Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

Лозбинев В.В. Федеральный Конституционный закон "О чрезвычайном положении": Комментарий. - М.: Спарк, 2003.

 

В настоящей работе последовательно комментируются статьи Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Комментарии разъясняют содержание статей этого Федерального конституционного закона, анализируют вводимые им новеллы российского законодательства в рассматриваемой сфере. Для этого широко использованы положения международно-правовых актов, нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, регламентирующих, в частности, меры по защите прав и законных интересов граждан в кризисных ситуациях, компетенцию органов государственной власти и их должностных лиц по применению этих мер. Проанализирована практика введения чрезвычайного положения в новейшей истории Российской Федерации.

Нормативный материал приводится по состоянию на февраль 2004 года.

Комментарий рассчитан на широкий круг читателей. Он будет полезен юристам - профессионалам, а также работникам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, судьям, работникам органов юстиции, сотрудникам правоохранительных органов, а также научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических учебных заведений.

 

Автор:

 

Лозбинев Владимир Владимирович - генерал-майор юстиции, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса.

Защитил кандидатскую диссертацию на тему: "Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации и механизм его реализации", автор монографии "Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика)" и ряда статей по тематике чрезвычайного положения, был непосредственным участником разработки и принятия Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".

 

 

 

Комментарий к Федеральному Конституционному закону

"О чрезвычайном положении"

 

     Предисловие                                                        

     Глава I.   Общие положения                           (ст.ст. 1 - 2)

     Глава II.  Обстоятельства    и   порядок  введения  (ст.ст. 3 - 10)

                чрезвычайного положения                                 

     Глава III. Меры     и       временные ограничения, (ст.ст. 11 - 15)

                применяемые  в  условиях  чрезвычайного                 

                положения                                                

     Глава IV.  Силы и  средства, обеспечивающие  режим (ст.ст. 16 - 21)

                чрезвычайного положения                                 

     Глава V.   Особое    управление    территорией, на (ст.ст. 22 - 27)

                которой введено чрезвычайное положение                  

     Глава VI.  Гарантии прав граждан и ответственность (ст.ст. 28 - 36)

                граждан  и   должностных лиц в условиях                 

                чрезвычайного положения                                  

     Глава VII. Заключительные положения                (ст.ст. 37 - 43)

 

Предисловие

 

Ни одно государство в мире не застраховано от периодического возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т.п. Поэтому в России, как и в любой другой стране, может возникнуть ситуация, при которой необходимо введение чрезвычайного положения.

До недавнего времени применение чрезвычайных мер считалось возможным лишь в капиталистических странах. В стране "развитого социализма" как известно, господствовала идеологическая установка, что чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, быть не могло, как не могло быть и самих конфликтов. Но развитие общественно-политических процессов в странах социалистического лагеря, приведшее к крушению тоталитарных режимов, способствовало тому, что в ряде стран общественная ситуация стала выходить из-под контроля властей. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах, а также в ряде регионов Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения.

До 1988 года в СССР не было юридически закрепленного в законодательстве понятия "чрезвычайного положения". В связи с необходимостью применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в ряде регионов Советского Союза Верховным Советом СССР 1 декабря 1988 года был принят Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР"*(1), в соответствии с которым, наряду с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения.

В апреле 1990 года был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения"*(2). Еще до внесения изменений в Конституцию (Основной Закон) СССР и принятия указанного Закона чрезвычайное положение в Советском Союзе (тогда оно называлось "особым положением") впервые было установлено 22 сентября 1988 года, когда Верховным Советом СССР было введено особое положение и комендантский час в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе Азербайджана. 23 ноября 1988 года Указом Президиума Верховного Совета СССР "О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР" особое положение было распространено на Баку, ряд других городов и районов Азербайджана, а также на Ереван*(3).

Принятые меры не привели к желаемым результатам, и 12 января 1989 года Указом Президиума Верховного Совета СССР*(4) в Нагорно-Карабахской автономной области была введена так называемая "особая форма управления". Несмотря на декларированный "временный" характер данной меры, срок действия особой формы управления установлен не был. Все полномочия по управлению автономной областью передавались Комитету особого управления НКАО.

С названием "чрезвычайное" это положение впервые было введено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 января 1990 года на территории Нагорно-Карабахской автономной области и прилегающих к ней районах Азербайджанской ССР и Армянской ССР*(5).

В последующие годы правовой режим чрезвычайного положения вводился союзными и республиканскими органами власти не менее 25 раз, постепенно превращаясь в повседневную реальность многих регионов Советского Союза.

За последнее десятилетие ХХ века в России режим чрезвычайного положения вводился неоднократно (в ноябре 1991 года в Чечено-Ингушской Республике, в 1992 - 1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 года в городе Москве), так как возникали ситуации, которые реально требовали применения подобного рода режима особого государственного управления.

В Российской Федерации (РСФСР) действовал Закон РСФСР "О чрезвычайном положении"*(6), принятый еще 17 мая 1991 года. Этот Закон за десятилетие не только морально устарел, а после принятия в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации во многом не соответствовал ее положениям, но и при практическом применении показал свою недостаточную эффективность. Поэтому складывалась ситуация, при которой, во-первых, чрезвычайное положение вводилось без достаточных правовых оснований и, во-вторых, действовавший режим чрезвычайного положения не обеспечивал в полной мере реализации целей его введения (что было наглядно продемонстрировано более чем двухлетней практикой существования режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики).

Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" принят только в 2001 году в соответствии со статьями 56, 88 и 102 Конституции Российской Федерации. Столь длительный период применения Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (10 лет) и непринятие федерального конституционного закона, прямо предусмотренного Конституцией России, подчеркивает ту сложную общественно-политическую обстановку, которая сложилась в тот период в стране, а также расстановку политических сил в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации I и II созывов.

Институт чрезвычайного положения - необходимый элемент в государственно-правовом механизме большинства стран мира.

Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы. Она возлагает на государство, его органы и должностных лиц обязанности уважать, защищать и гарантировать неотъемлемые права личности без различия национальности, языка, религии, пола, политических убеждений, общественного положения. Тем самым государство признает неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека как основу демократического развития общества.

Одним из средств государственного обеспечения прав и свобод граждан в различного рода экстремальных ситуациях является введение режима чрезвычайного положения, которое обычно выражается в расширении полномочий органов государственной власти и ограничении личных, политических, социально-экономических и иных прав граждан и возложении на них дополнительных обязанностей. Ограничение прав и свобод граждан на территории, на которой введено чрезвычайное положение, правомерно, непосредственно следует из правовой природы этого института и, в конечном итоге, служит целям защиты основных прав и свобод граждан.

Общие принципы введения чрезвычайного положения регулируются Конституцией Российской Федерации. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные этим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может применяться в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внутреннего для государства характера - для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. В этом состоит его отличие от военного положения, которое также является особым правовым режимом, но применяется в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внешнего характера - необходимостью отражения агрессии против Российской Федерации или предотвращения непосредственной угрозы агрессии.

Правовая регламентация института чрезвычайного положения должна осуществляться в соответствии с определенными принципами:

а) провозглашение чрезвычайного положения в государстве, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации;

б) все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до его объявления;

в) в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления чрезвычайного положения. Если исполнительная власть имеет конституционную возможность компетентно объявлять о введении чрезвычайного положения, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки;

г) заявление о сроках чрезвычайного положения не должно переходить границы периода, строго требуемого для восстановления нормальной обстановки, причем максимальный срок действия чрезвычайного положения узаконивается конституцией;

д) законодательная власть должна в равной степени иметь право аннулировать как решение о введении чрезвычайного положения, так и возможность изменить срок его действия. Каждое продление срока чрезвычайного положения должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до конца истечения первоначально определенного срока;

е) в период чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер. Если подошел срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно конституции;

ж) чрезвычайное положение не может служить основанием для отступлений государства от положений статей 6, 7, 8 (пункты 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах*(7);

з) высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать полномочиями, чтобы решить: соответствует ли законодательство о чрезвычайном положении конституции государства, соответствует ли акт о введении чрезвычайного положения и принимаемых мерах национальному законодательству;

и) у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо чрезвычайной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшими законную силу, если оно не отвечает требованиям конституции или законодательству о чрезвычайном положении;

к) акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с его прекращением без специального на то уведомления;

л) отмена чрезвычайного положения влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться.

Важное юридическое и практическое значение имеет классификация чрезвычайных ситуаций, которые служат основанием для введения чрезвычайного положения. В зависимости от источника возникновения данные ситуации целесообразно подразделить на две группы.

Первая - чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, выразившиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вторая - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Процедура введения чрезвычайного положения закреплена в Конституции Российской Федерации, а также в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении". Исключительное право на его введение принадлежит Президенту Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Следует признать неконституционным принятие субъектами Российской Федерации законов, регламентирующих чрезвычайное положение.

Введение режима чрезвычайного положения предполагает возможность существенного изменения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на этой территории.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

В связи с принятием Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" необходимо вносить соответствующие изменения в федеральное законодательство (прежде всего, в федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(8) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(9)).

 

Глава I. Общие положения

 

Статья 1. Чрезвычайное положение

1. Важным условием формирования правового государства является совершенствование и развитие законодательства, направленного на обеспечение прав человека. Реализация гражданами принадлежащих им прав возможна в полной мере только при наличии соответствующего законодательства и действующих гарантий его реализации.

Конституция Российской Федерации гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Так, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Этим же вопросам посвящена и часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...", а согласно части 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется".

Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции России осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Это обычная мировая практика. Более того, Всеобщая декларация прав человека*(10), Международный пакт о гражданских и политических правах*(11), Конвенция о защите прав человека и основных свобод*(12), а также конституции и законы многих стран устанавливают, что в отдельных исключительных случаях права и свободы граждан могут частично ограничиваться. Эта норма есть и в Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 55 которой предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом ограничение прав может быть непосредственно связано как с обеспечением безопасности государства (пограничная полоса, военные городки, территория, где введено чрезвычайное или военное положение), так и с защитой здоровья, прав и законных интересов других лиц (экологическое бедствие, опасность распространения инфекционных и иных заболеваний и отравления людей), если это отвечает конституционным требованиям.

Одной из форм такого ограничения прав и свобод граждан является институт чрезвычайного положения.

Термин "чрезвычайное" - согласно С. Ожегову*(13) - означает "исключительное". Соответственно, чрезвычайное положение - это положение чрезвычайной, неизбежной опасности, представляющее угрозу существования нации и государства. Причем это положение может быть вызвано различными причинами, но последствия его таковы, что для поддержания общественного порядка или для сведения к минимуму кризисной ситуации и ее последствий необходимо применение чрезвычайных мер. Эти чрезвычайные (или исключительные) меры должны соответствовать степени опасности сложившейся ситуации и не превышать необходимых, адекватных предполагаемой степени опасности, пределов.

2. Государственно-правовой (конституционный) институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих:

а) основания для введения чрезвычайного положения;

б) государственный орган, уполномоченный вводить чрезвычайное положение;

в) порядок введения чрезвычайного положения;

г) временные и пространственные границы действия чрезвычайного положения;

д) особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, допускающий ограничения прав и свобод граждан, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей;

е) в федеративных государствах - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

ж) регулирующих иные изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.

3. Основными признаками института чрезвычайного положения являются концентрация власти и ограничение основных прав и свобод человека.

Анализ законодательства о чрезвычайном положении и чрезвычайных ситуациях позволяет выделить ряд положений, которые составляют социально-правовой аспект института чрезвычайного положения:

а) чрезвычайное положение по своему содержанию объективно является одной из разновидностей чрезвычайной ситуации и представляет реальную угрозу безопасности населения, его благополучию и социальному спокойствию; при этом именно содержание угрозы, условия, при которых она может реализоваться либо уже реализуется, а не простое усмотрение власти определяет необходимость и содержание принимаемых мер;

б) чрезвычайное положение по своей форме - это особый правовой режим, осуществляемый в определенных пределах. Эти пределы должны основываться на конституционных нормах государства и его международных обязательствах и устанавливаться в каждом отдельном случае в определенных законом рамках с учетом особенностей регулируемой ситуации, действительных интересов государства, общества, населения территории, отдельных граждан. Тем самым особый правовой режим чрезвычайного положения включает в себя общие и особенные предписания. Он может и должен быть установлен с учетом и во исполнение принципов законности и целесообразности, причем в равной мере;

в) правовой режим чрезвычайного положения по своей природе противоречив, поскольку направлен на достижение или восстановление нормальных, обычных условий жизнедеятельности в определенных границах и одновременно связан с принятием экстраординарных мер, ограничивающих права и свободы граждан и меняющих содержание социального управления. В связи с этим правовое регулирование чрезвычайного положения охватывает сложный комплекс регулирующих и охранительных мер, требует высоких затрат как в материальном, так и в социально-психологическом аспектах.

4. Субъектами правовых отношений в условиях чрезвычайного положения являются различные органы власти, организации, отдельные граждане, образующие население территории, на которой введено чрезвычайное положение. Причем речь здесь идет как о гражданах Российской Федерации, так и об иностранных гражданах, а также о лицах без гражданства.

5. Понятие "чрезвычайное положение" следует разграничивать с понятием "военное положение", как другой формы особого правового режима, также закрепленного в Конституции Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации впервые нормативно установленное определение военного положения было дано в пункте 1 статьи 19 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне"*(14), как особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающего ограничения прав и свобод, вводимого на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении"*(15) под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Анализируя положения части 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации и соответствующих статей Федерального конституционного закона "О военном положении" и Федерального закона "Об обороне", следует отметить, что иных оснований для введения на территории России военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, федеральным законодательством предусмотрено быть не может. Изложенные условия введения военного положения имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат.

В возможности объявления военного положения только по причинам внешней опасности заключается принципиальное отличие оснований для его введения от оснований применения также предусмотренного Конституцией Российской Федерации другого исключительного правового режима - чрезвычайного положения.

6. Согласно части первой статьи 1 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и этим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные указанным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внутреннего для государства характера - для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Указание на временный характер чрезвычайного положения и возможность его введения в исключительных случаях закреплено в части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционном законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия".

 

Статья 2. Цели введения чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья основывается на положениях части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность установления отдельных ограничений прав и свобод в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Основы конституционного строя, закрепленные в главе 1 Конституции Российской Федерации, определяют форму, сущность и принципы функционирования государства.

В проекте Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предполагалось, что целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановление законности и правопорядка, нормализации обстановки на соответствующей территории.

Положение о целях введения чрезвычайного положения является по своей сути концептуальным и фактически предопределяет принципы введения этого особого правового режима, прежде всего те, которые касаются оснований и условий введения чрезвычайного положения. Но в предлагаемой редакции она выходила за рамки положений, изложенных в части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, в которых речь идет об обеспечении безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Кроме того, в законопроекте цели введения чрезвычайного положения были сформулированы весьма неопределенно и двусмысленно, что могло привести к слишком широкому толкованию в случае применения этой нормы. Особенно это относилось к таким целям, как "восстановление законности и правопорядка" и "нормализации обстановки на соответствующей территории".

2. Цели введения чрезвычайного положения, изложенные в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", существенно отличаются от целей, которые были указаны в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" - "скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи".

Поэтому законодателем в статье 2 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установлено, что целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации, что соответствует положениям Конституции Российской Федерации.

3. Настоящая статья Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" коррелируется со статьей 3 этого Федерального конституционного закона, определяющей обстоятельства введения чрезвычайного положения.

4. В указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения о целях его введения практически не говорилось, за исключением лишь одного.

Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(16) был издан "в целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, прекращения деятельности незаконных вооруженных формирований, в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики".

 

Глава II. Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения

 

Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья коррелируется со статьей 2 этого Федерального конституционного закона, говорящей о целях введения чрезвычайного положения.

Если в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" говорилось об "основаниях введения чрезвычайного положения", то в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" законодатель вводит понятие "обстоятельства введения чрезвычайного положения", при этом "обстоятельства" также как и "основания" подразделяются на а) чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера и на б) чрезвычайные ситуации природного, техногенного и экологического характера. Естественно обе эти ситуации в новом законе уточнены по сравнению с 1991 годом и приведены в соответствие с сегодняшними реалиями.

2. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

3. По сравнению с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" в новом Законе в понятие "чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера" добавлены следующие положения: попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межконфессиональные и региональные конфликты. Также в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" уточнено и понятие чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера.

4. Необходимо отметить, что в новейшей российской истории чрезвычайное положение вводилось лишь по основаниям социально-политического и криминогенного характера. Подробнее об этом смотри комментарий к статьям 5, 11 и 12.

5. Введение чрезвычайного положения - мера исключительная и должна вводиться при исключительных обстоятельствах. Между тем нередки случаи, когда чрезвычайное положение объявляется при локальных стихийных бедствиях, не представляющих исключительной угрозы и не требующих существенного изменения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также ограничения прав и свобод граждан и прав организаций.

Так, указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 года N 576*(17) было введено чрезвычайное положение "...для принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населенных пунктов, производственных и хозяйственных объектов". Также постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 16 марта 1995 года N 82-1 был утвержден указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 года N 43 "О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия"*(18). Причиной введения чрезвычайного положения явилось наводнение. Эти случаи следует отнести к стихийным бедствиям, не представляющим исключительной угрозы, и потому не требующим введения чрезвычайного положения и ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений.

Кроме того, следует напомнить, что законодатель в 1994 году уже соответствующим образом отреагировал на данные ситуации, приняв Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(19).

Конечно, существуют ситуации, вызванные стихийными бедствиями, но последствия которых усугублялись антропогенным фактором, т.е. сознательными действиями людей, и где введение чрезвычайного положения могло быть оправдано размерами и последствиями катастроф (например, катастрофа на Чернобыльской АЭС, землетрясения в Спитаке и Ленинакане). Рассматривая вопрос правомерности введения чрезвычайного положения на территории субъектов Российской Федерации на основании нормативных актов этих субъектов, можно было бы предположить, что это было основано на положении статьи 13 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", в которой предусматривалась возможность введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР. Однако эти действия противоречат как статье 5 этого же Закона, так и статье 88 Конституции России, согласно которой чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Президентом Российской Федерации*(20).

В приведенных примерах (смотри пункт 5 комментария к настоящей статье) действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации основываются на положениях конституций этих субъектов. В частности, это пункт 24 части первой статьи 63, пункт 30 части первой статьи 73 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва*(21), а также пункт 10 статьи 28 и пункт 11 статьи 30 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия*(22). Но как уже подчеркивалось, многие положения конституций субъектов Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации, что также недопустимо в связи с тем, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (часть 1 статьи 15), кроме того "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (часть 2 статьи 4).

6. Учитывая, что введение чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, коммерческие, свободы передвижения, безопасности и т.д.) многих регионов страны и проживающих в них граждан, российская Конституция предусматривает, что:

право введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях принадлежит Президенту Российской Федерации (статья 88), поскольку именно Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Никто другой федеральной Конституцией не наделен подобными правами и ответственностью;

указ Президента о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации (пункт "б" части 1 статьи 102) - органом, представляющим интересы всех субъектов Российской Федерации. Предоставление отдельному субъекту Российской Федерации, особенно с многонациональным составом населения, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан;

чрезвычайное положение регулируется федеральным конституционным законом (часть 2 статьи 56), а такие законы в соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции России издаются по предметам ведения исключительно Российской Федерации и имеют прямое действие на всей территории России.

Все это говорит о недопустимости предоставления субъекту Федерации права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории.

 

Статья 4. Введение чрезвычайного положения

1. Положения комментируемой статьи соответствуют части 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации, в которой определено, что чрезвычайное положение может вводится "на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях".

Об этом же, кстати, сказано и в законодательстве других стран (Аргентины, Бельгии, Грузии, Иордании, Молдовы, США, Франции и т.п.), которое также допускает возможность объявления чрезвычайного положения как на территории всего государства, так и на отдельной его части. Однако отдельные эксперты в этой области считают, что такой подход не в полной мере соответствует международным стандартам. Так, Э.-И.А. Даес, Специальный докладчик Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств ООН, считает, что "чрезвычайная ситуация по своим последствиям должна затрагивать всю страну в целом, иначе, несмотря на возможную остроту чрезвычайной ситуации в какой-либо одной части страны, она не может считаться чрезвычайной ситуацией в государстве в смысле пункта 1 статьи 4 Пакта"*(23).

В этой связи заслуживает внимание позиция А.Н. Домрина: "далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является нарушением норм международного права"*(24). Действительно, введение чрезвычайного положения на части территории страны должно быть оправдано и в тех случаях, когда общенациональный характер угрозы (суверенитету, территориальной целостности государства), проявляясь локально, существует опосредованно. Другое дело, что подчас бывает затруднительно провести четкую грань между тем, какие чрезвычайные обстоятельства могут считаться однозначно общенациональными, а какие - локальными.

2. Согласно статье 88 Конституции России "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе".

Срочность передачи указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации объясняется тем, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа.

