Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

В.К. САМИГУЛЛИН

КОНСТИТУЦИОННОЕ

ПРАВО

РОССИИ

КУРС ЛЕКЦИЙ

3-е издание, дополненное и переработанное

Уфа

РИО БашГУ 2004

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

В.К. Самигуллин

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ

Курс лекций

3-е издание, дополненное и переработанное

Уфа РИО БашГУ

2004

УДК 342 ББК 67.400 СП

Отв. редактор: канд. юрид. наук В.М. Костылев

Рецензенты:        Кафедра конституционного права Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург);

доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии, Заслуженный деятель науки РФ Н.А. Михалева (г. Москва)

Самигуллин В.К.   Конституционное право России: Курс лекций. - 3-е издание, дополненное и переработанное. - Уфа: РИО БашГУ, 2004. - 490с.

ISBN 5-7477-0942-9

В книге представлены лекции по ключевым темам учебного курса «Конституционное право Российской Федерации».

Предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей, для всех, кто интересуется вопросами права и государства.

УДК 342 ББК 67.400

ISBN 5-7477-0942-9

© Самигуллин В.К., 2004 г. © БашГУ, 2004 г.

Указ

Президента Российской Федерации

"Об изучении Конституции Российской Федерации

в образовательных учреждениях"

В целях формирования правовой культуры и гражданского воспитания личности постановляю:

1.    Считать целесообразным организовать изучение Консти­туции Российской Федерации в образовательных учреждениях.

2.    Правительству Российской Федерации при утверждении федеральных компонентов государственных образовательных стан­дартов основного общего образования обеспечить включение в них основных положений Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации

Б. Ельцин.

Москва, Кремль

29 ноября 1994 года

№2131

Российская газета. - 1994. - 7 декабря

СОДЕРЖАНИЕ

Введение .......

сии

Раздел I. Теоретические начала конституционного права Рос-

Лекция 1. Конституционное право как наука...............12

Лекция 2. Конституция: общая характеристика.............35

Лекция 3. Конституционное развитие России..............57

Раздел II. Нормативный аспект конституционного права Лекция 4. Конституционное право в правовой системе России . 77 Лекция 5. Источники российского конституционного права ... 94

Раздел    Ш. Демократические    и    гуманистические    начала конституционного права

Лекция 6. Основы конституционного строя России.........109

Лекция 7. Права и свободы человека и гражданина.........126

Лекция 8. Гражданство Российской Федерации............151

Раздел IV. Государственно-территориальное устройство со­временной России

Лекция 9. Россия — федеративное государство.............184

Лекция 10. Субъекты Российской Федерации.............212

Лекция 11. Федеральные округа........................231

Раздел V. Три уровня публичной власти в России

Вводное слово........................................240

Часть первая. Федеральный уровень государственной власти

Лекция 12. Президент Российской Федерации.............241

Лекция 13. Парламент Российской Федерации.............263

Лекция 14. Правовой статус парламентария...............280

Лекция 15. Правительство Российской Федерации.........290

Лекция 16. Судебная власть............................316

Часть вторая. Региональный уровень государственной вла­сти

Лекция 17 Административно-территориальное устройство субъ­екта Российской Федерации................................351

Лекция 18. Особенности организации законодательной (предста­вительной) и исполнительной государственной власти в субъектах Российской Федерации...................................360

Лекция 19. Правовой статус легисланта..................393

Часть третья. Местное самоуправление в Российской Феде­рации

Лекция 20. Конституционно-правовые основы местного само­управления ...................................................396

Указатель имен.......................................423

Приложения.........................................I-LVI1I

ВВЕДЕНИЕ

Нет ничего практичнее хорошей теории. Роберт Кирхгоф

Теория и практика образуют одно целое, и, как душа и тело, они зачастую не согласны между собою. Мария Эшенбах

Сегодня недостатка в учебниках и учебных пособиях, в иных дидактических материалах по конституционному праву нет. После принятия новой Конституции РФ учебников только с грифом Миноб­разования России опубликовано несколько десятков. Но такая карти­на характерна не только для конституционного права. Издано много различной литературы и по дисциплинам, относящимся к другим об­ластям юридических знаний: теории права и государства, граждан­скому (частному) праву, административному праву, уголовному праву и т.д.

Еще недавно самым толстым учебником по конституционно­му праву было издание, подготовленное профессором Маратом Вик­торовичем Баглаем. Сейчас таких книг немало. Но пальма первенства в этом принадлежит учебнику профессора Анатолия Алексеевича Без-углова и профессора Сергея Александровича Солдатова, который именуется полным курсом конституционного права России. Состоит он из трех томов, по которым распределены 14 глав, включающих 95 параграфов. Каждый параграф, по существу, отдельная лекция (те­ма). Общий объем курса 2384 страницы: том I - 800 страниц, II - 832, III - 752. Внушительно, не правда ли? По объему этот курс, пожалуй, достоин книги рекордов Гиннеса. Но каково студентам? Смогут ли они одолеть этот трехтомник за время, отведенное им для изучения конституционного права? Особенно если принять во внимание то, что "от сессии до сессии живут студенты весело, а сессия всего два раза в год".

Некоторые преподаватели (молодые и не очень) считают: за­чем издавать какие-то авторские курсы, если и без них полно учебни­ков и учебных пособий. Достаточно умело воспользоваться ими. Едва ли можно с ними согласиться.

В основе нашего курса лекции и материалы к ним, опублико­ванные автором ранее: Основы российского конституционного права, - Уфа, 2000. - 175 с.; Конституционное право России, - Уфа, 2001. -320 с.; Публичная власть: региональный аспект.- Уфа, 2002.- 115 с. Но рассмотренные в них темы переработаны и дополнены новыми лекциями, новыми данными, с учетом развития конституционно-правовой научной мысли, совершенствования действующего законо­дательства и практики его применения. Исправлены опечатки и дру­гие погрешности полиграфического характера.

Курс состоит из 20-ти лекций, которые сгруппированы в пять разделов.

I. Теоретические  начала конституционного права (три лек­ции).

II. Нормативный аспект конституционного права (две лекции). Ш. Демократические и гуманистические начала конституци­онного права (три лекции).

IV. Государственно-территориальное устройство современной России (три лекции).

V. Три уровня публичной власти в России (девять лекций). Последний раздел разбит на три части, что обусловлено общей

логикой изложения материала. Первая часть посвящена федеральной государственной власти, вторая - региональной, а в третьей рассмат­риваются вопросы, относящиеся к конституционно-правовым осно­вам местного самоуправления.

Общий объем курса 42 2 страниц (без приложений и именного указателя). Многовато?! Но все же меньше, чем у А.А. Безуглова и С.А. Солдатова. Думается, что у студентов не возникнет больших за­труднений в освоении предложенного лекционного материала.

Можно заметить, что, несмотря на некоторую структурную модернизацию, в целом в основу курса положена структура дейст­вующей федеральной Конституции. Такой подход, на наш взгляд, оп­равдан тем, что позволяет лучше усвоить логику Основного закона и яснее представить развитие основанного на ней законодательства и правоприменительной практики. Важно это и с той точки зрения, что в этом случае открываются большие возможности для хорошего ов­ладения "языком" конституционного права, его терминами, понятия­ми и категориями. Вместе с тем, что тоже можно легко заметить, ряд

тем, которые многие авторы традиционно включают в свои лекцион­ные курсы, в данном курсе лекций отсутствуют. Например, нет лек­ции, посвященной избирательному праву и референдумному пра­ву. Несколько схематизировано изложен материал, относящийся к правам и свободам человека и гражданина.

Это сделано сознательно. Как нам представляется, основной курс конституционного права не должен быть перегружен. Он все же должен быть посвящен лишь ключевым темам. Другие же темы могут получить освещение в материалах спецкурсов и спецсемина­ров. Именно таким путем идет наша кафедра. Наряду с основным курсом конституционного права преподаются еще 14 спецкурсов: конституционно-правовые основы свободы совести, парламентское право (законотворчество), избирательное право и др. Кроме того, учитывается то, что отдельные темы конституционно-правового свой­ства с той или иной степенью глубины освещаются при преподавании других учебных дисциплин: теории права и государства, истории пра­ва и государства, истории правовых учений, прав человека, междуна­родного права, политологии и др. В нашем институте (институте пра­ва Башгосуниверситета) даже образована кафедра прав человека, учебные дисциплины которой предполагают более углубленное изу­чение проблематики прав и свобод человека и гражданина.

Наряду с позитивным материалом наша работа содержит и вопросы проблемного характера.

В части законодательства она ориентирована на действующие источники права, среди которых, естественно, первенство отдано Конституции РФ, федеральным конституционным законам и феде­ральным законам. Здесь автор стремился быть предельно стро­гим. Вместе с тем в работе реализуются определенные идеи и кон­цепции, которые, однако, автором не рассматриваются как бесспор­ные. Так, сторонники национально-территориальной, асимметричной, договорной федерации, вероятно, не согласятся с мыслью о том, что с точки зрения устойчивого развития страны, благоденствия ее народа, управляемости более привлекательна теоретическая конструкция тер­риториальной, симметричной, конституционной федера­ции. Возможно, и даже скорее всего, не всем понравится структура курса. И к этому, думается, нужно отнестись с пониманием, так как вопросов более чем достаточно. Например, надо ли рассматривать

проблему соотношения курса конституционного права и специально-юридических дисциплин (скажем, курса административного права) или иных дисциплин (например, политологии)? Оправданы ли исто­рические экскурсы или лучше уйти от них? Уместна ли в курсе лек­ция на тему "Российская Федерация в мировом сообществе правовых государств" или это тема, относящаяся к международному праву либо проблемам глобалистики? Может быть, курс надо разделить, как предлагает Наталья Анатольевна Богданова, на общую и особенную части? А может быть, что в последние годы активно проповедует профессор Марат Сабирзянович Саликов, в курсе надо выделить еще и особый раздел или специальную часть, где рассматривается проце­дурно-процессуальная проблематика конституционного права?

Конституционное право имеет сложную природу. Можно ска­зать: ее природа множественная, а если быть еще точнее, синтетиче­ская. Содержание конституционного права образует глубокий сплав идей, знаний, принципов и норм. Как наука конституционное право сочетает в себе черты фундаментальных и прикладных дисцип­лин. Наряду с очевидными истинами здесь еще много и не совсем яс­ного. Как любая наука, она сталкивается с тайнами, имеет секреты. С этим связаны трудности в организации лекционного материала, и это же требует постоянной работы над его совершенствованием. То, что сегодня кажется великолепным, завтра может вызвать другие чувства, ибо все относительно. Пределов для совершенствования нет. Пожа­луй, хороший курс лекций — это не тот, у которого много достоинств, а тот, у которого мало недостатков. Именно к этому стремился автор данного курса. Удалось ли решить эту задачу?

В курсе приняты следующие сокращения:

РФ, Россия, Федерация           - Российская Федерация.

Конституция РФ                    - Конституция Российской Фе-

дерации от 12 декабря 1993 го­да.

ФКЗ                                        - Федеральный конституцион-

ный закон.

ФЗ                                        - Федеральный закон.

ФЗ о гражданстве                  - Федеральный закон РФ о гра-

жданстве, принятый Государст­венной думой Федерального

Собрания   Российской   Федера­ции 31 мая 2002 года.

- Центральная       избирательная комиссия   Российской   Федера­ции.

- Президент  Российской   Феде­рации.

- Федеральное  собрание -  пар­ламент Российской Федерации.

- Государственная   дума   Феде­рального  собрания  Российской Федерации.

- Совет Федерации Федерально­го Собрания Российской Феде­рации.

- Государственный Совет.

- Правительство        Российской Федерации.

- Конституционный Суд Россий­ской Федерации.

- Верховный    Суд   Российской Федерации.

- Высший арбитражный суд Рос­сийской Федерации

Буду признателен всем, кто возьмет на себя труд высказать замечания и предложения, направленные на совершенствование учеб­ного пособия

Мой служебный адрес: 450006, г. Уфа, ул.Достоевского, 131, Институт права Башгосуниверситета.

ЦИК РФ

Президент

Федеральное собрание Госдума

СФ

Госсовет Правительство

КС РФ ВСРФ ВАС РФ

РАЗДЕЛ I.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ НАЧАЛА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

10

Лекция 1

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК НАУКА

Наука - это организованное знание. Г. Спенсер

Жизнь ставит цели науке; наука освещает путь жизни.

Н. Михайловский

Существуют три стадии признания научной истины: первая - «это абсурд», вторая - «в этом что-то есть», третья - «это общеизвестно»

Эрнест Резерфорд

1. Общая характеристика науки конституционного пра­ва. Николай Бердяев как-то сказал: «Науки нет, есть только нау­ки». Это очень смелое и, вместе с тем, исключительно спорное ут­верждение. Вернее все же рассматривать науку как сложное явле­ние. Ее можно представить как сумму научных знаний, и с этой точки зрения, думается, допустимы оба эти понятия: в каждом из них за­ключено представление о науке (науках), как об известном диалек­тичном единстве единичного и суммативного.

Можно вести речь о науке конституционного права от­дельных стран. С этой точки зрения у каждой страны может быть своя наука конституционного права. Вместе с тем все, что в той или иной стране относится к конституционной проблематике, может рас­сматриваться в качестве объекта конституционного права как единой науки. В советское время в юриспруденции определенное развитие получило государственное (конституционное) право зарубежных стран. Достаточно активно использовалась следующая терминоло­гия: государственное право буржуазных стран; государственное право развивающихся стран; государственное право стран капи­талистической ориентации; государственное право стран социа­листической ориентации. Сейчас иногда пишут так: конституци­онное право стран дальнего зарубежья; конституционное право стран ближнего зарубежья. Ныне же ученые-юристы, занимающие­ся изучением нероссийского конституционного права, свой предмет научного увлечения называют no-разному: одни - конституционное

12

право зарубежных стран (государств); другие - иностранное кон­ституционное право. В последнее время достаточно активно разви­вается такое направление в конституциоведении как сравнительное конституционное право. Это как бы общее конституционное право, изучающее конституционное право всех стран мира, взятых в единст­ве и различии. В определенных своих частях сравнительное консти­туционное право смыкается с общей теорией права и государства, международным правом, философией, социологией, политологией.

Любая наука имеет свой объект и свой предмет. Что же представляют собой объект и предмет российской конституционно-правовой науки?

Разрушение тоталитаризма в России, развитие либерально-демократических идей и институтов в обществе обусловили не только смену обозначения науки (раньше она именовалась наукой советского государственного права, а теперь - наукой российского конституци­онного права), но и пересмотр прежних подходов к характеристике объекта и предмета этой науки. Однако в предлагаемых решениях немало дискуссионного. Одни ученые-конституционалисты не прово­дят различия между объектом и предметом науки конституционного права, нередко просто отождествляют их. Другие различают их, но не совсем четко их характеризуют.

При решении вопроса об объекте и предмете науки конститу­ционного права, вероятно, нужно руководствоваться следующим ме­тодологическим постулатом: объект той или иной отрасли научного знания - это то, что дано до науки, а предмет ее - это то, что получи­лось после «научного окультуривания» этого поля. Вместе с тем сле­дует учитывать еще одно обстоятельство: на определенном этапе сво­его развития во всякой науке получает развитие процесс самопозна­ния, что, несомненно, является необходимым условием ее дальнейше­го развития. А это, в свою очередь, усложняет решение вопроса об объекте и предмете науки.

В самом общем виде объект конституционного права как науки образует человек, его естественные права и свободы; обще­ство и государство как институциональные образования, взятые в единстве, различии и взаимодействии. При углублении же в вопрос можно обнаружить, что основной интерес науки конституционного права сфокусирован на изучении конституционного права как от-

13

расли отечественной системы права; взаимоотношений человека и власти; становления и развития важнейших институтов об­щества  (семьи,   собственности,   коллективов,  местного  само­управления, партий и т.д.) и государства (прежде всего, инсти­тутов главы государства, парламента, правительства, судебной системы), а также законодательства (главным образом, кон­ституционно-правового, но не только), а также практики его реализации, применения. Кроме того, в орбите познания науки кон­ституционного права находятся такие объекты, как личность учено­го-конституционалиста,   различные   конституционно-правовые идеи, учения, теории, концепции; конституционно-правовые на­учные институты, центры и другие учреждения и т.д. Предмет же науки конституционного права образуют вопросы, часто про­блемные, направленные на установление закономерностей, тен­денций, имеющих существенное значение с точки зрения легити­мации и защиты естественных прав и свобод человека и гражда­нина, развития структур гражданского общества и правового го­сударства,  формирования конституционно-правового законода­тельства, в целом правовой системы общества. В зависимости от различных обстоятельств круг тем, обсуждаемых конституционали­стами может сужаться или расширяться, но в целом объем и характер проблематики, образующей содержание науки конституционного пра­ва, предопределен объективными факторами: уровнем развития обще­ства (в диком обществе не возникает даже потребности в науке конституционного права, как, впрочем, и в любой другой науке), сте­пенью развития важнейших элементов конституционализма, т. е. тех ее частей, в которых наиболее полное выражение находят мировоз­зрение, философско-теоретические взгляды, основанные на постула­тах свободы и справедливости. Свобода самодостаточного общества и порядок в государстве, наделенном властью, необходимой и доста­точной, чтобы обеспечить безопасность обществу и его членам, не разрушая сложившийся в обществе правопорядок, а напротив, спо­собствуя его сохранению и развитию, - это, пожалуй, стержневая идея современного конституционализма. Думается, тема законности, точ­нее правозаконности, относится не столько к обществу, сколько к государству. Если государство действительно проявляет заботу о правопорядке, то оно всегда должно действовать в режиме правоза-

14

конности. Общество не может жить только по писаным законам, в которых элемент субъективизма, волюнтаризма, произвольности во все времена достаточно значителен. Оно живет, веря в идею права, которое во много раз богаче и сложнее закона. Государство может находиться в кризисе и действительно частенько бывает в таком со­стоянии. И если с тем или иным успехом оно преодолевает такое со­стояние, то, как правило, только благодаря силе общества, долготер­пению населения, его вере в право, в любовь, плодом которой являет­ся каждый человек, а также во все то хорошее, что окружает людей, создавая определенный уровень комфортности для их жизни.

Какова система российской науки конституционного права? Это один из интереснейших и вместе сложнейших вопросов консти-туциоведения.

В дореволюционной России нормативно-правовая сторона идеи конституции была развита крайне слабо. Этот «минус», как ни странно, в теоретическом плане становился «плю­сом». Незрелость конституционно-правовой догмы позволяла раз­вивать содержательно богатые теории о том, что есть система науки конституционного (государственного) права. По этому пово­ду Н.М. Коркуновым, Н.И. Лазаревским и рядом других крупных уче­ных-конституционалистов высказаны глубокие идеи, которые со­храняют свое значение и ныне. Так. Н.М. Коркунов находил, что система науки государственного права состоит из двух частей -общей и особенной. А Н.И. Лазаревский считал, что в системе нау­ки конституционного (государственного) права центральное место должны занимать вопросы о конституционном государстве, т.е. о формах правления, исторических предпосылках конституци­онного строя (разделении властей, народном суверенитете, народ­ном представительстве).

