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" должны не только определить правовое положение различных видов органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, создаваемых по предметам их совместного ведения, порядок их формирования и наименования, формы, виды и уровни их взаимоотношений с государственными органами Российской Федерации, органами управления системы исполнительной власти, с территориальными органами министерств и ведомств Российской Федерации с государственными предприятиями, муниципальными образованиями, общественными и религиозными объединениями, порядок делегирования органами исполнительной власти государственных полномочий иным субъектам управления, но и главное - закрепить принципы организации органов исполнительной власти как Федерации, так и ее субъектов.

В федеральных законах о федеральных органах исполнительной власти, о территориальных органах министерств и ведомств Российской Федерации и об основных принципах организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо установить:

1) порядок создания, ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) условия, при которых органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией создаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или субъектом Российской Федерации и должны имеют единообразную организационно-правовую форму;

3) в каких случаях органы исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации создаются по согласованию с Президентом России или Правительством Российской Федерации, министерствами или ведомствами Российской Федерации и кто должен выступать инициатором создания этих органов;

4) при каких условиях Правительство Российской Федерации или руководитель исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации вправе создать орган исполнительной власти и кто имеет право утверждать положение об этом органе;

5) в каких случаях органы исполнительной власти, созданные по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, будут подчиняться только Правительству Российской Федерации, министерству или ведомству, руководителю органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Важно определить:

условия, при которых органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, созданные по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, должны подчиняться центру и субъекту Российской Федерации. Уровень взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральным органом исполнительной власти при таком подчинении может быть установлен и в федеральном законе, и в Положении о соответствующем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

порядок согласования с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации подготовки актов федеральными органами исполнительной власти; вопросы обучения и повышения квалификации специалистов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; порядок вступления в должность назначенных руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, созданных по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации; порядок и периодичность проведения мероприятий по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов;

положения об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, если деятельность этих органов должна координироваться Правительством России в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации": об органах системы МВД России, МЧС России, контроля и надзора, экономической и социально-культурной сфер управления и т.д.

Это послужило бы основой единообразия системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе названий и организационно-правовых форм территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации. Уточнение правового положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, созданных по предметам их совместного ведения, будет способствовать повышению их ответственности. Регламентация целей, задач, функций, прав и обязанностей взаимосвязанных органов единой системы исполнительной власти России в целом будет способствовать решению задач, стоящих перед Правительством Российской Федерации и системой органов исполнительной власти России. В ряде субъектов Федерации есть законы о правительстве (Республики Бурятия, Саха (Якутия), Москва и Санкт-Петербург), об органах государственной власти (Воронежская область), об органах исполнительной власти (Свердловская область), об администрации области (Калининградская область), о выборах губернаторов, но надо двигаться дальше.

Исполнительная власть не сводится к совокупности органов, это сложная социальная система со своими составными частями. Предстоит упорядочивать ее и укреплять связи между всеми ее элементами. Это позволит ограничить растущее влияние "неформальной" власти в стране на государственные дела и преодолеть стремление к монополизации ресурсов в корыстных интересах представителей властных структур. Исходная позиция заключается в признании того. что преобразования в разных сферах государственной и общественной жизни влекут изменения роли и функций государства. Пока отсутствуют соответствующие концепция и стратегия, хотя воздействие государства на общественные процессы нельзя недооценивать.

Предстоит определить функции государства в разных сферах и установить "долю" государственных функций, осуществляемых исполнительной властью. Поможет типовой классификатор функций органов, на базе которого можно подготовить типовое положение о министерстве, и др.

По-прежнему актуальна задача совершенствования системы органов исполнительной власти. До сих пор их беспрерывные перестройки на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации порождаются не только лично-конъюнктурными соображениями, но и отсутствием столь нужной типологии органов и критериев их построения. Мешает порочная традиция "обрастания" базовых органов "квазиорганами" - межведомственными советами, чрезвычайными и временными комиссиями, которые дробят управление.

Требует решения проблема сочетания функциональных, отраслевых, территориальных и программных принципов управления. Ее решение позволит оптимизировать систему органов на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о том, как обеспечить организационные, функциональные и правовые аспекты единства исполнительной власти. Возможны децентрализация функций и создание как укрупненных межтерриториальных структур (в рамках ассоциаций экономического взаимодействия или новых совнархозов), так и разных моделей территориальных структур федеральных органов.

Одной из главных проблем законодательного регулирования остается совершенствование системы государственного контроля в Российской Федерации.

В настоящее время помимо Прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающей надзор за соблюдением законодательства всеми ветвями государственной власти Российской Федерации, действуют федеральные органы, осуществляющие вневедомственный контроль и именуемые, согласно Указу Президента Российской Федерации от 12 ноября 1992 г. федеральными надзорами России, государственными инспекциями.

Государственный контроль осуществляют федеральные службы. Контроль за исполнением федерального бюджета - Счетная палата Российской Федерации, которая является принципиально новым государственным органом (часть 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации). Некоторые вопросы, связанные с деятельностью Счетной палаты, нуждаются в дополнительной регламентации. Речь идет в первую очередь о порядке осуществления контроля за использованием средств федерального бюджета и о порядке взаимодействия Счетной палаты с другими контрольными органами*(32).

 

***

 

Важным условием демократизации государственного управления является укрепление законодательных основ участия граждан в отправлении правосудия.

В настоящее время продолжают действовать следующие законы, принятые Верховным Советом РФ:

Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (26.06.92, N 3132-1);

Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (27.04.93, N 4866-1);

Закон Российской Федерации "О международном коммерческом арбитраже" (07.07.93, N 5338-1);

Интенсивный процесс законотворчества сопровождался расширением сферы судебного регулирования. Переход от административно-командного управления экономикой к государственному регулированию новыми методами рыночных отношений создал объективные условия для отказа от системы государственного арбитража и для формирования арбитражных судов.

Конституция Российской Федерации, закрепившая систему органов правосудия, отводит арбитражным судам функции судебного органа по разрешению экономических споров. Традиционно в течение многих десятилетий разрешение хозяйственных (экономических) споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Характер дел, рассматриваемых арбитражными судами, особенности споров, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили существование арбитражного суда наряду с судами общей юрисдикции, а также особенности процессуальной формы его деятельности. В 1991-1992 гг. были приняты утратившие ныне силу закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

В развитие базовых положений Конституции Российской Федерации существенный вклад внесла Государственная Дума первого созыва. В период ее работы были приняты:

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (21.07.94, N 1-ФКЗ);

Федеральный закон "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции" (03.12.94, N 55-ФЗ);

Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (20.04.95, N 45-ФЗ);

Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (28.04.95, N 1-ФКЗ);

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (05.05.95, N 70-ФЗ) вместе с федеральным законом о введении его в действие (05.05.95, N 71-ФЗ), действовавший до 1 сентября 2002 г.;

Статья 125 Конституции Российской Федерации не содержит определения, характеризующего хотя бы в краткой форме юридическую природу, статус, функциональную направленность и место в системе власти Конституционного Суда Российской Федерации. Этот пробел в Основном Законе имеет свое объяснение. Впервые специализированный орган судебного конституционного контроля был учрежден в декабре 1990 г., а 12 июля 1991 г. принят закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР". Его деятельность в 1992-1993 гг. внесла существенный вклад в становление конституционного правосудия в России, однако получила неоднозначную оценку в обществе. В условиях конфронтации между законодательной и исполнительной властями Конституционный Суд оказался вовлеченным в водоворот политических страстей, что в итоге привело к приостановлению его деятельности в октябре 1993 г. Составители проекта Конституции Российской Федерации к моменту вынесения его на всенародное голосование не сумели прийти к единству в характеристике Конституционного Суда, выраженному в четком определении.

В развитие положений статьи 125 и в соответствии со статьей 128 Конституции Российской Федерации Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (21.07.94, N 1-ФКЗ) установил полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда.

В отдельном ряду стоят Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (28.04.95, N 1-ФКЗ) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (05.05.95, N 70-ФЗ). Необходимость серьезных изменений арбитражного процесса и законодательства об арбитражных судах была продиктована быстро идущими экономическими преобразованиями, появлением новых законодательных актов в сфере экономики и прежде всего принятием Гражданского кодекса Российской Федерации. Эти законы расширили подведомственность дел арбитражных судов, последовательно провели принципы состязательности и диспозитивности, освободив суд от обязанности по сбору доказательств, от жесткого контроля за действиями сторон по распоряжению своими материальными и процессуальными правами.