3. Положения Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" о введении чрезвычайного положения не соответствовали Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:

а) согласно статье 5 этого Закона "чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях вводилось указом Президента РСФСР с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета РСФСР или указом Президиума Верховного Совета РСФСР с немедленным уведомлением Президента РСФСР. Чрезвычайное положение на всей либо на части территории РСФСР могло быть введено также Президентом СССР с согласия Верховного Совета РСФСР". Данное положение противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации;

б) этот Закон подразумевал особый порядок введения чрезвычайного положения на территории "республик, входящих в состав РСФСР", что нарушало принцип равноправия субъектов Российской Федерации, установленный в частях 1 и 4 статьи 5 Конституции России;

в) положения Закона, предусматривавшие возможность введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета РСФСР (статья 5) или указом Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР (статья 6), противоречили статье 88 Конституции России, согласно которой чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Президентом Российской Федерации.

Российским законодателем эти противоречия Конституции Российской Федерации при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" были устранены.

4. Согласно части первой комментируемой статьи чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Часть вторая этой статьи предусматривает, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Статья 5. Содержание указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

1. В комментируемой статье приводится исчерпывающий перечень, который должен содержать указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Этот перечень является отнюдь не произвольным субъективным мнением законодателя, а явился результатом серьезного анализа и обобщения нормотворческой и правоприменительной практики последнего десятилетия новейшей истории России.

Указы Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения на части территории России, принимавшиеся в период 1991 - 1995 годов, содержали практически весь перечень, который был установлен в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении".

В этой связи для сравнения целесообразно напомнить, как был изложен данный перечень в Законе РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении":

"В указе о введении чрезвычайного положения должны быть указаны:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, в соответствии с требованиями статей 3 и 4 настоящего Закона;

б) основание необходимости введения чрезвычайного положения, в соответствии с требованиями статьи 3 настоящего Закона;

в) перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан с соблюдением требований статей 26 и 27 настоящего Закона;

г) государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов;

д) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

е) время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение".

2. Впервые чрезвычайное положение на части территории России (тогда еще РСФСР) было введено Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(25).

В данном Указе Президента РСФСР не была сделана конкретная ссылка на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, а говорилось лишь вообще о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 этого Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения:

"резкое обострение обстановки в Чечено-Ингушской Республике;

незаконные действия исполкома Общенационального конгресса чеченского народа и его лидеров;

организация лидерами Общенационального конгресса чеченского народа массовых беспорядков с применением насилия в целях отстранения от власти законно действующих государственных органов;

создание реальной угрозы безопасности граждан и конституционному строю республики".

Говоря о перечне и пределах чрезвычайных мер и исчерпывающем перечне временных ограничений прав и свобод граждан следует отметить, что в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 на период чрезвычайного положения были предусмотрены следующие меры:

запрещалось проведение митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

запрещалось проведение забастовок;

проводилось временное изъятие у граждан, предприятий и организаций огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а также у предприятий и организаций - радиоактивных веществ и учебной военной техники.

Указом от 7 ноября 1991 года N 178 также был введен комендантский час. Предписывалось, что граждане, нарушавшие правила комендантского часа, задерживались силами охраны правопорядка до окончания комендантского часа, а лица, не имевшие при себе документов, - до установления их личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находившиеся при них вещи могли быть подвергнуты досмотру.

Временной администрации Чечено-Ингушской Республики было поручено установить:

особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший досмотр транспортных средств;

усиленную охрану общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

приостановление после предварительного предупреждения деятельности общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки;

проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.

Необходимо отметить, что положение об установлении в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 частичного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и поручении Временной администрации установить другие меры и временные ограничения противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

В рассматриваемом Указе Президента РСФСР были определены государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов - на территории Чечено-Ингушской Республики в качестве особой формы управления вводилась Временная администрация Чечено-Ингушской Республики и устанавливалось, что приказы и распоряжения Временной администрации Чечено-Ингушской Республики и ее главы, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом Президента РСФСР, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами на территории Чечено-Ингушской Республики.

В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 были определены границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение - вся территория Чечено-Ингушской Республики, а также точный срок, на который вводилось чрезвычайное положение - с 5 часов 00 минут 9 ноября 1991 года до 5 часов 00 минут 9 декабря 1991 года.

О времени вступления в силу самого Указа сказано не было, однако население Чечено-Ингушской Республики должно было быть оповещено о введении чрезвычайного положения не позднее 23 часов 00 минут 8 ноября 1991 года.

Фактически чрезвычайное положение в Чечено-Ингушской Республике действовало с 5 часов 00 минут 9 ноября 1991 года до 5 часов 00 минут 11 ноября 1991 года, так как Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 не был утвержден Верховным Советом РСФСР на заседании 11 ноября 1991 года*(26).

3. Через год (в ноябре - декабре 1992 года) пришлось вновь прибегать к такой крайней мере, как введение чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение на этот раз пришлось вводить на территории тогда еще Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики*(27), о чем был издан Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(28).

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" вновь не была сделана конкретная ссылка на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, а говорилось лишь о статье 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 указанного Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но не природного или техногенного характера, предусмотренной пунктом "б" статьи 4 указанного Закона.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: Указ издавался на основании решения Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с обращением руководства Северо-Осетинской ССР в связи с резко обострившейся ситуацией на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами, сопровождавшимися насилием с применением оружия и боевой техники и приведшими к человеческим жертвам среди населения, а также в связи с угрозой безопасности и территориальной целостности Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" вновь не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, что также противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении").

В качестве особой формы управления была введена Временная администрация. Органам исполнительной власти Северо-Осетинской ССР было предписано перейти в прямое подчинение Временной администрации. В связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения было предписано осуществлять Временной администрации. Положение о Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1992 года N 1346*(29).

Также было установлено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 2 ноября 1992 года до 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 года на всей территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Однако через десять дней после введения чрезвычайного положения в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике границы территории его действия пришлось уточнять. 12 ноября 1992 года был издан Указ Президента Российской Федерации N 1350 "О временных границах территории действия чрезвычайного положения"*(30).

4. Режим чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики был отменен с 31 марта 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407*(31). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики" опять говорится о статье 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", как об обстоятельстве, послужившем основанием для введения чрезвычайного положения, хотя понятно, что в данном Указе опять подразумевался пункт "а" статьи 4 указанного Закона (чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера).

В данном Указе были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с продолжающимся обострением ситуации на части территорий Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, имевшими место массовыми беспорядками и межнациональными конфликтами, сопровождавшимися насилием с применением оружия и боевой техники, а также учитывая непосредственное соприкосновение противоборствующих сторон.

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 были предусмотрены такие же меры, как и в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327. Поэтому опять не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, что также противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении").

В период действия чрезвычайного положения была вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления и установлено, что она является правопреемником Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327. Положение о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(32).

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 было установлено, что исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики" вступал в действие с момента опубликования. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 марта 1993 года до 14 часов 00 минут 31 мая 1993 года на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики. Описание границ зоны чрезвычайного положения было приведено в приложении к Указу Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407.

5. Режим чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики был отменен с 31 мая 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788*(33). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1993 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, необходимо было сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с обострением ситуации на части территорий Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, участившимися случаями террористических актов и массовых беспорядков на национальной почве с применением огнестрельного оружия, что во многом было обусловлено невыполнением сторонами достигнутых договоренностей по вопросам разоружения, поиска без вести пропавших, возвращения заложников, комплексного решения проблемы беженцев и отсутствием миротворческих инициатив с обеих сторон.

В период действия чрезвычайного положения были предусмотрены такие же меры, как и в Указах Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 и от 27 марта 1993 года N 407, и вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления. Все приказы, распоряжения и другие принятые Временной администрацией со 2 ноября 1992 года по 31 мая 1993 года решения, носящие нормативный характер, сохранялись в силе и их действие распространялось на зону чрезвычайного положения.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также отсутствовал полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, что опять противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12).

Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 мая 1993 года до 14 часов 00 минут 31 июля 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. Хотя описание границы зоны чрезвычайного положения не приводилось, но были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

6. Режим чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики был отменен с 31 июля 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(34). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 июля до 30 сентября 1993 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также принимался вследствие обострения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера, но в нем опять сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, необходимо было сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации 27 июля 1993 года N 1149 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с продолжающимся обострением ситуации на части территорий Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, участившимися случаями террористических актов, перестрелок в приграничных районах, что во многом было обусловлено отсутствием существенных сдвигов в реализации Кисловодского соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, отсутствием политической воли к примирению и урегулированию конфликта, несвоевременным и неполным финансированием мероприятий по обустройству и строительству жилья для беженцев, выполнением не в полном объеме МВД России и Минобороны России Указа Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" в части усиления группировки войск для поддержания режима чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188*(35) в Указ от 27 июля 1993 года N 1149 были дополнительно включены территории Пригородного района и города Владикавказа Северо-Осетинской ССР, в которых вводилось чрезвычайное положение.

На период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления, которой было предписано с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". Как уже подчеркивалось, это поручение не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 июля 1993 года до 14 часов 00 минут 30 сентября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение. Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188 вносил дополнение в Указ от 27 июля 1993 года N 1149: были перечислены территории Пригородного района и города Владикавказа Северо-Осетинской ССР, в которых вводилось чрезвычайное положение.

7. Режим чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики был отменен с 30 сентября 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506. Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 30 сентября до 30 ноября 1993 года.

Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 вновь принимался вследствие обострения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, необходимо было сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с обострением ситуации в ряде районов Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, связанной с невыполнением ранее принятых обеими сторонами договоренностей, решений Временной администрации, направленных на урегулирование конфликта, ростом числа актов террора и насилия. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности" и на основании решения Совета безопасности Российской Федерации. Этим же Указом была утверждена данная Советом безопасности Российской Федерации оценка вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики в октябре - ноябре 1992 года и меры по урегулированию его последствий.

На период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации. Временной администрации и создаваемым при ней органам было поручено продолжать обеспечивать на период чрезвычайного положения выполнение Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР, подписанное в городе Кисловодске 20 марта 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, имелось только поручение Временной администрации с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что опять противоречило этому Закону.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 30 сентября 1993 года до 14 часов 00 минут 30 ноября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В этом Указе также были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

8. В Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" также не было конкретной ссылки на обстоятельства, послужившие основанием для продления чрезвычайного положения, а говорилось лишь вообще о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 этого Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 были перечислены следующие основания необходимости продления чрезвычайного положения: в связи с продолжавшимся обострением ситуации в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, участившимися случаями перестрелок, ростом числа актов насилия, что во многом обусловливалось отсутствием существенных сдвигов в реализации Рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 29 июля 1993 года, невыполнением ранее принятых обеими сторонами договоренностей, решений Временной администрации, направленных на урегулирование конфликта, несвоевременным и неполным финансированием мероприятий по обустройству и строительству жилья для беженцев. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности" и на основании решения Совета безопасности Российской Федерации.

На период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. Также было сохранено в подчинении в оперативном отношении главе Временной администрации приданных Временной администрации сил Минобороны России, МВД России и Минбезопасности России.

В Указе Президента Российской Федерации "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" опять не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, и вновь имелось поручение Временной администрации с учетом обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что не соответствовало этому Закону.

Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение продлевалось до 14 часов 00 минут 31 января 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе также были перечислены конкретные районы этих республик, в которых продлевалось чрезвычайное положение.

9. В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 вновь не было конкретной ссылки на обстоятельства, послужившие основанием для продления чрезвычайного положения, и вновь говорилось лишь вообще о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 этого Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента Российской Федерации "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости продления чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, связанной с неудовлетворительным выполнением Указа Президента Российской Федерации от 13 декабря 1993 года N 2131 "О порядке возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(36), продолжавшимися случаями диверсий и перестрелок, необходимостью реализации мер по преодолению последствий вооруженного конфликта, невыполнением ранее принятых обеими сторонами договоренностей. Указ принимался в целях обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

На период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления.

При издании Указа Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 была вновь избрана практика, когда в самом Указе не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а было поручение Временной администрации принимать и другие меры, предусмотренные статьями 22 и 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" что также противоречило этому Закону (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12).

Указ Президента Российской Федерации "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение продлевалось до 14 часов 00 минут 31 марта 1994 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В этом Указе также были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

10. Режим чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики был отменен с 31 марта 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657*(37). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, необходимо было сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, имеющимися случаями актов террора и насилия, необходимостью обеспечения выполнения Указа Президента Российской Федерации от 13 декабря 1993 года N 2131 "О порядке возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" и реализации комплекса мер по ликвидации вооруженного конфликта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 года N 185, просьбами Верховного Совета Республики Северная Осетия и Президента Ингушской Республики о необходимости федеральной помощи по предотвращению террористических актов и охране прав граждан, объектов народного хозяйства.

Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

На период чрезвычайного положения была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Также было указано, что Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики остается правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231. Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(38) было внесено дополнение в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 был установлен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вступал в действие с момента его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 марта 1994 до 14 часов 00 минут 31 мая 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение. Однако Указом Президента Российской Федерации от 27 апреля 1994 года N 836*(39) чрезвычайное положение было введено на территориях Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия, не вошедших в Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, с 14 часов 00 минут 27 апреля 1994 года до 14 часов 00 минут 31 мая 1994 года.

На территории, перечисленные в Указе "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия", было распространено действие пунктов 3-8 Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 (о введении Временной администрации, установлении особых мер и временных ограничений прав и свобод граждан и другие). Указ от 27 апреля 1994 года N 836 принимался в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

11. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики было отменено с 31 мая 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112*(40). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вновь принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", однако, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, следовало бы сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, необходимостью обеспечения возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" был установлен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". Перечень был установлен такой же, что и в Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657.

Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, введенная в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, была преобразована во Временную администрацию на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 вступал в действие с момента его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 мая 1994 до 14 часов 00 минут 31 июля 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

12. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112, было отменено с 31 июля 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(41). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 июля до 30 сентября 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вновь принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", однако, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, следовало бы сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, необходимостью обеспечения возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" был установлен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". Перечень мер был установлен такой же, что и в Указах Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 и от 30 мая 1994 года N 1112.

На период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, которая являлась правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112.

Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 вступал в действие с момента его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 июля 1994 до 14 часов 00 минут 30 сентября 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

13. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 было отменено Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(42). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 октября до 2 декабря 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики", как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, необходимостью безусловного обеспечения процесса возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

Однако в Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, кроме того имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении":

изымать у граждан огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;

выдворять нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;

приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.

Следует отметить, что данное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток" не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", так как могло быть установлено только в указе о введении чрезвычайного положения и не должно было быть перепоручено вводить специально создаваемому органу - Временной администрации.

На период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Также было установлено, что:

по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления подчинялись главе Временной администрации;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 3 октября 1994 до 14 часов 00 минут 2 декабря 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

14. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970, было отменено Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(43). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 декабря 1994 года до 31 января 1995 года.

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145, как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, имевшимися случаями актов террора и насилия, необходимостью продолжения процесса возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 также не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и также имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", как и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" также имелось поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

На период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Также было установлено, что:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти обеих республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 3 декабря 1994 до 14 часов 00 минут 31 января 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

15. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145, было отменено Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87*(44). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 января до 31 марта 1995 года.

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87, как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения:

политическая и криминогенная обстановка в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики в целом оставалась относительно стабильной, несмотря на последние события в Чеченской Республике. Это было обеспечено, главным образом, благодаря режиму чрезвычайного положения, действовавшему на части территорий этих республик. Хотя и медленнее, чем планировалось, принимались меры по преодолению последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта, произошедшего осенью 1992 года, продолжался процесс возвращения вынужденных переселенцев в места постоянного проживания на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики;

однако действия незаконных вооруженных формирований в Чеченской Республике усложнили процесс окончательной ликвидации последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта. Сохранялась реальная угроза безопасности граждан, проживавших на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, продолжались нарушения законности и правопорядка на межнациональной почве.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", как и в Указах Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 и от 2 декабря 1994 года N 2145.

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 также имелось поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

На период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Также было установлено, что:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения указанных органов исполнительной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 января 1995 года до 14 часов 00 минут 31 марта 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

16. Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 5 февраля до 5 апреля 1995 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики", как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 были перечислены такие же основания необходимости введения чрезвычайного положения, как и в Указе от 31 января 1995 года N 87.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", как и в Указах Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970, от 2 декабря 1994 года N 2145 и от 31 января 1995 года N 87.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 также имелось поручение Временной администрации с учетом обстановки вводить комендантский час, что (как уже отмечалось) не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

На период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Также было установлено, что:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения указанных органов исполнительной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 00 часов 5 февраля 1995 года до 24 часов 5 апреля 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

17. Политическая ситуация в России, сложившейся в сентябре 1993 года, угрожала государственной и общественной безопасности страны, в результате чего был издан Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(45).

В Указе Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года N 1400 было установлено, что Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, продолжают действовать в части, не противоречащей этому Указу. Гарантировались установленные Конституцией и законами права и свободы граждан Российской Федерации. Полномочия представительных органов власти в субъектах Российской Федерации сохранялись. Заседания Съезда народных депутатов Российской Федерации не созывались. Полномочия народных депутатов Российской Федерации прекращались.

Временно до принятия Конституции и Закона Российской Федерации о выборах Федерального Собрания Российской Федерации и проведения на основе этого Закона новых выборов было введено в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период", Совет Федерации был наделен функциями палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации не подчинились этому предписанию, после чего Дом Советов был окружен плотным кольцом сотрудников МВД, а также военнослужащими. Но 3 октября 1993 года разъяренная толпа прорвала блокаду Белого дома, по призыву осажденных атаковала и захватила здание мэрии, а одна из ее вооруженных групп пыталась с боями занять телецентр "Останкино". Завязалась перестрелка, сопровождавшаяся погромами и поджогами. Имелись убитые и раненые. Поэтому Президент Российской Федерации был вынужден издать Указ от 3 октября 1993 года N 1575*(46) и ввести с 3 до 10 октября 1993 года чрезвычайное положение в городе Москве. Хотя незаконная деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации и выходила за пределы одного субъекта Российской Федерации, однако чрезвычайное положение было введено только в городе Москве.

18. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 принимался в целях защиты гражданского населения и пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, на основании пункта 12 статьи 121-5 Конституции Российской Федерации и в соответствии со статьями 3, 4, 6 и 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". Причем в Указе была допущена неточность: Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" был назван Законом Российской Федерации. В Указе следовало бы сделать конкретную ссылку на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, - пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", то есть вследствие возникновения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения:

Требование Совета Министров - Правительства Российской Федерации и правительства Москвы по организованному освобождению Дома Советов не было выполнено. Достигнутые соглашения о сложении оружия и снятии блокады Дома Советов были сорваны. Преступные элементы, подстрекаемые из Дома Советов, развязали вооруженные столкновения в центре Москвы. Создалась чрезвычайная обстановка. В районе Краснопресненской набережной и Арбата захватывались и поджигались автомашины, избивались сотрудники милиции, был предпринят штурм здания московской мэрии. "Боевики" вели стрельбу из автоматического оружия, организовали боевые отряды и очаги массовых беспорядков в других районах столицы России. Тысячи людей, случайных прохожих, не понимающих, что происходит, подвергались смертельной опасности.

Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 был издан в связи с попытками экстремистских сил спровоцировать массовое насилие, организованными нападениями на представителей государственной власти и органов защиты общественного порядка; эти действия представляли собой реальную чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности многих граждан, устранение которой было невозможным без применения чрезвычайных мер; группы лиц, объединения и организации, явившиеся инициаторами и участниками действий, повлекших массовые беспорядки, сопровождавшиеся насилием, не подчинились обращенному к ним требованию прекратить противоправные действия и продолжали их; сложившиеся обстоятельства требовали неотложных мер по спасению населения Москвы.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 отсутствовал исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, как того требовал пункт "в" статьи 10 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". В упомянутом Указе имелась лишь ссылка на статьи 22, 23 и 24 упомянутого Закона, допускавшие возможность введения ряда правоограничений, однако, при введении чрезвычайного положения каждое правоограничение должно быть названо. Кроме того, ссылка в этом Указе на статью 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" неправомерна, так как в этой статье содержится перечень мер, применяемых в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).

19. В дополнение к Указу "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" Президентом Российской Федерации подписан Указ от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(47). Данный Указ был издан в связи с имевшими место массовыми беспорядками и террористическими актами, повлекшими человеческие жертвы, созданием экстремистскими силами в городе Москве угрозы жизни, здоровью, конституционным правам граждан, в целях защиты населения и восстановления в кратчайшие сроки правопорядка на территории столицы Российской Федерации.

В Указе от 4 октября 1993 года N 1578 было предусмотрено:

в соответствии со статьей 18 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"*(48) создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству обороны и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве (назначен Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1577*(49)) поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами в городе Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия;

функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы. В соответствии со статьей 19 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" полномочия Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов города Москвы были приостановлены до особого распоряжения;

до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации приостанавливалось в полном объеме действие статьи 31 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата РСФСР" и статьи 30 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР"*(50) в отношении депутатов Моссовета, районных Советов в городе Москве, бывших народных депутатов Российской Федерации;

Министерству юстиции Российской Федерации по представлению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве и с учетом статьи 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" поручалось приостановить деятельность общественных объединений, принявших участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в городе Москве; решить вопрос о ликвидации указанных общественных объединений в установленном порядке;

Центральному банку Российской Федерации поручалось обеспечить немедленное прекращение всех операций по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливается;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно взять под охрану помещения и иное имущество общественных объединений, деятельность которых приостанавливается, с целью недопущения его противоправного использования;

Министерству печати и информации Российской Федерации с привлечением при необходимости правоохранительных органов поручалось обеспечить с 4 октября 1993 года на период чрезвычайного положения меры, предусмотренные пунктом "б" статьи 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (то есть ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры).