В советское время в юриспруденции господствовало мнение, что система науки государственного права СССР не может расхо­диться с системой государственного права как отрасли советской системы права, точнее, со структурой ее основного источника -Конституции СССР. Иные взгляды, а они были (крайне интересны работы Г.С. Гурвича, И.Д. Левина, И.П. Трайнина), разделялись не­многими. В 60-80-е годы ученый люд стал смелее. А.И. Лепешкиным, И.Е. Фарбером, В.А. Ржевским, Б.В. Щетининым были обоснованы различные варианты системы науки конституционного (государст-

15

венного) права, которые достаточно сильно отличались от струк­туры действующей тогда конституции.

Ныне, уже в постсоветский период, в области систематики науки конституционного права много и продуктивно работают, например, Н.А. Богданова, В. Т. Кабышев, Ю.А. Тихомиров и др. Проведен критический анализ многих воззрений на систему нау­ки конституционного (государственного) права, высказаны инте­реснейшие идеи на этот счет. Вместе с тем сохраняет свое значе­ние и традиционная точка зрения, согласно которой структура науки конституционного права во многом совпадает со структу­рами конституционного права как отрасли отечественной систе­мы права и как учебной дисциплины.

Таким образом, существуют различные решения вопроса о системе науки конституционного права. В дискуссионном плане хо­телось бы высказать наше видение решения этого вопроса.

Обычно указывается, что конституционное право - система идей, взглядов, представлений, принципов, знаний о конституци­онном праве как отрасли отечественной системы права, обраща­ется внимание на составляющие его содержание нормы, регулирую­щие общественные отношения. При этом отдельными авторами об­ращается внимание на то, что конституционное право частью отно­сится к правоведению, а частью к государствоведению. Со сказанным с теми или иными допущениями, думается, можно было бы согла­ситься, но здесь, на наш взгляд, не принимаются во внимание два важных обстоятельства. Дело в том, что любая наука - это не только знания (идеи, теории, концепции и. д.), а еще и деятельность, в процессе которой эти знания потребляются и производятся, и, в ко­нечном счете, вырабатываются новые знания. Кроме этого, всякая наука - еще и научные учреждения, научные образования, научные ассоциации. Следовательно, и в случае с наукой конституционного права при характеристике ее системы нельзя ограничиваться тем, что она представляет собой систему знаний, а обязательно нужно указы­вать еще и на деятельность, направленную на приращение этих зна­ний, а также на научные учреждения, научные образования, научные ассоциации как на ее определенные системообразующие элементы.

Далее. Существуют определенная зависимость между систе­мой науки конституционного права и структурной организацией

16

всего объема изучаемого ею материала, т. е. при исследовании и ха­рактеристике системы науки конституционного права вольно или не­вольно приходится считаться с системными особенностями ее объек­та и предмета.

Кроме того, нельзя понять, в чем специфика системы науки конституционного права, если отсутствует определенность в последо­вательности основной идеи конституционализма, которая по больше­му счету является отправной и в то же время конечной точкой всей конституционно-правовой теории и практики.

Наконец, любая достаточно развитая наука состоит из частей, в которых заключены соответствующие знания, относящиеся к ее философско-теоретической основе, истории, понятийно-категориальной и нормативной стороне. Следовательно, указанные элементы необходимо различать и в системе науки конституционного права. Вполне уместны в ней и исследования, направленные на алго­ритмизацию решения отдельных конституционно-правовых задач.

Таким образом, можно заключить: хотя наука конституцион­ного права представляет собой структурно обособленную часть пра­воведения и государствоведения в их функциональном единстве, она, тем не менее, представляет собой вполне самостоятельное и доста­точно сложное системное образование, которое в полную объеме еще, пожалуй, не познано.

В порядке рабочей гипотезы можно высказать идею о том, что в качестве наиболее существенных, системообразующих элементов науки конституционного права выступают следующие содержательно богатые, наукоемкие фрагменты:

1.    Методолого-теоретические начала науки конституционно­го права.

2.    История науки конституционного права.

3.    Учение о конституции. Современные взгляды на консти­туционализм, на его сущность, содержание, структуру, виды, возмож­ности влияния на развитие общества и государства, отдельных их структур.

4.    Конституционно-правовые принципы.

5.    Важнейшие конституционно-правовые понятия и катего­рии. Механизм конституционно-правового регулирования.

6.    Права и свободы человека и гражданина.

17

7.    Правовая система.

8.    Территориальное устройство государства.

9.    Организация    и    функционирование    публичной    вла­сти. Понятие   публичной   власти. Виды  и   уровни   публичной   вла­сти. Ветви государственной власти в условиях различных форм госу­дарства и политических режимов. Местное самоуправление.

10. Научные кадры и научные учреждения, организации, ассо­циации.

Отсюда - наука конституционного права представляет со­бой отдельную область правоведения и государствоведения, взя­тых в единстве, т.е. систему специфических знаний о конститу­ционно-правовой действительности, теоретико-практическую деятельность ученых-конституционалистов и специалистов, за­нимающихся решением многообразных задач, направленных на систематизацию и приращение этих знаний, а также совокуп­ность научных учреждений, образований, ассоциаций, способст­вующих самореализации указанных лиц, создавая резким макси­мального благоприятствования развитию инициативы, творче­ства.

2. Методология науки конституционного права. Что такое методология? Одни отождествляют методологию с философи­ей. Другие находят, что методология не сводится к философии, по­скольку включает в себя еще и не философские, а чисто научные по­нятия и категории прикладного характера. Существует достаточно авторитетное мнение, что методология - особая отрасль науки, кото­рая, отвлекаясь от психологических, физиологических, социальных и других аспектов анализа, рассматривает главным образом объектив­ную структуру процесса исследования и строение образующих его компонентов. Э.Г. Юдиным высказана плодотворная идея, согласно которой необходимо различать типы и уровни методологии. По его мнению, существуют четыре уровня методологического знания: высший уровень - философская методология, определяющая общие принципы познания и категориальный аппарат науки в целом; уро­вень общенаучных принципов и форм исследования, специфика ко­торых состоит в относительном безразличии к конкретным типам предметного содержания отдельных наук, и вместе с тем обладает некоторыми "общими чертами процесса познания в его достаточно

18

развитых формах"; уровень конкретной научной методологии -принципы исследования и процедуры, применяемые в той или иной специальной научной дисциплине; низший уровень - методика и тех­ника конкретного исследования, которые представляют собой "набор процедур", обеспечивающих получение единообразного и достовер­ного эмпирического материала и его первичную обработку1.

Таким образом, в науке нет единого понимания методоло­гии. Слабо разработан и вопрос о методологии науки конституцион­ного права. Большинство ее представителей довольствуются наработ­ками по этому вопросу данными общей теории права и государства, хотя, если углубиться в предмет, можно заметить, что и в этой науч­ной области вопросы методологии тоже во многом дискуссионны.

Условимся, что методология - понятие достаточно широкое, собирательное, синтетическое, интегральное, состоящее из ряда ком­понентов: мировоззрения и фундаментальных понятий, некоторых общих принципов, всеобщих законов и категорий, общих и частных методов. С прикладной точки зрения очень важен вопрос о совокуп­ности методов, используемых наукой конституционного права. Но при этом нельзя забывать и того, что методология не есть простая сумма, некий набор методов, а есть нечто большее. Методы, взятые в единстве и в целом, лишь часть всей методологии как системного яв­ления. Ни один метод не имеет методологического значения без предмета соответствующей науки.

В науке конституционного права достаточно активно исполь­зуются следующие методы и подходы.

Аналитический метод. Этот метод неплохо представлен в некоторых работах, например, профессора Виктора Осиповича Лучи­на". Их достоинством является тщательная проработка, глубокий, все­сторонний анализ догмы конституционного права, что достигается путем изучения текстов конституций, конституционных и обычных законов, практики их реализации (применения), сложных юридиче­ских дел, рассмотренных КС РФ. В результате аналитического изуче­ния конституционно-правового материала, если оно проведено доста­точно квалифицированно, раскрывается сложная картина конститу­ционно-правовой действительности, обнажается ее содержание, вы­являются проблемы, открывается возможность отработать "на бере­гу" наиболее целесообразные формы и методы конституционно-

19

правового воздействия на социальные процессы, выработать эффек­тивные конституционно-правовые процедуры и усовершенствовать их адекватно широкой социальной и юридической практике, более глу­боко проникнуть в «тайны» конституционного права, основательнее изучить особенности конституционно-правовых норм и их специфи­ческих рядов, взятых в единстве с конституционными правоотноше­ниями. От степени развитости аналитического подхода в конститу-циоведении, умелости применения ее методов в значительной степени зависят качество конституционно-правового законодательства, эф­фективность его реализации (применения), уровень подготовки спе­циалистов в области конституционного права и в смежных с ним от­раслях права, публичного права в целом, состояние правового созна­ния и правовой культуры в обществе

Исторический подход. «Тот, кто не знает истории, не знает настоящего, и у него нет будущего», - любят говорить историки. И с этим, думается, можно согласиться. Во всяком случае, в науке кон­ституционного права это принципиальное положение лежит в основе исторического подхода, дополняющего аналитический подход.

История не учит ничему лишь тех, кто не хочет учиться. Для тех же, кто с головой погрузился в историю, ретроспективные методы - дело знакомое и хорошо освоенное, история - наука будуще­го. Работая в архивах, изучая законодательство прошлого (если оно, естественно, сохранилось), литературные источники, результаты ар­хеологических исследований, словом, постигая «дела давно прошед­ших лет», ученый-конституционалист устанавливает закономерности и тенденции в развитии конституционно-правовых идей, взглядов, концепций, теорий, норм, институтов и учреждений, лучше понимает особенности конституционно-правовых принципов и норм, выявляет элементы преемственности в становлении и развитии правовой сис­темы и государственности. Все это дает возможность лучше прогно­зировать конституционно-правовое развитие, будущее конституцион­но-правовых принципов и норм, институтов и учреждений.

Исторический подход учит мыслить конкретно-исторически, рассматривать явления и процессы в развитии, выявляя их достоинст­ва и недостатки. Знать это особенно важно сегодня, поскольку Россия находится в переходной стадии своего развития, ее правовая система далеко не совершенна, и отнюдь не все в условиях информационного

И

бума способны отличить истину от лжи, добро от зла, прекрасное (красоту) от безобразного (некрасивого), право от произвола.

Социологические методы. История не повторяется, а если повторяется, то это уже социология. Социологические методы (на­блюдение, интервьюирование, анкетирование и др.) в науке консти­туционного права нацелены на анализ практики реализации (приме­нения) конституционно-правовых норм, взятых в единстве с консти­туционными правоотношениями, изучение правосознания граждан, различных социальных групп населения, государственных и муници­пальных служащих. Они достаточно надежны и при исследовании деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. С помощью социологических методов можно полу­чить достоверные данные, которые, при условии их правильной оцен­ки, способствуют совершенствованию конституционно-правового за­конодательства и практики его реализации (применения), улучшению организации и деятельности государственных, муниципальных и иных самоуправленческих структур, развитию правовой системы в целом. С этой точки зрения значительный интерес представляет такой метод из арсенала «социологической юриспруденции» как правовой эксперимент - опытная проверка действия закона в ограниченных пространственных и временных пределах.

Статистические методы. Общепризнанно, что статистиче­ские методы (иногда их называют математическими методами, что в принципе, думается, допустимо) имеют большое значение для разви­тия криминологии, уголовного права. Между тем, в прежние годы судебная статистика сформировалась на лоне государственного пра­ва. Ныне развивается правовая статистика. Возможности статистиче­ских методов достаточно велики. По существу, они могут эффективно применяться во всех областях юриспруденции, в том числе и в науке конституционного права. Любопытно то, что термин «статистика» произошел от латинского слова status (статус), что означает «опреде­ленное положение вещей». Употреблялся он первоначально в значе­нии слова «государствоведение». Впервые был введен в обиход в 1749 году немецким ученым Г. Ахенвалем, выпустившим книгу о го-сударствоведении.

Статистические методы позволяют изучать количественную сторону массовых явлений социально-правовой жизни в единстве с их

20

21

качественным содержанием в конкретных условиях места и време­ни. Важным условием правильного применения статистических мето­дов является выделение статистического показателя - количест­венной оценки свойств изучаемого социально-правового явления. В целом же статистические методы требуют, чтобы исследование соот­ветствующего социально-правового явления осуществлялось после­довательно, в рамках следующих трех этапов (стадий): 1) массового научно организованного наблюдения, с помощью которого добывает­ся первичная информация об отдельных единицах (фактах) изучаемо­го явления; 2) расчленения всей массы случаев (единиц, фактов) на однородные группы и подгруппы (группировка), подсчета типов по каждой группе и подгруппе и оформления полученных результатов в виде статистической таблицы (сводки); 3) обработки получившихся статистических показателей и анализа результатов для получения обоснованных выводов о состоянии изучаемого явления и закономер­ностях его развития. Выводы, как правило, излагаются в текстовой форме и сопровождаются графиками и таблицами.

В современных условиях возможности применения статисти­ческих методов в науке конституционного права значительно расши­ряются благодаря применению математических методов и современ­ной вычислительной техники. Ценность их состоит в том, что они по­зволяют обнаружить факты, явления, процессы, тенденции, законо­мерности, которые не удается выявить и объяснить с помощью дру­гих методов, имеющихся в арсенале методологии науки конституци­онного права. Чтобы изучить полнее, лучше, точнее охарактеризовать то или иное явление, связанное с правом, часто бывает более полез­ным «статистически оценить» и «статистически выразить» изучаемый процесс. При правильном применении статистические методы позво­ляют рассматривать явление, процесс как бы в чистом, «аналитиче­ском» виде. Статистические методы, вооружая исследователя точны­ми и бесспорными фактами, дают ему «статистическое право» на вполне определенный вывод, который сложно опровергнуть словес­ными рассуждениями, Статистическим данным нужно противопос­тавлять статистические данные, а не слова, общие соображения, при­мерные данные, схоластические ухищрения.

Сравнительное правоведение. По Словарю русского языка Института русского языка АН СССР (ныне РАН) сравнить - значит 1)

22

сопоставить для установления сходства или различия, или для уста­новления преимуществ одного перед другим; 2) приравнять к чему-либо, уподобить кому-либо3. Сравнение в этом смысле широко ис­пользуется как в обыденной, повседневной жизни, так и в литературе, искусстве. В философии, логике, в различных областях науки сравне­ние обычно рассматривается как метод, средство, прием познания действительности. В науке выработаны основные принципы сравне­ния. Принято, например, руководствоваться тем, что сравнивать сле­дует только сравнимые, однородные предметы, явления, поня­тия. Сравнение имеет смысл лишь в случае, если сравниваются важ­ные, существенные стороны предмета, вещи, явления и т.п.4

Широкое и активное использование сравнения в юриспруден­ции ведет к формированию сравнительного правоведения. Что же представляет собой сравнительное правоведение: метод или науку?

По мнению одних (например, Рене Давида), сравнительное правоведение представляет собой метод изучения права (правовых систем). Другие (например, Имре Сабо) находят, что сравнительное правоведение - «целое движение», наука, хотя еще и «незавершен­ная», находящаяся в процессе становления. Существует точка зрения (А.А. Тилле, Г.В. Швеков), согласно которой сравнительное правове­дение - это и метод, и наука5. Оценивая разногласия ученых-юристов по поводу «научной квалификации» природы сравнительного право­ведения, В.А. Туманов высказался, что более правы те авторы, кото­рые не хотят решать этот научный спор, руководствуясь принципом «или - или», а придерживаются принципа «и это - и то». «Бесспорно, что сравнение - это частно-научный метод, широко используемый различными юридическими и государствоведческими науками. Но справедливо то, что применение этого метода привело к накоплению значительного материала, потребовало разработки теоретических предпосылок его использования. Кроме того, в самой правовой дейст­вительности имеется значительное (большее, чем когда-либо ранее) число сфер, проблем и отношений, которые не могут быть изучены вне сравнительно-правового подхода. Это и обусловило тенденцию к тому, что сравнительное правоведение обрело черты относительно автономной научной дисциплины (ее называют также вспомогатель­ной). Это не только методологическая дисциплина (хотя теория срав­нительного метода занимает в ней значительное место), но и обобще-

23

ние и систематизация ряда результатов практики применения сравни­тельных исследований, истории компаративистики. Такое движение от метода к научной дисциплине привело к тому, что понятие сравни­тельного метода и сравнительного правоведения употребляются как синонимы», - пишет он6. За последние 20-30 лет появилось много но­вых          ученых-юристов          (М.Н. Марченко,          А.Х. Саидов, Ю.А. Тихомиров), с именами которых ассоциируется развитие иссле­дований в области сравнительного правоведения. Однако указанный научный спор во многом сохраняет свое значение и ныне.

В целях нахождения более или менее удовлетворительного решения задачи позволим себе на время выйти за пределы юриспру­денции. Что такое хирургия - наука или метод? Видимо, и то, и дру­гое. А педагогика?! А шахматы?! Наука или метод? Видимо, ответ должен быть таким же. Очевидно, к этому ряду относится и сравни­тельное правоведение. Оно и наука, и метод.

В сравнительном правоведении важное место занимают две существенные проблемы: выбор объекта сравнительного исследова­ния и принципы его осуществления. Эти проблемы решаются неодно­значно, но можно заметить: многие сходятся в том, что в качестве объекта сравнительно-правового исследования могут выступать са­мые различные явления и понятия, относящиеся к праву и государст­ву (различают, например, макрообъекты и микрообъекты), если они сравнимы. В самом же процессе сравнения, как отмечает, например, Золтан Петери, могут быть выделены следующие три основных этапа:

«А) установление сравнимости, иначе говоря, выбор критерия сравнения (tertium comparationis), позволяющего практически осуще­ствить сравнение изучаемых явлений;

Б) выявление сходства и различий между изучаемыми явле­ниями на базе критерия сравнения;

В) на основе этого сходства и различий:

а)  выявление существенных признаков изучаемого явления и, исходя из этого, определение понятия о нем;

б) выявление тенденций его развития;

в) оценка конкретных форм, в которых это явление обнаружи­вается"7.

Активное использование принципов сравнительного правове­дения в области науки конституционного права ведет к развитию

24

сравнительного конституциоведения. Сравнительное конституцио-ведение допускает микросравнение и макросравнение, внутреннее и внешнее сравнение, диахронное и синхронное сравнение, норматив­ное и функциональное сравнение. В сочетании с другими подходами и методами (аналитическим, историческим, социологическим и т.д.) сравнительное конституциоведение позволяет изучать конституцион­но-правовые явления, ранее остававшиеся вне поля зрения конститу­ционалистов, и выйти за пределы узко-национальной проблематики; по-новому взглянуть на некоторые традиционные проблемы науки конституционного права с учетом многих факторов, влияющих на конституционно-правовое развитие, правовое развитие в целом.

Существует мнение, согласно которому сравнительным кон-ституциоведением охватываются и такие явления, как правовой син­кретизм, конвергенция и дивергенция. Словом, сравнительное кон­ституциоведение располагает богатыми возможностями для углуб­ленного изучения вопросов науки конституционного права. Оно по­могает выявить не только сходства, но и противоположности, разли­чия, черты приспособляемости различных конституционно-правовых систем, выйти на более широкую, общетеоретическую проблематику.

Системный подход. Особенностью системного подхода явля­ется то, что для него характерны, скажем так, собственная логика и методология познания. С этой точки зрения системный подход пред­ставляет собой своеобразную метатеорию. Имеются определенные основания для различения «собственно» системного подхода и дру­гих, родственных ему методологических подходов: системно-структурного,              системно-функционального,              системно-технологического, некоторых других.