Основной системообразующий документ, который установил единое правовое пространство для законодательства о судоустройстве, приняла Государственная Дума второго созыва. Этим документом стал Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (31.12.96, N 1-ФКЗ).

За ним последовали другие законы, обеспечивающие дальнейший ход судебной реформы:

Федеральный закон "О судебных приставах" (21.07.97, N 118-ФЗ);

Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (21.07.97, N 119-ФЗ);

Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (08.01.98, N 7-ФЗ);

Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" (17.12.98, N 188-ФЗ);

Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" (10.02.99, N 30-ФЗ);

Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" (23.06.99, N 1-ФКЗ);

Федеральный закон "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (29.12.99, N 218-ФЗ);

Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации (02.01.2000, N 37-ФЗ)".

Система судебных органов призвана обеспечить незыблемость основ конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического пространства, господствующие формы распределения и обмена имущества, гарантируя свободу экономической деятельности. Регламентация многих стадий судопроизводства состоит в прямой зависимости от содержания закона о судебной системе. Принятый в 1996 г. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" прежде всего был направлен на устранение противоречий между вновь провозглашенными конституционными принципами отправления правосудия и конкретными правилами судопроизводства.

Закон фиксирует принципиальные положения, гарантирующие устойчивость внутренних связей системы и ее стабильность:

установление судебной системы Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным конституционным законом;

соблюдение всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральным законодательством правил судопроизводства;

единство применения норм действующего российского законодательства и норм международного права;

признание обязательности исполнения на всей территории России судебных постановлений, вступивших в законную силу;

единство статуса судей;

финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.

Закон предусматривает исчерпывающий перечень судебных органов. Судебную систему в Российской Федерации составляют федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации. К федеральным судам отнесены Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, включая военные и специализированные суды, арбитражные суды.

Судами субъектов Федерации стали конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, а также мировые судьи.

Законом предусмотрено создание окружных арбитражных судов, хотя подобная идея организации судебных округов, несовпадающих с административно-территориальным и национально-государственным делением Российской Федерации, ранее обсуждалась применительно к судам общей юрисдикции. Однако полный отказ от прежней структуры судов повлек бы за собой серьезные финансовые, кадровые и даже политические проблемы.

Одним из важных элементов реформы судебной системы стал Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" (17.12.98, N 188-ФЗ), положивший начало возрождению в России этого давно утраченного института. В соответствии с ним в компетенцию мировых судей входит ведение уголовных дел о преступлениях небольшой тяжести, гражданских дел по искам и спорам при небольшой цене иска, дела об административных правонарушениях и жалобы по ним, иных дел, рассмотрение которых возложено на мировых судей. Судопроизводство мировой судья осуществляет единолично в пределах судебных участков, создаваемых законами субъектов Российской Федерации из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тыс. жителей.

Мировой судья назначается (избирается) законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации либо избирается населением соответствующего участка на срок не более 5 лет, а при повторном и последующих назначениях или избраниях - на срок не менее 5 лет. Закон оговаривает гарантии статуса мировых судей, предъявляемые к ним требования и определяет вопросы финансирования и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей. В развитие положений этого закона с учетом предложений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, согласованных с Верховным Судом Российской Федерации, принят Федеральный закон "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (29.12.99, N 218-ФЗ).

В формирование законодательной базы по осуществлению судебной реформы свой вклад внесла Государственная Дума третьего созыва. Значительным шагом в осуществлении судебной реформы явилось принятие трех кодексов: Уголовно-процессуального (18.12.2001, N 174-ФЗ), Арбитражно-процессуального (24.07.2002, N 95-ФЗ) и Гражданско-процессуального (14.11.2002, N 138-ФЗ). Разработка нового уголовно-процессуального закона вызвана необходимостью приведения его в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

К числу наиболее важных новелл нового Уголовно-процессуального кодекса относятся следующие:

закрепление принципа состязательности уголовного процесса и положения о том, что суд не является органом уголовного преследования, не выступает на стороне обвинения или защиты;

отнесение к первоочередным задачам уголовно-процессуального законодательства защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод;

обязательное участие государственного обвинителя при поддержании обвинения в суде по конкретному уголовному делу и возложение на прокурора, следователя, дознавателя в уголовном судопроизводстве функции уголовного преследования от имени государства;

возложение на сторону обвинения обязанности доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого и обвиняемого;

установление порядка признания доказательств недопустимыми;

отказ от принципа непрерывности судебного разбирательства;

введение института "соглашения о признании вины";

предоставление подозреваемому права иметь защитника и свидания с ним наедине и конфиденциально с момента, предшествующего первому допросу, расширение перечня случаев обязательного участия защитника;

установление норм, гарантирующих адвокатский иммунитет;

расширение оснований применения залога в качестве меры пресечения по любому уголовному делу;

установление момента окончания уголовного преследования;

уточнение процедуры примирения и др.

Дальнейшее развитие судебной реформы связано с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (29.05.2002, N 58-ФЗ) и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (29.05.2002, N 59-ФЗ).

Данные федеральные законы приняты по поручению Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 марта 2002 г. N 6-П по делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, в связи с жалобами граждан Малеикина С.С., Мартынова Р.Н., Пустовалова С.В. признал, что все положения УПК РСФСР, сохраненные в УПК России до 1 января 2004 г. и допускающие возможность применения в качестве меры пресечения заключения под стражу без судебного решения, не соответствуют Конституции Российской Федерации. Суд поручил Федеральному Собранию Российской Федерации обеспечить введение в действие с 1 июля 2002 г. норм УПК Российской Федерации, предусматривающих судебный порядок применения ареста, а также задержания подозреваемого на срок более 48 часов. Данными законами внесены соответствующие изменения.

Необходимость разработки Арбитражно-процессуального кодекса вызвана некоторыми выявленными на практике пробелами и внутренними противоречиями действующего кодекса, а также несогласованностью с другими законами, вступившими в силу после 1995 г.

В законе предпринята попытка осуществить сочетание принципа состязательности с определенной активностью суда, нацеленной на повышение уровня организации процесса, эффективности судебной защиты. Так, в целях оказания содействия лицам, участвующим в деле, арбитражный суд наделяется правом истребования доказательств по своей инициативе, в том числе письменных, назначения экспертизы и т.п.

Закон содержит также нормы, развивающие принципы состязательности и диспозитивности, в частности, привлечение судом другого ответчика по ходатайству или с согласия истца в случае невозможности рассмотрения дела без его участия, расширение оснований переноса рассмотрения дела в другой арбитражный суд, приостановление производства по делу по ходатайству обеих сторон, возможность проверки законности и обоснованности принятого первой инстанцией решения в апелляционном порядке только в обжалованной части при отсутствии возражений других лиц, участвующих в деле, и др.

Согласно закону предполагается осуществить дифференциацию процедур при рассмотрении различных категорий дел, а также ввести упрощенную процедуру рассмотрения по спорам на мелкие суммы и бесспорным делам. Предлагается возможность урегулирования споров между субъектами предпринимательской деятельности вне рамок судебного заседания, путем мирового соглашения. Подробно регламентирован институт обеспечения иска, предусматривается применяемый в мировой судебной практике порядок обеспечения имущественных интересов до подачи иска, а также институт встречного обеспечения. В целях обеспечения оперативности процесса и сокращения нагрузки на судью водится институт помощника судьи.

Концепция Гражданского процессуального кодекса предусматривает прежде всего реализацию принципа состязательности и ответственности сторон в гражданском процессе. В связи с этим вводится новый порядок регламентации всех видов судопроизводства: искового, особого, публично-правового, приказного и производства по делам, возникающим в связи с исполнением актов судов общей юрисдикции и актов иных органов. Предлагается регламентировать роль прокурора в гражданском процессе и предоставить ему право возбуждать гражданские дела в случаях защиты интересов государства, а также в случаях, когда лицо по уважительной причине не может возбудить такое дело. Вводится новый апелляционный порядок рассмотрения дел и пересмотра решений, вынесенных мировыми судьями. При кассационном рассмотрении стороны будут вправе представлять новые доказательства, ходатайствовать о допросе новых свидетелей, о проведении экспертизы, если по всем этим вопросам было отказано в суде первой инстанции. Также с целью повышения качества судебных решений исключен институт народных заседателей.