Указанные меры в целом соответствовали Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", однако Президентом Российской Федерации были превышены его полномочия, так как принимались меры, не предусмотренные этим Законом, а именно: приостанавливалось действие соответствующих статей Законов о статусе народных депутатов, при этом народные депутаты были лишены депутатской неприкосновенности; поручилось приостановить деятельность общественных объединений, принимавших участие в массовых беспорядках (такая мера могла быть применена лишь после предварительного предупреждения и ссылка в данном случае на статью 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" необоснованна) и решить вопрос об их ликвидации; давалось указание прекратить все операции по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливалось, и взять под охрану помещения и иное имущество этих объединений.

Поручение Министерству обороны Российской Федерации выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения также противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", статья 21 которого допускала привлечение Вооруженных Сил лишь по поручению Верховного Совета Российской Федерации и в случае введения чрезвычайного положения по основаниям природно-техногенного характера.

20. В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 опять-таки не было полного перечня правоограничений, вводимых на период чрезвычайного положения в городе Москве, поэтому Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(51), который восполнил пробелы предыдущих указов и содержал исчерпывающий перечень правоограничений, вводимых на период действия чрезвычайного положения. С учетом предыдущих указов оказался задействованным почти весь спектр ограничения прав и свобод граждан, предусмотренный статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"*(52): комендантский час; особый режим въезда и выезда; ограничение передвижения автотранспорта; усиленная охрана общественного порядка; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных массовых мероприятий; выборочный досмотр транспортных средств, прибывавших в Москву; проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств (если имелись данные о наличии у граждан оружия); запрет на продажу всех видов оружия и ядовитых веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не имевших прописки в Москве, к месту их постоянного проживания либо за пределы Москвы; ограничение свободы печати путем введения предварительной цензуры, временный арест печатной продукции, изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление деятельности общественных объединений, участвовавших в массовых беспорядках.

Указ Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 принимался в целях обеспечения государственной и общественной безопасности в столице Российской Федерации городе Москве в условиях чрезвычайного положения, ликвидации остатков вооруженных бандитских формирований, участвовавших в попытке вооруженного государственного переворота 3-4 октября 1993 года, и в связи со сложной криминогенной обстановкой в городе Москве. Этот Указ основывался на положениях Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (пункт "а" статьи 4, пункты "а" - "в", "д" статьи 22, пункты "а", "г", "д", "е" статьи 23) и дополнял Указы Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" и от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве".

21. В Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года N 1615 "О продлении режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(53) мэру Москвы по мере улучшения обстановки в городе было разрешено отменять до истечения этого срока некоторые меры, применяемые для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве.

22. Анализ Указов Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения в новейшей истории России дает основания для ряда выводов.

Первый. Чрезвычайное положение на части территории Российской Федерации действовало в общей сложности 2 года и 5 месяцев и вводилось в четырех регионах страны (Чечено-Ингушской Республике, Республике Северная Осетия, Ингушской Республике и городе Москве).

Второй. Основанием для введения чрезвычайного положения в отдельных регионах страны (Чечено-Ингушской Республике, Республике Северная Осетия, Ингушской Республике и городе Москве) во всех случаях были чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, однако в указах Президента Российской Федерации (РСФСР), изданных в период с ноября 1991 года до июля 1994 года, конкретной ссылки на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, не делалось, говорилось лишь или о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" в целом или о статье 4 указанного Закона. Поэтому можно было гипотетически предположить, что чрезвычайное положение вводилось вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, предусмотренных пунктом "б" статьи 4 указанного Закона, хотя фактически это не так.

И лишь указы Президента Российской Федерации, изданные в период с июля 1994 года до февраля 1995 года имели конкретную ссылку на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", то есть подчеркивалось, что чрезвычайное положение вводилось вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

Третий. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения перечислялись основания необходимости введения чрезвычайного положения, причем именно вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера в этих регионах.

Четвертый. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" (в отличие от Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"), говоря о содержании указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не устанавливал, что в нем должны быть определены силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. Однако в указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на территориях Республики Северная Осетия (Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республики имелись поручения соответствующим министерствам и ведомствам.

Так, например, в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 давались поручения Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по разъединению противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения.

Пятый. В большинстве указов Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения устанавливался только частичный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и давалось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, либо перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан вообще не устанавливался и имелось поручение Временной администрации установить меры и временные ограничения прав и свобод граждан в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", что противоречило указанному Закону.

Лишь Указы Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, от 30 мая 1994 года N 1112 и от 25 июля 1994 года N 1541 содержали перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных статьями 22 (перечень общих мер и временных ограничений прав и свобод граждан) и 23 (перечень мер и временных ограничений при возникновении чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера) Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" отсутствовал исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, как того требовал пункт "в" статьи 10 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", а имелась лишь ссылка на статьи 22, 23 и 24 упомянутого Закона. Кроме того, упоминание в этом Указе статьи 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" неправомерно, так как в этой статье содержался перечень мер, применяемых в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве" опять-таки не было полного перечня правоограничений, вводимых на период чрезвычайного положения в городе Москве, поэтому Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве", который восполнил пробелы предыдущих указов и содержал исчерпывающий перечень правоограничений, вводимых на период действия чрезвычайного положения. С учетом предыдущих указов оказался задействованным почти весь спектр ограничения прав и свобод граждан, предусмотренный статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".

Шестой. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения указывались государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов.

Чрезвычайное положение вводилось в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 году в Республике Северная Осетия (тогда еще Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республике при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления. Впоследствии были проведены выборы органов государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, однако до момента отмены чрезвычайного положения в качестве особой формы управления действовала Временная администрация.

Положения о Временной администрации на части территорий Республики Северная Осетия (Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республики утверждались указами Президента Российской Федерации.

Говоря о пределах чрезвычайных полномочий, следует отметить, что в указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения устанавливалось, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 были расширены пределы чрезвычайных полномочий специального органа управления - Временной администрации:

по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления подчинялись главе Временной администрации;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 были установлены такие же положения как и в Указе от 3 октября 1994 года N 1970, однако было дополнено, что органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения.

Указы Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 и от 4 февраля 1995 года N 93 еще более расширяли пределы чрезвычайных полномочий Временной администрации:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения указанных органов исполнительной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации и других силовых структур.

Седьмой. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения указывались границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение.

Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 чрезвычайное положение было введено на всей территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Однако через десять дней после введения чрезвычайного положения границы территории его действия в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике пришлось уточнять. 12 ноября 1992 года был издан Указ Президента Российской Федерации N 1350 "О временных границах территории действия чрезвычайного положения".

При введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1993 года в приложении к Указу Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 было приведено описание границ зоны чрезвычайного положения в топографическом виде.

В последующих указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения границы территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, указывались в виде административных границ районов и населенных пунктов без топографической привязки.

Восьмой. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (кроме Указа Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178) указывалось время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение

23. Таким образом, законодатель, принимая Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", учел и международно-правовые требования и практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, и изложил в комментируемой статье исчерпывающий перечень, который должен содержать указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

 

Статья 6. Обнародование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

1. Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Исходя из этого конституционного требования и в связи с тем, что чрезвычайное положение является особым правовым режимом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающим отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей, законодатель предусмотрел, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

2. Обнародование и официальное опубликование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения производится в соответствии с общими требованиями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции Указов Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 года N 490, от 13 августа 1998 года N 963)*(54).

Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне"*(55), Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(56) и Федерального закона от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"*(57).

3. В Указе Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" сказано, что:

указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания;

официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации;

акты Президента Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи;

акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования;

иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания;

в актах Президента Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

В связи с тем, что в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 установлен общий порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, его положения подлежат приведению в соответствие с комментируемой статьей о том, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

4. Следует отметить, что в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" об обнародовании и официальном опубликовании указа Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения ничего не было сказано, а было лишь предусмотрено, что указ о введении чрезвычайного положения доводился до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу. Однако в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение могло быть введено немедленно и без предупреждения.

При принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" законодатель не стал повторять положения Закона РСФСР о предварительном предупреждении инициаторов или участников действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, о возможности его введения. В указанном Федеральном конституционном законе предусмотрена лишь обязанность Президента Российской Федерации обратиться к населению и должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления только в случае введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (смотри комментарий к статье 23).

5. В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" о времени вступления в силу самого Указа сказано не было, однако имелось поручение оповестить население этой республики о введении чрезвычайного положения не позднее 23 часов 00 минут 8 ноября 1991 года. Напомним, что данным Указом чрезвычайное положение вводилось с 5 часов 00 минут 9 ноября 1991 года, поэтому население Чечено-Ингушской Республики оповещалось об этом за 6 часов до его введения, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

В других указах Президента Российской Федерации о введении (продлении) чрезвычайного положения поручения заблаговременно оповестить население территории, на которой вводилось это положение, не было.

Практически все указы Президента Российской Федерации о введении (продлении) чрезвычайного положения содержали положения об их вступлении в силу с момента (дня) подписания, однако в Указе от 7 ноября 1991 года N 178 о вступлении в силу вообще не было сказано, и только Указ Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики" вступал в действие с момента опубликования.

По ряду Указов Президента Российской Федерации о введении, продлении или приостановлении чрезвычайного положения (от 29 сентября 1993 года N 1506, от 30 ноября 1993 года N 2054, от 14 января 1994 года N 143, от 31 января 1994 года N 231) отсутствуют сведения о публикации. Данное положение противоречит части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Однако принятие Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановления от 31 января 1994 года N 29-I СФ*(58) об утверждении Указа Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 придало этому Указу определенную легитимность.

 

Статья 7. Утверждение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

1. Поскольку введение чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, коммерческие, свободы передвижения, безопасности и т.д.) многих регионов страны и проживающих в них граждан российская Конституция предусматривает (пункт "б" части 1 статьи 102), что указ Президента о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации - органом, представляющим интересы всех субъектов Российской Федерации. Предоставление отдельному субъекту Российской Федерации, особенно с многонациональным составом населения, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории (такая возможность имелась в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении") не соответствует Конституции Российской Федерации и может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан.

2. В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях должно было вводиться указом Президента РСФСР с немедленным уведомлении Президиума Верховного Совета РСФСР. Указ о введении чрезвычайного положения в период работы сессии Верховного Совета РСФСР подлежал передаче на утверждение Верховного Совета РСФСР немедленно. Верховный Совет РСФСР рассматривал указ в срок, не превышающий 24 часов.

В период между сессиями Верховного Совета РСФСР одновременно с решением о введении чрезвычайного положения Президиум Верховного Совета РСФСР принимал решение о созыве внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР, на которой Верховный Совет РСФСР должен был рассмотреть этот указ в срок, не превышающий 72 часов с момента его принятия. При объявлении через средства массовой информации о введении чрезвычайного положения народные депутаты - члены Верховного Совета РСФСР были обязаны прибыть к месту заседаний Верховного Совета РСФСР в возможно короткие сроки без специального вызова.

Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный постановлением Верховного Совета РСФСР в вышеуказанном порядке и сроки, утрачивал силу, о чем население соответствующей территории оповещалось через средства массовой информации.

3. Обратившись к практике введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (РСФСР), следует отметить, что чрезвычайное положение в Российской Федерации вводилось в ноябре 1991 года в Чечено-Ингушской Республике, действовало в 1992 - 1995 годах на территориях Северной Осетии и Ингушетии, а также вводилось в октябре 1993 года в городе Москве.

Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в период с ноября 1992 года до сентября 1993 года утверждались Верховным Советом Российской Федерации, в этот же период Верховный Совет Российской Федерации продлевал действие чрезвычайного положения, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", в период с сентября 1993 года до марта 1994 года - на утверждение не направлялись в связи с политической ситуацией, сложившейся к этому времени в стране, приведшей к изданию Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(59), а после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации в период с января 1994 года по январь 1995 года - утверждались Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Впервые чрезвычайное положение на части территории России было введено Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(60).

Предпосылками для издания этого Указа были:

резкое обострение обстановки в Чечено-Ингушской Республике;

незаконные действия исполкома Общенационального конгресса чеченского народа и его лидеров;

организация лидерами Общенационального конгресса чеченского народа массовых беспорядков с применением насилия в целях отстранения от власти законно действующих государственных органов;

создание реальной угрозы безопасности граждан и конституционному строю республики.

Оценка политической ситуации, сложившейся в это время в Чечено-Ингушетии, была дана в постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года N 1804-I "О проведении выборов в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики"*(61). В постановлении Верховного Совета РСФСР было указано, что выборы в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики, назначенные на 27 октября 1991 года, не имеют правовой основы и их результаты не могут быть признаны законными.

27 октября 1991 года исполком Общенационального конгресса чеченского народа организовал так называемые выборы, которые прошли в двухнедельный срок в условиях фактического военного положения. По итогам выборов было принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года N 1847-I "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике"*(62). Съезд постановил признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.

В соответствии с пунктом 12 статьи 121-5 действовавшей тогда Конституции РСФСР Президент РСФСР, объявляя чрезвычайное положение на территории Чечено-Ингушской Республики, формально должен был согласовать это решение с ее высшими органами государственной власти. Подобное положение содержалось и в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении": "в случае, если чрезвычайное положение вводится только на территории одной из республик, входящих в состав РСФСР, необходимо предварительное согласие Президиума Верховного Совета этой республики".

Однако выше уже говорилось об оценке политической ситуации, сложившейся в это время в Чечено-Ингушетии, и об отсутствии легитимно избранных органов государственной власти. Кроме того, в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" имелось положение, что введение чрезвычайного положения без согласия Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, допускалось лишь с целью пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием.

Необходимо напомнить, что Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 принимался именно "в целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, прекращения деятельности незаконных вооруженных формирований, в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики".

В связи с обращением Президента РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР 9 ноября 1991 года принял постановление "Об обращении Президента РСФСР"*(63), в котором признал, что Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" был принят в соответствии с Конституцией РСФСР и Законом РСФСР "О чрезвычайном положении".

Однако, рассмотрев ход исполнения этого Указа, Президиум Верховного Совета РСФСР в тот же день принял постановление "Об Указе Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(64), в котором отметил неудовлетворительное выполнение исполнительными органами Указа Президента РСФСР в части организационных и технических мер по обеспечению введения чрезвычайного положения, что значительно ухудшило социально-политическую ситуацию в республике.

11 ноября 1991 года состоялось заседание Верховного Совета РСФСР, итогом которого стало принятие соответствующего постановления*(65).

Верховный Совет РСФСР:

- признал правомерность действий Президиума Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике;

- постановил считать целесообразным продолжение урегулирования возникшего кризиса в Чечено-Ингушской Республике не путем применения чрезвычайных мер, а политическими средствами, в связи с чем признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике";

- назначил представительную делегацию для проведения переговоров с основными политическими группами Чечено-Ингушской Республики с целью политического урегулирования конфликта.

Постановление Верховного Совета РСФСР было очень противоречивым: с одной стороны, была признана правомерность действий Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике, а с другой стороны - Указ Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" не был утвержден, что, можно предположить, во многом предопределило разрастание конфликта на Северном Кавказе.

Признав невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике", то есть фактически не поддержав это предложение Президента РСФСР, Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 11 ноября 1991 года самостоятельно установил особый режим въезда в Чечено-Ингушскую Республику и выезда из нее, исключающий ввоз и вывоз оружия. Эти действия Верховного Совета РСФСР не основывались на положениях Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". По действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховный Совет РСФСР лишь при утверждении указа о введении чрезвычайного положения, даче согласия на введение чрезвычайного положения Президенту СССР и в период действия режима чрезвычайного положения был вправе изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных указом о введении чрезвычайного положения.

5. Как уже говорилось, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" возлагал на органы законодательной власти контрольные функции. Согласно статье 37 указанного Закона Верховный Совет РСФСР либо Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, утвердившие указ о введении чрезвычайного положения, в течение всего периода чрезвычайного положения могли осуществлять контроль за соблюдением этого Закона и проводить инспектирование соответствующих территорий.

Данное положение не только противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, но и пункту "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, согласно которому к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится только утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, но не контроль за его исполнением.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не относят к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации изменение перечня и пределов чрезвычайных мер, предусмотренных указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

6. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(66) был направлен в Верховный Совет Российской Федерации на утверждение. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 2 ноября 1992 г. N 3764-I*(67) этот Указ Президента Российской Федерации был утвержден.

Чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было введено 2 ноября 1992 года на один месяц, однако 1 декабря 1992 года в связи с обращением Президента Российской Федерации Верховный Совет Российской Федерации принял постановление N 4043-I*(68), в котором действие чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике, введенного Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327, было продлено на срок со 2 декабря 1992 года до 30 января 1993 года.

По истечении этого срока вновь возникает необходимость продления действия чрезвычайного положения на территориях указанных республик. В связи с обращением Президента Российской Федерации и рекомендацией Совета безопасности Российской Федерации Верховным Советом Российской Федерации было принято постановление от 28 января 1993 года N 4390-I*(69) о продлении действия чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики с 30 января до 31 марта 1993 года. Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики поручалось обеспечить соблюдение общественного порядка при проведении 28 февраля 1993 года голосования по выборам Президента Ингушской Республики. Решение о назначении выборов Президента Ингушской Республики было принято постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 января 1993 года N 4321-I*(70).

Согласно действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" по истечении срока действия чрезвычайного положения (30 дней - при введении на всей территории РСФСР или 60 дней - при введении на части территории РСФСР) чрезвычайное положение прекращалось или продлевалось на такой же срок постановлением Верховного Совета РСФСР.

7. Указ Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(71) был утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1993 года N 4692-I*(72) за исключением положения, что "в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации". При этом Верховный Совет Российской Федерации установил, что в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы на территории района чрезвычайного положения подчиняются Временной администрации в части осуществления режима чрезвычайного положения и реализации постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" от 10 декабря 1992 года*(73).

Действовавший в тот период Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу.

8. Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(74) был утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 2 июня 1993 года N 5080-I*(75). При этом было установлено, что пункт 11 Указа (в котором давалось поручение Министерству безопасности Российской Федерации и ГТК России усилить контроль в пунктах пропуска, определяемых главой Временной администрации, за перемещением через границу лиц, транспортных средств и грузов с целью пресечения попыток провоза оружия, боеприпасов и других средств террора и диверсий, вывоза лицензированных товаров, а также предотвращения проникновения вооруженных группировок) вступает в действие со дня опубликования Указа.

Следует отметить, что по действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховный Совет Российской Федерации был вправе при утверждении указа о введении чрезвычайного положения изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных этим указом, или принять решение об отмене чрезвычайного положения, но не изменять срок вступления в действие поручений Президента Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти.

9. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 31 июля 1993 года N 5592-I*(76) был утвержден Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(77) с дополнениями, изложенными в Указе Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188*(78). При этом Президенту Российской Федерации было предложено провести согласование положений Указа Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188 согласно статье 6 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" с Верховным Советом Северо-Осетинской ССР и руководством Ингушской Республики.

Как уже отмечалось, в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" имелось положение, что введение чрезвычайного положения без согласия Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, допускалось с целью пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, а Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149 принимался вследствие обострения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

10. В связи с тем, что 12 декабря 1993 года всенародным голосованием была принята Конституция Российской Федерации, ряд указов Президента Российской Федерации о введении (продлении) чрезвычайного положения был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" на основании Конституции Российской Федерации, а не Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации постановлением от 31 января 1994 года N 29-I СФ*(79) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 7 апреля 1994 года N 95-I СФ*(80) утвердил данный Указ. Также был утвержден постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 апреля 1994 года N 114-I СФ*(81) Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 1994 года N 836 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия"*(82).

Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(83) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 31 мая 1994 года N 120-I СФ*(84) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(85) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 27 июля 1994 года N 179-I СФ*(86) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(87) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 7 октября 1994 года N 215-I СФ*(88) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(89) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 9 декабря 1994 года N 295-I СФ*(90) утвердил данный Указ.

11. Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, принятые в январе - феврале 1995 года, не были утверждены Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(91) принимался в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности", однако в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации не был утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(92) также принимался в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности", однако в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации вновь не был утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно постановлению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 февраля 1995 года N 338-I СФ*(93) Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" считается неутвержденным.

12. Следует отметить особенность Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве"*(94) - его направленность против Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации - инициаторов массовых беспорядков. Именно поэтому данный Указ не был передан на утверждение Верховному Совету Российской Федерации, как того требовала статья 11 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".

13. В комментируемой статье установлена процедура утверждения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

Необходимо напомнить, что согласно статье 6 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию (смотри комментарий к статье 6).

После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно более короткие сроки без специального вызова.

Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.

Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Следует отметить, что Федеральным конституционном законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении"*(95) установлен еще более короткий срок рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения - 48 часов с момента получения этого указа.