Для науки конституционного права системный подход ценен тем, что общество, право и государство предстают перед познающим субъектом как сложные образования, обладающие системными свой­ствами. Важнейшим звеном первого из них является человек, второго - норма права, третьего - государственный орган (с определенной точки зрения, возможны и иные). Системный подход позволяет в сложной гамме взаимосвязей внутри этих системных образований и между ними, в полифонии взглядов на суть, содержание, формы, ха­рактер, направления этих связей выявить и рассмотреть главное, об­разовать их «сухой остаток». При последовательной реализации ме-

25

тодологии и логики системного подхода в области науки конституци­онного права создаются благоприятные условия для того, чтобы уйти от схематизированных, упрощенческих взглядов, концепций, увидеть «человечное» в человеке, «очеловечить» общество, право, государст­во и на этой основе сформировать более гуманные и максимально приближенные к законам природы научные рекомендации и предло­жения, направленные на развитие права, совершенствование законо­дательства и практики его реализации (применения), улучшение ор­ганизации и деятельности публичной власти и ее структур.

О возможностях конфликтологии в изучении вопросов, на­ходящихся в орбите интересов науки конституционного права. В советский период господствующая идеология навязала такой взгляд на социальное развитие, согласно которому советское общество, в противовес вечной конфронтации присущих капитализму антагони­стических сил, представлялось «бесконфликтным». Естественно, он не соответствовал действительному положению вещей и отношений и предопределил своеобразную идеализацию социального развития, причем (что удивительно!) это учение претендовало на диалектиче­ский и материалистический подход к познанию и объяснению всего, что свойственно природе, обществу, мышлению. В постсовесткий пе­риод ложный характер такого подхода стал очевидным, ибо на самом деле мир (и внутренний, и внешний) полон конфликтов, скрытых и открытых. При высокой степени накала, при вовлеченности в них больших групп населения, значительных энергоресурсов, конфликты, если они во время не предотвращены, могут иметь разрушительные, губительные последствия.

Понимание этого привело к развитию нового направления в науке - конфликтологии, которая предполагает уяснение природы разнообразных социальных конфликтов, их сущности, функций и механизмов действия, условий возникновения и способов преду­преждения, урегулирования и, наконец, особенностей развертыва­ния в соответствующей социальной среде и специфике личност­ного и группового поведения конфликтующих. Кроме общей теории конфликтологии формируются и отдельные ее отрасли: конфликтоло­гия политическая, юридическая, национальных отношений, рыноч­ных отношений и предпринимательства, межличностная и др.

26

Применимы ли общая теория конфликтологии и разные ее от­расли в науке конституционного права? На этот вопрос, думается, должен быть дан положительный ответ.

Ценность конфликтологии для науки конституционного права состоит в том, что она выделяет типы конфликтов, ориентируясь на выявление истинных источников конкретного конфликта, его сторон, подлинных мотивов их поведения. В современной конфликтологии, что важно для науки конституционного права, выработаны методы выявления того, каков конфликт - реальный или ложный, определены способы (переговоры, примирение, посредничество и др.), технологии их регулирования и разрешения. Наиболее смелые исследователи предлагают рассматривать конфликт как норму во взаимоотношениях между людьми и их институциональными образованиями. Вместе с тем, ими обращается внимание на то, что конфликт (его причина, си­туация, развитие, последствия), поддаются нормативно-правовому урегулированию в том смысле, что право указывает на дозволенные формы конфликтных отношений и запрещает другие, выходящие за допустимые пределы.

Глубокий и всесторонний анализ постулатов, решений, выво­дов и предложений конфликтологии с целью использования их в за­конотворческой и правоприменительной практике - одна из важней­ших задач конституционного права, юриспруденции в целом.

3. Источники науки конституционного права. Если под ис­точниками науки понимать все те материалы, которые отражают про­цесс развития какого-либо явления, содержащие данные, позволяю­щие познать его характер и содержание, то источниками конституци­онного права как науки выступают материалы, которые позволяют судить о содержании, характере, основных направлениях эволюции конституционного права как отрасли, регулируемых ею обществен­ных отношений, закономерностях и тенденциях их развития. С из­вестной долей условности все источники науки конституционного права логично подразделить на следующие виды: теоретические и нормативные источники, результаты деятельности органов государст­венной власти и местного самоуправления, а также данные социоло­гических исследований.

Теоретические источники. Любая современная наука разви­вается на базе ранее сформулированных выводов, которые подверга-

27

ются критическому анализу в целях выявления их теоретической и практической состоятельности. Случается так, что в одних условиях какие-то предложения отвергаются, а в других условиях оказываются востребованными. Это обусловлено тем, что ученые различных эпох и стран могут применять несхожие концептуальные подходы; выво­ды, сделанные ими, могут не только не совпадать, но даже быть про­тивоположными. Их осмысление - важный фактор развития нау­ки. Таким образом, к теоретическим источникам конституционного права как науки относятся труды отечественных (дореволюционных, советских, современных) и зарубежных ученых, созданные ими уче­ния, теории, концепции, выработанные ими рекомендации и предло­жения.

Нормативные источники. Прежде всего, это Конституция РФ. Далее, это конституции и уставы ее субъектов, ранее действо­вавшее конституционное законодательство, законы и иные норматив­но-правовые акты (в том числе указы Президента России). В части, не противоречащей действующему российскому законодательству, сюда входят и нормативно-правовые акты бывшего Союза ССР.

Осмысливая нормативные источники науки конституционного права, ученые анализируют заложенные в них концепции, сравнивают с нормами, действовавшими ранее, комментируют порядок примене­ния существующих нормативных предписаний, формулируют пред­ложения, направленные на совершенствование конституционно-правового законодательства.

Источником науки конституционного права является также иностранное конституционно-правовое законодательство: конститу­ции и законодательные акты стран ближнего и дальнего зарубежья.

Результаты или практическая деятельность органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления. Знания, полученные конституционно-правовой наукой, нуждаются в проверке их истинности. Кроме того, сама наука развивается, опираясь на практику органов государственной власти и местного самоуправле­ния, опыт реализации конституционно-правовых норм. Связь науки и практики в сфере действия конституционного права характеризуется тем, что, с одной стороны, именно практика ставит перед наукой кон­кретные задачи, а с другой стороны, только наука способна сформу­лировать выводы, предложения и рекомендации, направленные на

28

совершенствование практической деятельности. Следовательно, эта часть деятельности структур государственной власти и местного са­моуправления, ее результаты - тоже источник науки конституционно­го права.

Результаты социологических исследований. Они как источ­ник науки конституционного права имеют еще сравнительно неболь­шую историю. Несмотря на это, ясно, что в современных условиях получить достоверную информацию и спрогнозировать будущее без социологических исследований сложно, а в ряде случаев просто не­возможно. В науке конституционного права социологические иссле­дования применяются в самых различных областях. И с этой точки зрения она смыкается с социологией и политологией.

Источниками науки конституционного права являются также официальные материалы (речи и выступления руководителей госу­дарства и регионов, депутатов, программы и уставы партий, заявле­ния их лидеров), материалы периодической печати (статьи, интер­вью и др.), архивные материалы и многое другое.

Причем, чем богаче источниковедческая основа конституци­онно-правового исследования, тем оно содержательнее, интереснее. В этой связи очень желательно, чтобы при проведении тех или иных исследований в области науки конституционного права использова­лись, по возможности, все перечисленные виды источников. Это по­зволит избежать одностороннего взгляда на вещи и явления, умень­шить риск ошибочного решения задачи, увеличить шансы быть объ­ективным в анализе, в суждениях, выводах, предложениях и рекомендациях.

4. О понятиях и категориях науки конституционного пра­ва. Различия между понятиями и категориями просматриваются в од­них работах достаточно ясно, в других - не очень, в третьих - вообще сложно понять, где понятие и где категория. Условимся: понятие -мысль, которая по какому-то определенному характерному признаку выделяет из некоторого множества (универсума) и собирает в класс (вид, группу) предметы (вещи, явления), обладающие этими же при­знаками; категория - предельно широкое понятие, в котором отобра­жены наиболее общие и существенные свойства, признаки, связи и отношения предметов, явлений объективного мира. «Термин», «сло-

29

во», «знак», «символ» - все они очень близки к «понятию». К «катего­рии» же близки «закон», «закономерность».

О степени развитости той или иной науки можно составить определенное представление по системе понятий и категорий, ис­пользуемых ею. Можно заметить: в силу особенностей объекта и предмета «в обиходе» науки конституционного права предельно ши­рокий набор понятий и категорий.

Сегодня российская наука конституционного права находится в стадии становления. А это значит: интеллектуальная работа, на­правленная на формирование и развитие ее понятийно-категориального аппарата, во многом находится в состоянии поис­ка. Хотя по наиболее принципиальным вопросам и существует из­вестная определенность, в целом же система конституционно-правовых понятий и категорий является открытой, а не закры­той. Следовательно, исследование понятий и категорий науки консти­туционного права с использованием различных методов - еще одно важное направление ее развития.

5. Развитие          науки          конституционного          пра-

ва. Конституционные идеи в России возникли на рубеже XVI1-XVIII веков. Однако тогда они были еще далеки от научности.

К началу XX века российский конституционализм не пред­ставлял собой какого-то единого и цельного учения, а имел вид раз­розненных научных направлений и общественных движений. Так, с достаточно высокой степенью определенности можно вести речь о демократическом конституционализме, либеральном конституциона­лизме, консервативном конституционализме правых земцев, прави­тельственном конституционализме. По оценкам ряда исследователей, в России к началу бурных событий 1917 года сложился государствен­ный строй, который может быть обозначен как конституционно-монархический8.

Научная мысль о конституции и основанном на ней развитии государства и общества формировалась, находясь под влиянием за­падных правовых традиций. Были сильны позиции юридического по­зитивизма, который, однако, не был столь монолитен, как представ­ляют себе некоторые авторы. Вместе с тем развивалась и социологи­ческая юриспруденция. Если сторонники юридического позитивизма предпочитали иметь дело с «чисто» юридическим материалом (изуча-

30

ли нормы права, государственность, пользуясь только специально-юридическими методами, оперируя только правовыми понятиями и категориями), то представители социологической юриспруденции открыто включали социальные и политические моменты в государст­венное право. Они были убеждены в том, что при изучении государ­ственной организации важно изучать не только нормы, но и сами си­лы, определяющие эту организацию; при изучении норм необходимо сопоставлять их с фактическими отношениями, которые эти нормы регулируют. В дореволюционной России в области конституционного (государственного) права работали крупные ученые-юристы: Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко и др. Они сформулировали основные по­нятия российского государственного права, создали теоретические и специально-юридические конструкции, которые представляют науч­ную ценность и для современных исследователей права и государст­ва. Как правило, дореволюционные российские ученые-государствоведы высказывались за ограничение всевластия царя, но в большинстве своем были сторонниками монархии. «Верховная само­державная власть», обеспеченная еще и преимуществами конститу­ции, казалась им самой большой социальной ценностью. Поэтому крах монархии в России для многих из них стал тяжелой личной дра­мой.

В советский же период конституционное право как самостоя­тельная наука не могла развиваться. Она была обречена на то, чтобы «выживать» в составе единой науки «советского государственного права», которая была построена на признании научной ценности только марксистско-ленинской методологии исследования права и государства вообще, государственного права в частно­сти. Принципиальное значение для науки советского государственно­го права имели работы К. Маркса «Гражданская война во Франции», Ф. Энгельса «Происхождение семьи, частной собственности и госу­дарства», В.И. Ленина «Государство и революция», а также произве­дения руководителей ВКП(б)-КПСС, решения руководящих партий­ных органов. Научные разработки государствоведов дореволюцион­ной (досоветской) России были полностью отброшены как не соот­ветствующие новой, ставшей господствующей, идеологии марксизма-ленинизма. Любые отступления от нее жестко пресекались. Поэтому

31

советское государственное право могло развиваться только на ее ос­нове и в заданных ею параметрах.

На первых порах, в 20-е, особенно в 30-е и 40-е годы преобла­дали работы комментаторского плана; разъяснялись положения Кон­ституции РСФСР 1918 года, затем Конституции СССР 1936 года, по­пуляризировались высказывания классиков марксизма-ленинизма. Но в 60-е годы стали появляться работы, посвященные и сравнительному государствоведению. А это позволило отказаться от тезиса о том, что советское государственное право является вершиной научной мыс­ли. В эти же годы начался отход от рассмотрения государственного права с чисто классовых позиций, хотя последние считались опреде­ляющими. Несмотря на то, что в 60-70-е годы стала пропагандиро­ваться идея общенародного государства, имеющего более широкую социальную базу, чем государство диктатуры пролетариата, концеп­ция правового государства не признавалась вплоть до конца 80-х го­дов.

Несмотря на заидеологизированность и заполитизирован-ность, в решении специально-юридических вопросов отрасли имели место и значительные теоретические и практические достиже­ния. Они связаны с именами таких ученых-юристов, как Г.В. Барабашев, Л.Д. Воеводин, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, М.Г. Кириченко, В.Ф. Коток, С.С. Кравчук, Н.Я. Куприц, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, B.C. Основин, В.А. Пертцик, Г.И. Петров, И.П. Трайнин, Б.В. Щетинин и многих других. Так, благодаря их уси­лиям весьма хорошо были исследованы проблемы предмета государ­ственного права, особенности государственно-правовых норм и спе­цифика их реализации, виды государственно-правовых отношений, их субъектный состав. Имелись серьезные исследования по проблемам источников государственного права, узловым проблемам государст­венно-правовой доктрины (сущности суверенитета, общим вопросам народной демократии, проблемам правового статуса лично­сти). Рамки общеметодологических установок оставляли определен­ный простор для дискуссий по достаточно широкому кругу государ­ственно-правовых проблем. Ученые-юристы принимали активное уча­стие в формировании планов законодательных работ, в разработке конкретных законов и законодательных актов, в систематизации за­конодательства.

32

Начиная с середины 80-х годов прошлого, XX, столетия, в среде российских ученых-юристов, в том числе конституционалистов, государствоведов, сложилась сложная ситуация.

Одни с усердием, достойным лучшего применения, отстаива­ли те подходы и принципы, которые характерны наиболее идеологи­зированным и политизированным сторонникам классового учения о конституции, праве и государстве советского периода. Другие (исто­рия их ничему не научила) стали безудержно критиковать советское государственное право, тотально отрицать все, что было наработано в советский период в области конституционализма. Третьи стали с рве­нием возвеличивать вклад в развитие науки российского конституци­онного права дореволюционных государствоведов. Четвертые чрез­мерно увлеклись иностранным конституционным правом, особенно американским конституционализмом. Пятые, в смятении оставив за­нятия в области конституционного права, переключились на изучение других научных проблем. Отдельные ученые-юристы перестали во­обще заниматься правом, в частности конституционным (государст­венным) правом, а углубились либо в философские, социологические, политологические проблемы, либо занялись решением сугубо праг­матических задач: ушли в бизнес, в адвокаты и т.п.

С принятием на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции РФ развитие российского конституционализма, в том числе науки конституционного права, идет под ее сильным влия­нием. Вместе с тем, до некоторых пределов сохраняют свое значение и приведенные тенденции.

Однако сегодня достаточно очевидно, что российская наука конституционного права не может развиваться только на основе го­лой критики советского государственного права. В ней равно непри­емлемы некритическое восприятие своего прошлого или чужого опы­та конституционно-правового обустройства государства и общества, а также апология существующего режима правления. Любая наука, ес­ли она намерена существовать в этом качестве и не переродиться в свою противоположность, должна развиваться по собственным и имеющим объективное основание законам.

Конституционализм - мировое движение. Достаточно много фактов, говорящих в пользу того, что наука конституционного права сложна, но в целом едина. Вероятно, наибольшего успеха в ее разви-

33

тии можно добиться, если, исходя из признания общечеловеческих ценностей, искусно применять достижения современной методологии исследований, особенно в области сравнительного конституциоведе-ния и сравнительного правоведения в целом (компаративистики), не забывая о том, что, несмотря на все катаклизмы, в развитии любой науки, в том числе российской науки конституционного права, про­сматриваются элементы преемственности, научной аккультура­ции. Чрезмерная политизация и идеологизация - это своего рода «медвежья услуга» развитию российской науки конституционного права. А вот неустанная работа живой конституционной мысли, на­правленной на поиск идей, ведущих к становлению ее теоретического потенциала и практической отдачи, думается, со временем, несо­мненно, даст хорошие, отличные, превосходные плоды.

Примечания

1   Юдин Э.Г. Системный подход и принципы деятельности. - М., 1978. - С.40-48

2 Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. - М.: Юрид. лит., 1976; Лучин В.О. Конституционные нормы и право­отношения: Учеб. пособие. М.: Закон и право: Издательское объединение "ЮНИТИ", 1997.

3 См.: Словарь русского языка. АН СССР. Институт русского языка. -Т.4: С - Я. - М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1961.-С.326

4 См.: Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. - С.650; Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. - М.: Наука, 1975. - С. 567-569

5  Тилле А.А. Социалистическое сравнительное правоведение. - М.: Юрид. лит., 1975. - С.11-12; Тилле А.А., Швеков Г.В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. Изд.2-е. -М.: Высшая школа, 1978. - С. 17-21

6См.: Сравнительное правоведение. - М.: Прогресс, 1978. - С.12-13

7   Золтан   Петери. Задачи   и   методы   сравнительного   правоведе-ния//Сравнительное правоведение. - М.: Прогресс, 1978. - С.81

8 См., например: Кравец И.А. Конституционализм и российская госу­дарственность в начале XX века: Учебное пособие. - М.: ИВЦ «Маркетинг»; Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2000. - С.317-335

34

Лекция 2 КОНСТИТУЦИЯ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Конституция государства должна быть такой, чтобы не нарушать конституцию гражданина.

Станислав Ежи Лец

1. Первоначальное значение понятия «конститу­ция». Конституционное развитие. Принято считать, что понятия «конституция» и «основной закон» являются синонимами. При не­строгом рассмотрении вопроса такой подход не может вызвать осо­бых возражений. Если же взглянуть на этот вопрос со специально-юридической точки зрения, то вырисовывается следующая любопыт­ная картина.

Понятие «конституция» было знакомо еще в Древнем Ри­ме. На linqua Latina «constitutio» означает установление, устройст­во. Древние римляне использовали слово «конституция» только в от­ношении отдельных актов императорской власти, имевших силу ис­точников права. Так, эдикт Каракаллы 212 г. о даровании прав граж­данина всем свободным жителям Римской империи именовался «Con­stitutio Antoniana», т. е. Конституция Антониана.

Ныне нет в мире ни одного государства, которое не имело бы конституции, но не во всех государствах она именуется конституцией или основным законом. Так, в Израиле роль конституции выполняют законодательные акты, принимаемые кнессетом (парламентом). А в Республике Калмыкия вместо привычной конституции Степное Уло­жение.

Следовательно, можно говорить, что конституция - это основ­ной закон, но на самом деле отнюдь не всегда конституция есть ос­новной закон, а основной закон - конституция.