В 2002 г. реализация судебной реформы в Государственной Думе проходила в двух направлениях:

установление правового статуса различных институтов судебной системы. С этой целью приняты такие федеральные законы, как "Об органах судейского сообщества" (14.03.2002, N 30-ФЗ), "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", "О третейских судах в Российской Федерации";

ликвидация пробелов в действующих законах. С данной целью приняты следующие федеральные законы "О внесении изменений в статьи 43.4 и 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации". Законы подготовлены в рамках проведения судебной реформы в Российской Федерации, которая предусматривает значительное увеличение размера денежного содержания судей и прокурорских работников. Законы создают условия для перевода ряда льгот судей, прокурорских работников и работников аппаратов судов в их денежное содержание.

Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" уточняет и расширяет правовые и организационные возможности выполнения функций адвокатов.

В законе определено понятие "адвокатуры" как профессионального сообщества лиц, имеющих статус адвоката и занимающихся адвокатской деятельностью. Лицо приобретает статус адвоката на основании решения квалификационной комиссии после сдачи им квалификационного экзамена. При этом сохраняется статус адвоката у лиц, получивших его до вступления федерального закона в силу. Кроме того, в законопроекте определены гарантии независимости адвокатов при осуществлении ими своей профессиональной деятельности и пределы их неприкосновенности, регламентированы условия приобретения, приостановления и прекращения статуса адвоката, предоставлено право адвокату осуществлять свою деятельность индивидуально либо в составе адвокатских бюро.

В качестве высшего органа адвокатуры в России в соответствии с законом признается съезд адвокатов Российской Федерации, который избирает Федеральную палату адвокатов, представляющую собой координирующий орган. В субъектах Российской Федерации образуется только одна адвокатская палата, которая избирается высшим органом - собранием адвокатов. Создание межсубъектных и иных межтерриториальных адвокатских палат не предусматривается.

Федеральный закон "О третейских судах в Российской Федерации" устанавливает единые правовые основы организации и деятельности третейских судов. Основа функционирования третейского суда - договор сторон. В силу этого решение многих вопросов находится на усмотрении сторон, стимулируя их инициативу. Одновременно в законе установлены положения о принципах разрешения споров - равноправии сторон, состязательности и т.д.

Закон устанавливает принцип окончательности решения третейского суда и недопустимости его ревизии государственным судом. Государственный суд вправе только разрешить вопрос об обращении решения третейского суда к принудительному исполнению. При этом он не может пересматривать решение третейского суда по существу.

Отдельной строкой вписывается в правовое поле новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Особенностью данного кодифицированного акта является то, что он содержит нормы не только материального и процессуального права, но и включает в себя положения, определяющие систему органов административной юрисдикции, их полномочия по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также вопросы, регламентирующие исполнение решений по этим делам. Итогом многолетней работы над ним стал ряд принципиальных положений, по которым было достигнуто согласие всех заинтересованных сторон:

для осуществления идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях КоАП России предусматривает, что все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в данный Кодекс;

нормы Кодекса распространены на юридических лиц, усилена ответственность должностных лиц;

расширена исключительная компетенция судей за счет отнесения к их ведению наложения не только административного ареста, но и ряда других административных взысканий: лишения специального права, конфискации и возмездного изъятия предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;

разграничены сферы действия уголовного и административного законодательства;

усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений по административным делам, в котором задействованы все ступени судебной системы, включая Верховный Суд.

Реформа судебной системы предполагает дифференциацию судебных процедур, позволяющих более полно и всесторонне рассматривать дела в суде. В связи с этим особую актуальность приобретает идея создания специализированных судов, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". В первую очередь речь идет о создании в рамках судов общей юрисдикции административной юстиции. Рассматривалась также возможность создания ювенальной юстиции. Однако учреждение подобных судов возможно не иначе, как путем внесения изменений и дополнений в конституционный закон о судебной системе и издания специального федерального конституционного закона.

В пользу создания административных судов свидетельствуют тот факт, что количество рассмотренных судами жалоб на неправомерные действия и решения органов власти и управления возросло за последнее десятилетие в 6,5 раза. Такая ситуация, в частности, послужила одной из предпосылок для разработки и принятия проекта федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам", упорядочивающего процедуру рассмотрения возникающих по этому поводу споров. Закон принят в ноябре 1999 г., но отклонен Советом Федерации и находится в стадии согласования.

Реализуя идею создания административных судов, Верховный Суд в порядке законодательной инициативы внес на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и связанные с его принятием проекты федеральных конституционных законов "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации".

Создание административных судов повлечет за собой не только улучшение защиты прав граждан, но и позволит повысить качество работы государственного аппарата и органов местного самоуправления. Дифференциация форм судопроизводства, специализация судебной системы - длительный и поэтапный процесс, требующий подготовки высокопрофессиональных судей, компетентных в соответствующих сферах, и гарантированного финансирования.

Государственной Думой одобрено создание института ювенальных судов. В первом чтении принят проект федерального конституционного закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", внесенный группой депутатов. Данный законопроект предусматривает создание новых для Российской Федерации судов по делам несовершеннолетних - ювенальных судов. В настоящее время в Российской Федерации производство по делам несовершеннолетних осуществляется судами общей юрисдикции, которые часто не учитывают особенности таких дел.

Одним из первых результатов судебной реформы было введение в некоторых регионах Российской Федерации альтернативного судопроизводства, т.е. предоставление лицам, обвиняемым в совершении наиболее тяжких преступлений, права рассмотрения их дел судом присяжных заседателей. Поэтапное введение суда присяжных полностью соответствует идеям судебной реформы, но опыт работы таких судов позволяет сделать вывод о целесообразности разработки федеральных программ по развитию как судов присяжных, так и мировых судей, по изысканию ресурсной базы для практического осуществления этих программ при поддержке всех ветвей федеральной государственной власти и субъектов Федерации.

Учитывая тот факт, что снижения количества дел с участием присяжных заседателей не наблюдается, заслуживает внимания идея формирования в судах двух составов присяжных заседателей: большого - из 12 человек и малого - из 6. Предполагается, что малый состав мог бы рассматривать дела, не подпадающие под действие части 2 статьи 20 Конституции Российской Федерации. Это позволило бы вести речь о постепенном упразднении института народных заседателей, тем более что в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации просматривается явная тенденция к сокращению категорий дел, рассматриваемых с их участием. Кроме того, отсутствие отработанного механизма привлечения народных заседателей к осуществлению правосудия и дефицит средств на оплату их участия в судах превращает эту проблему в одну из острейших.

 

***

 

Законодательство о государственной службе регулирует порядок и условия комплектования кадров органов исполнительной власти, а также аппарата органов представительной и судебной власти. В соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов регулирование отношений в сфере государственной службы Российской Федерации относится к их совместному ведению.

Регулирование отношений федеральной государственной службы относится к ведению федеральных органов государственной власти. Регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными законами, другими актами законодательства Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, законодательными и другими правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Первым законом, регулирующим отношения в сфере государственной службы на федеральном уровне, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Закон установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а также решил ряд других насущных вопросов.

Одним из существенных недостатков механизма правового регулирования государственной службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов, к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона.

Уровень регулирования целого ряда вопросов государственной службы Федеральным законом от 31 июля 1995 г. был несколько завышен. Согласно закону только федеральным законом и законами субъектов Федерации должны регулироваться, например, установление государственных должностей Федерации и ее субъектов, разряды и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А", порядок учреждения государственных должностей категорий "Б" и "В", порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, особенности государственной службы в отдельных государственных органах и т.д.

При длительности процедуры прохождения и принятия законопроектов такой прием регулирования серьезно отставал от требований дня и оказывался малоэффективным. Эта ситуация разрешается посредством принятия указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по большинству вопросов, подлежащих регулированию законом. По нашим подсчетам, в сфере государственной службы в настоящее время действует около 60 нормативных указов Президента Российской Федерации и около 20 постановлений Правительства Российской Федерации.

Эту вынужденную нормотворческую практику на данном этапе следует признать правильной, она продиктована требованиями жизни и соответствует Федеральному закону от 31 июля 1995 г. Лучше подзаконные акты, чем никаких регулятивных норм. Однако в результате такой практики в законодательстве о государственной службе накопилось значительное количество.

Даже своим названием закон фиксирует то обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования нормативной базы государственной службы. Серьезным недостатком является использование большого количества инструкций, указаний, разъяснений и других подзаконных актов*(33).

Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов;

не реализован базовый принцип организации государственной службы - принцип служения государству

не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих;

не сформирована система управления государственной службой. Эти общие недостатки действующего правового регулирования государственной службы можно и нужно преодолеть. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и Указом Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. N 278 в Аппарате Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации началась подготовка проекта Кодекса государственной службы Российской Федерации (КГС). Возможно, эта работа и несколько преждевременна, поскольку еще нет полноценного нормативного материала по многим вопросам государственной службы: о денежном содержании, о пенсионном обеспечении, о дисциплинарной ответственности и др. Наличие подобного рода законов облегчило бы подготовку кодекса*(34).

Поэтому при подготовке КГС необходимо ориентироваться на достижение двух основных целей:

систематизации и кодификации действующих законов и нормативных правовых актов и создания на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона (по нашим примерным подсчетам, более 40 действующих нормативных актов, включая Федеральный закон от 31 июля 1995 г., будут поглощены КГС и признаны утратившими силу со дня введения его в действие);

разработки новых норм Кодекса с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.

Тем самым не ставится под сомнение и не отвергается существующая правовая база регулирования отношений государственной службы.

Основные задачи КГС:

обеспечение максимально полного и непосредственного регулирования отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ;

обеспечение правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования;

определение необходимых взаимосвязей государственной службы и муниципальной службы.

Государственная служба Российской Федерации организована и функционирует с учетом принципа федерализма. На 1 января 2003 г. 54 субъекта Российской Федерации приняли свои законы о государственной службе.

Одним из существенных недостатков законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов вопросам:

финансирование государственной службы. В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу

квалификационные требования к должностям;

порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих;

поощрения государственных служащих;

гарантии для государственных служащих;

материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (пункт "т" статьи 71, пункт "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации) в актах субъектов Российской Федерации являются:

закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит статьям 1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г.

включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, исчерпывающе закрепленного в статье 14 Федерального закона;

расширение (или сужение) перечня правоограничений, также исчерпывающе закрепленного в статье 11 Федерального закона;

закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты относят нередко к своему ведению, что противоречит пункту 2 статьи 4 Федерального закона;

закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;

требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит части 4 статьи 32 Конституции РФ и др.*(35).

С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Федерации необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Отметим, что подробно вопрос о финансировании государственной службы регламентируется в Законе "О государственной службе Кемеровской области" от 16 июля 1997 г. но это, скорее, исключение.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации должно осуществляться исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами и положений Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Акты законодательства субъектов Федерации о государственной службе должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством, как это и предусмотрено в статье 21 Федерального закона от 31 июля 1995 г.

Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и традиционного копирования норм Федерального закона. Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

В 1992-2003 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Необходимость законодательного регулирования вопросов государственной службы предусматривается Конституцией Российской Федерации. Однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации отсутствует.

Недостатком правового регулирования государственной службы в Российской Федерации является неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений. Правовые основы видов федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствуют друг другу.

В субъектах Российской Федерации по вопросам государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречат законодательству Российской Федерации.

Таким образом, не создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

В целях создания целостной системы государственной службы назрела необходимость законодательного закрепления ее единых правовых основ.

Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.

Эти законодательные и иные нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, управлению государственной службой.

Требуется проведение экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.

Законом "О системе государственной службы" определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, которую образуют три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба) и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации определена как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с реформированием государственной службы должности федеральной государственной службы разделяются на три группы: должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. При этом понятия "должность федеральной государственной гражданской службы" и "должность правоохранительной службы", равно как и понятие "правоохранительная служба", вводятся в законодательство Российской Федерации впервые. Государственным нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Предлагается ввести понятие "контракт (служебный контракт)", заключаемый при поступлении гражданина на государственную службу.

Закрепляется также общее правило о включении в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида продолжительности государственной службы других видов, а также периодов замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных должностей в органах местного самоуправления на постоянной основе и должностей муниципальной службы.

Муниципальная служба не является государственной. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации и функционирования, целостности структуры, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов всего общества*(36).

В настоящее время создана федеральная правовая основа давно функционирующей муниципальной службы, Государственной Думой принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", вступивший в силу с 8 января 1998 г. Возможность и необходимость федерального регулирования муниципальной службы вытекает из статьи 12 и пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 17 статьи 4).

Указом Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 2) установлено, что одним из основных направлений в области местного самоуправления в ближайшие годы является завершение формирования правовой базы, обеспечивающей его становление.

Федеральный закон "Об основах муниципальной службы" устанавливает пределы правового регулирования субъектами Российской Федерации организации муниципальной службы и правового положения муниципальных служащих, что является важным юридическим средством обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в пределах полномочий, установленных частью 1 статьи 12, статьями 132 и 133 Конституции Российской Федерации.

Муниципальная служба в этом законе регламентируется с учетом принципов организации государственной службы, а также основ правового положения государственных служащих, что призвано способствовать укреплению их единства в служении государству и обществу.

Ближайшая задача в правовом регулировании муниципальной службы - принятие законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов о муниципальной службе. В настоящее время эти вопросы регламентируются уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований*(37).

 

4. Развитие правовых основ местного самоуправления

 

Правовая основа местного самоуправления была заложена главой 8 Конституции Российской Федерации. В ней конкретизированы положения статьи 12 главы 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах типу местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.

Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве Закон сыграл свою роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства.

Следующим шагом стал Закон РСФСР о местном самоуправлении, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов республик в ее составе. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. В результате, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.

Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.

Глава 8 новой Конституции России ликвидировала все эти противоречия. Она уточнила государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. В более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из главы 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.

В статье 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Действующее законодательство о местном самоуправлении, в первую очередь Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., и практика дают основание сделать вывод, что самоуправленческие единицы могут создаваться как в границах городских микрорайонов, жилищных комплексов, так и на территориях, объединяющих населенные пункты, - в сельсоветах и районах. Если в первом случае самоуправление носит общественный характер и основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления граждан, то во втором случае относительно большее значение приобретают органы местного самоуправления - представительные и исполнительные, поскольку функции самоуправления здесь усложняются, а их объем увеличивается.

В статье 133 Конституции закреплены гарантии местного самоуправления. Это впервые на конституционном уровне. В прежней Конституции говорилось только об обязательности исполнения решений местных Советов всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Статья 133 определяет и правовой путь его обеспечения. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если не выполняется его решение, принятое в пределах его компетенции. Меры ответственности, прежде всего административные, применяемые в судебном порядке при невыполнении решений органов самоуправления, определяются законом.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Более детально правовой статус местного самоуправления регламентирован в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Этот закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно закону в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

К вопросам местного значения относятся:

принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципальных образований;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи и целый ряд других вопросов местной жизни.

Закон установил, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. К ним относятся выборные и другие органы, образуемые в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его численный состав определяется уставом муниципального образования. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности; муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления.

В результате в 2003 г. правовое поле по местному самоуправлению выглядит так. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, - более 1300, из них федеральных законов - более 150. Стоит назвать наиболее важные федеральные законы, прямо посвященные регулированию местного самоуправления. Это уже названный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также: "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"; "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Внесены изменения и дополнения в "отраслевое" законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. В частности, в федеральные законы: "О милиции"; "О пожарной безопасности"; "О Государственной границе"; "Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях".

В Государственной Думе в различной степени готовности находятся проекты федеральных законов: "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации"; "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации"; "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность"; "О государственных минимальных социальных стандартах"; "Об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка";

Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации.

Идет активный процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления и в регионах России. В тоже время следует отметить, что в субъектах Российской Федерации не имеют законов по вопросам: организации местного самоуправления - 3 субъекта Российской Федерации; муниципальной службы - 25 субъектов Российской Федерации; регистрации уставов муниципальных образований - 16 субъектов Российской Федерации; муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - 10 субъектов Российской Федерации; финансово-экономических основ местного самоуправления - 69 субъектов Российской Федерации; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - 74 субъекта Российской Федерации.

7 июля 2000 г. Государственной Думой в третьем чтении принят внесенный Президентом Российской Федерации законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он направлен на совершенствование реализации конституционного принципа, касающегося территориальной основы местного самоуправления, на оптимизацию уровня организации местного самоуправления и государственной власти в целях приближения органов местного самоуправления к населению при решении ими вопросов местного значения.

В новом законе более четко сформулированы нормы ответственности за нарушение Конституции, федеральных конституционных законов и законодательных актов субъектов Федерации. Эти нарушения должны быть устранены в установленный решением суда срок. Определено также, что строгая ответственность, в частности, роспуск представительного органа местного самоуправления и прекращение полномочий главы муниципального образования наступает не просто с принятием незаконного акта, а только тех из них, которые повлекли установленное судом нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Представительный орган местного самоуправления не может быть распущен, а глава муниципального образования не может быть отрешен от должности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если этими органами предварительно не было внесено предупреждение в письменном виде. При этом определено, что граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с отстранением от должности или роспуском представительного органа местного самоуправления, вправе обжаловать это решение в суде. В законе содержится также ряд конкретных положений, касающихся процедуры назначения новых выборов главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления.