Порядок рассмотрения вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (также как и военного положения) и принятия соответствующего постановления установлен Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации*(96). Глава 20 этого Регламента называется "Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения" и в целом соответствует Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении".

14. Также в статье 7 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" говорится о последствиях не утверждения Советом Федерации Указа Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (смотри комментарий к статье 6).

 

Статья 8. Особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации

1. Комментируемая статья определяет особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации.

Статья 109 Конституции Российской Федерации оговаривает случаи, при которых Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации может быть распущена Президентом Российской Федерации. Роспуск одной из палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - конституционный институт, непосредственно связанный с принципом разделения властей. Роспуск Президентом Российской Федерации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является крайней мерой преодоления разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения часть 5 статьи 109 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на роспуск Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в указанных обстоятельствах.

Поэтому законодатель, учитывая важность постоянного обеспечения законодательного процесса в такой особый период, каким является чрезвычайное положение, тем более введенное на всей территории Российской Федерации, а также, что государство не может быть оставлено без действующего парламента в этой экстремальной ситуации, установил, что в этом случае Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

2. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" было установлено, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РСФСР сессия Верховного Совета РСФСР продолжала свои заседания в течение всего срока действия чрезвычайного положения. При введении чрезвычайного положения на части территории РСФСР Верховный Совет РСФСР был вправе прервать внеочередную сессию.

Кроме того, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что на органы законодательной власти возлагались контрольные функции: Верховный Совет РСФСР либо Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, утвердившие указ о введении чрезвычайного положения, в течение всего периода чрезвычайного положения могли осуществлять контроль за соблюдением этого Закона и проводить инспектирование соответствующих территорий.

Данное положение противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации. Кроме того, согласно пункту "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится только утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, но не контроль за его исполнением.

3. В связи с тем, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации еще не вводилось, практики особенностей деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в этот период нет.

 

Статья 9. Срок действия чрезвычайного положения

1. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток.

По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации, причем с соблюдением требований, установленных Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" для введении чрезвычайного положения (смотри комментарий к статьям 4-7).

2. Срок действия чрезвычайного положения, предусмотренный комментируемой статьей, установлен новым Законом без изменения по сравнению с тем, как это было предусмотрено в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", однако порядок прекращения или продления чрезвычайного положения установлен по иному.

Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что по истечении срока действия чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета РСФСР.

3. Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(97) чрезвычайное положение было введено на один месяц (с 9 ноября до 9 декабря 1991 года) на всей территории этой Республики.

Фактически чрезвычайное положение в Чечено-Ингушской Республике действовало с 9 до 11 ноября 1991 года, так как Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 11 ноября 1991 года*(98) хотя и признал правомерность действий Президиума Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике, однако постановил считать целесообразным продолжение урегулирования возникшего кризиса в Чечено-Ингушской Республике не путем применения чрезвычайных мер, а политическими средствами, в связи с чем признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике".

4. Чрезвычайное положение на территориях Северной Осетии и Ингушетии действовало со 2 декабря 1992 года до 7 февраля 1995 года. В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" срок введения чрезвычайного положения каждый раз не превышал двух месяцев. Первоначально срок действия чрезвычайного положения продлевался постановлениями Верховного Совета Российской Федерации, однако, начиная с января 1993 года чрезвычайное положение отменялось, а затем вводилось вновь (или продлевалось) указами Президента Российской Федерации.

5. Чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было введено 2 ноября 1992 года Указом Президента Российской Федерации N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(99) на один месяц, однако 1 декабря 1992 года в связи с обращением Президента Российской Федерации и в соответствии со статьей 13 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховный Совет Российской Федерации принял постановление N 4043-I*(100), в котором действие чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике, введенного Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года, было продлено на срок со 2 декабря 1992 года до 30 января 1993 года.

По истечении этого срока вновь возникает необходимость продления действия чрезвычайного положения на территориях указанных республик. В связи с обращением Президента Российской Федерации и рекомендацией Совета безопасности Российской Федерации в соответствии со статьей 13 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховным Советом Российской Федерации было принято постановление от 28 января 1993 года N 4390-I*(101) о продлении действия чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики с 30 января до 31 марта 1993 года.

6. Чрезвычайное положение на территориях Моздокского района, части территорий Правобережного района, Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики было продлено до 31 января 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054.

Чрезвычайное положение на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики было продлено до 31 марта 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231.

Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 и от 31 января 1994 года N 231 о продлении чрезвычайного положения на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики не в полной мере соответствовали Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". Необходимо отметить, что этот Закон не предусматривал такой формы как "продление чрезвычайного положения указом Президента РСФСР". В статье 13 этого Закона говорилось лишь о возможности продления чрезвычайного положения постановлением Верховного Совета РСФСР. Однако на тот момент это было сделать нереально, поэтому Президент Российской Федерации вынужден был издавать указы по всем вопросам деятельности государства. Нам представляется, что наиболее оптимальным с точки зрения права и для соблюдения "буквы" Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" следовало бы чрезвычайное положение указом Президента Российской Федерации сначала отменить, а затем ввести вновь.

7. Здесь следует подчеркнуть, что к сентябрю 1993 года в Российской Федерации сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны. Большинство в Верховном Совете Российской Федерации и часть его руководства пошли на прямое противодействие социально-экономическим реформам, открытую и повседневно осуществляемую обструкцию политики всенародно избранного Президента Российской Федерации, пытались непосредственно выполнять функции исполнительной власти вместо Совета Министров Российской Федерации. Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации предпринимали систематические и все более активные усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. В то же время ими не только не была создана законодательная основа реализации Федеративного Договора, но принимаемые решения зачастую прямо противоречили федеративной природе Российского государства. Конституционная реформа в Российской Федерации была практически свернута. Верховный Совет блокировал решения Съезда народных депутатов Российской Федерации о принятии новой Конституции России. В текущей работе Верховного Совета систематически нарушались его регламент, порядок подготовки и принятия решений, обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидировало народное представительство.

Таким образом разрушались сами основы конституционного строя Российской Федерации: народовластие, разделение властей, федерализм. Еще не успев возникнуть и окрепнуть, дискредитировался сам принцип парламентаризма в Российской Федерации.

Основываясь на статьях 1, 2, 5, 121-5 Конституции Российской Федерации, итогах референдума 25 апреля 1993 года, Президент Российской Федерации вынужден был издать Указ от 21 сентября 1993 года N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(102), в котором постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации и провести выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации - Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им соответствующих полномочий было постановлено руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

8. Для проведения выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 действие режима чрезвычайного положения было приостановлено с 12 до 13 декабря 1993 года. В период проведения предвыборной кампании по выборам в Федеральное Собрание Российской Федерации в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 мая 1993 года N 432*(103) до определения границ Ингушской Республики руководителям Республики Северная Осетия и Ингушской Республики поручалось не предпринимать никаких мер и шагов по изменению существующего административно-территориального деления территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 мая 1993 года N 432 была образована государственная комиссия по определению границ Ингушской Республики, которой было поручено в соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" с соблюдением прав и интересов народов, проживающих в Ингушской Республике, Северо- Осетинской ССР*(104) и Чеченской Республике, к 1 сентября 1993 года подготовить предложения по определению границ Ингушской Республики для последующего внесения в Верховный Совет Российской Федерации в установленном порядке.

В целях обеспечения реализации гражданами Республики Северная Осетия избирательного права в период проведения выборов Президента Республики Северная Осетия Указом Президента Российской Федерации от 14 января 1994 года N 143 действие режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, продленного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054, было приостановлено с 00 часов 00 минут 16 января 1994 года до 00 часов 00 минут 17 января 1994 года.

9. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики вводилось Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(105) до 14 часов 00 минут 30 сентября 1994 года. А Указ Президента Российской Федерации N 1970 "О введении чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(106) был издан 3 октября 1994 года, поэтому в период с 14 часов 00 минут 30 сентября 1994 года до 14 часов 00 минут 3 октября 1994 года чрезвычайное положение на территориях Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики не действовало.

Также следует отметить, что чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики вводилось Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 до 14 часов 00 минут 2 декабря 1994 года. В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(107) срок введения чрезвычайного положения был установлен с 14 часов 00 минут 3 декабря 1994 года, поэтому в период с 14 часов 00 минут 2 декабря 1994 года до 14 часов 00 минут 3 декабря 1994 года чрезвычайное положение на территориях Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики не действовало.

10. Чрезвычайное положение в городе Москве было введено Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575*(108) с 3 до 10 октября 1993 года. За день до истечения срока действия чрезвычайного положения в городе Москве Президент Российской Федерации издал Указ от 9 октября 1993 года N 1615*(109), в котором срок действия чрезвычайного положения в городе Москве был продлен до 18 октября 1993 года.

Выше уже говорилось о формальном несоответствии положения о продлении чрезвычайного положения указом Президента Российской Федерации действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

 

Статья 10. Отмена Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья говорит о возможности отмены Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного срока Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Согласно статье 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера и б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации (смотри комментарий к статье 3).

В статье 9 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установлен срок действия чрезвычайного положения - 30 суток при введении его на всей территории Российской Федерации и 60 суток при введении его в отдельных местностях России (смотри комментарий к статье 9).

При устранении обстоятельств, указанных в статье 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", ранее установленного в соответствии со статьей 9 этого Федерального конституционного закона Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (смотри комментарий к статье 6).

2. Тезис о возможности отмены чрезвычайного положения ранее установленного срока необходимо соотносить с положением о правовых последствиях прекращения периода действия чрезвычайного положения, установленных статьей 33 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении":

указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления;

прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

3. Необходимо подчеркнуть, что Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" не предусматривал возможности отмены чрезвычайного положения ранее установленного срока. Верховный Совет Российской Федерации был вправе при утверждении указа о введении чрезвычайного положения изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных этим указом, или принять решение об отмене чрезвычайного положения.

Однако ряд указов о введении чрезвычайного положения Президент Российской Федерации вынужден был отменять до истечения срока их действия.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(110) был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93*(111), так как в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации не был утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Сам же Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" считался неутвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 февраля 1995 года N 338-I СФ*(112) и был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 1995 года N 139 "О мерах по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года"*(113).

 

Глава III. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях

чрезвычайного положения

 

Статья 11. Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья устанавливает общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. Специфические меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, изложены в статье 12, а по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера - в статье 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".

Необходимо отметить, что перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, законодателем значительно расширен по сравнению с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", в котором говорилось, что "на период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие меры:

а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

в) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

г) запрещение забастовок;

д) ограничение движения транспортных средств и их досмотр".

2. Наиболее важным из общего перечня мер является то, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Если в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" внимание акцентировалось на временном ограничении прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, то в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" на первое место ставится вопрос о деятельности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного положения.

Не случайно законодатель в статье 1 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", давая определение чрезвычайного положения, установил, что это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. В чрезвычайных обстоятельствах в случае неспособности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления нормально функционировать Президент Российской Федерации в указе о введении чрезвычайного положения может приостановить полномочия этих органов полностью или частично.

А глава V Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" посвящена вопросам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, там говорится об органах особого управления этой территорией:

временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории (смотри комментарий к статье 24);

устанавливая особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (смотри комментарий к статье 25).

3. Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Основы конституционного строя сформулированы в главе 1 Конституции Российской Федерации, а общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти установлены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(114).

Пункт 1 статьи 20 этого Федерального закона предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в форме создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации может быть приостановлено и их функции могут быть возложены на этот федеральный орган.

4. Общие принципы организации местного самоуправления изложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(115), поэтому необходимо будет вносить изменения и в этот Федеральный закон так как:

часть 4 статьи 34 предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

часть 1 статьи 75 говорит, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с указанным Федеральным законом.

Поэтому Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следовало бы также дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, может вводиться особое управление этой территорией, в случае создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов местного самоуправления. В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов местного самоуправления может быть приостановлено и их функции могут быть возложены на этот федеральный орган.

5. Представляет интерес вопрос установления ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, предусмотренных в перечне общих мер и временных ограничений.

Свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право собственности закреплено в статьях 34 и 35 Конституции России, а также в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" не устанавливал каких-либо пределов ограничения этих прав. А оно может оказаться необходимым во многих ситуациях чрезвычайного положения. Реально же до принятия Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" ограничение прав на предпринимательство и свободы предпринимательства могло осуществляться только в условиях стихийных бедствий, аварий и т.п. и распространяться лишь на государственные предприятия.

Недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" российским законодателем устраняются в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", где в перечне общих мер и временных ограничений предусматривается возможность установления ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций.

Кроме того, в этом же Федеральном конституционном законе предусмотрено, что в случае введения чрезвычайного положения по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера (смотри комментарий к статье 13) в дополнение к общим мерам и временным ограничениям могут вводиться такие меры и временные ограничения как:

- привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими следующих мер (запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций, а также привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции) и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.

6. Статья 31 Конституции Российской Федерации гарантирует право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Однако уже Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал возможность запрещения проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и иных массовых мероприятий, а также забастовок в перечне общих мер, что было вполне правомерно, так как одними из важнейших целей введения чрезвычайного положения являются обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя. Эти оправданные меры нашли отражение и в новом Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении".

Казалось бы запрещение забастовок не согласуется с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"*(116), в котором речь идет не о запрете, а об ограничении права на забастовку "в соответствии с законом о чрезвычайном положении". Однако указанная норма содержится в федеральном законе, а согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Поэтому статья 17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" должна быть приведена в соответствие с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".

Кроме того, статья 413 Трудового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ*(117)) предусматривает, что в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации являются незаконными и не допускаются забастовки в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении.

А согласно статье 142 Трудового кодекса Российской Федерации в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. Однако не допускается приостановка работы в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении.

7. Говоря о практике введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, следует отметить, что чрезвычайное положение вводилось в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 году в Республике Северная Осетия (тогда еще Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республике при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления. Впоследствии были проведены выборы органов государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, однако до момента отмены чрезвычайного положения в качестве особой формы управления действовала Временная администрация.

В соответствии с действовавшим в тот период Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" Президент Российской Федерации (РСФСР) в случае отсутствия законно избранных органов власти или неспособности их осуществлять возложенные на них обязанности использовал предоставленную ему возможность поручать специально создаваемому органу (Временной администрации) осуществлять функции власти на территории, на которой вводилось чрезвычайное положение.

Согласно Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть образованы специальные временные органы. Этим органам могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где вводилось чрезвычайное положение

Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(118) в качестве особой формы управления была введена Временная администрация. Органам исполнительной власти Северо-Осетинской ССР было предписано перейти в прямое подчинение Временной администрации. В связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения было предписано осуществлять Временной администрации. Положение о Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1992 года N 1346*(119).

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(120) было установлено, что исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации.

Указ Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 был утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1993 года N 4692-I*(121) за исключением положения о том, что "в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации". При этом Верховный Совет Российской Федерации установил, что в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы на территории района чрезвычайного положения подчиняются Временной администрации в части осуществления режима чрезвычайного положения и реализации постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" от 10 декабря 1992 года*(122).

Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(123) в качестве одной из мер было предусмотрено, что функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы. В соответствии со статьей 19 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" полномочия Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов города Москвы были приостановлены до особого распоряжения.

8. Подводя итог сказанному, следует констатировать, что законодателем при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" учтены недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" и общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, изложены достаточно полно.

Поэтому указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

установление ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

 

Статья 12. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте "а" статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона

1. Комментируемая статья говорит о дополнении общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, которые установлены в статье 11 этого Федерального конституционного закона, мерами и временными ограничениями, применяемыми при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера (попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления) (смотри комментарий к статье 3).

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств социально-политического и криминогенного характера, указанных в пункте "а" статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в статье 11 этого Федерального конституционного закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

2. По сравнению с мерами, которые предусматривались в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" исключено положение "после предварительного предупреждения" при приостановлении деятельности политических партий, также исключено положение "в местах скопления граждан" при проверке документов, удостоверяющих личность граждан.

В целом эти меры соответствуют ранее предусмотренным в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", однако Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" дополнен такой мерой как "продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца".

3. Остановимся на последней мере более подробно. Конечно, пункт "ж" статьи 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" на практике применим быть не может, так как статья 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации*(124), определяя основные понятия, используемые в этом Кодексе, говорит, что "содержание под стражей" имеет следующее значение: "пребывание лица, задержанного по подозрению в совершении преступления, либо обвиняемого, к которому применена мера пресечения в виде заключения под стражу, в следственном изоляторе либо ином месте, определяемом федеральным законом", то есть речь идет о конкретном лице, совершившем деяние, содержащее признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации.

В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации:

предусмотрены основания задержания подозреваемого (статья 91);

предусмотрен порядок задержания подозреваемого (статья 92);

предусмотрен порядок содержания подозреваемых под стражей (статья 95).

В статье 97 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации сказано об основаниях для избрания меры пресечения:

"дознаватель, следователь, прокурор, а также суд в пределах предоставленных им полномочий вправе избрать обвиняемому одну из мер пресечения, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (в том числе и заключение под стражу), при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый:

скроется от дознания, предварительного следствия или суда;

может продолжать заниматься преступной деятельностью;

может угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу";

А статья 99 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации уточняет, что при решении вопроса о необходимости избрания меры пресечения и определения ее вида при наличии указанных выше оснований должны учитываться также тяжесть предъявленного обвинения, данные о личности обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, род занятий и другие обстоятельства.

В соответствии со статьей 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации заключение под стражу в качестве меры пресечения применяется по судебному решению в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения. При избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в постановлении судьи должны быть указаны конкретные, фактические обстоятельства, на основании которых судья принял такое решение. В исключительных случаях эта мера пресечения может быть избрана в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, при наличии одного из следующих обстоятельств:

подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации;

его личность не установлена;

им нарушена ранее избранная мера пресечения;

он скрылся от органов предварительного расследования или суда.

Статья 109 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации определяет, что:

содержание под стражей при расследовании преступлений не может превышать 2 месяца;

в случае невозможности закончить предварительное следствие в срок до 2 месяцев и при отсутствии оснований для изменения или отмены меры пресечения этот срок может быть продлен судьей районного суда или военного суда соответствующего уровня на срок до 6 месяцев;

дальнейшее продление срока может быть осуществлено в отношении лиц, обвиняемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, только в случаях особой сложности уголовного дела и при наличии оснований для избрания этой меры пресечения судьей того же суда по ходатайству следователя, внесенному с согласия прокурора субъекта Российской Федерации или приравненного к нему военного прокурора, до 12 месяцев;

срок содержания под стражей свыше 12 месяцев может быть продлен лишь в исключительных случаях в отношении лиц, обвиняемых в совершении особо тяжких преступлений, судьей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, автономной области или автономного округа или военного суда соответствующего уровня по ходатайству следователя, внесенному с согласия Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя, до 18 месяцев.

Все вышесказанное говорит о том, что положение о "продлении срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца", противоречит уголовно-процессуальному законодательству и не может быть реализовано в указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, так как решение о заключении под стражу или продлении срока содержания под стражей применяются только по судебному решению в отношении конкретного лица за конкретно совершенное деяние и не может распространятся на всех лиц, задержанных по подозрению даже в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Следовательно, пункт "ж" из статьи 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" подлежит исключению (смотри также пункт 2 комментария к статье 31).

4. Пунктом "б" комментируемой статьи предусмотрена такая мера, как "ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов".

Противники данного правоограничения могут сослаться на положения части 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой "гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается".

Однако в соответствии с частью 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Согласно части 3 этой статьи в период чрезвычайного положения "не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".

Статья 29 Конституции России отсутствует в данном перечне, поэтому такое правоограничение оправданно в условиях чрезвычайного положения, тем более введенного по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера.

5. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" имелось положение о "выдворении нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет". В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" данное положение уточнено - говорится о "выдворении в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке".

6. Какие же конкретно меры и временные ограничения применялись в новейшей российской истории при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера.

Необходимо напомнить, что режим чрезвычайного положения на территории Российской Федерации вводился только по основаниям социально-политического и криминогенного характера.

В целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, прекращения деятельности незаконных вооруженных формирований, в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики, руководствуясь пунктом 12 статьи 121-5 Конституции РСФСР, в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" Президент РСФСР вынужден был издать Указ о введении на один месяц (с 9 ноября до 9 декабря 1991 года) чрезвычайного положения на всей территории Чечено-Ингушской Республики.

В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(125) на период чрезвычайного положения были предусмотрены следующие меры:

запрещалось проведение митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

запрещалось проведение забастовок;

проводилось временное изъятие у граждан, предприятий и организаций огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а также у предприятий и организаций - радиоактивных веществ и учебной военной техники.

Временной администрации Чечено-Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления, было поручено установить:

особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший досмотр транспортных средств;

усиленную охрану общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

приостановление после предварительного предупреждения деятельности общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки;

проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.

Также был введен комендантский час. Предписывалось, что граждане, нарушавшие правила комендантского часа, задерживались силами охраны правопорядка до окончания комендантского часа, а лица, не имевшие при себе документов, - до установления их личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находившиеся при них вещи могли быть подвергнуты досмотру.

Признав невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике", то есть фактически не поддержав это предложение Президента РСФСР, Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 11 ноября 1991 года*(126) самостоятельно установил особый режим въезда в Чечено-Ингушскую Республику и выезда из нее, исключавший ввоз и вывоз оружия.