В Европе первые признаки конституционализма появились еще в XII - XIII вв. Подписанная английским королем Иоанном Беззе­мельным Великая Хартия вольностей - Maqna Charta Liberatum (1215 г.) заложила основы правового государства, правовой защиты прав личности. -Хартия ограничила права короля, дала привилегии (вольности) рыцарям, свободным крестьянам, горожанам. Великий

35

парламент 1265 г., где рядом с поименно приглашенными прелатами и баронами впервые сидели выборные представители от населения графств, рыцарей, горожан, предвещал эру господства в Европе парламентаризма1.

Нельзя обойти вниманием правовые акты, принятые в Англии в XVII в., - «Habeas Corpus Akt » (1679 г.) и « Bill of rights » (1689 г). Оба появились в ходе острейшей политической борьбы, которая шла между сторонниками абсолютизма и новыми общественными силами (в первую очередь буржуазией). Основное достоинство ука­занных актов в том, что они ограничивали абсолютную власть мо­нарха. С принятием их буржуазия получила значительные права в парламенте, включая решение вопросов внешней политики, торгов­ли, налогов и пошлин. Впервые в истории в них были закреплены га­рантии прав человека перед судом и полицией. Все это позволило рассматривать «Habeas corpus akten» и «Bill of rights» как доку­менты, заложившие основы современной британской конституции и оказавшие существенное влияние на развитие теории и практики конституционализма в других странах. Однако в целом в средние века существовали лишь отдельные акты конституционного типа (писаное оформление прав феодалов, городов, корпораций; соглаше­ний между городами и королевской властью, между феодалами и королями). Утверждению идеи о конституции в ее современном значении, т. е. как об основном законе государства, способствовали буржуазные революции. Борясь с феодалами за власть, буржуазия добивалась ограничения власти монарха (короля, царя, императора и т.п.) парламентом или устройством буржуазной республики, за­крепления капиталистических порядков. Этим целям прекрасно служили конституции буржуазных государств.

Встречающееся иногда утверждение о том, что в Великобри­тании нет конституции, неверно. В этом государстве нет писаной конституции, но неписаная конституция имеется. Правда, в тече­ние непродолжительного времени (1653-1660 гг.) здесь действовала и писаная конституция - орудие управления О Кромвеля (1599 -1658 гг.). Но эта конституция не оставила значительного следа в развитии британского конституционализма.

Современная британская неписаная конституция представля­ет собой совокупность различных источников права. Она состоит из следующих частей: 1) статутного права (некоторые древние акты и ряд важнейших парламентских законов конституционного характера), 2) общего права (судебное право, прецедентное право); 3) конституционных соглашений (правила политической практики,

36

которые неукоснительно соблюдаются и считаются обязательны­ми теми, кого они непосредственно касаются); 4) доктринальных источников (мнения именитых ученых, к которым обращаются в том случае, когда пробел в конституционном праве не может быть восполнен статусом или зарегистрированным решением суда).

Первой писаной конституцией в Европе по дате (3 мая 1791 г.) считается конституция Польши. Однако она действовала недол­го. Поэтому конституционный приоритет в Европе отдается Франции. Хотя ее Конституция после победы буржуазной револю­ции и провозглашена на несколько месяцев позже (принята 13 сен­тября 1791 г.), чем Конституция Польши, она оказалась устойчивей и просуществовала до 27 июня 1793 г., т. е. до принятия якобинской конституции Франции. В целом же за 200 лет буржуазной Франции принято 17 конституций.

Конституционное развитие США, которые первыми на амери­канском континенте стали на путь утверждения традиций писа­ной конституции, связано с американской революцией XVIII в., стремившейся устранить остатки феодальных отношений, утвер­дить новые принципы и формы организации политической вла­сти. Однако наиболее выразительная особенность этой революции - борьба американских колоний за независимость от европейской метрополии, что требовало консолидации, единства всех сип для борьбы с британской короной, вело к сглаживанию внутренних противоречий. Логика революционной борьбы привела к идее новой формы конституции, в которой закрепление высших политико-правовых принципов и норм осуществляется в виде единого и писа­ного документа, «свода положений, на который можно ссылаться, цитируя статью за статьей»2

Иногда историю американской конституции рассматривают лишь с точки зрения эволюции только федеральной Конституции, т.е. текста, одобренного Филадельфийским Конвентом 17 сентяб­ря 1787 г. и вступившего в силу 4 марта 1789 г.} Между тем, до этой Конституции было принято 16 конституций штатов, кото­рые заметно отличались друг от друга, что явилось следствием принятия их на разных этапах американской революции, отраже­ния особенностей социальной борьбы и специфики расстановки по­литических сил, складывающихся в тех или иных штатах В даль­нейшем конституционное развитие в США шло таким образом, что Конституция США с 26 поправками действует уже более 200 лет, а в штатах к идее конституционной реформы обращались достаточно часто. Средний возраст конституции штата чуть

37

больше 80 лет. Следовательно, с познавательной стороны наиболее продуктивным представляется изучение истории американской конституции с применением метода сравнительного анализа обще­национальной конституции и конституций штатов.

С точки зрения нашего предмета существенно, что общена­циональной конституции США и конституциям штатов свойст­венны общие и специфические черты. Особенно важно следующее.

В пределах правовой системы как США в целом, так и отдель­ных штатов конституция обладает абсолютным приоритетом пе­ред всеми источниками права. Но нормы конституции штата не могут противоречить предписаниям общенациональной конститу­ции, а также принятым и заключенным на ее основе законам и до­говорам США.

Если общенациональная конституция очерчивает сферу дея­тельности федерации в целом и входящих в ее состав штатов, за­крепляет исключительные полномочия федерации (внешняя полити­ка, регулирование отношений между штатами и т. д.), определяет организацию федеральных органов власти, то конституции шта­тов преимущественно регламентируют разнообразные стороны их внутренней жизни и организацию внутреннего управления. Вопросы избирательного права, налогообложения, организации местных ор­ганов власти, деятельности корпораций и публичных служб, земле­пользования, образования и т. п. включены в тексты конституций штатов и детально регламентированы.

Определенная часть россиян склонна абсолютизировать тео­рию и практику американского конституционализма. Между тем, при объективном анализе конституционного развития США в един­стве, различии и взаимодействии общенациональной конституции и конституций штатов, в Конституции США можно выявить не только «плюсы», но и «минусы».

В XIX в. конституции создаются в большинстве буржуазных стран. В 1814 г. была принята конституция Норвегии; спустя 17 лет, в 1831 г., Бельгии. Буржуазная революция 1848 г. во Франции ознаменовалась принятием новой конституции страны. Затем были разработаны и приняты конституции Италии (1848 г., Пьемонт-ский статут), Люксембурга (1868 г.), Швейцарии (1874 г.), Нидер­ландов (1887 г.). В XIX в. конституционный строй был введен в ряде стран Латинской Америки: Венесуэле, Мексике, Чили, Аргентине, Перу, Бразилии, Уругвае; во второй половине XIX в. конституции были приняты в Новой Зеландии и Канаде. В начале XX

38

в. принимаются и вводятся в действие конституции Австралии (1901 г.), Германии (1919 г.), Австрии (1920 г.).

Несмотря на большое многообразие писаных конституций, сложившихся в XVIII, XIX вв. и начале XX в., все они в большей или меньшей степени берут за образец институты (особенно парла­ментские традиции), характерные для британской неписаной конституции.

Октябрьская революция 1917 г. в России, вторая мировая вой­на, распад мировой колониальной системы в 60-е годы существенно обновили политическую картину мира, возникла новая мозаика кон­ституций, которая эволюционировала по мере развития общества и государства.

В послевоенный период были приняты или существенно обнов­лены конституции (основные законы) многих буржуазных госу­дарств Европы (Италия, Франция, Дания, Греция, Испания, Порту­галия), Азии (Япония, Турция, Южная Корея, Филиппины), Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальва­дор, Канада). Каждая из них, отражая социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и другие особенности со­ответствующей страны, имеет своеобразные черты. Вместе с тем всем им характерны некоторые общие признаки. В отличие от конституций, принятых в XVIII, XIX и в начале XX в., они, как пра­вило, более детальны. В них содержится достаточно большое чис­ло конституционно-правовых норм, направленных на усиление соци­альных гарантий граждан, предусматривающих развитие демо­кратических институтов государства и общества.

Конституции отдельных стран, освободившихся от колони­альной зависимости (например, Индии, Малайзии) представляют собой весьма солидные по объему документы. Между тем, консти­туции ряда государств Тропической Африки кратки.

В странах так называемой «народной демократии» (начиная с 70-х годов - зарубежные социалистические страны) за время их су­ществования было принято по две, три и более конституции. В силу этого они могут быть подразделены, по меньшей мере, на следую­щие группы:

1)конституции и конституционные акты, принятые в период становления народной власти, в том числе революционно-демократические конституции. Это конституция МНР 1924 г., конституция ДРВ 1946 г., конституция Кубы 1959 г., закон о госу­дарственном строе ВНР (1946 г.), конституционный закон о структуре и компетенции высших органов ПНР (1947 г.) и другие;

39

2)конституции, принятые на этапе построения социализ­ма. Это конституция МНР 1940 г., конституция Болгарии 1947 г., две конституции Румынии (1948 и 1952 гг.) и Вьетнама (1960 и 1980 гг.), конституция Кубы (1976 г.), три конституции Югославии (1946, 1963, 1974 гг.) и Албании (1946, 1950 и 1976гг.), четыре кон­ституции Китая (1954, 1975, 1978 и 1982 гг.);

3)конституции, закрепляющие построение основ социализма и переход к строительству развитого социализма.

Словом, к середине-концу 80-х годов, т.е. к началу распада сложившейся к этому времени и казавшейся прочной мировой со­циалистической системы, в государствах, входивших в эту систе­му, действовали конституции.

Несмотря на определенные различия по признаку целей и задач, формы, все они были едины в том, что законодательно закрепляли основные принципы социалистической организации общественных отношений: диктатуру пролетариата, примат народного сувере­нитета над государственным, руководящую роль коммунистиче­ской партии в государстве и обществе и господствующее положе­ние марксистско-ленинской идеологии, социалистическую общест­венную собственность, плановое ведение народного хозяйства, рас­ширение прав и свобод граждан и др.

С вычленением из состава стран, освободившихся от колони­альной зависимости, стран социалистической ориентации (Алжир, Ангола, Конго, Эфиопия и др.) связано появление еще одного класса конституций - конституций государств социалистической ориен­тации, которые по ряду параметров схожи с конституциями со­циалистических государств. Вместе с тем, в них немало и особенно­го, отражающего, в частности, региональную специфику госу­дарств африканского и арабского мира.

Общим для конституционного развития названных государств является то, что в большинстве их конституции были приняты спустя достаточно продолжительное время после освобождения от колониальной зависимости. При этом во многих из них в течение сравнительно короткого периода сменилось несколько конститу­ций. Так, в Народной Республике Конго за 16 лет были приняты 4 конституции-в 1963, 1969, 1973, 1979гг.

Современные реалии таковы, что с признанием новой шкалы ценностей, с крупными изменениями в экономике, политике, госу­дарственности проблема конституции вновь стала актуаль­ной. Однако большинство государств западной демократии сохра­няет приверженность прежним конституционным идеалам и прин-

40

ципам. Не торопятся отходить от традиций ранее принятой фор­мы конституционализма и ряд азиатских государств, входивших в прежнюю мировую социалистическую систему. Зато произошли крупные изменения конституционного строя многих других госу­дарств, в частности, Восточной Европы и Африки.

«Парад суверенитетов», распад Союза ССР, образование Со­дружества Независимых Государств, обновление России путем подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора образовали новую конституционно-правовую ситуацию в пределах бывшего Союза ССР: в бывших союзных (ССР) и автономных (АССР) респуб­ликах в разное время были приняты новые конституции, ориенти­рующиеся на идеи и принципы свободы и демократии, справедливо­сти и порядка.

Таким образом, за последние три с небольшим века сменилось несколько «поколений» конституций. Современный период характе­ризуется, в частности, тем, что утверждается в жизни новый тип Ос­новного закона, для которого характерны определенные особенности, связанные с демократизацией общества, с изменениями, происходя­щими в ценностных ориентирах населения, с новыми подходами к осмыслению теории и практики гражданского общества и правового государства.

2. Современное понимание конституции. Сегодня слово «конституция» имеет несколько значений и в зависимости от области знания, отрасли науки используется в целях характеристики различ­ных объектов . В правоведении наметилось два основных подхода к пониманию конституции.

Первому подходу свойственно формальное понимание консти­туции. Если суммировать все оттенки характеристики конститу­ции (С.С. Алексеев, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Л.Б. Тиунова и др\), не выходящие, однако, за пределы этого подхо­да, то получается, что конституция - основной закон государства, закрепляющий основы экономического и общественного строя страны, форму правления и форму государственного устройства, правовое положение личности, порядок организации и компетенции органов власти и управления как в центре, так и на местах, органи­зацию и основные принципы правосудия, избирательной системы. В правовой системе, в системе законодательства сторонниками это­го подхода конституция обычно рассматривается не только в ка­честве нормативно-правового акта, но и государственно-

41

политического документа учредительного свойства Вместе с тем, обычно обращается внимание на то, что в конституции сущест­венно специально-юридическое начало Отмечается, что конститу­ция есть, по существу, единственный и главный закон в том смысле, что, выступая как основополагающее начало, она влияет на разви­тие общественных отношений либо через соответствующую сис­тему законодательства, либо тем, что служит непосредственной нормативно-правовой основой при решении конкретных юридиче­ских дел Подчеркивается, что конституция - это политико-правовой акт этапного характера, закон, который выражает и за­крепляет самостоятельную стадию развития права и государства.

Второму подходу присуще большее внимание социальной сто­роне конституции Так, В.Б Пастухов считает, что «...конституция - явление гораздо более глубокое Это акт не госу­дарственного, а общественного волеизъявления. Конституция не столько документ, сколько способ жизни общества. Принимая Кон­ституцию, общество делает первый шаг на пути к рациональному устройству своей жизни»6.

Особое направление образует теория советской конститу­ции В этой сильно идеологизированной и политизированной теории ключевое место отводится обоснованию классового характера со­ветской конституции, ее творческой роли в преобразовании обще­ственной жизни, связанности с задачами социалистического и ком­мунистического строительства. Большое внимание в этом учении уделяется характеристике конституции как основного закона, вы­яснению соотношения в ней нормативных и программных за­дач. Подчеркивается, что советской конституции присуща учре­дительная функция, обладание высшей юридической си­лой. Советская конституция, согласно ее теории, закрепляет ос­новные начала советского государственного и общественного строя, важнейшие принципы законодательства, служит базой для текущего законодательства. В теории советской конституции по­лучили разработку проблемы, посвященные предмету (объекту), методу, пределам, механизму конституционно-правового регулиро­вания общественных отношений, сущности, функциям, структуре советской конституции, ее социальной ценности, этапам развития и т. д7

Отдельные авторы, рассуждая о конституции, наряду с поня­тием «конституция» нередко используют еще и такие понятия, как «конституционализм», «конституционный строй», не особенно за-

42

ботясь о том, каков объем этих понятий, каково их соотношение с понятием «конституция»

Достаточно распространенным является взгляд, согласно ко­торому конституции есть выражение соотношения социальных сил в классовой борьбе, средство легитимации власти, одержавшей победу в этой борьбе. С этой точки зрения интерес представляют взгляды В. И. Ленина.

Вместе с тем, существует взгляд, по которому конституция -это своеобразное отражение консенсуса, специфический общест­венный договор, «общественное право», правовая основа эффектив­ного решения прежде всего общих дел, вытекающих из природы вся­кого общества и, кроме того, задач, вытекающих из противопо­ложности между правительством и народными массами, устойчи­вая правовая система жизнеобеспечения общества, предусматри­вающая механизмы его самосохранения и саморазвития8.

Можно заметить, что в теоретических подходах к пониманию конституции сказываются различия во взглядах на понятие права, на соотношение права, государства и общества, на взаимосвязь права и закона, на понятие законодательства, на действие правового фактора в обществе, на социальное развитие в целом. Если стоять на почве права, понимаемого в качестве меры свободы, находящейся в зависи­мости, с одной стороны, от уровня развития человеческой цивилиза­ции в целом, характера и особенностей конкретного общества, где видную роль играет государство, а с другой - от сознания и воли за­конодателя, который не изобретает законы, а лишь формирует, выра­жает в сознательных положительных нормах внутренние законы раз­вития общественных отношений, если разделять концепцию правово­го государства в его гуманистическом, демократическом варианте, если, наконец, исходить из цивилизованного понимания социального развития, то наиболее продуктивным выглядит взгляд на конститу­цию, по которому она характеризуется как закономерное явление, призванное обеспечить общенациональный консенсус, устойчивое политическое развитие социума и его безопасность. Такое представ­ление о конституции, думается, не противоречит классовому видению основного закона, но является результатом более глубокого осмысле­ния сущности конституции, следствием более высокой ступени раз­вития конституционализма в условиях наблюдаемого во многих стра­нах размывания традиционных классов и смещения акцентов во взаи-

43

моотношениях между социальными слоями общества с конфронтаци-онного, антагонистического противостояния на взаимоприемлемый широкий социальный компромисс, осознаваемый как балансе интере­сов соответствующих социальных групп. С этих позиций предпочти­тельней выглядит развитие такого подхода к пониманию конститу­ции, который предполагает более полное раскрытие ее специально-юридических достоинств, устранение из нее ограниченных идеологи­ческих характеристик, освобождение ее от декларативности и фик­тивности, превращение ее в реальный правовой акт прямого действия, обладающий наивысшей юридической силой.

В ряду же понятий «конституция», «конституционный строй», «конституционализм» последнее понятие, на наш взгляд, наиболее широкое. При высокой степени абстракции конституционализм, ду­мается, может рассматриваться в качестве центрального понятия в категориальном аппарате современного государствоведения, вклю­чающего в свое содержание учение о конституции (т.е. теорию, фило­софию конституционного права), собственно конституцию, конститу­ционное законодательство (т.е. позитивное конституционное право), конституционную практику (т.е. практику применения конституцион­ного законодательства, «живое» конституционное пра­во). Конституционный же строй, надо полагать, - это вся система го­сударственных и общественных институтов, где собственно консти­туция - лишь один из ее элементов, наиболее авторитетная законода­тельная основа строя. Собственно Конституция как Основной Закон здесь существенна, пожалуй, преимущественно в качестве критерия правомерности текущего законодательства, а также деятельности ис­полнительной и судебной власти.

2. Функции и структура конституции. По мнению профес­сора Сурена Адибековича Авакьяна, с которым, думается, в принципе можно согласиться, любой конституции - независимо от социальной системы - свойственны следующие функции: учредительная, орга­низаторская, внешнеполитическая, идеологическая, специально-юридическая.

Суть учредительной функции конституции заключается в том, что она, появляясь в результате принципиальных изменений в жизни общества, становится своеобразной основой его развития в последующем.

44

Организаторская функция конституции проявляется в том, что она не только закрепляет достигнутое и ставит задачи перед личностью, обществом, государством, но и стимулирует актив­ность, инициативу, предприимчивость граждан, нацеливает госу­дарственные органы и различные общественные образования, госу­дарственных служащих и политический актив вести себя в соот­ветствии с новыми правовыми и социальными реалиями.

Конституция обращена не только к внутренней жизни стра­ны, а является еще и фундаментом внешней (политической, эконо­мической, социально-культурной и т.д.) деятельности государст­ва. А это значит: конституция выполняет еще и внешнеполитиче­скую функцию.