В ходе обсуждения законопроекта были приняты также поправки об исключении из процедуры отстранения главы муниципального образования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, о механизме этой процедуры, о прекращении Президентом РФ полномочий главы муниципального образования по предложению высшего должностного лица субъекта Федерации.

В эти поправки пришлось вносить изменения.

В соответствии с первой поправкой право отрешения глав муниципальных образований от должности предоставляется не только Президенту Российской Федерации, но и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации. При этом такое отрешение осуществляется соответствующим указом или постановлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и этим же указом должны быть назначены новые выборы. Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации также предоставляется право в случае отрешения им от должности главы муниципального образования назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.

Вторая поправка предусматривает вступление в силу этого Федерального закона со дня его официального опубликования. Одновременно закрепляется положение, согласно которому нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, признанные судом противоречащими Конституции и действующему законодательству, подлежат приведению в соответствие с ними в течение 6 месяцев.

По третьей поправке устанавливается 10-дневный срок для обжалования решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.

В процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие.

1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определено как "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Это определение во многих случаях не отражает истинного содержания муниципальной деятельности. Оно задает скорее некоторый идеал, перспективную цель, которую необходимо достичь. Лежащая в основе российской модели местного самоуправления концепция далеко не в полной мере отвечает объективным и субъективным условиям современного этапа развития общества и государства. Как следствие, в целом ряде субъектов Российской Федерации существенно ограничено право граждан на местное самоуправление (например, в республиках Ингушетия, Адыгея и ряде других регионов).

Не учитывает это определение и реальные возможности населения решать вопросы местного значения. Между тем в определении понятия "местное самоуправление", данном в Европейской Хартии местного самоуправления, "реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею" занимает одно из главных мест. В свою очередь, подобная трактовка местного самоуправления дает основания органам государственной власти европейских стран в случае неспособности муниципальных органов исполнять возложенные на них полномочия, корректно вмешиваться в их деятельность.

2. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов. Эта несогласованность и несистемность, неполнота и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении, во многом вызваны блокированием принимаемых Государственной Думой федеральных законов Советом Федерации.

За пять лет лишь один Федеральный закон по вопросам местного самоуправления, принятый Государственной Думой ("Об основах муниципальной службы в Российской Федерации), был одобрен Советом Федерации, да и то только со второй попытки. Все же другие законы отклонялись Советом Федерации, как правило, без указания мотивов и конкретных причин. Работа согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, ничего не дает, так как согласованные комиссиями варианты законов также не набирают в Совете Федерации необходимого числа голосов, и Государственной Думе ничего не остается, как преодолевать вето верхней палаты, но уже по компромиссному, зачастую ухудшенному согласительными комиссиями варианту закона. Все это крайне негативно сказывается на системности и темпах развития законодательной базы местного самоуправления.

3. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

4. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, более половины законов субъектов Российской Федерации приняты с нарушениями Конституции России или федеральных законов. Анализ законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления свидетельствует о развивающихся тенденциях, которые существенно искажают установленную в Конституции России и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" модель организации российского местного самоуправления.

Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации нередко вводится новый уровень государственной власти на территории городов, районов и некоторых других видов поселений. При этом, как правило, предусматривается система местных органов государственной власти и управления с вертикальным подчинением вышестоящим исполнительным органам государственной власти и назначением глав местных исполнительных органов главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Предписывается, что нормативные акты органов местного самоуправления могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта без какого бы то ни было анализа и соответствующей оценки судов.

На построение такой модели взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления ориентированы конституция Карачаево-Черкесской Республики, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Татарстан, Республики Адыгея, Республики Тыва, Республики Башкортостан. Установление данной модели приводит к нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, нарушению конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления

Необходимо также учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая соответствие законов Республики Удмуртия Конституции России, признал возможность образования органов государственной власти на территории административно-территориальных единиц данного субъекта Российской Федерации.

Но, во-первых, Конституционный Суд прямо указал, что его решение принимается в конкретной ситуации, а именно, когда федеральный законодатель еще не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72, 76 и 77 Конституции России.

Во-вторых, Конституционный Суд оговорил возможность образования территориальных органов государственной власти определенными условиями. Главные из них - указанные органы должны избираться населением административно-территориальных единиц, назначение должностных лиц названных органов органами или должностными лицами государственной власти субъекта не допускается, не допускается и отнесение к ведению указанных органов власти вопросов местного значения, закрепленных в статье 6 Федерального закона.

К серьезным нарушениям законодательства следует отнести попытки органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ликвидировать существующие на их территории органы местного самоуправления, вмешательство региональных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, факты неправомерного отказа в регистрации уставов муниципальных образований.

Во многих субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ущемлению финансовой независимости самоуправляющихся территорий. Законами регионов (чаще всего о бюджетах на очередной год) не обеспечиваются гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе путем уменьшения предельных объемов дотаций, подлежащих перечислению в местные бюджеты, финансового необеспечения переданных муниципальным органам власти государственных полномочий.

В 1998-2000 гг. в результате протестов прокуроров, заключений органов Минюста России, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в ряде субъектов, а именно: в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Мордовии, в Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Курской, Московской, Пермской областях приводились в соответствие с федеральным законодательством базовые законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общие вопросы организации местного самоуправления.

В других субъектах в соответствие федеральному законодательству были приведены законы, затрагивающие различные правовые аспекты муниципального строительства, в том числе вопросы выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления (Республики Карачаево-Черкесская, Коми, Мордовия, Тыва, Калининградская, Камчатская, Курганская, Курская, Ленинградская, Московская, Ульяновская области, г. Санкт-Петербург), статуса депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления (Республики Чувашская, Саха (Якутия), Архангельская, Брянская, Владимирская, Калужская, Курганская, Московская, Сахалинская, Смоленская области, Корякский, Ханты-Мансийский автономные округа), организации муниципальной службы (Республика Северная Осетия - Алания, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Московская, Смоленская, Тульская, Ярославская области, Коми-Пермяцкий автономный округ), наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Вологодская, Калининградская, Ленинградская области), проведения местного референдума (Курганская, Московская, Ярославская области), финансовых основ местного самоуправления (Пензенская область, Агинский Бурятский автономный округ).

За этот период в соответствие с федеральным законодательством о местном самоуправлении приведено 68 региональных законов в 39 субъектах Российской Федерации.

5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

6. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (статьи 12, 131 Конституции Российской Федерации) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, непосредственно осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления не находятся в иерархических связях ни с государственными структурами, ни с органами других муниципальных образований. Однако эти конституционно-правовые нормы постоянно нарушаются во многих субъектах Российской Федерации.

Продолжается практика вмешательства органов и должностных лиц государства в формирование организационно-правовых основ местного самоуправления. Лишь один из последних по времени примеров - Закон Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 г. о местном самоуправлении, согласно которому главы администраций г. Владикавказа и районов республики назначаются Президентом Республики. В этом случае нарушены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, упомянутые выше постановления Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, но и собственная Конституция Северной Осетии. Что и подтвердил в своем решении Комитет конституционного надзора Северной Осетии - Алании, признавший ряд положений Закона не соответствующим Конституции Республики.

В то же время надо иметь в виду и такой аспект проблемы, который отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин. Касаясь повсеместно разворачивающейся борьбы мэров и глав муниципальных образований с руководителями регионов, в Послании Федеральному Собранию в 2000 г. он сказал: "Лишь в редких случаях можно расценивать эту борьбу как отстаивание интересов местного самоуправления как института власти. Еще слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается. И потому не стоит путать личные амбиции, перетягивание каната власти с защитой реальных интересов людей. Повышение ответственности руководителей субъектов Федерации и законодательных собраний должно сопровождаться ростом ответственности глав муниципальных образований. Разумеется, это не отрицает необходимости дальнейшего развития самого местного самоуправления. Оно находится под защитой федеральной Конституции и является одной из фундаментальных основ российского народовластия"*(38)

7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Крупная проблема - нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ в муниципальных образованиях муниципальных предприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельность не связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Объекты муниципальной собственности используются не по назначению либо с малой отдачей. Не оптимальная структура управления муниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование.

8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.