Эти действия Верховного Совета РСФСР не основывались на положениях Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", статьи 12 которого предусматривала, что "при утверждении указа Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения, даче согласия на введение чрезвычайного положения Президенту СССР и в период действия режима чрезвычайного положения Верховный Совет РСФСР или соответственно Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, вправе изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных указом о введении чрезвычайного положения, или принять решение об отмене чрезвычайного положения". Верховный Совет РСФСР лишь в период действия режима чрезвычайного положения был вправе изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных указом о введении чрезвычайного положения.

Как уже говорилось, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" возлагал на органы законодательной власти контрольные функции. Согласно статье 37 указанного Закона Верховный Совет РСФСР либо Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, утвердившие указ о введении чрезвычайного положения, в течение всего периода чрезвычайного положения могли осуществлять контроль за соблюдением этого Закона и проводить инспектирование соответствующих территорий.

Данное положение не только противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, но и пункту "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, согласно которому к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится только утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, но не контроль за его исполнением.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не относят к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации изменение перечня и пределов чрезвычайных мер, предусмотренных указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

7. В Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(127) на период чрезвычайного положения были предусмотрены те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178, за следующим исключением: предписывалось проводить временное изъятие у предприятий и организаций не учебной, а всей военной техники; не был введен комендантский час.

Временной администрации на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления, было поручено установить те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178, кроме того, - особый режим вещания по радио и телевидению, а также выпуска печатных изданий.

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(128) были предусмотрены те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 2 ноября 1992 года N 1327.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(129) были предусмотрены те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 27 марта 1993 года N 407, за следующим исключением: предписывалось изъять у граждан, предприятий и организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества, а также военную технику.

В Указе Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(130) вообще не был предусмотрен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а поручалось Временной администрации "с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".

Также не был предусмотрен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а поручалось Временной администрации "с учетом обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", и в Указах Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" и от 30 ноября 1993 года N 2054 "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики".

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" на период чрезвычайного положения были предусмотрены следующие меры:

запрещалось в зоне чрезвычайного положения проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

устанавливался особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения, включавший проверку документов, при получении данных о наличии у граждан оружия - личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

запрещалась продажа оружия, у граждан изымалось огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;

приостанавливалась после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.

Временной администрации поручалось "с учетом обстановки принимать и другие меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(131) на период чрезвычайного положения был предусмотрен тот же перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231. Дополнительно были установлены следующие меры:

усиливалась охрана общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

запрещались забастовки;

нарушители общественного порядка, не являвшиеся жителями данной местности, выдворялись к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;

вводилась предварительная цензура на информацию, освещающую события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции;

с учетом обстановки вводился комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(132) был предусмотрен тот же перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, только при введении цензуры было исключено слово "предварительная".

В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(133) был предусмотрен тот же перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(134) были предусмотрены следующие меры:

устанавливался особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший в себя проверку документов, а при получении данных о наличии у граждан оружия - личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

усиливалась охрана общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

запрещалось в зоне чрезвычайного положения проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

запрещалось проведение забастовок;

запрещалась продажа оружия;

вводилась цензура на информацию, освещающую события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции.

Временной администрации поручалось:

изымать у граждан огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;

выдворять нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;

приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.

с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток.

В Указах Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(135), от 31 января 1995 года N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(136) и от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(137) были предусмотрены те же меры и временные ограничения прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970.

Временной администрации на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указами Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145, от 31 января 1995 года N 87 и от 4 февраля 1995 года N 93, было поручено установить те же меры и временные ограничения прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970.

8. Подводя итоги действия чрезвычайного положения на части территорий Северной Осетии и Ингушетии в 1992-1995 годах, необходимо отметить, что применялись практически все меры и временные ограничения прав и свобод граждан, которые были предусмотрены в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении".

Следует признать, что положение об установлении в указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения на части территории Российской Федерации (РСФСР) лишь частичного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

9. Отдельно следует остановиться на вопросах применения мер и временных ограничений прав и свобод граждан при введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве"*(138) имелась лишь ссылка на статьи 22, 23 и 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", допускавшие возможность введения ряда правоограничений. Однако при введении чрезвычайного положения каждое правоограничение должно быть названо. Кроме того, ссылка в упомянутом Указе на статью 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" неправомерна, так как в этой статье содержится перечень мер, применяемых в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 этого Закона (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(139) было предусмотрено:

в соответствии со статьей 18 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"*(140) предписывалось создать объединенный оперативный штаб по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству обороны и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами в городе Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия;

функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы. В соответствии со статьей 19 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" полномочия Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов города Москвы были приостановлены до особого распоряжения;

до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации приостанавливалось в полном объеме действие статьи 31 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата РСФСР" и статьи 30 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР"*(141) в отношении депутатов Моссовета, районных Советов в городе Москве, бывших народных депутатов Российской Федерации;

Министерству юстиции Российской Федерации по представлению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве и с учетом статьи 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" поручалось приостановить деятельность общественных объединений, принявших участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в городе Москве; решить вопрос о ликвидации указанных общественных объединений в установленном порядке;

Центральному банку Российской Федерации поручалось обеспечить немедленное прекращение всех операций по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливается;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно взять под охрану помещения и иное имущество общественных объединений, деятельность которых приостанавливается, с целью недопущения его противоправного использования;

Министерству печати и информации Российской Федерации с привлечением при необходимости правоохранительных органов поручалось обеспечить с 4 октября 1993 года на период чрезвычайного положения меры, предусмотренные пунктом "б" статьи 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (то есть ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры).

Указанные меры в целом соответствовали Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", однако Президентом Российской Федерации были превышены его полномочия, так как принимались меры, не предусмотренные этим Законом, а именно: приостанавливалось действие соответствующих статей Законов о статусе народных депутатов, при этом народные депутаты были лишены депутатской неприкосновенности; поручалось приостановить деятельность общественных объединений, принимавших участие в массовых беспорядках (такая мера может быть применена лишь после предварительного предупреждения и ссылка в данном случае на статью 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" необоснованна), и решить вопрос об их ликвидации; давалось указание прекратить все операции по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливалось, и взять под охрану помещения и иное имущество этих объединений.

В связи с тем, что в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 не было полного перечня правоограничений, вводимых на период чрезвычайного положения в городе Москве, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(142), который восполнил пробелы предыдущих указов и содержал исчерпывающий перечень правоограничений, вводимых на период действия чрезвычайного положения. С учетом предыдущих указов оказался задействованным почти весь спектр ограничения прав и свобод граждан, предусмотренный статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", вводились: комендантский час; особый режим въезда и выезда; ограничение передвижения автотранспорта; усиленная охрана общественного порядка; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных массовых мероприятий; выборочный досмотр транспортных средств, прибывавших в Москву; проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств (если имелись данные о наличии у граждан оружия); запрет на продажу всех видов оружия и ядовитых веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не имевших прописки в Москве, к месту их постоянного проживания либо за пределы Москвы; ограничение свободы печати путем введения предварительной цензуры, временный арест печатной продукции, изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление деятельности общественных объединений, участвовавших в массовых беспорядках.

 

Статья 13. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте "б" статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона

1. Комментируемая статья говорит о дополнении общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, которые установлены в статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", мерами и временными ограничениями, применяемыми при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ).

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств природного, техногенного и экологического характера, указанных в пункте "б" статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в статье 11 этого Федерального конституционного закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими следующих мер (запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций, а также привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции) и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" также предусматривал меры и временные ограничения прав граждан при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера. Однако в нем, в частности, говорилось не о временном отселении жителей в безопасные районы, а о "временном выселении (эвакуации) граждан из районов, опасных для проживания".

Также в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" была такая мера, как "введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости", которая в Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не включена.

Если Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал мобилизацию ресурсов только государственных предприятий, организаций и учреждений, то пункт "в" статьи 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" говорит уже о привлечении государственного материального резерва и мобилизации ресурсов всех организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" говорилось о возможности отстранения от работы на период чрезвычайного положения руководителей только государственных учреждений, предприятий и организаций при ненадлежащем исполнением ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц.

3. Недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" устранены в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", где в перечне общих мер и временных ограничений предусматривается возможность установления ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций (смотри комментарий к статье 11).

А в перечне мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера, на период действия чрезвычайного положения предусмотрено отстранение от работы руководителей не только государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей, но и негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими таких мер, как запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций, а также привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.

4. Пункт "е" комментируемой статьи предусматривает, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, может проводится мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

О гарантиях имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения, в том числе и лицам, мобилизованным для проведения указанных работ, смотри комментарий к статье 29.

Вопросам охраны труда посвящен раздел X "Охрана труда" Трудового кодекса Российской Федерации*(143).

В статье 209 этого Кодекса говорится, что охрана труда - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

В главе 34 Трудового кодекса Российской Федерации изложены требования охраны труда, в главе 35 - организация охраны труда, а в главе 36 говорится об обеспечении прав работников на охрану труда.

Однако в Трудовом кодексе Российской Федерации ничего не говорится об обязательном соблюдении требований охраны труда при мобилизации трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, предусмотренных пунктом "е" статьи 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".

В связи с этим представляется необходимым дополнить этот Кодекс данным положением.

5. Как уже говорилось выше в новейшей российской истории режим чрезвычайного положения на территории Российской Федерации вводился только по основаниям социально-политического и криминогенного характера. Поэтому меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, вводимого по основаниям техногенного, экологического и природного характера, хотя и были предусмотрены в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", но на практике не применялись.

Однако при введении чрезвычайного положения в городе Москве была допущена ошибка. В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве"*(144) было поручение Совету Министров - Правительству Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, правительству Москвы принять все меры, необходимые для обеспечения режима чрезвычайного положения и скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и ликвидации угрозы безопасности граждан. С этой целью могли быть установлены меры, предусмотренные статьями 22, 23, 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", допускавшие возможность введения ряда правоограничений прав и свобод граждан.

Ссылка в упомянутом Указе на статью 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" была неправомерна, так как в этой статье содержался перечень мер, применявшихся в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).

 

Статья 14. Ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения

1. В комментируемой статье говорится об ограничении права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения.

Ограничение политических прав граждан, выражающееся в запрете проводить в течение всего периода действия чрезвычайного положения выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также референдумы на территории, на которой введено чрезвычайное положение, оправданно. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".

Статья 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", устанавливающая перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, определяет, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (смотри комментарий к статье 11).

Статья 25 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусматривает, что при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган (смотри комментарий к статье 25).

2. Положения комментируемой статьи об ограничении права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения коррелируют с положениями других законов.

В частности, в статье 4 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(145) сказано, что референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. В этом же Федеральном конституционном законе подчеркивается, что на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (статья 3).

В статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(146) сказано, что референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. В развитие положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" сказано, что на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (статья 12).

В статье 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", сказано о том, что:

срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Устанавливаемый срок не может составлять более пяти лет;

изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается;

если срок полномочий действующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или депутатов указанных органов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.

Если в ранее действовавшей редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ*(147)) вообще не было положения о сроке полномочий избранных органов государственной власти, органов местного самоуправления или депутатов указанных органов в период действия чрезвычайного или военного положения, то в новой редакции этого Федерального закона данное положение появилось, однако оно не в полной мере соответствует статье 14 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".

Кроме того, в старой редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не было, а в новой, принятой уже после вступления в силу Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", так и не появилось положение о том, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Поэтому Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует привести в соответствие с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (статьями 14 и 25).

3. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" устанавливал, что "в период действия чрезвычайного положения на всей территории РСФСР, а равно на части ее территории по основаниям, указанным в п."а" статьи 4 настоящего Закона*(148), не допускается изменение Конституции и избирательных законов РСФСР, конституций республик, входящих в состав РСФСР, не проводятся выборы высших органов государственной власти РСФСР и референдумы РСФСР. На территориях, где введено чрезвычайное положение, выборы органов государственной власти и местного самоуправления не проводятся в течение всего периода чрезвычайного положения".

Основываясь на этом положении Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" при введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(149) было предусмотрено, что выборы органов государственной власти и местного самоуправления в течение всего периода чрезвычайного положения не проводятся.

Однако еще 27 октября 1991 года исполком Общенационального конгресса чеченского народа организовал так называемые выборы, которые прошли в двухнедельный срок в условиях фактического военного положения. По итогам выборов было принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года N 1847-I "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике"*(150).

Съезд народных депутатов РСФСР постановил признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.

4. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия (Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республики действовало с ноября 1992 года до февраля 1995 года, однако для проведения выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации действие режима чрезвычайного положения Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 приостанавливалось с 12 по 13 декабря 1993 года.

Кроме того, в целях обеспечения реализации гражданами Республики Северная Осетия избирательного права в период проведения выборов Президента Республики Северная Осетия Указом Президента Российской Федерации от 14 января 1994 года N 143 действие режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с 16 до 17 января 1994 года также приостанавливалось.

 

Статья 15. Приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления

1. Комментируемая статья устанавливает возможность приостановления действия правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.

Президенту Российской Федерации в дополнение к полномочиям, предусмотренным частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации, предоставляется право приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Согласно части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Только в 2000 году было издано 18 указов Президента Российской Федерации, которыми приостанавливалось действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с тем, что эти акты противоречили Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации, в частности:

указы Президента Республики Ингушетия (смотри Указы Президента Российской Федерации от 5 мая 2000 года N 791, от 1 сентября 2000 года N 1605*(151)), постановление Правительства Республики Ингушетия (смотри Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2000 года N 790*(152));

постановление главы администрации Амурской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2000 года N 800*(153));

постановление главы администрации Смоленской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2000 года N 851*(154));

указы Президента Республики Адыгея (смотри Указы Президента Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 1055, от 9 сентября 2000 года N 1620, от 9 сентября 2000 года N 1621*(155));

постановление губернатора Тверской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 12 июня 2000 года N 1101*(156));

постановления администрации Воронежской области (смотри Указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2000 года N 1196, от 28 июня 2000 года N 1197, от 28 июня 2000 года N 1198, от 28 июня 2000 года N 1199, от 28 июня 2000 года N 1200*(157));

постановление главы администрации Владимирской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2000 года N 1280*(158));

постановление администрации Архангельской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 2000 года N 1389*(159));

постановление губернатора Тульской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2000 года N 1500*(160));

распоряжение главы администрации Оренбургской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года N 1609*(161)).

В 2001 году Указом Президента Российской Федерации от 7 февраля 2001 года N 132 были приостановлено действие Указа Президента Республики Ингушетия от 22 апреля 2000 года N 76 "Об упразднении Государственного комитета Республики Ингушетия по связи" и постановления Правительства Республики Ингушетия от 20 мая 2000 года N 192 "Об учреждении государственного унитарного предприятия "Управление электрической связи Республики Ингушетия"*(162).

2. В комментируемой статье Президенту Российской Федерации предоставлено право приостанавливать действие правовых актов не только органов исполнительной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовых актов органов местного самоуправления, однако данное полномочие Президента Российской Федерации обусловлено рядом условий:

- применяется только при возникновении чрезвычайной ситуации при введении на данной территории чрезвычайного положения;

- может распространяться только на правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение;

- и только в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.

3. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" устанавливал, что:

на территории, где вводилось чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения либо отдельным указом могли вводиться особые формы управления;

высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, были вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действовавших на территории, где вводилось чрезвычайное положение;

государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Эти чрезвычайные меры могли предусматривать временное ограничение прав и свобод граждан;

органы исполнительной власти территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначаемому им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу;

для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть образованы специальные временные органы;

специальным временным органам могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где введено чрезвычайное положение.

4. Как показала практика введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, в Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(163), было установлено, что "глава Временной администрации отменяет акты районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов в случае, если они нарушают законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и режим чрезвычайного положения, а также противоречат приказам и распоряжениям главы Временной администрации".

Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(164) было внесено дополнение в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В целях повышения эффективности осуществления режима чрезвычайного положения и ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта главе Временной администрации было предоставлено право приостанавливать действие актов территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения на соответствующей территории, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации до решения этого вопроса в установленном порядке.

Указанное дополнение вносилось в Положение о Временной администрации в связи с принятием новой Конституции России, но не совсем отвечало правилам юридической техники.

При введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики начиная с октября 1994 года в указах Президента Российской Федерации (от 3 октября 1994 года N 1970*(165), от 2 декабря 1994 года N 2145*(166), от 31 января 1995 года N 87*(167), от 4 февраля 1995 года N 93*(168)) появляется новая норма.

Наряду с тем, что глава Временной администрации уже имел право отменять акты районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов или приостанавливать действие актов территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения, в этих указах было установлено, что решения всех органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

 

Глава IV. Силы и средства, обеспечивающие режим

чрезвычайного положения

 

Статья 16. Силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья говорит о "штатных" силах и средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а также силы и средства Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

2. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" было предусмотрено, что:

для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан использовались силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлялось чрезвычайное положение;

по предложению министра внутренних дел РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР обеспечивал привлечение дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ.

Нормами Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" в основном и руководствовались в практике привлечения сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(169) было поручение министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР представить предложения о привлечении дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ в зону чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии в Указах Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(170), от 27 марта 1993 года N 407*(171) давались поручения Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным силам Министерства обороны Российской Федерации (о возможности и необходимости привлечения сил Министерства обороны Российской Федерации для обеспечения режима чрезвычайного положения смотри комментарий к статье 17) принять меры по разъединению противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения.

В Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(172), было установлено, что:

Временная администрация осуществляла общее руководство приданными Временной администрации Объединенными силами Министерства обороны Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации;

глава Временной администрации осуществлял взаимодействие с органами и формированиями Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства безопасности Российской Федерации, дислоцированными на территориях Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Краснодарского края, Ставропольского края и Ростовской области, по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики;

командиры (начальники) воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Краснодарского края, Ставропольского края и Ростовской области, должны были выполнять все приказы и распоряжения главы Временной администрации, касающиеся поддержания режима чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения с 31 мая до 31 июля 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788*(173) поручалось:

Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным Временной администрации силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

для обеспечения режима чрезвычайного положения МВД России увеличить группировку внутренних войск до 5 тыс. человек, а Минобороны России - сохранить ранее образованную для поддержания режима чрезвычайного положения группировку войск;

Министерству безопасности Российской Федерации и ГТК России усилить контроль в пунктах пропуска, определяемых главой Временной администрации, за перемещением через границу лиц, транспортных средств и грузов с целью пресечения попыток провоза оружия, боеприпасов и других средств террора и диверсий, вывоза лицензированных товаров, а также предотвращения проникновения вооруженных группировок.

Однако Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 был выполнен не в полном объеме МВД России и Минобороны России в части усиления группировки войск для поддержания режима чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения с 31 июля до 30 сентября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в Указе Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(174) предписывалось:

Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным Временной администрации силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

для обеспечения режима чрезвычайного положения МВД России поддерживать группировку внутренних войск на уровне 5 тыс. человек, а Минобороны России - усилить ранее образованную группировку войск за счет увеличения количества вертолетов армейской авиации.

Вводя чрезвычайное положение с 30 сентября до 30 ноября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 предписывал:

МВД России, Минбезопасности России и приданным Временной администрации силам Минобороны России принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите и безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

для обеспечения режима чрезвычайного положения Минобороны России принять меры по сохранению имеющейся группировки войск в зоне осетино-ингушского конфликта и доукомплектованию ее личным составом до штатов мирного времени.

Главе Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления, были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации.

При продлении чрезвычайного положения до 31 января 1994 года на территориях Моздокского района, части территорий Правобережного района, Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 предписывалось:

МВД России, Минбезопасности России и приданным Временной администрации силам Минобороны России принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите и безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

для обеспечения режима чрезвычайного положения Минобороны России, МВД России было поручено принять меры по сохранению имеющейся группировки войск в зоне осетино-ингушского конфликта и доукомплектованию ее личным составом до штатов мирного времени.

Также было сохранено подчинение в оперативном отношении главе Временной администрации приданных Временной администрации сил Минобороны России, МВД России и Минбезопасности России.

Указом Президента Российской Федерации от 14 января 1994 года N 143 действие режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики приостанавливалось с 16 до 17 января 1994 года. Объединенным силам, приданным Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, на этот период поручалось принять меры по защите и безопасности граждан и обеспечению соблюдения правопорядка в общественных местах.