Об идеологической функции конституции можно вести речь в том смысле, что она закрепляет систему социальных ценностей, стремится к тому, чтобы они овладели массами, т.е. любая кон­ституция является в известном смысле мировоззренческим доку­ментом.

Для специально-юридической функции конституции харак­терно то, что она является основой правовой системы страны или нового этапа в ее развитии; непосредственно регулирует общест­венные отношения и, как документ прямого действия, может быть основой для их возникновения и развития; дает мощный стимул раз­витию законодательства, воплощающего общие конституционно-правовые идеи и принципиальные положения9.

Таким образом, если исходить из всего многообразия функ­ций, выполняемых конституцией, главное назначение современной конституции состоит в надежном конституционно-правовом обеспе­чении политической стабильности. Однако в условиях активных со­циальных и политических преобразований «политическая стабиль­ность» уже не может пониматься как способность сложившейся поли­тической системы сохранить в неизменности свою структу­ру. Концепция такого рода стабильности, являвшаяся в годы «застоя» самоцелью режима, в современных условиях должна уступить место концепции стабильности как «устойчивости политического разви­тия», исходящей из возможности и необходимости политической сис­темы управлять социальными процессами, контролировать их разви­тие, преобразуя в этих целях, если необходимо, свою собственную структуру. В соответствии с этим современная конституция решает

45

следующие задачи: во-первых, легитимирует естественные права и свободы человека; устанавливает конституционно-правовые основы социального статуса гражданина; во-вторых, учреждает структуры правового государства и обеспечивает развитие гражданского обще­ства, так как эти два явления неразрывно связаны друг с другом, одно без другого не может существовать и развиваться; в-третьих, закреп­ляет надежные и эффективные механизмы защиты конституционного строя, который удовлетворяет общим интересам, требованиям устой­чивого политического развития.

При фундаментальном анализе конституции на предмет ее структурной специфики выясняется, что конституция как юридиче­ский акт, как правило, состоит из конституционных институтов, кото­рые в законодательном плане обычно облекаются в нормы, изложен­ные в форме статей, сводимых в главы, разделы, части собственно конституции или получающих закрепление в органических законах в тех государствах, где они практикуются. В структурном отношении элементы конституции взаимосвязаны в той степени, в какой это не­обходимо, чтобы обеспечить ее единство, стабильность, законность и демократический правопорядок. Структура конституции с той или иной степенью адекватности соответствует основным объектам кон­ституционно-правового регулирования.

Существенное влияние на структурную композицию консти­туции оказывает историческая традиция, связанная с конституционно-правовым регулированием общественных отношений. Так, в консти­туциях западных стран (в частности, США и Франции) при установ­лении правовых основ государства и общества на переднем плане -государство; особое внимание в них уделяется организации и дея­тельности законодательной и исполнительной властей. Сложившаяся в России традиция такова, что конституция регулирует общественные отношения, относящиеся к сфере не только государства, но и общест­ва. Теория Советской конституции ориентирует на то, что конститу­ция - основной закон как государства, так и общества; в конституции закрепляются основы общественного строя и государственного уст­ройства, система органов государства, принципы их организации и деятельности, права и обязанности граждан, гарантии прав.

Указанные традиции сказались и на проектах новой Консти­туции Российской Федерации. Так, в проекте, подготовленном по ре-

46

шению политсовета Российского Движения демократических реформ (авторы разработки С.С. Алексеев, А.А. Собчак, при участии Ю.Х. Калмыкова и С.А. Хохлова, в проекте, одобренном политсове­том Союза Возрождения России и Конгрессом русских общин (автор - депутат Моссовета С.П. Пыхтин), в проекте, предложенном Прези­дентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным, представлена запад­ная конституционная традиция, по которой адресатом Конституции является лишь государство. В проекте авторского коллектива во главе с О.Г. Румянцевым, доминирует российская традиция: конституция обращена как к государству, так и к обществу. Она же в сильно идео­логизированном и политизированном варианте, свойственном совет­ским моделям конституции, представлена также в проекте рабочей группы под руководством Ю.М. Слободкина.

Несомненно, всякая конституция - это, прежде всего, основ­ной закон государства. Если подходить к проблеме исторически, лю­бая конституция учреждается главным образом для того, чтобы опре­делить устройство государства. Однако никакая конституция не мо­жет обойти вопрос о взаимоотношениях с главными институтами об­щества - прав и обязанностей граждан, семьи, собственности, обще­ственных и религиозных учреждений и т.д. Следовательно, вполне допустима такая структурная организация Основного закона, когда в нем содержатся нормы и институты, посвященные не только государ­ственному устройству, но и гражданскому обществу (или обществен­но-политическому строю, его политической, экономической, соци­ально-культурной функциям). Этот вывод подкрепляется и тем, что все современные конституции демократических государств (даже со­хранивших монархическую форму правления - Швеции, Испании) начинаются с того, что власть и суверенитет исходят от народа (или нации). В конституциях послевоенных государств Запада имеются специальные разделы о правах и свободах (не только в политической, но и в социально-экономической и социально-культурной сфе­рах). Значительное место отводится социальным и экономическим задачам (или принципам деятельности) государства, например, ос­новные законы Греции, Испании, Италии, ФРГ, Франции.

Тем не менее, едва ли оправданно стремление охватить кон­ституционно-правовым регулированием все стороны экономической, социальной и культурной жизни общества. Все же вектор конститу-

47

ционно-правового регулирования должен склоняться в сторону рег­ламентации государства, а не общества. Вся основная сфера устрой­ства общества должна быть предоставлена саморегулированию, ин­дивидуальному правовому регулированию. С этой точки зрения ос­новной закон общества скорее не конституция, а гражданский кодекс, взятый вместе с генетически связанным с ним законодательством -брачно-семейным, трудовым и др.

Иначе говоря, если конституция претендует на то, чтобы быть современной, то в ее структуре достаточно ясно должно быть выра­жено, на шкалу какой системы социальных ценностей она ориентиро­вана.

Сравнительный анализ известных конституций позволяет за­ключить, что в качестве основных структурных элементов гумани­стической и демократической конституции часто выступают следую­щие конституционно-правовые институты: основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, государственно-территориальное устройство, форма правления, местное самоуправ­ление, гарантии конституции (конституционализма).

3. Виды конституций. Представления о конституции могут быть существенно расширены, если построить классификацию в со­ответствии с наиболее существенными в теоретическом и практиче­ском отношениях признаками. Выясняется, что все известные консти­туции могут быть сгруппированы по видам в зависимости от ряда классификационных оснований.

С общесоциальной точки зрения на передний план выдвигает­ся такой критерий классификации конституций как соответствие действительности, глубина отражения социальных реалий. По этому признаку различают действительные и фиктивные консти­туции.

Мыслители и политические деятели, рассматривающие в ка­честве источника социального развития, смены общественно-экономических формаций, разрушения одних и формирования других правовых систем, государственных образований классовую борьбу, все известные конституции делят на две группы: буржуазные и со­циалистические. Но эта классификация, по которой буржуазные конституции характеризуются как эксплуататорские, антинародные и

48

недемократические, а социалистические как антиэксплуататорские, народные и демократические, требует критической оценки.

Достаточно большое многообразие видов конституций пред­лагает специально-юридическая теория.

По форме правления, закрепленной в конституциях, различа­ются монархические (Бельгия, Великобритания, Швеция, Япония) и республиканские (Италия, Китай, Россия, США, Франция, ФРГ) кон­ституции.

По          устанавливаемой          форме         государственно-

территориального устройства конституции подразделяются на два вида: федеральные и унитарные. Думается, можно вести речь и о конфедеративных конституциях. Таковы, на наш взгляд, статьи конфедерации, принятые Континентальным конгрессом 15 ноября 1777г.

Как простые (унитарные), так и сложные (федеративные) го­сударства состоят из определенных частей, т.е. являются как бы со­ставными. В соответствии с этим, можно выделить общенациональ­ные конституции (США, ФРГ, Российской Федерации, Испании и др.) и конституции отдельных частей составного государства (штатов, земель, республик в федеративных государствах, автономий в уни­тарных государствах).

Демократические и недемократические. На такие два вида могут быть подразделены все конституции по оформляемому ими по­литическому режиму. При этом недемократические конституции в свою очередь могут быть подразделены еще на два вида: автори­тарные и тоталитарные. Демократические конституции отлича­ются тем, что они гарантируют определенный объем прав и свобод, предусматривают формирование органов власти выборным путем, допускают политический и идеологический плюрализм и т.д. Недемократические же конституции (авторитарные и тоталитар­ные) провозглашают такие принципы образования органов власти, которые ведут к господству одной партии, ограничивают или запре­щают деятельность других политических партий и объединений, от­вергают идеологический плюрализм, что компенсируется широкой социальной демагогией. Отсюда неизбежное сращивание партийного и государственного аппарата, развитие тотальной административно-командной системы, отсутствие реальных гарантий прав и свобод че-

49

ловека и гражданина, лишь формальное их декларирова­ние. Социальная практика, однако, свидетельствует, что и демократи­ческие конституции служат иногда лишь прикрытием недемократиче­ских режимов. С другой стороны, порой при демократическом режи­ме на какое-то время сохраняется действие недемократической кон­ституции.

По форме все конституции принято делить на писаные и не­писаные. Однако эта классификация требует, на наш взгляд, критиче­ского отношения, так как во многом условна. Так, Конституцию Ве­ликобритании принято считать неписаной. Между тем, хотя она и не состоит из одного правового акта, построенного по определенной схе­ме, но включает в себя значительное число нормативно-правовых актов: Билль о правах (1689 г.), законы о выборах, принимавшиеся в XIX и XX веках, акты о парламенте (1911 и 1949 гг.) и др. По общему правилу, Конституция США относится к числу писаных. Однако она дополняется рядом неписаных правил и конституционных обыкнове­ний, появление которых не отражает представления и волю отцов-основателей Конституции.

Существует также и классификация, по которой различаются конституции формальные и материальные. Вроде бы эта классифи­кация не отличается от предшествующей. Но вот что обращает на се­бя внимание: формальная конституция, как правило, писаная, а мате­риальная конституция обычно частью писаная (имеются в виду те за­коны, которые в совокупности дают писаную конституцию), частью неписаная (конституционные обычаи, судебные прецеденты и т.д.). В этой связи следовало бы уточнить само понятие конституции.

Создается впечатление, что добиться единого взгляда на поня­тие «конституция» сложно, так как, на наш взгляд, сущность консти­туции дуалистична. По признаку факта конституция - это реальное соотношение социальных сил общества: конструируют общественные отношения те, кто в данный исторический момент фактически гос­подствует в области политики и экономики, по признаку же права конституция - это всегда нормы, обладающие высшей юридической силой, никакие другие нормы права не могут им противоречить.

Формальная конституция может быть кодифицированной и некодифицированной. Если кодифицированная конституция пред­ставляет собой единый нормативный правовой акт, то некодифициро-

50

ванная - это, как правило, известная совокупность нормативно-правовых актов, в равной степени обладающих высшей юридической силой. В постсоветское время в Российской Федерации получила раз­витие практика заключения договоров о взаимном разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации в целом и органами государственной власти ее субъектов. Заключено 42 таких договора. Кроме того, за­ключаются разнообразные соглашения публично-правового характе­ра. Существуют определенные основания рассматривать указанные договоры и соглашения в качестве элементов неписаной конституции в одном ряду с нормативно-правовыми актами конституционно-правового значения. Если принять эту точку зрения, то в этом списке некодифицированная конституция может быть представлена как со­вокупность определенных нормативно-правовых актов и публично-правовых договоров и соглашений.

По сравнению с некодифицированной конституцией кодифи­цированная имеет определенные преимущества. Во всяком случае, применение первой порождает меньше проблем, чем второй, особен­но если она состоит из большого числа нормативно-правовых актов, договоров и соглашений, рассеянных по различным государственным инстанциям. Однако следует иметь в виду, что кодифицированная конституция — это тоже непростой нормативно-правовой акт; часто она имеет достаточно сложную структуру.

Для конституций характерно большое разнообразие по спосо­бу разработки их проекта и принятия текста. Как на наиболее характерные можно указать на следующие виды таких конституций: октроированные, договорные, народные.

Октроирование означает осуществление всех процедур, свя­занных с введением конституции, односторонним актом монарха или президента. Примером октроированной конституции могут служить Хартия короля Людовика XVIII 1814 г., японская конституция 1937 г. Можно считать октроированной конституцией и Положение о баш­кирах 1863 г., дарованное башкирскому народу императором Алек­сандром II.

К октроированной конституции тяготеет харизматическая конституция (от греч. слова «charisma», что означает милость, боже­ственный дар) - конституция, в разработке и принятии которой веду-

51

г

щук» роль играет политический лидер, имеющий большое влияние, или диктатор той или иной страны, своей личностью придающий оп­ределенный колорит политическому режиму.

Договорные конституции, в основе которых лежит договор, весьма редки, но встречаются. Обычно такие конституции являются свидетельством слабости сложившейся политической власти и воз­растания политического влияния народа и его представительных ор­ганов. Так, по существу, договорной конституцией является консти­туционный акт Вюртенберга 1819г., Цюрихско-Лондонское соглаше­ние 1959 г. между Великобританией, Турцией и представителями гре­ческой и турецкой общин Кипра, по которому островному государст­ву была предоставлена независимость.

Народными принято называть конституции, источником ко­торых является избирательный корпус, который принимает конститу­цию в лице выборных органов (учредительного собрания, парламента и т.п.) либо на референдуме.

Часто конституции вырабатываются учредительным собрани­ем (конституантой) - выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции. Учредительные собрания вырабатывали конституции в США в 1787 г., во Франции, Италии, Югославии в 1945-1947 гг., в Португалии в 1975-1976 гг., в Болгарии, Румынии в 1990-1991 гг. и во многих других государствах. Обычно учредительное собрание после выполнения этой своей задачи распус­кается, но известны случаи (Греция - 1975 г.), когда после принятия конституции учредительное собрание преобразовывалось в обычный парламент. В этой связи иногда учредительные собрания подразде­ляют на суверенные и несуверенные. Если суверенное учредительное собрание принимает конституцию окончательно, то несуверенное уч­редительное собрание вырабатывает лишь текст конституции, кото­рый затем утверждается иным способом. Так, конституции Индии и Италии разработаны и окончательно одобрены учредительными соб­раниями. Конституция США 1787 г. была разработана учредительным собранием, а затем ратифицирована конституционными конвентами штатов. Во Франции проект конституции (1958 г.) выработан консти­туционным комитетом, а затем одобрен путем референду­ма. Конституции Греции (1975 г.), Испании (1978 г.) были выработа-*ны парламентом и вынесены на референдум.

Иногда, однако, конституция вырабатывается правительством, а затем передается на утверждение парламента или народа.

Референдумы, используемые при принятии конституции, по своему значению неодинаковы. Полноценен тот референдум, на кото­ром утверждается конституция, гласно разработанная и принятая пар­ламентом или учредительным собранием. Референдум же, на который выносится проект конституции, подготовленный правительством по­мимо парламента, а нередко и вопреки ему, по существу представляет собой плебисцит, где голосуется фактически доверие правительству или руководству партии в социалистических странах.

По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции принято дифференцировать на три вида: гибкие, жест­кие и особо жесткие.

Гибкими принято именовать такие конституции, в которые изменения, дополнения, поправки могут вноситься путем принятия обычных парламентских законов. Таковы, например, Конституция Монако 1911 г., Конституция Ганы 1960 г. Жесткими считаются конституции, для изменения которых установлен более сложный по­рядок, чем для обычных парламентских законов. Известны различные способы обеспечения жесткости конституций. Чаще всего для внесе­ния изменений, дополнений, поправок устанавливается требование квалифицированного большинства в палатах парламента. Иногда тре­буется повторное голосование парламента того же созыва, но через определенный срок. Особо жесткими оцениваются те конституции, которые могут быть изменены или дополнены лишь при получении положительного результата на референдуме, одобрении большинст­вом субъектов федерации, либо при повторном принятии предложе­ния об изменениях, дополнениях, поправках парламентом следующе­го созыва.

Существуют конституции, в которых различные их части из­меняются по-разному. Например, для внесения поправок в большую часть конституции Мальты необходимо абсолютное большинство го­лосов всех членов палаты представителей, положения же о составе и порядке избрания парламента, о президенте республики могут быть изменены лишь единогласным решением всех членов пала­ты. Наконец, некоторые положения изменяются решением 2/3 всех членов парламента с утверждением на референдуме.

52

53

Распространенными способами включения поправок в текст конституции являются: замена прежних положений вновь утвержден­ными, исключение прежних, добавление новых. Значительно реже новые положения прибавляются к действующему тексту без фор­мального исключения тех норм, которые перестали действовать.

В большинстве конституций не содержится оговорок в отно­шении их пересмотра, но в некоторых встречаются такие ограничения либо по существу, либо временного характера. В конституциях неко­торых государств закрепляется, что полный пересмотр текста консти­туции невозможен.

На порядок внесения изменений, дополнений, поправок ока­зывает влияние и форма государственно-территориального устройст­ва. В федеративных государствах этот порядок обычно более сложен, так как в нем в определенных формах участвуют субъекты федерации или органы, выражающие их интересы. Однако иногда с усложнен­ным порядком можно встретиться и в унитарных государствах, где верхнему уровню местной власти предоставляются достаточно широ­кие права.

Процедуры изменения конституций разнообразны, общим яв­ляется, пожалуй, следующее.

Субъекты, обладающие правом инициативы пересмотра ос­новного закона, как правило, те же, что и в обычном законодательном процессе. Процедура пересмотра конституции состоит из двух этапов: принятия поправок парламентом и их ратификации. В большинстве государств в изменении конституции участвует его глава. Обычно он лишь промульгирует поправки. Иногда (например, в Италии) он не имеет права вернуть законопроект о внесении изменений в парламент для повторного обсуждения, но в некоторых государствах (в Бельгии, Дании, Нидерландах и др.) он может по совету правительства отка­зать в даче санкции на закон. В отдельных государствах (например, в США) глава государства в изменении основного закона не участвует вообще, даже не промульгирует поправки.

По характеру действия можно различать конституции пря­мого и косвенного действия. Если в первом случае конституция мо­жет быть использована при разрешении конкретных юридических дел, то во втором случае конституция не может быть использована в 1 этих целях. Иначе говоря, она может действовать, реализовываться

54

лишь через определенные нормативно-правовые акты, принимаемые в ее развитие, конкретизацию.

Значительный интерес представляет социологическая тради­ция, согласно которой конституции подразделяются на формальные и «живые». Последние дают возможность, отталкиваясь от текста конституции, исследовать все то, что принято относить к политиче­ской системе общества и что не всегда находится в жесткой связи с положениями, зафиксированными в конституции в формальном зна­чении.

Допустимы и иные классификации. Так, по признаку про­должительности действия конституции могут быть разделены на недолговечные и долговечные; временные и постоянные; по харак­теру текста - на простые и сложные; по языку изложения тек­ста - на моноязычные и би (поли) язычные и т.д. Существует и тра­диция выделения политических конституций.

Примечания

См.: Виппер Р.Ю. История древнего мира, Васильев А.А. История средних веков. - М.: Республика, 1993. - С.401-411

2 Пейн Т. Избранные сочинения. - М., 1959. - С. 208.