10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур. Анализ организационно-правовых моделей местного самоуправления показывает абсолютное преобладание модели "слабый совет - сильный мэр", в которой доминируют исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований. Так, в Российской Федерации примерно 65% глав администраций муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов, подписывают его решения и обладают правом решающего голоса. Очевидно, что такие важнейшие полномочия представительной власти, как контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов, планов и программ развития муниципального образования в таких условиях превращаются в формальность.

12. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. При этом существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышение компетенции и присвоение "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить и воспрепятствовать всем нарушениям. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, соответствующие структуры федеральных округов пока недостаточно окрепли, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей.

При определении путей выхода из сложившейся ситуации необходимо установить долгосрочные цели государственной политики в сфере местного самоуправления, а также выделить наиболее значимые вопросы, объективно стоящие перед государственной и местной властями.

Основными направлениями корректировки политики государства в сфере местного самоуправления на основе действующей модели должны стать развитие федерального законодательства и приведение в соответствие с ним законодательства субъектов Российской Федерации, а также развитие комбинированной системы, сочетающей местное управление и местное самоуправление. Необходимо также существенно уточнить базовый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Изменения базового Федерального закона могли бы включать:

введение обязанности субъектов Российской Федерации принять законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

исключение положения, предоставляющего главе муниципального образования права входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях;

установление запрета на возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления главой муниципального образования;

усиление контрольных полномочий представительного органа за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи с этим необходимо провести инвентаризацию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных образований о соответствии их требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Речь идет о реализации одного из аспектов принципа субсидиарности, лежащего в основе Европейской Хартии местного самоуправления, а именно возможности влияния государства на деятельность муниципальных органов в случае, если они не в состоянии исполнять свои полномочия. Однако такое влияние должно иметь целью оказание помощи местному самоуправлению, но ни в коем случае не его подмену государственным управлением. При этом одной из важнейших задач является законодательное определение условий, при которых влияние государства может считаться не только правомерным и желательным, но и обязательным.

Федеральная власть должна объективно оценивать действия властей субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления и их мотивацию. В тех случаях, когда ситуация в регионе не позволяет осуществить конституционное право на местное самоуправление, федеральная власть должна оказывать соответствующую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В тех же случаях, когда региональные должностные лица тормозят становление местного самоуправления, не желая делиться бюджетными средствами и собственной властью, необходимо федеральное воздействие на ситуацию, правовые формы которого должны быть ясно и достаточно обеспечены законодателем.

Впереди принятие федеральных законов по вопросам муниципальной собственности, включая муниципальную собственность на землю, обеспечения налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления, статуса выборного должностного лица местного самоуправления, установления государственных социальных стандартов и др. И здесь нахождение оптимальной модели правового регулирования со стороны федеральных органов нельзя считать второстепенной задачей.

Очевидна тенденция к усилению единства действий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере социально-экономических преобразований. Одновременно укрепляется стремление органов местного самоуправления к самостоятельности в решении вопросов местного значения. Гармоничному сочетанию этих тенденций с правовой точки зрения будет способствовать не установление "единой исполнительной вертикали" в субъектах Федерации, а принятие федеральных законов, конкретизирующих статус органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Речь должна идти о четком определении компетенции как части статуса органов местного самоуправления, точном разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также между различными уровнями местного самоуправления. При этом надо исходить из того положения, что, хотя Конституция Российской Федерации устанавливает возможность возложения на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий, они не должны быть главными в их деятельности. Важно соблюсти принцип "дополнительности" при передаче этих полномочий органам местного самоуправления и при этом обеспечить одновременную передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если к тому же за реализацией этих полномочий установить адекватный государственный контроль, это уже в немалой степени будет гарантировать единство действий и органов местного самоуправления, и органов государственной власти.

Правда, в последнее время наблюдаются разрывы единого правового пространства страны в результате несоблюдения и частого нарушения норм федерального законодательства со стороны субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Нередки случаи, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе по вопросам местного самоуправления, а органы местного самоуправления издают решения, не соответствующие ни федеральному законодательству, ни законодательству соответствующих субъектов Федерации.

К сожалению, наметилась и более тревожная тенденция, когда институты местного самоуправления не действуют или деформируются из-за пассивности и сопротивления региональных органов. Ряд отраслевых тематических законов подрывает элементы статуса местного самоуправления. Так, принятые Налоговый и Бюджетный кодексы резко уменьшают доходную часть местных бюджетов - почти на 30%. В итоге базовые нормы нарушаются, что недопустимо. Значит, надо сделать акцент на последовательном обеспечении действия институтов и норм, касающихся местного самоуправления. Преодолению этих негативных явлений могло бы помочь принятие федеральных нормативных правовых актов, определяющих ответственность государственных должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, требуется создание эффективной судебной защиты единого правового пространства Российской Федерации, о чем говорится ниже. Будет полезным образование постоянно действующего федерального экспертно-консультационного центра с широкой сетью региональных филиалов с целью оказания помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в подготовке правовых актов по вопросам соответствующего ведения, в том числе возложение на указанные федеральные учреждения обязанности проведения экспертизы актов регионального законодательства и уставов муниципальных образований в случае обращения соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Широкое развитие должна получить разработка модельных законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. За годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации, наблюдается активное развитие конституционного законодательства в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства. На сегодня оно включает весьма значительный массив законодательных актов, принятых как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В целом определились основные подотрасли конституционного законодательства. В то же время необходимо уточнять содержание основных институтов конституционного права. Слабым местом остается невысокая степень реализации положений многих законов.

Тем не менее нельзя исключать и более крупных перемен в конституционном законодательстве, связанных с возможным изменением действующей Конституции. Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" создает для этого легальные возможности. В стране обсуждаются возможности перераспределения полномочий между Президентом и Федеральным Собранием, усиления контрольных функций последнего в отношении Правительства. Эти и другие коррекции должны учитывать связь между нормами Конституции. В любом случае надо обеспечивать ведущую роль конституционного законодательства в общем процессе развития российского законодательства.

Ключевым моментом в реформе местного самоуправления, безусловно, стало принятие в 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать соответствующую Конституции Российской Федерации единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.

Закрепленные в законе единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основ местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. Предлагаемая в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Предусматривается также усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

Реализация закона потребует проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий в достаточные по продолжительности сроки, что в целом позволит решить основные проблемы местного самоуправления и будет способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований.

В сфере местного самоуправления главным итогом законотворческой деятельности Государственной Думы стало последовательное формирование муниципального права - новой отрасли российского права, принятие основополагающих законов, регулирующих организацию и деятельность одного из наиболее важных институтов демократического общества.

Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (1996 г.) утверждено Временное положение о местных выборах в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан на местное самоуправление. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (1997 г.) установил основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (1998 г.) установлены общие принципы организации муниципальной службы, основы правового статуса муниципальных служащих.

Особое место среди источников муниципального права теперь занимает Европейская хартия местного самоуправления. С введением в действие Федерального закона "О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления" (1998 г.), положения этого документа становятся обязательными для Российской Федерации, в том числе в области государственных гарантий политической, административной и финансовой независимости местных властей.

Основной задачей на ближайшее будущее в данной сфере является принятие федеральных законов по вопросам муниципальной собственности, установления государственных минимальных социальных стандартов, обеспечения налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления, статуса выборного должностного лица местного самоуправления (закон принят Государственной Думой во время осенней сессии 1998 г.), а также наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

 

Глава 4. Проблемы федерализма

 

 1. Конституционные основы федеративного устройства России              

 2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений            

 

1. Конституционные основы федеративного устройства России

 

Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на территории страны. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.

Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции Российской Федерации.

Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 5) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5 Конституции Российской Федерации).

В преамбуле Конституции говорится: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ".

В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках Федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов Федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.

Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти".

Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.

Существует пять основных способов установления сфер компетенций:

Первый подход заключается в том, что Конституция устанавливает исключительную компетенцию Федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. В Конституции СССР 1977 г., такой способ был использован, но в перечне вопросов, разрешаемых федерацией, был пункт "и другие". Что на практике нередко означало расширенное толкование: по любому вопросу мог быть принят федеральный закон, который имел верховенство.

Второй вариант размежевания предметов ведения Федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую Федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это довольно редкий способ, и в настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный он используется в США).

При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия и др.).

При четвертом - называются три сферы компетенции: кроме федерации и штатов в конституциях указывается еще сфера совместной компетенции (Конституция Индии 1949 г.).

Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Это способ, используемый в нашей стране, представляется наиболее предпочтительным, т.к. учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких списков что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из этой ситуации*(39).

Обратим внимание на то, что Конституция Российской Федерации, исходя из принципа единства государственной власти, предусмотрела возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации. В то же время такая гибкость в перераспределении полномочий не может приводить к изменению статуса как субъектов Федерации, так и Федерации в целом.

Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно означать "уравниловки" в отношении к ним со стороны федеральных органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга по географическому положению, климатическим условиям, природным богатствам, реальной насыщенности энергетическими и иными ресурсами. Между тем должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся прежде всего при составлении бюджета Федерации.

Рассматривая принципы построения Российской Федерации, установленные Конституцией 1993 г., необходимо остановиться еще на одном аспекте. Действующая Конституция в отличие от действовавшей ранее не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это, с одной стороны, гарантия равноправия субъектов Российской Федерации независимо от национального состава проживающего в них населения, а с другой - признание, что в России существует многонациональный народ, соединенный общей судьбой, и все государственные органы как Федерации, так и ее субъектов должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства.

Действующая Конституция исходит из принципа приоритета прав человека. В статье 19 подтверждается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, от расы, национальности или языковой принадлежности. Гарантией равенства граждан является норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к этому.

Государство обязано учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Согласно Конституции Российской Федерации каждому принадлежит право определять свой родной язык. Государство обязано предоставить возможность пользоваться родным языком, воспитывать и учить детей именно на этом языке. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на пользование родным языком, создание условий для его сохранения и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и многое другое.

Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные правовые акты.

Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Субъектам предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не перечисляются.

Следует обратить внимание на положения главы 3 Конституции, в которых исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации.

Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации, так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному устройству.

Значительное место в Конституции занимают статьи, устанавливающие правила, не допускающие создания препятствий образованию общего для всей Федерации экономического пространства. Тем самым обеспечиваются свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. К этому надо добавить, что в соответствии со статьей 27 Конституции каждому гарантировано право свободно передвигаться (т.е. обеспечена свобода перемещения и рабочей силы).

Существенны нормы, защищающие денежную систему в Российской Федерации, а также норма, в соответствии с которой только федеральным законом устанавливаются система налогов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Особого внимания заслуживают содержащиеся в Конституции гарантии прав человека и гражданина, в частности гарантируются права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, право всех народов на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, равноправия субъектов федерации.

Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории - Калининградская область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв.км соответственно, то Республика Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв.км, Красноярский край - 2 млн. 401 тыс. кв.км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв.км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) - входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва - 307 тыс. человек, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч - 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек*(40).

Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила прежние наименования субъектов, проявив определенную историческую преемственность государственно-правовых традиций, но вместе с тем учла и те наименования субъектов, которые они дали сами себе.

Конституция закрепляет возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. Эти вопросы должны решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будут определены процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов, установлены гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения принципа самоопределения народов.

Каждый субъект Российской Федерации является ее составной частью, т.е. состоит с ней в отношениях государственно-правового членства.

В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные правовые акты, которые должны соответствовать Конституции России. Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогичен статус и других видов субъектов Федерации - края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом.

Из этого вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.

В статье 69 Конституции содержатся новые положения, которых не было в ранее действовавших конституциях Российской Федерации и Советского Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельными этносам и проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и др.*(41).

Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров.

В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Соответственно в международных пактах о правах человека 1966 г. закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные в них права всем лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении расы, языка, религии и т.д.

Международная организация труда, учитывая, что коренные малочисленные народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за промышленного освоения их территорий без учета социальных, экономических, экологических и культурных последствий, разработала и приняла в 1989 г. Конвенцию N 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах. Формально она еще не вступила в силу, но изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе и Российской Федерацией) и нашли воплощение в их национальном законодательстве.

В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения выживания коренных малочисленных народов, сохранения и развития их традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются их права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих прав. В частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются:

право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития;

право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы;

право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах);

право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают;

право на создание собственных учебных заведений. На них также распространяются все другие политические, экономические, социальные и культурные права, установленные в международно-правовых актах.

На правительства участвующих в Конвенции государств возлагаются обязанности содействовать полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных малочисленных народов, проводить с ними консультации (в частности, через их представительные институты) в тех случаях, когда принимается законодательство, затрагивающее их интересы; создавать условия для развития собственных учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые они заселяют; обеспечивать этим народам должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы для его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных языков соответствующих народов и др.

Общая тенденция развития российского федерализма в настоящее время складывается из разнонаправленных частных тенденций По мнению ряда ученых, например, Н.Петрова, "в последнее время, начиная приблизительно с осени 1999-го и особенно со вступлением в должность нового Президента, общий баланс сил складывается в пользу централизации. Причиной тому консолидация элиты в центре, наращивание ею политического и финансового ресурса"*(42).

Для судебной системы, налоговой, отчасти для электронных СМИ и МВД характерны сдвиги в сторону унитаризации.

В сторону федерализации наибольшие сдвиги произошли у экономических субъектов, что выразилось в регионализации госсобствнности, резком ослаблении "олигархических империй", продолжающейся натурализации региональных экономик, у политических партий, что характерно для КПРФ (при унитаризации "Яблока" и правых).

Меньше всего изменений в 1996-1999 годах претерпели региональные режимы, армия, печатные СМИ*(43).

 

2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений

 

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В стране проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.

В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.

Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативных правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.

Первый нормативный правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.

Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол к второму Договору в соответствии с его частью 2 статьи 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.

Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.

Федеративный договор юридически закреплял реально существовавшие в то время различные типы субъектов Российской Федерации - национально-государственные образования (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные образования (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).

Работа по подготовке Федеративного договора началась в 1990 г. 17 июля 1990 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР было принято постановление о Федеративном договоре, определившее необходимость:

формирования Совета Федерации;

разработки и согласования основных принципов государственного устройства Российской Федерации;

обсуждения на очередном Съезде народных депутатов Декларации об основных принципах государственного устройства Российской Федерации;

составления и заключения Федеративного договора. Особая значимость работы над проектом Федеративного договора заключалась в том, что она велась совместно с разработкой проекта новой Конституции Российской Федерации;

договор должен был служить основой для содержания будущей конституции в сфере государственного устройства и федеративных отношений.

Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке его к подписанию.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов Российской Федерации, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета Российской Федерации Р.И.Хасбулатовым и Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным. Договор подписали представители 18 республик в составе Российской Федерации, 55 краев и областей, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, а также автономной области и 10 автономных округов. Не подписали Федеративный договор Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Вместе с тем согласно части 2 статьи VII Договора между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, регулирование отношений по разграничению полномочий между ними допускалось и в иных, не связанных с подписанием настоящего Договора, формах, в том числе на двусторонней основе, в соответствии с конституциями Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации.

10 апреля этого же года VI Съезд народных депутатов Российской Федерации одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст Конституции Российской Федерации 1978 г. Это было осуществлено Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности, по вопросам ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов, статьями 72 (нов. ред.), 811, 815, 841, 845.

Заключение Федеративного договора ознаменовало наступление нового этапа развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Принятие Конституции 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного договора. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации 1993 г. установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется помимо Конституции Российской Федерации также Федеративным и иными договорами. Положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, с некоторыми изменениями были инкорпорированы в текст Конституции Российской Федерации. Все остальные положения Федеративного договора согласно части 4 раздела второго Конституции Российской Федерации действуют в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В соответствии с действующей в настоящее время Конституцией Российской Федерации все субъекты Российской Федерации приобрели в той или иной степени атрибуты государственности и стали равноправными в отношениях с федеральными органами государственной власти*(44).

Составные части Федеративного договора, договоры, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, автономной областью и городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.

Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не был обязан рассматривать предложения краев, областей, а также автономий.

Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России; полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области и т.д.

Таким образом, исходя из сказанного включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение (часть 2 статьи 72).

Федеративный договор стал отправной точкой, послужившей началом дискуссии о понимании сути современного российского федерализма: является Российская Федерация договорной или конституционной. Однако спор этот носит в известном смысле схоластический характер. Становление Российской Федерации - не одномоментный акт, а процесс. Федеративный договор - один из этапов становления федерализма в нашей стране: он привнес элементы договорности в природу федерации, развил элементы договорности, имевшиеся в истории российской государственности. На этом этапе Российская Федерация имеет конституционно-правовой характер. Дальнейшее развитие уточнит ее основу.