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 о продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики до 31 марта 1994 года:

главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Минобороны России, МВД России, Федеральной службы контрразведки Российской Федерации и ФПС - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации;

МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России предписывалось принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите и безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

Минобороны России, МВД России, МИДу России, Генеральному прокурору Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации предлагалось осуществить меры, предусмотренные пунктами 10-13 Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657*(175) о введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1994 года:

имелись такие же поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231;

главе Временной администрации были также подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФПС - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112*(176) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1994 года:

имелись аналогичные поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 и от 4 апреля 1994 года N 657;

кроме того, МВД России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось обеспечить выполнения пункта 4 рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 30 декабря 1993 года;

главе Временной администрации были вновь подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(177) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 июля до 30 сентября 1994 года:

имелись аналогичные поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231, от 4 апреля 1994 года N 657 и от 30 мая 1994 года N 1112;

МВД России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось обеспечить завершение выполнения пункта 4 рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 30 декабря 1993 года;

главе Временной администрации были также подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(178) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 октября до 2 декабря 1994 года:

имелись такие же поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231, от 4 апреля 1994 года N 657, от 30 мая 1994 года N 1112 и от 25 июля 1994 года N 1541;

МВД России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось представить доклад о выполнении пункта 4 рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 30 декабря 1993 года;

также главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(179) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 декабря 1994 года до 31 января 1995 года:

имелись аналогичные (как и в Указе от 3 октября 1994 года N 1970) поручения МВД России, ФСК России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской;

главе Временной администрации были также подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87*(180) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 января до 31 марта 1995 года (фактически чрезвычайное положение действовало с 31 января до 4 февраля 1995 года):

МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России предписывалось принять меры по недопущению вооруженного столкновения противостоящих сторон, защите, а также обеспечению безопасности граждан и неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

МВД России, Минобороны России, ФСК России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось принять меры по разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию незаконно хранящегося оружия у населения;

главе Временной администрации были вновь подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93*(181) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 5 февраля до 5 апреля 1995 года (фактически чрезвычайное положение действовало с 5 до 7 февраля 1995 года):

имелись аналогичные (как и в Указе от 31 января 1995 года N 87) поручения МВД России, ФСК России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации;

главе Временной администрации были также подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

3. При введении чрезвычайного положения с 3 до 10 октября 1993 года в городе Москве в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575*(182) было поручение Совету Министров - Правительству Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, правительству Москвы принять все меры, необходимые для обеспечения режима чрезвычайного положения и скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и ликвидации угрозы безопасности граждан.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(183) было предусмотрено:

в соответствии со статьей 18 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству обороны и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве (назначен Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1577) поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве.

4. Комментируемую статью, в которой говорится о силах и средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, необходимо сопоставить со статьей 30 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", определяющую порядок и условия применения физической силы и специальных средств.

Порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изложены в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актов:

Законе РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"*(184);

Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности"*(185);

Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации"*(186);

Федеральном законе от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"*(187);

Федеральном законе от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(188);

Федеральном законе от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии"*(189);

Федеральном законе от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(190);

Федеральном законе от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне"*(191);

Федеральном законе от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(192);

Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 177-ФЗ "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции"*(193);

Указе Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 года N 2140 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации"*(194).

В соответствии со статьей 30 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установленные вышеуказанными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Подробнее о силах и средствах органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силах и средствах органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, смотри комментарий к статье 30.

 

Статья 17. Привлечение дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения

(в редакции Федерального конституционного закона от 30 июня 2003 года N 2-ФКЗ "О внесении изменений в федеральные конституционные законы "О Государственном флаге Российской Федерации" и "О чрезвычайном положении"*(195)).

1. Комментируемая статья устанавливает возможность привлечения дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы:

привлекаются в исключительных случаях для обеспечения режима чрезвычайного положения на основании указа Президента Российской Федерации;

выполняют строго определенные задачи совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан использовались силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение. По предложению министра внутренних дел РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР обеспечивал привлечение дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ. И только в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера Президент РСФСР по поручению Верховного Совета РСФСР мог принимать меры по привлечению Вооруженных Сил, находившихся в подчинении органов Союза ССР.

Следовательно, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" допускал привлечение Вооруженных Сил лишь в случае введения чрезвычайного положения в условиях стихийного бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупной аварии, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Законодатель в 1991 году считал, что привлекать Вооруженные Силы по таким основаниям введения чрезвычайного положения как попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, было недопустимо. Кстати, Закон СССР от 3 апреля 1990 года "О правовом режиме чрезвычайного положения"*(196) предусматривал:

не только возможность привлечения Вооруженных Сил ("в исключительных случаях по решению Верховного Совета СССР или Президента СССР для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан наряду с внутренними войсками Министерства внутренних дел СССР могут привлекаться воинские части Вооруженных Сил СССР и Комитета государственной безопасности СССР") (статья 11);

но и возможность призыва военнообязанных ("при объявлении чрезвычайного положения Министром обороны СССР в соответствии с решением Совета Министров СССР могут призываться на срок до двух месяцев военнообязанные - специалисты, необходимые для ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий или катастроф, эпидемий, эпизоотий") (статья 13).

3. Вопросы привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций изложены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(197).

Согласно статье 7 этого Федерального закона ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера":

Президент Российской Федерации принимает решение о привлечении при необходимости к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (статья 8);

Правительство Российской Федерации определяет порядок привлечения Войск гражданской обороны Российской Федерации к ликвидации чрезвычайных ситуаций (статья 10);

для ликвидации чрезвычайных ситуаций могут привлекаться специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. Порядок их привлечения определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 16);

при ликвидации чрезвычайных ситуаций силы и средства органов внутренних дел России и органов внутренних дел субъектов Российской Федерации применяются в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 17).

4. Возникает вопрос о правомерности привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для обеспечения режима чрезвычайного положения. Действительно, согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне"*(198) Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Однако пункт 3 этой статьи и подпункт 6 пункта 2 статьи 4 указанного Федерального закона дают возможность Президенту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению.

Указ Президента Российской Федерации о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению утверждает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (подпункт 3 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об обороне").

Современная практика знает примеры из практики привлечения Вооруженных Сил к обеспечению режима чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (смотри комментарий к статье 16).

Так, в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О ведении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(199) давались поручения не только Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации но и приданным силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по разъединению противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения.

Однако в данном Указе Президента Российской Федерации имеется ссылка не только на Закон РСФСР "О чрезвычайном положении", но и на Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности"*(200), статья 12 которого гласит, что Вооруженные Силы включаются в силы обеспечения безопасности.

Следовательно, привлечение приданных сил Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации к выполнению задач при введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии в период 1992 - 1995 годов можно признать правомерным.

Привлечение вооруженных сил в условиях чрезвычайного положения часто не только оправданно, но и просто необходимо. Особенно во время крупных катастроф, стихийных бедствий и т.п., когда для скорейшего исправления ситуации и оказания помощи при большом количестве пострадавших необходимо привлечение дополнительного количества подготовленных и дисциплинированных людей, оснащенных соответствующей техникой и способных оказать помощь в любой, даже самой сложной ситуации. Подобная практика использования вооруженных сил в условиях чрезвычайного положения применяется во многих странах мира.

Кроме того, Вооруженные Силы Российской Федерации использовались при введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии в 1992 - 1995 годах, а также при проведении контртеррористической операции в Чеченской Республике на основании Закона Российской Федерации "О безопасности" и Федерального закона от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(201).

5. В связи со сказанным выше представляет интерес зарубежное законодательство.

Статья 35 Основного закона Федеративной Республики Германии*(202) предусматривает, что "в целях сохранения или восстановления общественной безопасности или порядка земля в особо важных случаях может требовать направления сил и подразделений Федеральной пограничной охраны для оказания помощи полиции, если полиция без этой помощи не может выполнить свои задачи или это повлечет для нее существенные трудности. Для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы земля может потребовать направления полицейских сил других земель, подразделений и служб других административных органов, а также подразделений Федеральной пограничной охраны и вооруженных сил. Если стихийное бедствие или катастрофа угрожают территории более чем одной земли, Федеральное правительство может в той мере, в какой это необходимо для эффективного их преодоления, давать правительствам земель указания о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также применять формирования Федеральной пограничной охраны и вооруженных сил для поддержки сил полиции".

В статье 87а Основного закона ФРГ говорится о возможности использовать вооруженные силы в режиме чрезвычайного положения: "для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, Федеральное правительство может, если имеют место предпосылки, предусмотренные абзац 2 статьи 91, и полицейских сил и Федеральной пограничной охраны недостаточно, использовать вооруженные силы для поддержки полиции и Федеральной пограничной охраны при защите гражданских объектов и для борьбы с организованными и вооруженными боевым оружием повстанцами. Действия вооруженных сил должны быть приостановлены, если того потребует Бундестаг или Бундесрат".

А статья 91 Основного закона ФРГ предусматривает возможность привлечения полицейских сил других земель в режиме чрезвычайного положения: "для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или земли, земля может потребовать привлечения полицейских сил других земель, а также сил и оборудования других ведомств и Федеральной пограничной охраны. Если земля, которой угрожает опасность, сама не готова или не в состоянии бороться с этой опасностью, то Федеральное правительство может подчинить своим указаниям полицию этой земли и полицейские силы других земель, а также использовать подразделения Федеральной пограничной охраны. Распоряжение подлежит отмене по ликвидации опасности, а также в любой момент по требованию Бундесрата. Если опасность угрожает территории более чем одной земли, Федеральное правительство может, если это необходимо для эффективного противодействия, давать указания правительствам земель; предложения 1 и 2 при этом не затрагиваются".

6. Изучив зарубежный опыт привлечения вооруженных сил для обеспечения режима чрезвычайного положения, а также практику использования подразделений Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации при реальном введении чрезвычайного положения в новейшей истории России, законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установил, что:

в исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к силам и средствам, указанным в статье 16 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" (органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

7. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:

поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (смотри постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"*(203));

эти задачи военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.

8. На военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

О каком законодательстве идет речь? Прежде всего это Федеральный закон от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(204).

Статья 25 указанного Федерального закона определяет условия и пределы применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники:

военнослужащие внутренних войск имеют право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику в случаях и порядке, предусмотренном этим Федеральным законом;

военнослужащие внутренних войск обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям, связанным с применением физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, и на умение оказывать доврачебную помощь пострадавшим;

при применении физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники военнослужащий внутренних войск обязан:

- предупредить о намерении применить их, предоставив при этом лицам, в отношении которых предполагается применить физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику, достаточно времени для выполнения своих требований, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан, военнослужащих или сотрудников органов внутренних дел, может повлечь иные тяжкие последствия или когда в создавшейся обстановке такое предупреждение является неуместным или невозможным;

- обеспечить оказание доврачебной помощи лицам, получившим телесные повреждения;

- доложить своему непосредственному командиру (начальнику) о каждом случае применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники;

соответствующие должностные лица внутренних войск обязаны незамедлительно уведомить прокурора о всех случаях ранения или смерти в результате применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники.

9. Статья 26 Федерального закона от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ определяет порядок применения физической силы: военнослужащие внутренних войск имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления сопротивления законным требованиям военнослужащих внутренних войск, если иные способы пресечения преступлений и административных правонарушений не обеспечивают исполнения военнослужащими внутренних войск своих служебных обязанностей.

10. В статье 27 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорится о применении специальных средств. Военнослужащие внутренних войск имеют право применять специальные средства для:

отражения нападения на граждан, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел;

пресечения сопротивления, оказываемого военнослужащему внутренних войск при исполнении им своих служебных обязанностей;

задержания лиц, застигнутых при совершении преступлений, пытающихся скрыться или оказать сопротивление;

задержания лиц по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;

доставления задержанных лиц в милицию, конвоирования и охраны задержанных лиц, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе, или оказывают сопротивление военнослужащему внутренних войск;

отражения нападения на военные городки, воинские эшелоны (транспорты) и транспортные колонны, охраняемые внутренними войсками объекты;

освобождения заложников, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и участков местности;

пресечения массовых беспорядков и действий, нарушающих работу транспортных средств, средств связи, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также дезорганизующих работу исправительных учреждений;

остановки транспортных средств, водители которых не выполнили законные требования сотрудников милиции или военнослужащих внутренних войск остановиться.

В качестве специальных средств, используемых военнослужащими внутренних войск, могут применяться:

резиновые палки;

слезоточивый газ;

наручники; при отсутствии наручников военнослужащие внутренних войск вправе использовать подручные средства для связывания;

светозвуковые средства отвлекающего воздействия;

средства разрушения преград;

средства принудительной остановки транспорта;

служебные собаки.

Все виды специальных средств могут применяться также в случаях, предусмотренных частью первой статьи 28 указанного Федерального закона, в которой говорится о случаях, когда военнослужащие внутренних войск имеют право применять оружие.

Запрещается применять специальные средства в отношении женщин, с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан.

В состоянии необходимой обороны или крайней необходимости военнослужащий внутренних войск при отсутствии специальных средств или оружия вправе использовать любые подручные средства.

11. В статье 28 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорится о применении оружия. Военнослужащие внутренних войск имеют право применять оружие для:

защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью;

отражения нападения на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, угрожающего их жизни и здоровью, а также пресечения попытки завладеть их оружием и военной техникой;

освобождения заложников, захваченных охраняемых объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях и военной техники;

задержания лиц, застигнутых при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни и здоровья граждан либо собственности, пытающихся скрыться, а также оказывающих вооруженное сопротивление;

пресечение побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, а также пресечения попыток насильственного освобождения вышеуказанных лиц;

остановки транспортного средства в условиях режима чрезвычайного положения путем повреждения транспортного средства, если водитель отказывается остановиться, несмотря на законные требования сотрудников милиции или военнослужащих внутренних войск;

отражения группового или вооруженного нападения (в том числе с использованием транспортных средств) на военные городки, воинские эшелоны (транспорты), транспортные колонны, охраняемые объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, жилые помещения граждан, помещения, занимаемые органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями;

подавления сопротивления вооруженных лиц, отказывающихся выполнить законные требования военнослужащих внутренних войск о прекращении противоправных действий и сдаче имеющихся у этих лиц оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и военной техники;

предупреждения граждан о намерении применить оружие, подачи сигнала тревоги и вызова помощи;

пресечения попыток лиц противоправным способом проникнуть на территории охраняемых объектов, постов и других мест несения боевой службы или покинуть их, когда пресечь эти попытки иными способами не представляется возможным.

Без предупреждения оружие применяется при отражении нападения с использованием оружия, боевой и специальной техники, транспортных средств, летательных аппаратов, морских или речных судов, при побеге из-под охраны с оружием либо на транспортных средствах, летательных аппаратах, морских или речных судах, а также при побеге в условиях ограниченной видимости, при побеге из транспортных средств, с морских или речных судов во время движения.

Запрещается применять оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен военнослужащему внутренних войск, кроме случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо вооруженного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан, а также при значительном скоплении людей, когда от применения оружия могут пострадать посторонние лица.

12. В статье 29 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определен порядок применения боевой и специальной техники.

Боевая и специальная техника, состоящая на вооружении внутренних войск, применяется для:

освобождения заложников, захваченных охраняемых объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях и военной техники;

защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, когда пресечь это действие иным способом не представляется возможным;

остановки транспортного средства в условиях режима чрезвычайного положения, если водитель отказывается остановиться, несмотря на законные требования сотрудников милиции или военнослужащих внутренних войск;

отражения группового или вооруженного нападения (в том числе с использованием транспортных средств) на военные городки, воинские эшелоны (транспорты), транспортные колонны, охраняемые объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, жилые помещения граждан, помещения, занимаемые органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями;

подавления сопротивления вооруженных лиц, отказывающихся выполнить законные требования военнослужащих внутренних войск о прекращении противоправных действий и сдаче имеющихся у этих лиц оружия и военной техники.

По указанию командира воинской части или его заместителя в отдельных случаях могут применяться водометы и бронемашины с обязательным уведомлением об этом прокурора в течение 24 часов с момента их применения.

13. Статья 24 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" устанавливает права военнослужащих внутренних войск при несении боевой службы:

пресекать преступления, административные правонарушения и действия, препятствующие исполнению военнослужащими внутренних войск служебных обязанностей, требовать от граждан соблюдения общественного порядка;

проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;

составлять протоколы об административных правонарушениях и направлять их в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях;

осуществлять административное задержание лиц, совершивших административное правонарушение, с передачей задержанных в милицию;

принимать необходимые меры по обеспечению сохранности следов преступления до прибытия представителей органов дознания;

задерживать и доставлять в милицию лиц, совершивших преступление или административное правонарушение или покушающихся на их совершение, либо в целях установления их личности;

задерживать на срок до трех часов и содержать в служебных помещениях внутренних войск до передачи в милицию лиц, посягавших на охраняемые внутренними войсками важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, склады, военные базы, органы управления внутренними войсками, территории, на которых постоянно или временно размещаются соединения, воинские части (подразделения), военные образовательные учреждения профессионального образования и учреждения внутренних войск, а также их объекты, технику и иное имущество, производить личный досмотр указанных лиц, досмотр их транспортных средств и вещей, изъятие у указанных лиц документов и предметов, запрещенных для хранения и использования;

производить досмотр транспортных средств, плавучих средств (судов), нарушивших правила, установленные на охраняемых внутренними войсками объектах;

производить личный досмотр работников объектов использования атомной энергии (ядерных установок; организаций по обращению с ядерными материалами или радиоактивными веществами) и граждан, посещающих указанные объекты в ознакомительных целях, а также досмотр их вещей и транспортных средств, в том числе с применением специальных средств, на территориях объектов использования атомной энергии;

входить беспрепятственно в любое время суток на территории и в помещения охраняемых предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации) и осматривать их в целях пресечения преступлений или административных правонарушений, угрожающих общественному порядку и безопасности граждан, поиска и задержания лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувшие их;

производить по решению министра внутренних дел, начальника главного управления (управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации, а в исключительных случаях по решению командира воинской части (подразделения) внутренних войск оцепление (блокирование) участков местности, отдельных строений и других объектов при преследовании лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувшие их; пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка; ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств и плавучих средств (судов);

носить гражданскую одежду, а также форму одежды и знаки отличия работников федеральных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений в порядке, определяемом Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

14. При несении боевой службы по обеспечению режима чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации, при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, военнослужащим внутренних войск предоставляются следующие дополнительные права:

входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации) и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление либо произошел несчастный случай. Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан командование воинской части внутренних войск уведомляет прокурора в течение 24 часов с момента проникновения;

временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, осуществлять их досмотр в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан;

использовать транспортные средства предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности (за исключением дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств в Российской Федерации, международных организаций, а также транспортных средств специального назначения), транспортные средства общественных объединений или граждан для проезда к месту чрезвычайной ситуации и других чрезвычайных обстоятельств, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследования лиц, совершивших преступления, и доставления их в милицию;

не допускать граждан в целях защиты их жизни, здоровья и имущества на отдельные участки местности и объекты; обязывать их остаться на указанных участках местности и объектах или покинуть их;

пользоваться беспрепятственно в служебных целях линиями, каналами и средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации) и общественным объединениям;

получать безвозмездно от предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности информацию, необходимую для исполнения военнослужащими внутренних войск служебных обязанностей, за исключением случаев, когда законом установлен иной порядок получения соответствующей информации;

осуществлять при необходимости проверку у граждан документов, а в исключительных случаях при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств производить личный досмотр граждан, досмотр их вещей, жилых и иных помещений, транспортных средств;

задерживать граждан, нарушивших режим комендантского часа, до его окончания, а лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность, кроме того, до установления личности, но не более чем на срок, установленный соответствующим федеральным конституционным законом.

15. Необходимо напомнить, что согласно части первой статьи 31 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, - до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя.

Однако данное положение противоречит части 2 статьи 22 Конституции Российской Федерации, согласно которой арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Следовательно, в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" (часть первая статьи 31) остается внесудебный порядок ограничения свободы и личной неприкосновенности. Подробнее об этом смотри комментарий к статье 31.

16. Статья 30 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о гарантиях личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей:

военнослужащий внутренних войск имеет право обнажить оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения, предусмотренные статьей 28 указанного Федерального закона;

попытки задерживаемого лица приблизиться с обнаженным холодным или огнестрельным оружием либо предметами, с помощью которых может быть нанесено телесное повреждение, к военнослужащему внутренних войск, сократив при этом указанное военнослужащим расстояние, а также попытки указанного лица прикоснуться к оружию военнослужащего внутренних войск предоставляет последнему право применить оружие в соответствии с пунктом "б" части первой статьи 28 указанного Федерального закона, то есть как для отражения нападения на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, угрожающего их жизни и здоровью, а также пресечения попытки завладеть их оружием и военной техникой;

в интересах личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей не допускается распространение в публичном выступлении, средствах массовой информации сведений о местах дислокации или о передислокации соединений и воинских частей внутренних войск, а также обеспечивается конфиденциальность сведений о военнослужащих внутренних войск, принимавших участие в пресечении деятельности вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а также сведений о членах их семей;

информация о служебно-боевой деятельности соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск может предоставляться только с разрешения командира соответствующего соединения, воинской части (подразделения), начальника военного образовательного учреждения высшего профессионального образования или учреждения внутренних войск в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации.