См.:   Конституция   США:   История   и   современность   /   Под ред. А.А. Мишина, Е.Ф. Языкова. - М.: Юрид. лит., 1988.

4 См., например: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка в четырех томах. - Т. 2. - М., 1994. -С. 152; Словарь русского языка в четырех томах. - Т. II. - М., 1958. - С.119; Современный словарь иностран­ных слов. - М.: Русс, яз., 1993. - С.302; Краткий философский словарь. - М.: Изд. гр. Прогресс - Энциклопедия, 1994. - С.219-220; Краткий политический словарь. - М.: Политиздат, 1988. - С. 185-186; Юридический энциклопедиче­ский словарь.-М.: Сов. Энциклопедия, 1984.-С. 148-150.

См.: Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. - М.: Юрид. лит., 1993. - С. 45; Мицкевич А.В. Становление основ нового консти­туционного строя в Российской Федерации // Государство и право. - 1992. -№ 8. - С. 12; Тихомиров Ю.А. Конституция в «семье» правовых актов // Кон­ституционный вестник.- 1992. № П.- С. 125-134; Топор-нин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве // Социали­стическое правовое государство: проблемы и суждения. - М., 1989. - С. 24-45; Конституционная реформа в СССР: предпосылки и основные направле­ния // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М., 1990. -С. 3-19; Тиунова Л.Б. Конституция и правовое государство. - СПб., 1992.

55

6  Пастухов В.Б. Становление российской государственности и кон­ституционный процесс: политологический аспект // Государство и право. -1993.-№2. -С.94.

7 Подробнее см.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государ­ственного права.- М.: Юрид. лит., 1971; Богданова Н.А. Наука советского государственного права: Историко-теоретическое исследование. - М.: Изд-во МГУ, 1989.

8  См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре или Принципы поли­тического права // Руссо Ж.-Ж. Трактаты. - М.: Наука, 1969.- С. 151-256; Щапов А.П. О конституции // Щапов А.П. Неизданные сочинения. - Казань: Изд-во Общества археологии, истории и этнографии при Казанском универ­ситете, 1926. - Т. 33. - Вып. 2/3.

9  Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современ­ность. - М.: РЮИД, 1997.-С.И-19

56

Лекция 3

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ

Чтобы она была еще хуже,

конституцию постоянно

следует улучшать

Мечислав Шарган

1. Основные вехи конституционного развития Российского государства. Если Англия начала приобщаться к традициям консти­туционализма уже в начале XIII века, то в России под влиянием Евро­пы первые конституционные идеи и проекты появились лишь в XVIII веке. Известны, например, конституционные проекты графа Н.И. Панина, А.Р. Воронцова. В 60 - 80-х годах этого столетия боль­шое внимание конституционным вопросам уделяли С.Е. Десницкий, Д.И. Фонвизин, Н.И. Новиков. Видную роль в развитии конституци­онной мысли в России сыграли А.Н. Радищев, Ф.В. Кречетов.

Именно в XVIII веке были заложены основы двух направле­ний в развитии конституционализма — дворянского и просветитель­ского, которым и дано было оказывать влияние на формирование и развитие общественного мнения, повышение его роли в жизни обще­ства на протяжении длительного исторического периода.

В конце XVIII - начале XIX вв. в России становятся все более популярными идеи конституционной монархии, ограниченной парла­ментом, республиканского обустройства России, отмены крепостного права, развития местного самоуправления и другие. При чисто внеш­нем обзоре движение за конституционное развитие России выглядит единым. Но на деле в нем можно усмотреть, по меньшей мере, сле­дующие направления: радикально-демократическое, либеральное и консервативное. Правда, следует заметить, выделение этих направ­лений в общероссийском конституционном процессе в значительной степени условно. При некотором изменении ракурса появляется воз­можность и в названных направлениях различить разные течения.

Известно, что в первой половине XIX века возникают тайные общества, в которые входили представители высших аристократиче­ских кругов, ставящие целью проведение государственно-правовых преобразований, принятие конституции. Весьма любопытны, напри-

57

мер, проект конституции "Русская правда" П.И. Пестеля и проект Ни­киты Муравьева. Декабристов, членов этих тайных обществ, особен­но их руководителей, можно отнести к радикал-демократам (или, точнее, радикал-либералам), так как они, имея слабое представление о традиционных, глубинных основах российского общества, для дос­тижения своих, в целом добродетельных, целей делали ставку не на эволюционные процессы, а на радикальные революционные преобра­зования.

Вместе с тем, малоизвестно, что в это же время реформатор­ские настроения, связанные с принятием конституции, не были чуж­ды и императору Александру I, друзьями юности которого были мо­лодые, любознательные, мыслящие и деятельные молодые люди: В.П. Кочубей,                Н.Н. Новосильцев,                П.А. Строганов,

А. Чарторыйский. Царству Польскому была дарована конституция, которой Александр I даже присягнул1. Кроме того, он намеревался путем принятия ясных законов обеспечить неприкосновенность лич­ности и частной собственности, смягчить уголовное законодательст­во. Это время творчества великого русского историка Н.М. Карамзина. В первой половине XIX века с благословения цар­ской фамилии вырабатываются конституционные проекты М.М. Сперанского и Н.Н. Новосильцева. Поскольку мысли и дела всех названных лиц были направлены на то, чтобы обеспечить эво­люционное, поступательное развитие общества, избегая революцион­ных потрясений, расширить свободу личности, укрепить частную собственность, традиционные институты духовной жизни (религию, науку, искусство), сохранить, модернизировав в соответствии с прин­ципами конституционализма, традиционные государственные инсти­туты, то движение, представляемое частью из них, может быть, на наш взгляд, охарактеризовано как либеральное, другой же частью -как консервативное.

Значительное явление в развитии конституционализма первой четверти XIX века - конституционный проект 1820 года «Государ­ственная уставная грамота Российской империи», в разработке которого, кроме Н.Н. Новосильцева, принимали участие еще князь П.А. Вяземский и французский юрист А. Дешан. Текст этой Грамо­ты включал в себя 191 статью, сгруппированных в шесть глав: 1) предварительные распоряжения; 2) о правлении Российской импе-

58

рии; 3) ручательства державной власти; 4) о народном представи­тельстве; 5) о судебной власти; 6) общие постановления.

По нему царь был единственным источником всех в империи властей: гражданских, политических, законодательных, воен­ных. Носителем исполнительной власти выступал Государственный совет, состоящий из Общего Собрания и Правительственного со­вета (Комитета министров) Государственный совет, в котором председательствовал император, имел совещательный го­лос. Предусматривалось образование 10 министерств.

Провозглашалось народное представительство, органом кото­рого объявлялся Государственный сейм (Государственная дума), включающий в свой состав императора и две палаты: Сенат (верх­няя палата) и Посольская палата (нижняя палата). Он должен был созываться на 5-летний срок и был призван рассматривать законо­проекты, вносимые от имени императора через Государственный совет, бюджет и налоги. Состав Сената был пожизненный, По­сольская палата назначалась императором из кандидатов, избран­ных посольскими палатами наместничеств.

В качестве основной государственно-территориальной едини­цы предусматривались наместничества, каждое из которых вклю­чало несколько губерний.

Административная власть отделялась от судебной. Судьи должны были руководствоваться в своих действиях только зако­ном.

Подданным империи предоставлялись определенные пра­ва. Провозглашался принцип, согласно которому закон в равной мере оказывает покровительство всем. Никто не может быть наказан иначе как в силу закона, постановленного и обнародованного до со­вершения преступления, и по приговору того суда, которому он под­суден.

Несмотря на компилятивность (ощущается влияние Польской конституции 1815 года, французских конституций - Конституции V111 года Республики, хартии 1814 г., германских конституций - Ба­варии и Вюртембурга (1818 - 1819 гг.)), приверженность крепост­ному праву, сословному делению общества, «Государственная ус­тавная грамота Российской империи» - этапная веха в развитии российского конституционализма, свидетельство достаточно вы­сокого уровня интеллектуальной мысли и культуры того времени в области права и государственности.

Однако тогда ни один из этих проектов конституции не состо­ялся. 19 ноября 1825 года Александр неожиданно умер в Таганроге. А

59

плохо организованное выступление декабристов "Северного общест­ва" 14 декабря 1825 года на Сенатской площади в Санкт-Петербурге под общим лозунгом "За Конституцию!" было быстро и жестоко по­давлено правительственными войсками, принесшими присягу новому императору Николаю I. Не увенчалось успехом и вооруженное вы­ступление декабристов "Южного общества". В результате радикально настроенные декабристы были осуждены, но в глазах многих стали героями. Во время процесса над декабристами либерал Сперанский был среди судей, но и здесь он остался приверженцем либерализма: согласился с суровым приговором в отношении декабристов, но вы­сказался против смертных казней. Однако отношение к Сперанскому было не столь однозначное, как к декабристам. Многие его просто не знали.

Известная подвижка в направлении утверждения конститу­ционализма имела место в России в 60-70 годы XIX века при осуще­ствлении либеральных реформ (крестьянской, земской, городской, судебной, военной) в период правления Александра П. Однако реак­ционная контрреформа конца XIX века не дала возможности развить­ся этим началам.

В это время М. Т. Лорисом-Меликовъш при активном и непо­средственном участии Великого Князя Константина Николаевича был разработан проект, который известен как «конституция Ло-рис-Меликова». В нем предусматривалось создание представитель­ных учреждений, допущение представителей общественности в за­конодательном процессе. Он был положительно оценен Алексан­дром Пи 17 февраля 1881 года с поправками даже утвержден. Но он все же не был принят. 1 марта 1881 года (именно в тот день, когда планировалось утверждение конституции Лорис-Меликова) Алек­сандр II был убит. А его преемник Александр III отклонил этот про­ект. Либеральные прожекты М.Т. Лорис-Меликова - решительный шаг на пути к конституции, следовательно, к несправедливости и к всевозможным интригам, - подвел итог инициативам М. Т. Лорис-Меликова К.П. Победоносцев. Таким образом, конституция Лорис-Меликова - лишь эпизод, характеризующий наступивший политиче­ский кризис. Напротив, «Положение о мерах к охранению государ­ственного порядка и общественного спокойствия», принятое 14 ав­густа 1881 года на три года, по существу, стало фактической рос­сийской конституцией. Действуя до февральских событий 1917 го-

60

да, оно способствовало тому, что Россия несколько десятилетий развивалось практически как полицейское государство: режим ис­ключительности стал обычным явлением, к которому, однако, мно­гие не могли привыкнуть.

В предреформенный и последующий периоды сложилась кон­цепция "Русской Конституции", автором которой был Афанасий Прокофьевич Щапов (1831-1876 гг.)2. Эта концепция столь ориги­нальна, что ее необходимо рассмотреть детальнее.

О конституционно-правовой концепции обустройства России А.П. Щапова можно составить представление на основании сле­дующих источников: лекции-беседы "О конституции" от 28 ноября I860 года, письма кн. П. П. Вяземскому от 8 октября 1861 года, письма Александру II, а также других материалов, относящихся к 50-60 годам XIX века.

А. П. Щапов считал, что русская конституция не может быть сочинена никем, в том числе ни Муравьевым, ни Пестелем, ибо да­же Пестель, этот гений 14 декабря, был все же гением "недоспе­лым, односторонним", и все движение декабристов было "незрелым, односторонним, поскольку им явно не хватало всенародности". О своих же конституционных приоритетах А.П. Щапов говорит так: "Я демократ, друг федеральной союзной общинно-демократической конституции русской "3.

Для осуществления самобытных черт русской конституции, которую он представлял себе не в виде письменного документа, а в виде основных учреждений и устойчивых общественных традиций, Щапов считал необходимым осуществить "всестороннее и глубо­кое историческое самопознание", затем и критическое обсуждение русским умом при помощи наук "конституционных опытов Европы и Америки" и, наконец, согласовать все это с историческими, тер­риториальными и федеративными особенностями русского кон­ституционного устройства, которое должно удовлетворять "всем потребностям народов, населяющих Россию ".

В более развернутой форме при "сооружении Новой России" следует проанализировать и обсудить исторические, политэконо-мические, юридические, географические и энергетические условия и элементы нашей русской конституции.

Из прав и свобод А.П. Щапов выдвигал на первое место право на свободное слово - "живое и литературное". "Свобода разума и слова - первый дар конституции, первый закон ее кодекса". Народ в условиях свободы сочетает всестороннее и глубокое историческое

61

самосознание "с совершенным политическим самопознани­ем". "Народ имеет естественное право думать сам о себе, своих интересах и делах".

Другое естественное право народа — самому заботиться о себе и делать это либо самому, либо через своих избранных представи­телей, а не через какие-нибудь единичные и приказные вла­сти. Строй, который установится благодаря такому самоуправле­нию народа, мыслитель называл еще "земским народосветием", по­скольку земство - это земля-область, она образует основу народно­го бытового строя, и потому народосветие земских людей (людей данной области) есть один из основных элементов земско-областного народовластия, которое принимало в исторической жизни разнообразные формы. "Дух народный" творил разнообраз­ные формы земского народосветия (областных общин) - великорус­ские городовые веча, юго-западные сеймы и рады, казачьи круги, об­ластные земские советы (последние возникли в смутное время во всех великорусских областных общинах). Хотя централизация раз­рушила "грубые формы" народовластия и самоуправления в област­ном масштабе, тем не менее, элементы такого земского областно­го народосветия все еще сохраняются, особенно на уровне "много­численных и разнообразных сельских общин". У А.П. Щапова были особые надежды на плодотворную роль сельской общины - основ­ной социальной ячейки "сельской Руси". В практике сельских земских общин, сельских мирских сходов он видел "жизненный росток юри­дического саморазвития народной жизни".

А.П. Щапов находил, что "конституция есть полное признание прав и свободного труда, свободы всех производительных сил наро­да и естественное уравновешивание этих свободных и производи­тельных сил". Условия несвободы хорошо известны по предшест­вующей истории, когда жизнь крестьян протекала "в стоне и бег­стве от податей и налогов, от подушной переписи, от рекрутчины, от dec/готического областного начальства, от крепостного права в бунтах противогосударственных". Главное уравновешивание проис­ходит не на лично-индивидуальном и сословном уровне в соотноше­нии с полномочиями центральной власти, а с учетом физико-географических и этнографических условий.

По мнению А.П. Щапова, конституция «дает цену мирному общинному элементу и соизмеряет земско-областные и конфедера­тивные права и взаимоотношения различных общин сообразно фи­зико-географическим и этнографическим условиям». Он считал, что "историческая народная идея областных земских советов и всена-

62

родных соборов рано или поздно во имя исторического права, во имя уважения к духу и потребностям нашего народа, выразившихся в течении истории, рано или поздно должны быть приняты в сооб­ражение и при новой конституционной организации местного обла­стного и всеобщего непосредственного народосветия".

Можно заметить, что концепция "Русской конституции" А.П. Щапова эклектична, в ней сказывается влияние исторической школы права, естественно-правовой доктрины, позитивиз­ма. Бесспорным ее достоинством в теоретико-познавательном плане является то, что она привлекает внимание к аналитическим возможностям синтеза результатов различных наук: истории, юриспруденции, политэкономии, этнографии и др. Поражает сме­лость автора писать и говорить на самую запретную в то время тему - о конституции4.

Любопытная с позиций конституционализма социально-правовая ситуация складывается в России в начале XX века.

Манифестом Николая II от 6 августа 1905 года учреждалась Государственная Дума и утверждалось Положение о выборах в нее. Манифест от 17 октября 1905 года провозглашал основные права и свободы, а Закон от 23 апреля 1906 года закреплял участие народ­ных представителей в законотворческом процессе.

В высшей степени интересен принятый Совещанием земских и городских деятелей проект «Основного закона Российской Импе­рии». Структура его такова.

Раздел первый. О законах (статьи 1-14). Раздел второй. О правах российских граждан (статьи 15-35). Раздел третий. Учреждение Государственной Думы (статьи 36-97).

Глава первая. О составе и порядке образования Государствен­ной Думы (статьи 36-50);

Глава вторая. О членах Государственной Думы (статьи. 51-64).

Глава третья. О собраниях Государственной Думы (статьи 65-73);

Глава четвертая. О внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной Думы (статьи74-81);

Глава пятая. О предметах ведомства и пространств власти Государственной Думы (статьи 82- 94);

Глава шестая. Особенные правила (статьи 95-97);

63

Раздел четвертый. О министрах (статьи 98-103);

Раздел пятый. Об основах местного самоуправления (статьи 104-108);

Раздел шестой. О судебной власти.

Кроме того, к проекту прилагался состоящий из 23 статей «Избирательный закон», который, по существу, был его органиче­ской составной частью.

По существу, данный проект предполагал установление в Рос­сии конституционного правопорядка, формирование гражданского общества и правового государства. В ст. 1 проекта говорится, что «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, издаваемых в порядке, сим основным законом установленном». А в 17 статьях второго раздела проекта прописаны права российских граждан, которые предвосхищают в какой-то степени даже Все­общую Декларацию прав человека ООН 10 декабря 1948 г. В проекте реализована идея о разделении властей, заложены основы парла­ментаризма и местного самоуправления. Предполагалось, что Го­сударственная Дума - общероссийский парламент - будет состо­ять из двух палат - земской палаты и палаты представителей, а в областях, губерниях, уездах и волостях или в соответствующих им -. делениях будут образованы самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Города должны были образовывать самоуправляющиеся общины. Вместе с тем, проект не направлен на разрушение основ императорской власти. По проекту Россия - империя. Проекты за­конов исходят от императорской власти или от Государственной Думы и не иначе получают силу закона, как «по одобрению Государ­ственной Думы и по утверждению Императором за собственно­ручным Его Величества подписанием» (ст.5). Государственный канцлер и, по его представлению, прочие министры назначаются указами Императора (ст.98)5

Взятые вместе приведенные императорские акты многими (особенно в период до февральской революции 1917 года) рассматри­ваются как российская конституция, до некоторых пределов ограни­чивающая власть русского императора6. Такое мнение, надо сказать, стало популярным и в конце 80-х - начале 90-х гг. XX века7.

Отдельные авторы (например, И.А. Исаев) склоняются к тому, что в начале XX века Россия становится конституционной монархи-ей8.

64

Однако такой взгляд разделяется не всеми. Так, по мнению Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, Ю.Ф. Ярова с изданием от­дельных законов Россия в начале XX века не стала конституционной монархией, ибо, несмотря на их принятие, государственное устройст­во, верховная власть осталась неизменными9.

Любопытна оценка ситуации, сложившейся в России в резуль­тате революции 1905-1907 годов, данная известным немецким социо­логом Максом Вебером. Он считал, что в этой революции демократия не победила, а под натиском общественного мнения сложился «мни­мый конституционализм» (Scheinkonstitutionalismus), который пред­ставляет тактическую уступку самодержавия, но не долгосрочную программу конституционно-правовых преобразований. Он был убеж­ден, что в России невозможна быстрая реализация программы запад­ного конституционализма. Если Россия хочет твердо встать на путь цивилизованного развития, то она, по его мнению, обречена на то, чтобы упорно работать в направлении внедрения в общественное соз­нание новых принципов экономической независимости, индивидуа­лизма и личных прав10. Думается, что точка зрения М. Вебера во мно­гом справедлива не только для России начала XX в., но и в значи­тельной степени сохраняет свое значение для России конца XX - на­чала XXI вв.