Второй блок - блок нормативных правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов, включает в себя федеральные конституционные законы.

Согласно Конституции федеральные конституционные законы должны быть приняты по следующим вопросам:

1) о порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта, разрешения иных вопросов, связанных с изменением конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 65 Конституции). Часть 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Регулирование изменения статуса субъекта Федерации должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается Конституцией.

Представляется, что как изменение статуса должно рассматриваться преобразование республики в край, область, и наоборот. При этом субъект может получить и другое наименование. Однако изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например, при выходе автономного округа из состава края или области.

17 декабря 2001 г. после работы над законопроектом согласительной комиссии был принят Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" N 6-ФКЗ. Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации установил основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. При этом законом определяется, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. А образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Закон определяет основные требования к принятию в Российскую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе с соблюдением государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей субъектов Российской Федерации, их социально-экономических возможностей.

Закон предусматривает, что в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть, что осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключаемым между ними, который также определяет статус нового субъекта - республики, края, области или иного.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, что может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

2) о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137);

3) об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137). Пока не все эти законы приняты законодателем.

Третий блок - блок нормативных правовых актов, регулирующих правовые взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов, включает в себя конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Исходя из текста ст. 66 Конституции следует признать, что конституции республик являются частью правовой системы Российской Федерации и, следовательно, должны соответствовать ее Конституции. Вместе с тем они, естественно, могут и должны учитывать особенности своих республик, в частности их национального состава. Конституция принимается республикой самостоятельно (это одно из ее прав), и она не нуждается в утверждении со стороны высших органов государственной власти Российской Федерации.

В уставе края, области так же, как и в конституции республики, должны быть учтены специфические особенности данной территории и проживающего на ней населения.

Конституция или устав субъекта Федерации регулируют организацию и деятельность его государственных органов, взаимоотношения этих органов между собой, а также с общественными объединениями, права и свободы проживающих на данной территории граждан.

Поскольку полномочия всех видов субъектов Российской Федерации в основном одинаковы, то и содержание их основополагающих документов - конституций республик, уставов, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - имеют равную юридическую силу; все они подлежат одинаковой государственно-правовой защите.

В контексте укрепления Российского федеративного государства важное значение приобретает проблема интерпретации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Этот вопрос практически не исследован отечественными учеными. Многие традиционно полагают, что им должны заниматься представительные органы власти регионов. Между тем во второй половине 90-х годов в ряде субъектов заметную роль в этой сфере постепенно начинают играть конституционные и уставные суды.

Одной из основных задач этих судов Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" называет толкование конституции (устава) соответствующего субъекта. Наделенные этим полномочием конституционные и уставные суды фактически получают право на восполнение норм основного закона субъекта Федерации исходя из общего смысла и логики, господствующих в российской конституционной доктрине и практике. Важно отметить, что эти полномочия закреплены не только в законах о судах, а прежде всего в самих конституциях и уставах регионов.

Более того, во многих субъектах Российской Федерации толкование региональных конституций (уставов) является исключительной компетенцией этих судов. Лишь в Тюменской области правом толкования наделены Уставный Суд и областная Дума. И поскольку Законом об Уставном Суде области не установлена обязательность решений Суда для всех органов государственной власти, возможно возникновение коллизий, когда Уставный Суд и областная Дума дадут различное толкование одной и той же нормы.

Правом обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.

Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Ханты-Мансийском автономного округе, Иркутской и Свердловской областях такое право предоставлено и органам местного самоуправления. В Башкортостане, Иркутской и Свердловской областях верховному (областному) суду, арбитражному суду и прокурору субъекта Федерации, а в Свердловской области кроме того уполномоченному по правам человека, федеральным судам в связи с рассматриваемым ими делами и нотариальной палате в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности.

Таким образом, конституционные и уставные суды выступают инициаторами восполнения пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона.

Четвертая группа нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов включает в себя федеральные законы и договоры между органами государственной власти различных уровней. Такие договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области.

Подобным же образом регламентируется статус автономной области и автономного округа. При этом конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа, как указано в части 3 статьи 66 Конституции, может дополнительно регламентироваться также федеральным законом об автономной области, автономном округе, принятым по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа в отношении каждого из этих субъектов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах.

К федеральным законам, регулирующим различные аспекты развития федерализма, относится, например, Закон РСФСР о языках народов РСФСР, в соответствии с которым Российское государство обязано заботиться о языках всех народов России - больших и малых, создавать условия для их сохранения и равноправного самобытного развития. Главные положения этого Закона легли в основу статьи 68 Конституции. Закон определил, в частности, основы правового положения языков народов, проживающих в России, гарантии их защиты, урегулировал использование языков в разных сферах государственной деятельности (издание законов и иных правовых актов, выборы, правосудие и т.д.), в обучении и воспитании, в топонимике, отношениях Российской Федерации с зарубежными странами.

Русский язык признан в соответствии с частью 1 статьи 68 государственным на всей территории Российской Федерации. Что же понимается под государственным языком? Обычно это родной язык большинства или значительной части населения государства и потому наиболее употребляемый в нем. Это язык (или языки), на котором государственная власть общается с населением. На нем публикуются законы и другие правовые акты, пишутся официальные документы, протоколы и стенограммы заседаний, осуществляется работа органов государственной власти, делопроизводство и официальная переписка. Это язык официальных вывесок и объявлений, печатей и штампов, маркировки отечественных товаров, дорожных знаков и наименований улиц и площадей. Это и основной язык воспитания и обучения в школах и других учебных заведениях. Государственная власть гарантирует заботу о всемерном его развитии, обеспечивает активное употребление в политической, культурной и научной сферах. Это эффективное средство консолидации общества, укрепления его единства. Важно подчеркнуть конституционное положение о том, что русский язык является государственным на всей территории Российской Федерации, т.е. и в тех местностях, где проживает преимущественно русское население, и там, где основная масса жителей - представители других национальностей, компактно проживающие малые народы.

При этом существенно, что провозглашение русского языка государственным ни в коей мере не противополагается демократическому принципу равноправия всех языков народов России, не ущемляет языковые права народов и отдельных граждан, не препятствует развитию двуязычия и многоязычия в субъектах Федерации. В статье 26 Конституции четко определяется, что каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Утвердившееся в нашей стране двуязычие и многоязычие не было навязано "сверху". Это объективная потребность совместного бытия народов федеративного государства. Русский язык стал средством межнационального общения исторически, в силу фактического признания его таковым всеми многочисленными народами нашего обширного государства.

В соответствии с частью 2 статьи 68 республики в составе Российской Федерации самостоятельно устанавливают свои государственные языки. Централизованно регламентировать эти вопросы - значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.

В некоторых республиках устанавливается статус местных официальных языков. Так, в Законе Республики Саха (Якутии) о языках определяется, что эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными.

Российское государство признает равные права всех языков на их сохранение и развитие, гарантирует каждому из них государственную поддержку и защиту независимо от его статуса и численности населения, говорящего на нем. Эти положения зафиксированы, в частности, в российском Законе о языках (статьи 2-4) и в соответствующих республиканских законах. Например, Закон о языках народов Республики Хакасия в статье 3 устанавливает: "Государство признает равные права всех языков народов Республики Хакасия на их сохранение и развитие. Все языки народов Республики Хакасия пользуются поддержкой государства"*(45). В статье 4 Закона о языках народов Республики Хакасия определяется, что республика создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований.

Одной из основных проблем языковой политики государства является обеспечение функционирования государственного языка Российской Федерации, каковым в соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации является русский язык. Однако в действующем законодательстве в одних случаях используется термин "русский язык", в других - "государственный язык Российской Федерации", в третьих - "русский язык как государственный язык Российской Федерации".

На разрешение этой проблемы направлен закон о русском языке как государственном языке Российской Федерации. Он исходит из того, что понятия "русский язык" и "русский язык как государственный язык Российской Федерации" не тождественны. На русском языке как государственном языке Российской Федерации делаются официальные сообщения, ведется деловая переписка, составляются заявления, обращения и иные документы, с которыми власть обязана обращаться к гражданину и гражданин имеет право обратиться к власти.

16 апреля 1999 г. Государственная Дума приняла закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".

Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

В соответствии с федеральным законом коренными малочисленными народами Российской Федерации являются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.

Традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни*(46).

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования.

Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие малочисленным народам в осуществлении их прав на самобытное социально-экономическое и культурное развитие в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Коренные малочисленные народы в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право:

1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми;

2) участвовать в ос