17. Статья 37 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определяет порядок выполнения соединениями и воинскими частями (подразделениями) внутренних войск возложенных на них задач:

порядок выполнения соединениями и воинскими частями (подразделениями) внутренних войск возложенных на них задач определяется Федеральным законом "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации;

срок привлечения личного состава соединений и воинских частей (подразделений), внутренних войск к выполнению возложенных на них задач по обеспечению режима чрезвычайного положения не должен превышать три месяца. При этом:

- срок военной службы, засчитываемый в выслугу лет, дающую право на пенсию, военнослужащим внутренних войск, проходящим военную службу по контракту, исчисляется из расчета один месяц за три месяца;

- срок военной службы, засчитываемый в трудовой стаж для назначения пенсии, военнослужащим внутренних войск, проходящим военную службу по призыву, исчисляется из расчета один месяц за три месяца;

- при выполнении задач по обеспечению режима чрезвычайного положения военнослужащим внутренних войск выплачиваются надбавки и устанавливаются дополнительные денежные выплаты в порядке и размерах, устанавливаемых федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами, утверждаемыми министром внутренних дел Российской Федерации.

18. Статья 39 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" устанавливает обязательность исполнения законных требований военнослужащих внутренних войск:

законные требования военнослужащих внутренних войск при исполнении ими своих служебных обязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами Российской Федерации;

неисполнение законных требований военнослужащих внутренних войск и действия, препятствующие исполнению ими своих служебных обязанностей, влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Статья 40 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о необходимой обороне и крайней необходимости применительно к служебной деятельности военнослужащих внутренних войск - на служебную деятельность военнослужащих внутренних войск распространяются нормы о необходимой обороне и крайней необходимости, установленные законодательством Российской Федерации.

Статья 41 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о недопустимости вмешательства в служебную деятельность военнослужащих внутренних войск:

военнослужащие внутренних войск при несении боевой службы являются представителями власти и находятся под защитой государства в соответствии с законодательством Российской Федерации;

никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность военнослужащих внутренних войск, кроме должностных лиц уполномоченных на то законодательством Российской Федерации.

Статья 42 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о праве военнослужащих внутренних войск на судебную защиту - военнослужащие внутренних войск имеют право на судебную защиту своих прав и свобод.

19. В части третьей комментируемой статьи говорится в общем о распространении положений федерального законодательства о внутренних войсках на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

В статьях 24-30, 37, 39-42 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определены условия, порядок и пределы применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантии личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантии их правовой и социальной защиты.

Однако формальная запись в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" о распространении этих положений на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для правоприменителя, видимо, недостаточна.

Так, согласно статье 24 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" оцепление (блокирование) участков местности, отдельных строений и других объектов производится по решению министра внутренних дел, начальника главного управления (управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации,

В статье 27 этого Федерального закона дается перечень специальных средств, которые используются военнослужащими внутренних войск, но отсутствуют на вооружении военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

С учетом приведенных примеров становится ясной необходимость внесения в развитие положений статьи 17 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" соответствующих изменений в федеральные законы от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне"*(205) и от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"*(206), а также разработки нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов о распространении положений Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

 

Статья 18. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение

1. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" было сказано, что в исключительных случаях при ведении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено назначение коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, который был вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

В Указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике в 1991 году, в Северной Осетии и Ингушетии в 1992-1995 годах о коменданте территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, не говорилось вообще, поэтому коменданту отводилась вспомогательная роль при Временной администрации, вводимой в качестве особой формы управления территории

В Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(207), было установлено, что Временная администрация утверждает штатную численность комендатур, находящихся на территории действия чрезвычайного положения, и осуществляет общее руководство ими.

2. И лишь при введении чрезвычайного положения в городе Москве в октябре 1993 года появилась фигура "коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве", который был назначен Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1577*(208).

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(209) коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве давались конкретные поручения:

незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами в городе Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия;

незамедлительно взять под охрану помещения и иное имущество общественных объединений, деятельность которых приостанавливается, с целью недопущения его противоправного использования.

Также в этом Указе Президента Российской Федерации давались поручения федеральным органам исполнительной власти:

Министерству обороны Российской Федерации и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству юстиции Российской Федерации по представлению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве и с учетом статьи 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" приостановить деятельность общественных объединений, принявших участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в городе Москве; решить вопрос о ликвидации указанных общественных объединений в установленном порядке.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(210) роль коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве еще более возросла:

комендантский час устанавливался по решению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве, при этом ему поручалось устанавливать период действия комендантского часа, а также отменять (вновь вводить) комендантский час в зависимости от складывающейся оперативной обстановки;

устанавливался особый режим въезда (выезда) в город Москву всех видов транспорта, а также ограничение свободы передвижения автотранспорта в районах, определяемых комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве;

устанавливался запрет по решению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве на проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством безопасности Российской Федерации, Главным управлением внутренних дел города Москвы поручалось обеспечить безотлагательное выполнение вышеуказанных мер;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве по согласованию с Министерством печати и информации Российской Федерации и руководством российских телерадиовещательных компаний предписывалось разъяснить населению города Москвы и Российской Федерации меры, предусмотренные в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве по согласованию с правительством Москвы поручалось организовать бесперебойную работу всех видов общественного транспорта в целях обеспечения прибытия населения к месту проживания (временного пребывания) и работы до наступления комендантского часа, привлекать для этих целей ведомственный и военный автотранспорт.

3. Следует отметить, что запись в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 об установлении комендантского часа в городе Москве по решению коменданта района чрезвычайного положения, а также поручение коменданту района чрезвычайного положения отменять (вновь вводить) комендантский час в зависимости от складывающейся оперативной обстановки не в полной мере соответствовала Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Решение об установлении комендантского часа необходимо было принимать Президенту Российской Федерации в указе о введении чрезвычайного положения (или в указе об установлении дополнительных мер по обеспечению режима чрезвычайного положения), а не поручать это коменданту района чрезвычайного положения отменять, которому можно было лишь поручить устанавливать период действия комендантского часа.

При продлении режима чрезвычайного положения в городе Москве до 18 октября 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года N 1615*(211) были даны поручения мэру Москвы, коменданту района чрезвычайного положения, органам государственной власти и управления, обеспечивающим режим чрезвычайного положения, в своих действиях строго руководствоваться действующим законодательством и Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве".

4. В связи с изложенным и учитывая практику введения чрезвычайного положения на части территории Российской Федерации, можно сделать вывод, что в случае введения чрезвычайного положения независимо от обстоятельств его введения (как социально-политического и криминогенного характера, так и природного, техногенного и экологического характера) при наличии действующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фигура коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, должна присутствовать и иметь четкие полномочия, прописанные в законе.

5. В 2001 году недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" были устранены российским законодателем при принятии нового закона.

В соответствии с частью первой комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, назначается указом Президента Российской Федерации для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения.

6. Согласно части второй этой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, имеет четкие полномочия:

издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, боевой и учебной военной техники, взрывчатых, радиоактивных и ядовитых веществ;

выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

обращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, где действует чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных статьями 11 - 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении";

оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

В части четвертой комментируемой статьи определено, что комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

7. Следует особо отметить, что, устанавливая полномочия и компетенцию коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, законодатель в части пятой комментируемой статьи подчеркивает, что образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

Кроме того, согласно части третьей комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на этой территории, и вносить предложения по вопросам, отнесенным Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.

8. Положения статьи 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" коррелируются со статьями 19, 24 и 25 этого Федерального конституционного закона.

Согласно статье 19 указанного Федерального конституционного закона для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Этим штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Согласно части третьей статьи 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в случае введения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, особого управления путем создания временного специального органа управления указанной территорией, комендант этой территории переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

А в соответствии с частью четвертой статьи 25 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в случае введения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, особого управления путем создания федерального органа управления этой территорией, комендатура указанной территории входит в структуру этого федерального органа. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

 

Статья 19. Координация действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья говорит о координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Указанным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" также предусматривал возможность создания совместного оперативного штаба. В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено создать такой штаб.

Совместный оперативный штаб был вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

3. Говоря о практике введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, следует отметить, что при введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(212) был создан объединенный оперативный штаб по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве.

Выше уже говорилось о том, что именно Верховный Совет Российской Федерации являлся инициатором массовых беспорядков в Москве и положение Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" о создании совместного оперативного штаба постановлением Верховного Совета РСФСР было просто невозможно реализовать.

4. Учитывая практику введения чрезвычайного положения на части территории Российской Федерации, законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" определил, что объединенный оперативный штаб может быть создан указом Президента Российской Федерации.

Цель его создания - координация действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Ранее уже подчеркивалось, что для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (смотри комментарий к статье 16).

В исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к вышеперечисленным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, а также пограничные органы и пограничные войска (смотри комментарий к статье 17).

Объединенный оперативный штаб создается из представителей именно этих органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

5. Комментируемая статья развивает положения статьи 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" о полномочиях коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Объединенный оперативный штаб создается в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, и руководит этим штабом комендант данной территории.

 

Статья 20. Особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации

1. Комментируемая статья устанавливает особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации.

Режим чрезвычайного положения обеспечивают силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (смотри комментарий к статье 16).

В дополнение к вышеперечисленным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения в исключительных случаях могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, а также пограничные органы и пограничные войска (смотри комментарий к статье 17).

При введении чрезвычайного положения в 1992-1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 года в городе Москве этот особый правовой режим обеспечивали силы и средства органов внутренних дел, федеральных органов безопасности, внутренних войск, привлекались Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

2. Как уже говорилось Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение. По предложению министра внутренних дел РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР обеспечивал привлечение дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ. И только в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера Президент РСФСР по поручению Верховного Совета РСФСР мог принимать меры по привлечению Вооруженных Сил, находящихся в подчинении органов Союза ССР.

В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" не было ничего сказано об особенностях оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации, а лишь предусматривалась возможность создания совместного оперативного штаба: в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено создать такой штаб.

3. Законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусмотрел возможность и этой ситуации и определил, что при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом Российской Федерации.

Исходя из того, что согласно части 1 статьи 87 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, а также, что при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации, необходимо учитывать все политические, экономические и социальные аспекты, которые будут складываться в это время, законодатель предоставил возможность Президенту Российской Федерации самому определить федеральный орган исполнительной власти, которому будут переданы в оперативное подчинение все войска и воинские формирования в этот период.

 

Статья 21. Дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья определяет дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения.

На сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, сотрудников органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, сотрудников органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, военнослужащих Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также на иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, распространяются дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

2. Общие положения о гарантиях, льготах и компенсациях, предоставляемых сотрудникам органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащим внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотрены в федеральном законодательстве:

Законе РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"*(213);

Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I*(214);

Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 года "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"*(215);

Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации"*(216);

Федеральном законе от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"*(217);

Федеральном законе от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(218);

Федеральном законе от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах"*(219);

Федеральном законе от 5 августа 1995 года N 126-ФЗ "О железнодорожных войсках Российской Федерации"*(220);

Федеральном законе от 10 января 1996 года N 5-ФЗ "О внешней разведке"*(221);

Федеральном законе от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"*(222);

Федеральном законе от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране"*(223);

Федеральном законе от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(224),

Федеральном законе от 28 марта 1998 года N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции"*(225);

Федеральном законе от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(226);

Федеральном законе от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"*(227);

Федеральном законе от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(228);

Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 177-ФЗ "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции"*(229).

3. Дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения, предусмотрены в следующих нормативных правовых актах.

Прежде всего, это Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах"*(230), в котором предусмотрено, что:

военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, на период выполнения этих задач устанавливаются оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере;

военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, на период выполнения этих задач устанавливаются оклады по воинским должностям по 1 - 4 тарифным разрядам и ежемесячные надбавки и денежные выплаты по нормам, предусмотренным для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами и матросами, сержантами и старшинами, а при увольнении с военной службы им выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов по воинской должности;

военнослужащим, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, для назначения пенсии засчитывается в выслугу лет и трудовой стаж один месяц военной службы за три месяца;

военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, ежегодно предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью 10 календарных дней за каждые три месяца военной службы (время проезда к месту проведения отпуска и обратно в срок отпуска не засчитывается);

военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по истечении шести месяцев выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах предоставляется дополнительный краткосрочный отпуск: старшинам и сержантам - 30 календарных дней, солдатам и матросам - 25 календарных дней (время проезда к месту проведения отпуска и обратно в срок отпуска не засчитывается).

4. Военнослужащим, выполнявшим задачи в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, наряду с гарантиями и компенсациями, предусмотренными Законом Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", предоставляются следующие права и льготы:

указанным военнослужащим, проходившим военную службу по призыву, размеры единовременных пособий, установленных пунктами 2 и 3 статьи 18 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих"*(231), и страховых сумм по обязательному государственному страхованию военнослужащих определяются исходя из месячного оклада по воинской должности, установленного на день их выплаты для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на соответствующих воинских должностях;

время выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, засчитывается в срок прохождения указанными военнослужащими военной службы в воинском звании на льготных условиях - один месяц военной службы за три месяца (Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 1054 "О льготных условиях исчисления срока военной службы (службы) в воинских (специальных) званиях"*(232) установлено, что с 1 августа 1999 года военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудникам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации время непосредственного участия в контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации засчитывается в срок военной службы (службы) в воинских (специальных) званиях на льготных условиях - один месяц военной службы (службы) за три месяца);

указанные военнослужащие, проходившие военную службу по призыву, принимаются в избранные ими военные образовательные учреждения профессионального образования, в том числе и в образовательные учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, без вступительных экзаменов при условии их соответствия всем другим требованиям профессионального отбора и приема в указанные образовательные учреждения, а в гражданские образовательные учреждения профессионального образования - вне конкурса;

указанным военнослужащим предоставляются при наличии медицинских показаний в первоочередном порядке путевки в лечебно-оздоровительные учреждения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В случае непредоставления путевок выплачивается денежная компенсация в размере стоимости путевки;

на указанных военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, распространяются права и льготы, установленные законодательством Российской Федерации для инвалидов Великой Отечественной войны;

дети военнослужащих, погибших (умерших), пропавших без вести, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, обеспечиваются ежегодно федеральными органами исполнительной власти бесплатными путевками в детские оздоровительные учреждения. В случае непредоставления указанных путевок выплачивается денежная компенсация в размере их стоимости;

на членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, распространяются льготы, гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне;

федеральные органы исполнительной власти предоставляют воинским частям и подразделениям, прибывающим на соответствующие территории для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, жилые помещения для временного расквартирования военнослужащих, коммунальные услуги, линии и каналы связи, транспортные средства и горюче-смазочные материалы, а также дополнительное питание для военнослужащих.

5. Действие Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" распространено на лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.

Федеральным законом от 16 мая 1995 года N 75-ФЗ*(233) действие Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" распространено на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике.

6. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 1994 года N 280 "О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций"*(234), принятым в соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", установлено, что:

дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным Законом, предоставляются военнослужащим воинских частей, подразделений, специально создаваемых штабов, оперативных и иных групп и лицам рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в том числе направленным в составе воинских частей, подразделений и групп или командированным на территорию, где введено чрезвычайное положение, или в зоны вооруженных конфликтов, выполняющим задачи:

- по нормализации обстановки, восстановлению законности и правопорядка на территории, где в соответствии с законодательством Российской Федерации введено чрезвычайное положение, или на территориях государств - республик бывшего СССР в условиях чрезвычайного положения в соответствии с международными договорами (соглашениями);

- в местностях (в том числе за пределами Российской Федерации), отнесенным к зонам вооруженного конфликта решениями Правительства Российской Федерации по представлению Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации, других министерств и ведомств, в которых законом предусмотрена военная служба;

военнослужащим и сотрудникам дополнительные гарантии и компенсации предоставляются только за время фактического выполнения ими задач на территории, где введено чрезвычайное положение, либо в местности, которая отнесена к зоне вооруженного конфликта (но не ранее дня введения на соответствующей территории чрезвычайного положения или отнесения местности к зоне вооруженного конфликта и не позднее дня отмены чрезвычайного положения или решения об отнесении к зоне вооруженного конфликта, определенных Правительством Российской Федерации);

периоды выполнения военнослужащими и сотрудниками задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах оформляются приказами командиров воинских частей, начальников штабов, оперативных и иных групп;

также установлено, что военнослужащие и сотрудники, выполняющие в соответствии с ранее принятыми решениями задачи по установлению мира и поддержанию правопорядка в зоне грузино-осетинского конфликта, в Приднестровском регионе Республики Молдова, в Республике Таджикистан и Республике Грузия, находятся в зонах вооруженных конфликтов, а военнослужащие, выполняющие указанные задачи на территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, находятся в условиях чрезвычайного положения, в связи с чем им предоставляются соответствующие дополнительные гарантии и компенсации;

за военнослужащими, сотрудниками, направленными в составе воинских частей, подразделений и групп или командированными для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, сохраняются применение коэффициентов (районных, за военную службу (службу) в высокогорных районах, за военную службу (службу) в пустынных и безводных местностях) и выплата процентных надбавок за военную службу (службу) в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическим или экологическими условиями, в том числе отдаленных;

Министерству обороны Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной пограничной службе - Главному командованию Пограничных войск Российской Федерации, другим министерствам и ведомствам, в которых законом предусмотрена военная служба, поручено:

- определить перечни воинских частей, подразделений, штабов, оперативных и иных групп, привлекаемых для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах;

- установить порядок предоставления дополнительных отпусков военнослужащим и сотрудникам, проходящим военную службу (службу) на территориях государств Закавказья, Прибалтики, Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.

7. Во исполнение статьи 7 Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" Правительство Российской Федерации приняло постановление от 18 июля 1994 года N 844 "О максимальных сроках непрерывного прохождения военнослужащими военной службы по контракту на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также направления (командирования) военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах"*(235), в котором определило, что:

максимальный срок непрерывного прохождения военной службы для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан установлен 5 лет;

максимальный срок направления (командирования) военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и сотрудников органов внутренних дел для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах установлен 2 года;

порядок исчисления вышеуказанных сроков определяется руководителями министерств и ведомств Российской Федерации, в которых законом предусмотрена военная служба (служба);

руководителям министерств и ведомств Российской Федерации, в которых законом предусмотрена военная служба (служба), предоставлено право определять сроки военной службы (службы) и командирования, а также порядок замены военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и сотрудников органов внутренних дел в пределах вышеуказанных сроков;

военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и сотрудникам органов внутренних дел, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, по согласованию с командирами (начальниками) разрешено продолжать военную службу (службу) сверх установленных данным постановлением Правительства Российской Федерации максимальных сроков.

8. Во исполнение Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", постановлений Правительства Российской Федерации от 31 марта 1994 года N 280 и от 18 июля 1994 года N 844 в федеральных органах исполнительной власти приняты следующие ведомственные нормативные акты:

приказ Министра обороны Российской Федерации от 4 января 1996 года N 9 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (в редакции приказа Министра обороны Российской Федерации от 18 июня 2001 года N 274)*(236);

приказ директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 29 апреля 1998 года N 207 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Федеральной пограничной службы Российской Федерации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (в редакции приказа директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 6 августа 2002 года N 474)*(237);

приказ генерального директора Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации от 2 апреля 2001 года N 64 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим федеральных органов правительственной связи и информации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах"*(238).

9. Статья 25 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" предусматривает, что:

военнослужащим, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, предоставляются дополнительные льготы, гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

на членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, распространяются льготы, гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне.

10. Согласно пункту 2 статьи 36 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" особенности прохождения военной службы при введении чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 37 этого Федерального закона предусматривает, что военнослужащий, а также гражданин, проходящий военный сборы, считаются исполняющими обязанности военной службы в случае участия в боевых действиях, выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов.

Статья 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает, что:

военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, один день участия в боевых действиях или выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов, а также один день нахождения в лечебных учреждениях вследствие ранений, контузий, увечий или заболеваний, полученных во время участия в указанных действиях или конфликтах, засчитывается за два дня военной службы по призыву (пункт 2);

с военнослужащим, проходящим военную службу по призыву и изъявившим желание поступить на военную службу по контракту в период чрезвычайных обстоятельств (ликвидация последствий стихийных бедствий, выполнение мероприятий чрезвычайного положения, восстановление конституционного порядка и иные чрезвычайные ситуации) либо для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, не ранее чем за один месяц до истечения срока военной службы может быть заключен контракт о прохождении военной службы на срок от шести месяцев до одного года ( пункт 4);

с гражданином, состоящим в запасе и изъявившим желание поступить на военную службу по контракту в период чрезвычайных обстоятельств (ликвидация последствий стихийных бедствий, выполнение мероприятий чрезвычайного положения, восстановление конституционного порядка и иные чрезвычайные ситуации) либо для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, контракт о прохождении военной службы может быть заключен на срок от шести месяцев до одного года ( пункт 7);

В соответствии с пунктом 1 статьи 41 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" до приведения к Военной присяге (принесении обязательства) военнослужащий не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов.

11. Согласно пункту 3 статьи 2 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237 "Вопросы прохождения военной службы"*(239), военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, могут быть направлены (в том числе в составе подразделения, воинской части, соединения) для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов (для участия в боевых действиях) после прохождения ими военной службы в течение не менее шести месяцев и после подготовки по военно-учетным специальностям.

В соответствии с пунктом 8 статьи 3 указанного Положения военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, один день участия в боевых действиях или выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов, а также один день нахождения в лечебных учреждениях вследствие ранений, контузий, увечий или заболеваний, полученных во время участия в указанных действиях или конфликтах, засчитывается за два дня военной службы по призыву.