Какова была позиция Временного правительства к идее кон­ституционно-правового обустройства России? Вопрос этот, к сожале­нию, в учебной литературе, по существу, не получил должного осве­щения. Между тем, он крайне интересен и было бы, думается, весьма полезно на основании сохранившихся документов и других материа­лов до некоторой степени прояснить его

Как известно, Временное правительство придерживалось идеи, согласно которой вопрос о государственном устройстве России должен решаться Учредительным собранием. По одному из его реше­ний выборы и созыв Учредительного собрания должны были состо­яться соответственно 17 и 30 сентября 1917 года. Однако вскоре день выборов был перенесен на 12 ноября, а срок созыва Учредительного собрания - на 29 ноября 1917 года. В порядке подготовки к Учреди­тельному собранию Временное правительство в октябре 1917 года образовало Особую комиссию по составлению проекта Основных за­конов, т.е. Конституции. В составе этой комиссии, возглавляемой

65

профессором Н.И. Лазаревским, было около 30 представителей науки государственного права, общественных деятелей. Комиссия присту­пила к работе 11 октября 1917 года. К 20 октября 1917 года проект в основном был составлен.

Вот перечень вопросов, которые должны были стать в даль­нейшем главами Конституции Российской республики:

1)    Декларация прав гражданина и их гарантии, подданство;

2)    Принципы   федерализма,   автономии   и   самоуправления, компетенция законодательных учреждений;

3)    Государственный и местный языки; народное представи­тельство, двухпалатность представительных органов, компетен­ция палат, организация делопроизводства, сессий палат, роспуск палат, конституирование, иммунитет, совмещение членства в пар­ламенте с государственной службой; способ избрания президента, его функции; организация судов: независимость, несменяемость, во­енные и специальные суды; армия; Совет Министров,  бюджет, займы, финансовый контроль; международные отношения и дого­воры, порядок пересмотра конституции, судебная гарантия кон­ституции; печать, гербы, знамя;

4)    Государство и церковь (эта рубрика появилась не сразу, а позже, после достаточно серьезной дискуссии)

Анализ содержания этих вопросов - специальная тема. Здесь же отметим, что в целом проект предусматривал либеральную модель развития России, принципы которой исповедовали представители элитарного течения общественной мысли, которое, увы, не имело прочных корней в глубинных слоях российского общества, хотя, надо сказать, в основном интересы их она выражала и отстаива­ла. Результат: несмотря на превосходные идеи и хорошее качество, проект как основной закон не состоялся.

Октябрьская революция 1917 года, отношение к которой ныне в России неоднозначно, привела к появлению ряда принципиально новых конституций. Пятым Всероссийским Съездом Советов 10 июня 1918 года была принята Конституция РСФСР - Основной закон рос­сийского пролетарского государства. С образованием в 1922 году Союза ССР, 31 декабря 1924 года, была принята Конституция СССР. Всего же за 75 лет существования Союза ССР было принято 'более 100 конституций, в том числе три общесоюзные: 1924, 1936, 1977 годов, четыре общероссийские: 1918, 1925, 1937, 1978 годов.

66

Конституция РСФСР от 11 мая 1925 года отразила статус Рос­сийского государства как субъекта другой, более сложной федера­ции. В ней указывалось, что РСФСР добровольно объединилась с иными республиками в новое государственное образование и по сво­ей воле передала часть своих прав Союзу ССР, закреплялись новации в структуре и компетенции органов государственной власти и управ­ления. Из текста Конституции РСФСР были исключены уже устарев­шие положения о социализации земли, о рабочем контроле и др.

Новый импульс конституционное развитие в России получило с принятием «сталинской» конституции - Конституции СССР 1936 года. На ее основе Чрезвычайный 17-й Всероссийский съезд Советов 21 января 1937 года принял очередную Конституцию РСФСР. Она имела ряд особенностей. Так, в развитие теоретического вывода офи­циальной идеологии того времени о полной победе социализма, в ней фиксировался тезис о морально-политическом единстве советского народа в связи с ликвидацией эксплуататорских классов, закреплялась принадлежность всей власти в стране Советам депутатов трудящихся, провозглашалось господство социалистической собственности на орудия и средства производства. В Конституции декларировалось полное равноправие всех граждан независимо от их прошлого и на­стоящего положения, устанавливалась новая избирательная система, впервые предполагающая всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании.

Малоизвестно, что в конце 30-х годов XX века популярным (особенно широко за рубежом) русским философом, правоведом и го-сударствоведом И.А. Ильиным был подготовлен «Проект Основного Закона Российской Империи (черновая схема)». Он был совсем недав­но найден профессором русской словесности А.Е. Климовым в Мичи­ганском архиве И.А. Ильина и только в 1996 году впервые опубликован в России благодаря настойчивости и энергии ЮЛ. Лисицы".

Проект этот (а он состоит, по существу, из 15 разделов) лю­бопытен тем, что составляет альтернативу Конституции Союза ССР 1936 г. в том смысле, что по нему Союза ССР нет. Вместо него новая Россия, которая не коммунистическая и не совет­ская. А.И. Ильин видит ее (Россию) в своем проекте независимой и сильной. «Русская государственная власть или будет сильной, или ее не будет вовсе. ...России нужна власть сильная, но дифференциро­ванная. Сильная, но выдержанно-правовая. Сильная, но не просто и не

67

только бюрократическая. Сильная, но децентрализованная. Воински закрепленная, но лишь в качестве последнего аргумента. Полицейски огражденная, но не преувеличивающая компетенцию полиции», - пи­шет И. А. Ильин, предваряя содержание проекта конституции.

По И.А. Ильину, сильная власть должна быть свободна от внутренних противопоставлений (верховная власть не должна про­тивостоять никаким неверховным органам, ни действительным (вроде «ответственного министерства», «парламента», «федераль­ного совета», «государственного совета»), ни фиктивным (вроде «народного суверенитета»), ибо такие противопоставления вредны и подрывают власть. Не может и не должно быть двух или трех пер­воисточников власти. Власть принадлежит главе государства, воз­главляющему (лично или через своего представителя) всякую коллегию - законодательную, исполнительную, судебную, воинскую. Не может быть в России «дуалистического» строя. Не нужны две силы: с одной стороны, власть палаты или народа, а с другой - власть правящего главы, а нужна одна сила — власть правящего главы, ведущего народ, страну, все учреждения12. Не должно быть никаких установлений, тягающихся о власти; если они возникнут, то это будет началом распада13. Таким образом, И.А. Ильин - сторонник самодержа­вия. Его проект конституции предусматривает, что глава Россий­ского государства - законно избранный государь, а до восшествия на престол - его временный заместитель в звании Верховного Правите­ля.

И. А. Ильин убежден: «Государство тем прочнее, чем более оно приближается к братской корпорации, а по форме - к отечествен­ному учреждению. ...Участие и соучастие гражданина в строитель­стве государства драгоценно, жизненно необходимо. Но это участие не должно колебать и разлагать единства, авторитет и силу вла­сти. Государство всегда останется учреждением и никогда не пре­вратится в корпорацию; но оно должно насытить формы учрежде­ния духом корпорации»1'1. По И.А. Ильину, Российское государство едино и нераздельно. Оно имеет единый состав граждан, определен­ный законом; единую, законом очерченную территорию; единую госу­дарственную власть, строение которой устанавливается основным законом; единый свод законов, в который включаются и все местные законы. В качестве основной государственно-территориальной еди­ницы И.А. Ильин рассматривает наместничество, разделенное на уезды и волости. Власть полномочная и ответственная должна при­сутствовать на местах. Однако система центральных учреждений не должна воспроизводиться на местах (как при федеративном и со-

68

ветском строе). План учреждений должен быть ясен, прост, не об­ременен дроблением полномочий; полномочие должно воспринимать­ся как обязанность и должно быть неразрывно связанным с ответ­ственностью. Наместник представляет главу государства в пределах своего наместничества, но работает с более простой системой уч­реждений . Таким образом, И.А. Ильин видит новую Россию в плане государственно-территориального устройства унитарным образо­ванием с элементами корпоративности.

Если заботиться о спасении и сохранении России, то по ре­жиму правления она, по мнению И.А. Ильина, должна быть нацио­нальной диктатурой, опирающейся на верные войсковые части и бы­стро выделяющие из народа наверх кадры трезвых и честных пат­риотов . Правит не большинство, а меньшинство. Государство про­цветает, если это меньшинство - лучшие люди, аристократия, но не порождению и не по сословию, а по качеству лица и воспитания'7.

«Проект Основного Закона Российской Империи», подготов­ленный И. А. Ильиным, не мог быть реализован в условиях Союза ССР 30-40-х годов, ни позднее Однако теоретические положения, разви­ваемые им в многочисленных публикациях"*, конечно же, не могли не оказать известное влияние на формирование правосознания, мировоз­зрения, особенно в части вопросов государственно-правового обуст­ройства. Так, об этом свидетельствуют события Великой Отечест­венной войны 1941-1945 гг., связанные, например, с деятельностью власовцев, что принято оценивать только негативно.

Верховный Совет РСФСР 12 апреля 1978 года принял четвер­тую по счету Конституцию Российской Федерации. Поводом тому стало введение в действие Конституции СССР 7 октября 1977 го­да. Новая республиканская Конституция сохранила прежнюю форму государства, включая государственное устройство, но несколько усо­вершенствовала систему государственной власти. Она содержала ряд новых статей о правах граждан, но в основном своем содержании в соответствии с Конституцией СССР закрепляла выводы о построении развитого социализма, о социальной однородности общества, о со­вершенствовании социалистических отношений.

В Центре хранения современной документации (ЦХСД) нахо­дится практически не известный широкой общественности проект Конституции СССР. Он был разработан в начале 60-х годов про­шлого столетия, в период так называемой «хрущевской оттепе­ли». Его намеривались вынести на всенародное обсуждение, а затем

69

рассмотреть и одобрить на заседании Верховного Совета СССР. По замыслу проектантов, окончательно новая Конституция СССР должна быть принята на всенародном референдуме.

Главной особенностью этого проекта являлось то, что он, с одной стороны, должен был способствовать преодолению крайно­стей сталинской Конституции, а с другой - зафиксировать «дос­тигнутые народом завоевания» и одновременно обозначить пер­спективы для «развития социалистического общества и государст­ва к бесклассовому коммунистическому обществу». Проект состоял из 216 статей и с точки зрения юридической техники представлял собой документ весьма высокого качества .

Однако после устранения от власти Н.С. Хрущева работа над этим проектом была приостановлена. Но труд проектантов был все же не напрасным. Да, «хрущевская» конституция не состоя­лась. Но «брежневская» конституция, т.е. принятая спустя 12 лет Конституция СССР (Конституция развитого социализма), была, по существу, «краткой редакцией» разработанного ранее проекта.

Новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен принципиально важными крупномасштабными ре­формами, которые начались в СССР и РСФСР в середине 80-х годов и закончились тем, что сформированный на основе свободных выборов 1-ый Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года принял Декларацию о провозглашении России суверенным государством. На съезде была образована Конституционная комиссия для разработки нового Основного Закона Российской Федерации. Созданный ею про­ект Основного Закона активно обсуждался общественностью в 1991-1993 гг. Однако в связи с конфронтацией между законодательной и исполнительной властью решение вопроса о принятии Конституции России все время откладывалось, что породило в стране конституци­онный кризис. Чтобы выйти из него, Президент Российской Федера­ции 20 мая 1993 года издал Указ о создании Конституционного Со­вещания, на которое возложил задачу подготовить проект нового Ос­новного Закона России. В течение лета и осени 1993 года Совещание с участием депутатов Российской Федерации и представителей самых широких слоев общественности вело работу над текстом будущей . Конституции.

2. Конституция РФ 12 декабря 1993 года. В отличие от со­ветских конституций РСФСР (от 10 июня 1918 года, 11 мая 1925 года,

70

21 января 1937 года и 12 августа 1978 года), эта Конституция стоит не на классовых узкопартийных позициях, а строится на принципах при­верженности общечеловеческим ценностям, свободе, демократии, праву, справедливости и порядку.

Коротко о порядке ее принятия. Всенародное голосование по проекту Конституции РФ было проведено на основании Указа Пре­зидента от 15 октября 1993 года и в соответствии с утвержден­ным этим Указом Положением.

Положение предусматривало, что всенародное голосование -всеобщее и равное - осуществляется путем тайного волеизъявления граждан. Правом участвовать во всенародном голосовании обла­дают все граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Не могут участвовать в этом голосовании граждане, признанные судом недееспособными и граждане, содержащиеся в местах лишениях свободы по вступившему в законную силу пригово­ру суда, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

По Положению для того, чтобы принять положительное ре­шение о принятии Конституции РФ, требовалась явка более 50% избирателей и голосование более 50% явившихся в пользу принятия Конституции.

Всенародное голосование состоялось 12 декабря 1993 го­да. Вот его результаты: в голосовании приняли участие 58 миллио­нов 187 тысяч 755 зарегистрированных избирателей или 54,8%. За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей или 54,8 % избирателей, при­нявших участие в голосовании. Против - 23 миллиона 431 тысяча 33 избирателя или 41,6% избирателей, принявших участие в голосова­нии.

На основании этих данных Центральная избирательная комис­сия Российской Федерации признала всенародное голосование 12 де­кабря 1993 года по проекту Конституции РФ состоявшимся, а Конституцию РФ - принятой всенародным голосованием (протокол ЦИК РФ от 20 декабря 1993 года).

Конституция РФ - это первый акт, который, обладая высшей юридической силой, подчиняет государственную власть интересам человека и гражданина путем закрепления гуманистических и демо­кратических основ конституционного строя страны, гуманистических основ правового статуса человека и гражданина, федеративного уст-

71

ройства России и системы ее органов государственной власти, созда­ния правовых условий для развития местного самоуправления.

Отсюда - особенности ее структуры. Она включает в себя преамбулу и 2 раздела.

Раздел первый состоит из девяти глав и 137 статей:

Глава 1. Основы конституционного строя (статьи 1-16).

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина статьи 17-64).

Глава 3. Федеративное устройство (статьи 65-79).

Глава 4. Президент Российской Федерации (статьи 80-93).

Глава 5. Федеральное Собрание (статьи 94-109).

Глава 6. Правительство Российской Федерации (статьи 110-117).

Глава 7. Судебная власть (статьи 118-129).

Глава 8. Местное самоуправление (статьи 130-133).

Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конститу­ции (статьи 134-137).

Раздел второй «Заключительные и переходные положения» включает девять пунктов. Данное структурное подразделение явля­ется особенностью новой российской Конституции и не встречалось в ранее действовавших конституциях.

Каковы гарантии реализации конституционно-правовых норм? Можно указать, по меньшей мере, на следующее.

1)  Поскольку нормы Конституции имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, ее граждане, все другие субъекты, применяющие Конституцию, вправе требовать ее исполне­ния в полном объеме и защищать свои конституционные права и сво­боды в суде.

2)  Гарантом Конституции РФ выступает Президент (статья 80).

3)    Существенной   гарантией   реализации   конституционно-правовых норм является их стабильность, что обеспечено особым по­рядком внесения поправок и пересмотра Конституции (статьи 134-137 Конституции РФ, ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу по­правок к Конституции Российской Федерации» от 6 февраля 1998 го-

'да).

72

4) В отличие от советских конституций, ныне действующая имеет свою «охрану» — конституционное судопроизводство, осущест­вляемое КС РФ.

Благодаря Конституции РФ 12 декабря 1993 года, свобода и демократия стали более осязаемыми. Если вдуматься, то главный смысл принятия этой конституции состоит в том, чтобы обеспечить права и свободы человека и гражданина, создать благоприятные кон­ституционно-правовые условия для развития структур гражданского общества, оградив их от произвола властей. И в то же время не ослаб­ляя государство как социально-правовой институт, решающий опре­деленные задачи и выполняющий функции, являющиеся адекватными потребностям и интересам постиндустриального общества как все-планетарного явления.

Гуманистический и демократический потенциал действующей конституции достаточно велик. День Конституции - 12 декабря - от­мечается в стране как всенародный и государственный праздник.

Но все ли знают Конституцию РФ? Результаты социологиче­ских исследований говорят о том, что около 40% населения не читали конституцию вообще, а где-то 30% ознакомились с ее содержанием частично. Лишь 20-25% населения прочли текст Конституции Рос­сийской Федерации полностью, но при этом 10-12% из этой катего­рии людей затрудняются в понимании ряда ее положе­ний. Следовательно, предстоит значительная по объему и разнообраз­ная по формам и методам работа, направленная на разъяснение поло­жений Конституции Российской Федерации, ибо со знанием их на­прямую связана реальность ее действия.

Примечания

1 В результате в Польше сложилась любопытная ситуация: самодер­жавный в империи монарх стал ограниченным в ее части. Конституция Цар­ства Польского была более либеральной, чем Конституция герцогства Вар­шавского, дарованная ему Наполеоном, даже либеральнее всех других кон­ституций Европы XIX века. В Центральной Европе Польша была единствен­ным государством (этакий остров свободы), имевший парламент, избирае­мый всеми слоями населения. Царство Польское имело свою армию, поль­ский язык признавался государственным (официальным), органы власти формировались, как правило, из поляков. Существовал Герб Царства Поль­ского. Католическая религия пользовалась особым покровительством прави­тельства. Сохраняло свое значение гражданское законодательство, введенное

73

в герцогство Варшавское в 1808 году по образцу Кодекса Наполеона. См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти то­мах. Т.6. Законодательство первой половины XIX века. - М.: Юридическая литература. 1988.-С. 11.

2 Щапов А.П. - сын дьячка и бурятской крестьянки, выпускник Ир­кутской семинарии и Казанской духовной академии. Известен как исследова­тель старообрядчества и исторического развития России. Преподавал в Ка­занском университете. За речь, произнесенную 30 апреля 1861 года на пани­хиде по жертвам восстания крестьян в селе Бездна, он был арестован и пре­провожден в Петербург. Находясь в тюремном заключении, А.П.Щапов об­ратился с письмом на имя императора Александра II, в котором высказывал­ся за создание Российской Федерации, самоуправляющихся областей и отказ от "непомерной экономической централизации", а также в пользу "всенарод­ного просвещения". Будущий общественный порядок представлялся ему "на-родосветием перед царем".

3 Щапов А.П. О конституции: Неизданные сочинения. - Казань: Изд-во общества археологии, истории и этнографии при Казанском университете, 1926. - Т.ЗЗ. - Вып.2/3. - С.38-58.

4  Подробнее см.: Графский В.Г. Политические и правовые взгляды русских народников (истоки и эволюция). - М.: Наука, 1933. - С.186-189.

5 Проект «Основного закона Российской Империи» опубликован в № 180 «Русских Ведомостей» от 6 июля 1905 г.

6  Так, по мнению Н.И. Лазаревского, актами 1905-1906 годов в Рос­сии учреждался конституционный строй, который ограничивал основы само­державия парламентом. См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное пра­во. Т.1. Конституционное право. - Изд. 3-е. - СПб., 1918. - С.203.

7 Выступая 10 июля 1991 г. на торжественном заседании пятого (вне­очередного) Съезда народных депутатов РСФСР, посвященном вступлению в должность первого Президента РСФСР Б.Н. Ельцина, О.В. Басилашвили вы­сказался, что «в начале XX века Россия становится конституционной монар­хией. История России - это история ее культуры, без которой немыслима мировая цивилизация...». См.: Российская газета. - 1991. -2 июля.