Согласно пункту 15 статьи 16 Положения о порядке прохождения военной службы отпуска, установленные для военнослужащих, исполняющих обязанности военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, являются дополнительными и в счет основного отпуска не засчитываются.

Приложением N 2 к Положению о порядке прохождения военной службы утвержден Порядок учета служебного времени и предоставления дополнительных суток отдыха, пункт 6 которого предусматривает, что военнослужащим (в том числе военнослужащим, проходящим военную службу по призыву), участвовавшим в походах кораблей (судов, подводных лодок), дальних полетах воздушных судов, космических полетах либо выполнявшим более одного месяца специальные задачи по восстановлению конституционного порядка, принимавшим участие в выполнении мероприятий чрезвычайного положения, в ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, вместо дополнительных суток отдыха для проведения медико-психологической реабилитации и восстановления здоровья может быть организован отдых продолжительностью до 30 суток (реабилитационный отпуск).

12. Также следует отметить следующие постановления Правительства Российской Федерации:

от 23 августа 2000 года N 621 "О максимальном сроке непрерывного прохождения военнослужащими военной службы по контракту на территории Чеченской Республики"*(240), согласно которому максимальный срок непрерывного прохождения военнослужащими военной службы по контракту на территории Чеченской Республики составляет 2 года;

от 26 декабря 2001 года N 896 "О зонах вооруженных конфликтов"*(241), в котором:

- выполнение задач военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел на территориях Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия в октябре - ноябре 1992 года*(242) отнесено к выполнению задач при вооруженных конфликтах;

- выполнение задач военнослужащими, а также лицами рядового и начальствующего состава, курсантами и слушателями учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации на всей территории Чеченской Республики в период с декабря 1994 года по декабрь 1996 года отнесено к выполнению задач в зоне вооруженного конфликта;

13. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" вообще не содержал положения о гарантиях и компенсациях лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения, а лишь предусматривал, что списки личного состава подразделений и формирований, принимавших непосредственное участие в устранении обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, хранятся в архивах Комитета Совета Министров РСФСР по чрезвычайным ситуациям. В настоящее время такого органа нет, его правопреемник - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Но в обеспечении режима чрезвычайного положения принимают участие не только военнослужащие органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, но и сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, сотрудники органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Дополнительно привлекаются военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также пограничных органов и пограничных войск.

Поэтому не совсем понятно, почему согласно Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" списки личного состава подразделений и формирований, принимавших непосредственное участие в устранении обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, должны были храниться в архивах Комитета Совета Министров РСФСР по чрезвычайным ситуациям или Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" совершенно верно определил, что учет всех лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При этом не исключалось, что в составе воинских частей и подразделений, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, может быть наряду с военнослужащими и сотрудниками силовых структур также и гражданский персонал. Кроме того, гражданские лица могут быть командированы федеральными органами исполнительной власти для работы в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, объединенного оперативного штаба и органов особого управления этой территорией.

14. В целях реализации комментируемой статьи Правительством Российской Федерации издано постановление от 15 августа 2002 года N 601 "О порядке учета лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации"*(243).

В указанном постановлении установлено, что поименный учет сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, органов федеральной службы безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации, и определение срока их участия в обеспечении режима чрезвычайного положения осуществляются на основании приказов начальников указанных органов, командиров воинских частей и руководителей органов и организаций, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, в которых эти сотрудники, военнослужащие и иные лица проходят службу (работают).

Следует отметить, что Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" учет гражданских лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, не предусматривал.

 

Глава V. Особое управление территорией, на которой введено

чрезвычайное положение

 

Статья 22. Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Комментируемая статья устанавливает возможность создания органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что на территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения либо отдельным указом могли вводиться особые формы управления.

Высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик, входивших в состав РСФСР, были вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действовавших территории, где вводилось чрезвычайное положение.

Государственные органы, осуществлявшие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.

Органы исполнительной власти территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу. В случае введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, этот орган назначался Президиумом Верховного Совета этой республики.

Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть образованы специальные временные органы, которым могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где вводилось чрезвычайное положение.

В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории, на которой вводилось чрезвычайное положение.

3. Следует заметить, что в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" формы государственного управления, вводимые на период чрезвычайного положения, не были четко сформулированы. Предусматривалась возможность:

и введения так называемого "прямого президентского правления";

и назначения специального органа Президиумом Верховного Совета РСФСР или Президиумом Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР;

и образования специальных временных органов, которым могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где вводилось чрезвычайное положение;

и создание совместного оперативного штаба;

и назначение коменданта территории, на которой вводилось чрезвычайное положение.

Четкого разграничения между этими органами и условиями, при которых могли быть образованы одни органы или должны были быть образованы другие, не проводилось.

В результате при реализации этих положений Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" на практике при введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике, а также в Северной Осетии и Ингушетии в качестве особой формы управления вводилась только Временная администрация.

4. Чрезвычайное положение вводилось в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(244) при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления.

Оценка политической ситуации, сложившейся в это время в Чечено-Ингушетии, была дана в постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года N 1804-I "О проведении выборов в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики"*(245). В постановлении Верховного Совета РСФСР было указано, что выборы в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики, назначенные на 27 октября 1991 года, не имеют правовой основы и их результаты не могут быть признаны законными.

Однако 27 октября 1991 года исполком Общенационального конгресса чеченского народа организовал так называемые выборы, которые прошли в двухнедельный срок в условиях фактического чрезвычайного положения. По итогам выборов было принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года N 1847-I "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике"*(246). Съезд постановил признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.

Верховный Совет РСФСР в своем постановлении 11 ноября 1991 года*(247):

признал правомерность действий Президиума Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике;

постановил считать целесообразным продолжение урегулирования возникшего кризиса в Чечено-Ингушской Республике не путем применения чрезвычайных мер, а политическими средствами, в связи с чем признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике".

Поэтому фактически чрезвычайное положение в Чечено-Ингушской Республике и введенная в качестве особой формы управления Временная администрация действовали с 9 до 11 ноября 1991 года.

Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 Временной администрации Чечено-Ингушской Республики было поручено установить:

особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший досмотр транспортных средств;

усиленную охрану общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

приостановление после предварительного предупреждения деятельности общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки;

проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.

Необходимо отметить, что положение об установлении в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 частичного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и поручении Временной администрации установить другие меры и временные ограничения противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

5. Чрезвычайное положение вводилось в 1992 году в Республике Северная Осетия (тогда еще Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республике также при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления. Впоследствии были проведены выборы органов государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, однако до момента отмены чрезвычайного положения в качестве особой формы управления действовала Временная администрация.

Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(248) в качестве особой формы управления была введена Временная администрация. В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" органам исполнительной власти Северо-Осетинской ССР было предписано перейти в прямое подчинение Временной администрации, введенной этим Указом Президента Российской Федерации. В связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения было предписано осуществлять Временной администрации.

Положение о Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1992 года N 1346*(249).

Также было установлено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(250) на период действия чрезвычайного положения была вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления и установлено, что она является правопреемником Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327.

Положение о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(251).

Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(252) были внесены дополнения в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 было установлено, что исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации.

Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(253) была вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления. Все приказы, распоряжения и другие принятые Временной администрацией со 2 ноября 1992 года по 31 мая 1993 года решения, носившие нормативный характер, сохранялись в силе и их действие распространялось на зону чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(254) на период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления, которой было предписано с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". Как уже подчеркивалось, это поручение не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 5 и 12).

Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 на период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации. Временной администрации и создаваемым при ней органам было поручено продолжать обеспечивать на период чрезвычайного положения выполнение Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР, подписанное в городе Кисловодске 20 марта 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, имелось только поручение Временной администрации с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что опять противоречило этому Закону.

Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. Также было сохранено в подчинении в оперативном отношении главе Временной администрации приданных Временной администрации сил Минобороны России, МВД России и Минбезопасности России.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 опять не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, и вновь имелось поручение Временной администрации с учетом обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что не соответствовало этому Закону.

Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" на период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на указанных территориях в качестве особой формы управления. В самом Указе от 31 января 1994 года N 231 не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а было поручение Временной администрации принимать и другие меры, предусмотренные статьями 22 и 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" что также противоречило этому Закону.

Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657*(255) на период чрезвычайного положения была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Также было указано, что Временная администрация остается правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231.

Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112*(256) Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, введенная в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, была преобразована во Временную администрацию на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(257) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, которая являлась правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112.

Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(258) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Однако в данном Указе Президента Российской Федерации не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении":

изымать у граждан огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;

выдворять нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;

приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.

Следует отметить, что данное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток" не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", так как могло быть установлено только в указе о введении чрезвычайного положения и не должно было быть перепоручено вводить специально создаваемому органу - Временной администрации.

Говоря о пределах чрезвычайных полномочий, следует отметить, что практически во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии устанавливалось, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", были обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" были расширены пределы чрезвычайных полномочий специального органа управления - Временной администрации:

по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления подчинялись главе Временной администрации;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(259) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, которой имелось поручение "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

В данном Указе Президента Российской Федерации вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" (как и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970), что не соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 пределы чрезвычайных полномочий специального органа управления - Временной администрации были еще больше расширены:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти обеих республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указами Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(260) и от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(261) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

В данных Указах Президента Российской Федерации вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" (как и в Указах Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 и от 2 декабря 1994 года N 2145), что не соответствовало этому Закону.

Также Временной администрации поручалось "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Указы Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 и от 4 февраля 1995 года N 93 еще более расширяли пределы чрезвычайных полномочий Временной администрации:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения указанных органов исполнительной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации и других силовых структур.

6. При введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(262) функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы, также было предусмотрено создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве и назначен комендант района чрезвычайного положения в городе Москве (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 18 и 19).

7. Учитывая практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории Российской Федерации, законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в комментируемой статье определил, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

В статьях 24 и 25 указанного Федерального конституционного закона определены полномочия этих органов и условия, при которых сначала может быть создан временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, а только потом - федеральный орган управления этой территорией.

 

Статья 23. Обращение Президента Российской Федерации при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. В комментируемой статье говорится об обращении Президента Российской Федерации при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал иные условия и порядок введения чрезвычайного положения чем те, которые изложены в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении":

до введения чрезвычайного положения по основаниям социально-политического и криминогенного характера Президент РСФСР или Председатель Верховного Совета РСФСР или Председатель Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, были обязаны обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, которые являлись инициаторами или участниками действий, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока;

в случае неподчинения упомянутых лиц, организаций и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока могло быть введено чрезвычайное положение;

в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение могло быть введено немедленно и без предупреждения.

3. До введения чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике Президент РСФСР в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" обратился к исполкому Общенационального конгресса чеченского народа и его лидерам с требованием о прекращении противоправных действий, однако эти требования не были выполнены, поэтому Президент РСФСР был вынужден 7 ноября 1991 года издать Указ N 178*(263) и ввести с 9 ноября до 9 декабря 1991 года чрезвычайное положение на всей территории Чечено-Ингушской Республики.

До введения чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве также было обращение Президента Российской Федерации прекратить противоправные действия, однако группы лиц, объединения и организации, являвшиеся инициаторами и участниками действий, повлекших массовые беспорядки, сопровождавшиеся насилием, не подчинились обращенному к ним требованию прекратить противоправные действия и продолжали их, поэтому Президент Российской Федерации был вынужден 3 октября 1993 года издать Указ N 1575*(264) и ввести с 3 до 10 октября 1993 года чрезвычайное положение в городе Москве.

4. Учитывая практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории России и основываясь на положениях статьи 88 Конституции Российской Федерации, законодатель в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" установил, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

При этом никакого предварительного обращения Президента Российской Федерации к инициаторам противоправных действий не предусмотрено.

5. Комментируемая статья предусматривает обязанность Президента Российской Федерации обратиться к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, только в случае введения особого управления этой территорией.

В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" установлено, что при введении чрезвычайного положения как по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, так и по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления продолжают действовать на территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, назначается комендант и образуется комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение. При этом законодатель подчеркивает, что образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории (смотри комментарий к статье 18).

В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может быть предусмотрено полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий лишь органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (смотри комментарий к статье 11).

6. Если чрезвычайная ситуация выходит из-под контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то может возникнуть необходимость введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

О порядке создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, смотри комментарий к статье 24, а федерального органа управления этой территорией - смотри комментарий к статье 25.

Только в этом случае Президент Российской Федерации обращается к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, с предупреждением о возможности введения особого управления этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления указанной территорией.

Обращение Президента Российской Федерации доводится до сведения населения территории, на которой введено чрезвычайное положение, через средства массовой информации.

 

Статья 24. Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Одной из форм особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, является создание временного специального органа управления этой территорией. Указанный орган действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации, что подчеркивает его статусное положение и особые полномочия.

2. Согласно статье 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Однако образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления этой территорией комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления этой территорией и по должности является его первым заместителем.

3. Об особых формах управления, которые могли вводиться в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, смотри комментарий к статье 22.

При введении чрезвычайного положения в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 - 1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии в качестве особой формы управления вводилась Временная администрация, Положение о которой утверждалось указом Президента Российской Федерации.

Глава Временной администрации Чечено-Ингушской Республики, глава Временной администрации Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, глава Временной администрации на территории части Республики Северная Осетия и Ингушской Республики назначались указами Президента Российской Федерации (РСФСР).

4. Положение комментируемой статьи о том, что временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, коррелируется с положениями статьи 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" о том, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться наряду с другими мерами и временными ограничениями полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

5. В комментарии к статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" обоснована необходимость внесения в связи с указанными положениями изменений и дополнений в Федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(265) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(266).

В частности, пункт 1 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо будет дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.

Также может вводиться особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, а в случае создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации предусматривает (часть 3 статьи 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Поэтому с принятием Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть приведены в соответствие с этим Федеральным конституционным законом.

 

Статья 25. Федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Комментируемая статья говорит о возможности создания другой формы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение - федерального органа управления указанной территорией и упразднения временного специального органа управления этой территорией.

2. Говоря в статье 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" о создании временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, законодатель не ограничивает возможность его создания какими-либо условиями.

Согласно части первой комментируемой статьи в случае, если же создание временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, то может быть создан федеральный орган управления этой территорией. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

3. В части второй комментируемой статьи сказано о полномочиях руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Как и руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, он также назначается Президентом Российской Федерации.

Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.

Статья 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусматривает, что в случае создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, комендант этой территории, назначаемый указом Президента Российской Федерации для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления этой территорией и по должности является его первым заместителем.

При введении же особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией уже вся комендатура указанной территории входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант данной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

4. Об особых формах управления, которые могли вводиться в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, смотри комментарий к статье 22.

При введении чрезвычайного положения в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 - 1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии в качестве особой формы управления образовывалась Временная администрация на указанных территориях, аналогов федерального органа управления территорией, на которой вводилось чрезвычайное положение, не создавалось.

Подводя итоги действия чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республик, и в связи с тем, что Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не были утверждены указы Президента Российской Федерации о введении в январе и феврале 1995 года чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 15 февраля 1995 года N 139 "О мерах по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года"*(267) и образован Временный Государственный комитет Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 15 февраля 1995 года N 139 было отмечено, что в результате действия режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, других мер, предпринятых федеральными органами государственной власти по ликвидации последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта, удалось взять под контроль и стабилизировать обстановку в обеих республиках. Однако события в Чеченской Республике, попытки незаконных вооруженных формирований, действовавших на ее территории, проникнуть и взорвать обстановку в прилегающих к ней районах, сложная ситуация в населенных пунктах, в которые возвращались вынужденные переселенцы, продолжающиеся нарушения законности и правопорядка по-прежнему составляли угрозу безопасности граждан на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Эти обстоятельства не были учтены в полной мере Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а рассмотрение вопроса об утверждении указов Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики было фактически сорвано. 3 февраля 1995 года рассмотрение Указа Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 не состоялось из-за отсутствия кворума, а 7 февраля 1995 года при рассмотрении Указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 при голосовании был нарушен регламент.

Учитывая сложившуюся ситуацию и в связи с необходимостью принятия мер по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности, в соответствии со статьями 72 (часть 1, пункт "б"), 77 (часть 2), 80 (часть 2), 85 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О безопасности", а также в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению выполнения указов Президента Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев в места их прежнего постоянного проживания и ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года, Президент Российской Федерации постановил образовать на базе Временной администрации на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93, Временный Государственный комитет Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года.

 

Впоследствии в связи с нормализацией обстановки в Республике Северная Осетия и Ингушской Республике Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 1995 года N 139 был признан утратившим силу Указами Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 года N 710*(268) и от 12 апреля 1999 года N 456269.

Хотя Временный Государственный комитет Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года действовал вне рамок чрезвычайного положения, его можно считать в какой-то мере прообразом федерального органа управления территорией, на которой вводилось чрезвычайное положение.

5. В статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" говорится о том, что Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться наряду с другими мерами и временными ограничениями полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (смотри комментарий к статье 11).

Часть третья комментируемой статьи предусматривает, что при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган.

Законодатель, говоря о возможности создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, подчеркивает, что этот орган создается только в случае, когда не только органы исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, но и органы законодательной власти не могут нормально функционировать в условиях чрезвычайного положения.

При этом, в случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления данной территорией. Одновременно с этим временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

И если при введении чрезвычайного положения полномочия органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления на территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть приостановлены полностью или частично, то в случае создания федерального органа управления данной территорией осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается в обязательном порядке, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган.

Необходимо также учитывать, что согласно части первой статьи 28 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.

6. В комментарии к статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" обоснована необходимость внесения в связи с указанными положениями изменений и дополнений в Федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(270) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(271).

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.

В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации приостанавливается, а их функции возлагаются на этот федеральный орган.

Одновременно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо будет дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.

В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в качестве формы особого управления этой территорией, осуществление полномочий органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган.

 

Статья 26. Правовые акты органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Комментируемая статья говорит о правовых актах органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (как временный специальный орган управления этой территорией, так и федеральный орган управления указанной территорией), законодателем наделены правом издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Соответственно организации, должностные лица и граждане, находящиеся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления этой территорией и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

2. Необходимо также отметить, что согласно части второй статьи 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, назначаемый указом Президента Российской Федерации для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, также издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения.

3. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что:

высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик, входивших в состав РСФСР, были вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действовавших на территории, где вводилось чрезвычайное положение;

государственные органы, осуществлявшие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан;

органы управления, которые могли вводиться на период чрезвычайного положения (и органы исполнительной власти территории, на которой могло быть введено чрезвычайное положение, и органы, которые могли быть назначены Президиумом Верховного Совета РСФСР или Президиумом Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, и специальные временные органы, и совместный оперативный штаб, и комендант территории, на которой могло быть введено чрезвычайное положение), были вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

все государственные органы, предприятия, учреждения, общественные организации и граждане, находившиеся на территории, где вводилось чрезвычайное положение, были обязаны оказывать всемерную поддержку государственным органам, осуществлявшим особое управление на соответствующей территории, и выполнять их обязательные распоряжения и приказы. Невыполнение распоряжений и приказов могло повлечь ответственность, установленную Законом РСФСР "О чрезвычайном положении".

4. Говоря о практике введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, следует отметить, что при введении чрезвычайного положения в ноябре 1991 года на территории Чечено-Ингушской Республики в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(272) было предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации Чечено-Ингушской Республики и ее главы, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами на территории Чечено-Ингушской Республики. Все государственные органы, предприятия, учреждения, общественные организации и граждане Чечено-Ингушской Республики были обязаны оказывать всемерную поддержку государственным органам и выполнять их обязательные распоряжения.

5. При введении чрезвычайного положения в ноябре 1992 года на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1991 года N 1327*(273) также было предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

При введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407*(274) было вновь предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами. Действующие приказы и распоряжения и другие решения Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, носившие нормативный характер, были сохранены в силе и их действие было распространено на зону чрезвычайного положения.

В Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(275), было установлено, что "глава Временной администрации отменяет акты районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов в случае, если они нарушают законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и режим чрезвычайного положения, а также противоречат приказам и распоряжениям главы Временной администрации".

В этом же Положении также было сказано, что решения главы Временной администрации обязательны для исполнения для всех предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, на должностных лиц и граждан.

Кроме того, было установлено, что командиры (начальники) воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Краснодарского края, Ставропольского края и Ростовской области, должны были выполнять все приказы и распоряжения главы Временной администрации, касавшиеся поддержания режима чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(276) было внесено дополнение в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В целях повышения эффективности осуществления режима чрезвычайного положения и ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта главе Временной администрации было предоставлено право приостанавливать действие актов территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения на соответствующей территории, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации до решения этого вопроса в установленном порядке.

При введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788*(277) было вновь предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами. Приказы, распоряжения и другие принятые Временной администрацией со 2 ноября 1992 года по 31 мая 1993 года решения, носившие нормативный характер, были сохранены в силе и их действие было распространено на зону чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 30 сентября до 30 ноября 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 было предусмотрено, что распоряжения и приказы главы Временной администрации обязательны для исполнения всеми органами внутренних дел, органами государственной безопасности, предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории действия чрезвычайного положения.