8  Исаев И.А. История государства и права России: Учебное посо­бие. - М.: Юрист, 1993. - С.223-227.

9  См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в России. Кн. 1-я.-М.: Изд-во «Республика», 1992.-С.131.

10 См.: Медушевский А.Н. Макс Вебер и российский конституциона­лизм // Отечественная история. - 1993. - № 2, март-апрель. - С.79-94.

" См.: Ильин И.А. Основы государственного устройства: проект Ос-• новного    Закона    Российской    Империи    /    Сост.,    предисл.,    и    при­меч. Ю.Т. Лисицы.-М.: Рарогъ, 1996.-С.161.

74

12 Ильин И.А. Указ. соч. - С.50.

13 Ильин И.А. Указ. соч. - С.50-52.

14 Ильин И.А. Указ. соч. - С.46.

15 Ильин И.А. Указ. соч. - С.53, 61.

Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи / Под ред. Н.П. Полторацкого. - Нью-Йорк: Совм. изд. Св.-Троицкого монастыря и Корпорации Тенке Джорданвилл. - С. 148-152.

См.: Ильин И.А. Основы государственного устройства... - С. 45. В  настоящее время произведения И.А. Ильина сведены в  10-томник, который выпущен в свет издательством «Русская книга» в Москве.

19 См.: Данилов А.А, Пыжиков А.В. Неизвестный конституционный проект (О разработке Основного закона страны в 1962-1964 гг) // Государст­во и право. - 2002. -№ 1.. с.84-89

75

Раздел II НОРМАТИВНЫЙ АСПЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Лекция 4

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОСССИИ

Ratio scripta

Всеобщее, общее, особенное, единичное и индивидуальное -все эти категории, свойственные праву любой страны, достаточно полно и выразительно даны в понятии правовой системы, которая представляет собой единство, различие и взаимодействие правового сознания, собственно права (системы позитивного права), юридиче­ской практики. Не случайно компаративисты посвящают значитель­ное внимание сравнительному анализу прежде всего и главным обра­зом правовых систем различных стран. Правда, они никак не могут договориться: сколько же всего правовых систем или правовых семей в мире: 7, 12, 30, а может быть больше или, наоборот, меньше? Но в данном случае для нас не это главное. Важно то, что каждая страна имеет свою правовую систему.

В части системы позитивного права (главным образом пуб­личного права, но не только) в государственнорганизованном обще­стве значительна роль конституционного права. Далеко не все здесь просто, как представляется тем, кто недостаточно искушен в вопросах права. Более того, многое не просто сложно, а архислож­но. Временами конституционное право оказывается в своем развитии в болезненном состоянии, которое, однако, пока удавалось преодоле­вать. Но всегда остаются воспоминания, следы на сердце, тревога в душе. И, что любопытно, интерес к конституционному праву не сни­жается, а повышается. Приходит понимание: да, конституционное право - это действительно вещь, достойная самого серьезного внима­ния. Итак, опять в путь. Но вначале...

1. Немного о понятиях. Конституционное право или государ­ственное право? Этот вопрос в дореволюционной (досоветской) юри­дической литературе был дискуссионным. Он до некоторой степени преодолевался следующей традицией: применительно к публичному праву иностранных государств, которые имели конституции, закреп­ляющие принципы народоправия, разделения властей и т. д., исполь­зовалось понятие «конституционное право», а для характеристики

77

публичного права России применялось понятие «государственное право», которое предусматривало решение вопросов внутренней жиз­ни, связанные с проблемами устройства государства и государствен­ного управления. В предмет российского государственного права входили вопросы формы правления, государственного единства, прав подданных, основные начала государственного властвования, вопро­сы организации верховной власти (законодательной и правительст­венной), «подчиненного управления» (функции, формы, элементы административной деятельности, органы центральной и местной ад­министрации) и самоуправления.

В советское время, несмотря на попытки некоторых ученых-юристов утвердить в науке, законодательстве и на практике понятие «конституционное право», официально признанным понятием было «советское государственное право». Для этого имелось достаточно оснований: роль партийно-советско-хозяйственно-профсоюзного ак­тива, который отождествлял себя с государством, была исключитель­но велика. Единая система Советов, руководимая Коммунистической партий, распространяла свое значение на все уровни государственной власти, разделения властей не было. Конституция была, но она не­сколько раз изменялась. И по существу была не столько правовым актом высшей юридической силы, сколько идеологическим и полити­ческим актом, решавшим задачу лакирования реальной картины мира, юрисдикционные же органы декларированные в конституции прин­ципы и нормы непосредственно не применяли. Советская конститу­ция говорила об одном, а на практике было другое, часто прямо про­тивоположное тому, что было записано в ней.

Конституционное право или государственное право? Этот во­прос вызывает споры и сегодня.

Одни склоняются к тому, чтобы отрасль права, науку, учеб­ный курс, учебники и учебные пособия, кафедры вузов, подразделе­ния научных учреждений и организаций именовать конституционным правом, а другие - государственным. Например, французская право­вая традиция такова, что государственное (публичное) право рассмат­ривается как более современное, чем частное право. При этом к его составным частям здесь принято относить: 1) конституционное право, 2) административное право, 3) государственное финансовое право, 4) международное государственное право. Третьи придерживаются

78

компромиссного решения . По их мнению, можно обойтись удвоен­ным понятием «конституционное (государственное) право» или «го­сударственное (конституционное) право».

Оригинальную позицию на рассматриваемый вопрос занимает профессор Александр Николаевич Кокотов. По его мнению, правовое упорядочение верховного государственного властвования и управле­ния традиционно характеризовалось как государственно-правовое и служило для выделения в качестве самостоятельной отрасли государ­ственного права, что вполне логично2. Он находит, что и сегодня го­сударственное право образует относительно самостоятельное право­вое единство, но функционирует уже не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права, Если правовая институционализация политической системы, включающей государство в качестве своего ядра, - задача конститу­ционно-правового регулирования, то государственное право как часть конституционного права решает вопросы правового регулирования в рамках государственной институционализации, но не вступает в пра­вовое пространство, связанное с упорядочением системы, если по­следние не соприкасаются с государственными учреждениями и не участвуют непосредственно в отправлении государственных функ-

ций3.

I

Представляется, такой подход имеет право на существова­ние. Но, думается, возможен и иной взгляд. При определенных до­пущениях возможно деление права на государственное и негосудар­ственное в том смысле, что государственное право - это право го­сударства, которое может сводиться к законодательству или к прецедентам, или к тем и другим, взятым в каком-то сочетании, а негосударственное право - право общества как саморазвивающейся органической системы. С этой точки зрения обычное право, напри­мер, может рассматриваться как негосударственное право. В этом случае конституционное право может быть вписано в госу­дарственное, но может быть и выведено за его пределы, а в негосу­дарственное (обычное) право не вписано. Если конституционное право вписано в государственное, то оно содержательно и струк­турно-функционально обособленный его элемент (особенный эле­мент государственного права). Если же конституционное право выведено за пределы государственного, но в негосударственное (обычное) право не вписано, то оно может быть представлено как некое «метаправовое» образование, выходящее за пределы государ-

79

ственного и негосударственного права, но призванное обеспечивать согласованное функционирование обеих этих систем, рассматривая в качестве главного предмета заботы человека и гражданина, их права и свободы, а власть и другие социальные институты как об­разования, призванные обслуживать жизненно важные потребно­сти и интересы человека и гражданина

2. Конституционное право как отрасль современной рос­сийской системы права (понятие конституционного права РФ). Система современного российского права состоит из ряда взаи­мосвязанных отраслей права. Конституционное право - одна из них. Поэтому ему свойственны все признаки, характерные для всех отраслей этой системы. Вместе с тем конституционному праву как отрасли права присущи определенные особенности.

По признаку предмета правового регулирования конституци­онное право РФ характеризуется тем, что его нормами охватываются: а) отношения, связанные с установлением основ организации право­вого государства и гражданского общества; б) основы правового ста­туса человека и гражданина в этом обществе; в) формы и механизм осуществления государственной власти. При этом все отношения, ре­гулируемые конституционным правом, пронизывают идеи народовла­стия, свободы и справедливости. Следовательно, предмет правового регулирования конституционного права - главные, основополагаю­щие общественные отношения, то, что определяет пределы конститу­ционно-правовых возможностей, выход законодателя за эти пределы - своеволие, что несовместимо с правом.

По признаку метода правового регулирования конституцион­ное право РФ отличается от других отраслей системы права тем, что оно в наибольшем объеме и с наибольшей юридической силой обес­печивает охрану общих интересов личности, общества, государст­ва. Это достигается следующим. С помощью конституционного регу­лирования а) закрепляются главные принципы и положения, опреде­ляющие развитие политической, духовной, экономической и соци­альной сфер жизни общества, взятых в единстве, б) обеспечивается защита общих интересов народа на максимально высоком уровне, в) устанавливаются основные начала организации всех наиважнейших сфер жизни общества закрепляются в наиболее общем виде, в) фик­сируется генеральная перспектива развития общества в целом, опре-

80

деляются основные направления развития политических, социально-экономических и управленческих структур. В этом аспекте метод ре­гулирования конституционного права носит учредительный характер (регламентация общественных отношений осуществляется на уровне правового воздействия).

Принципы конституционного права одновременно выступают принципами системы права в целом, что выделяет конституционное право среди других отраслей.

Конституционному праву характерна высокая степень само­стоятельности, что обеспечивается его источником - конституцией, определяющей основы системы права.

В целом конституционное право Российской Федерации -это не просто отрасль права, а фундаментальная от­расль. Благодаря конституции, ее нормы юридически первичны, содержат исходный правовой материал, оказывающий решающее значение при формировании и развитии других отраслей права.

Конституционное право - ядро отечественной системы пра­ва. Если представить эту систему разделенной на две части, публич­ное право и частное право, то для первой конституционное право — фундамент, а для второй - крыша. Следовательно, ни публичное, ни частное право не могут существовать и функционировать без доста­точно развитого, надежного и эффективного конституционного пра­ва. Отсюда то внимание, которое уделяется этой отрасли права на протяжении многих лет.

Конституционное право - воплощение той меры свободы, де­мократии и справедливости, до которой доросли человек и общест­во в своем развитии на данный исторический момент. Вместе с тем, конституционное право позволяет получить знания и составить мне­ние о том, как наш современник и наше общество в целом представ­ляют свое будущее, какова степень благоразумия и реалистичности общества и его представителей в органах государственной власти, прежде всего, в парламенте.

3. Структура конституционного права. Первичные и наибо­лее осязаемые крупные структурно-функциональные образования конституционного права предопределены конституцией. Разделы юридической конституции - это и есть несущий каркас всей системы конституционного права, ее фундамент, юридическая первоосно-

81

ва. При таком подходе в качестве важнейших структурно-функциональных подразделений конституционного права могут быть представлены следующие группы конституционно-правовых норм: а) закрепляющие устои государства и общества, б) легализующие есте­ственные права и свободы человека, обусловливающие правовое по­ложение гражданина, в) решающие вопросы государственно-территориального устройства государства, г) устанавливающие сис­тему органов государственной власти и принципы ее построения, ви­ды органов государственной власти, порядок их образования, компе­тенцию, порядок и формы деятельности, издаваемые ими акты, д) конституирующие местное самоуправление, е) определяющие поря­док принятия конституции, внесения в нее изменений (поправок) и ее пересмотр.

Как обозначать эти структурно-функциональные подразделе­ния? Обычно они именуются институтами конституционного пра­ва. При таком подходе институт конституционного права - это система однородных и взаимосвязанных норм, регулирующих дос­таточно устойчивый круг общественных отношений в пределах предмета данной отрасли права.

Вроде бы все ясно. У матросов нет вопросов. Однако при уг­лублении в предмет оказывается, что здесь далеко не все просто и ясно.

Е.И. Козлова вопрос о системе конституционного (государст­венного) права решает следующим образом. По ее мнению, россий­ское конституционное (государственное) право состоит из сле­дующих важнейших институтов:!) основы конституционного строя; 2)основы правового статуса человека и гражданина;^) фе­деративное устройство государства; 4) система государственной власти и система местного самоуправления .

По мнению В.Г. Стрекозова и Ю.Д. Казанчева, «система кон­ституционного права как отрасли права включает следующие груп­пы норм:

1)    закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя Российской Федерации;

2)    устанавливающие основы взаимоотношений между госу­дарством и личностью, права, свободы и обязанности человека и гражданина;

,                      3)    закрепляющие  национально-государственное устройство

Российской Федерации;

82

4)    устанавливающие порядок образования и функционирова­ния, основы компетенции системы высших органов государственной власти, а также местного самоуправления;

5)    закрепляющие порядок внесения конституционных попра­вок и пересмотра конституции, заключительные и переходные по­ложения»5.

М.В. Баглай считает, что система российского конституци­онного права включает следующие основные правовые институты с их внутренними подразделениями (подсистемами): основы консти­туционного строя, основные права и свободы человека и граждани­на, федеративное устройство, избирательная система (избира­тельное право), президентская власть, законодательная власть, ис­полнительная власть, государственная власть субъектов, судебная власть и прокуратура, местное самоуправление, порядок внесения поправок и пересмотр конституции6.

Существуют определенные сложности и в научной квалифика­ции отдельных групп конституционно-правовых норм.

К. В. Арановский обозначает избирательное право в качестве института: «...под избирательным правом подразумевается ин­ститут, т.е. совокупность норм, регулирующих порядок и условия формирования выборных органов, замещения выборных должно­стей» . С ним солидарен и М.В. Баглай: «В Конституции РФ, на­пример, нет раздела об избирательном праве, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права»8. Однако А.Е. Постников находит, что «обширность правового регулирова­ния выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права»9.

Сложности возникают и в установлении характера и места референдума в системе конституционного права. Референдум: что это? Часть (институт, подотрасль) избирательного права или са­мостоятельный институт конституционного права?

С развитием в России местного самоуправления актуализиро­валась тема муниципального права (первоначально разрабатыва­лись теоретические основы местного самоуправления, причем не в самых благоприятных условиях, затем, особенно после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., определенное развитие получи­ло законодательство о местном самоуправлении, сейчас, похоже,

83

начался процесс становления институтов местного самоуправле­ния).

М.А. Краснов убежден в том, что муниципальное право - новая отрасль отечественного права, но он думает, что «должно сме­ниться хотя бы одно научное поколение, чтобы появилась автори-

,                                                      ю

тетная современная школа российского муниципального права» .

Достаточно распространен взгляд, согласно которому муниципаль­ное право - не основная, а комплексная отрасль, т.е. вторичное, производное образование, возникшее в результате развития мест­ного самоуправления и законодательства о нем". В.В. Таболин, отождествляя понятия «муниципальное право» и «право муници­пального управления», считает полемику о муниципальном праве как отрасли пустой. По его мнению, «многоотраслевая правовая дея­тельность муниципального управления ставит не проблему отрас­левой «вторичности» муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муни­ципальные органы юридически компетентны». В итоге он склоня­ется к тому, что ныне желательно развивать муниципальное зако­нодательство - совокупность юридических актов большей частью кодификационного характера.12 Однако существуют и несколько иные решения. М.В. Баглай, понимая муниципальное право как сово­купность правовых норм, регулирующих организацию и деятель­ность органов местного самоуправления, находит, что в своей ос­новной части - это все же институт конституционного права, по­скольку его основным источником являются Конституция РФ, кон­ституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Фе­дерации и ее субъектов11.

В досоветской России, в самом начале XX века, были предпри­няты шаги в направлении ограничения абсолютной монархии. С этим связано то, что в обиход российской государственно-правовой теории начинает входить понятие «парламентское право». Однако в советский период оно уже не применялось. В постсоветской же России это понятие («парламентское право») в научных кругах достаточно популярно.

По мнению академика Б.Н. Топорнина, парламентское право -самостоятельный отдел права \ С точки зрения И.М. Степанова «парламентское право - подотрасль конституционного права на­подобие избирательного или муниципального права»'3. Вместе с тем. отдельные авторы находят, что парламентское право все же институт конституционного права, хотя и сложный и весьма своеобразный. С этой точки зрения показательны рассуждения

84

А.А. Мишина: «... конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структу­ру, компетенцию, законодательную процедуру, а также права и обязанности депутата, составляют государственно-правовой ин­ститут парламента»16.

Расширение объема правового регулирования отношений, свя­занных с порядком образования, организацией и деятельностью по­литических партий, привело к формированию, по мнению отдельных авторов, партийного права («права партий»). Так, по М. Соболевскому, «...право политических партий есть, но лишь в немногих буржуазных государствах»17. По существу, им отстаива­ется взгляд, согласно которому «партийное право» - отрасль на­циональной системы права, которая появилась сравнительно недав­но и развита слабо. Более осторожен в оценках и выводах Ю.А. Юдин. Он рассматривает «партийное право» в качестве под­отрасли конституционного права, подобно, с его точки зрения, из­бирательному праву, парламентскому праву. Специфику его он ви­дит в том, что оно по своему характеру является комплексным, ибо «отношения, составляющие предмет регулирования, регулиру­ются не только конституционно-правовыми, но и иными нормами (например, относящимися к порядку приобретения и утраты пар­тиями легального статуса, их финансовой деятельности)»18.

Н.В. Витрук пришел к выводу, что формирование и функциони­рование судебного конституционного контроля в постсоциалисти­ческих государствах обусловливает возникновение в них новой от­расли права - конституционного правосудия. По его мнению, кон­ституционное правосудие как отрасль права представляет собой систему норм, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного вида судо­производства. Он считает, что по своему содержанию «конститу­ционное правосудие» то же, что «судебное конституционное право и процесс». Но структурно оно представляет собой сложное обра­зование и состоит из двух подотраслей - судебного конституцион­ного права (материальное право) и судебного конституционного процесса (процессуальное право)19. С точки же зрения В.А. Кряжкова и Л.В. Лазарева, «конституционное правосудие -принципиально новый для России конституционно-правовой инсти­тут. Его предназначение - это обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти, защита прав и свобод

85

личности. Осуществляемый в форме правосудия конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид кон­трольной деятельности государства, главный элемент правовой защиты конституции»20.

Любопытна позиция Ю.А. Тихомирова.

Структурируя конституционное право в системе отечествен­ного права как самостоятельную отрасль, Ю.А. Тихомиров вместе с тем подчеркивает, что конституционное право -ядро публичного права, базовая отрасль нормативно-ценностной ориентации, со­стоящей из идеи, принципов и норм. По его мнению, подотрасли конституционного права образуют: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, территория, гражданст­во, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты), б) конституционный статус личности и гражданина, в) конституци­онная организация государственной власти, г) парламентское пра­во, д) прямая демократия и избирательно право, е) право местного самоуправления, ж) конституционный статус общественных ин­ститутов, з) федеральное коллизионное право. Ю.А. Тихомиров на­ходит, что в ряде случаев развиваются и «сквозные» институ­ты»21.

Рассматривая же тему институтов конституционного права, он предлагает различать следующие образования: 1) конституци­онное право - отрасль права, 2) теория конституции, 3) конститу­ция в правовой системе, 4) конституционный строй, 5) конститу­ционный статус человека и гражданина, 6) конституционное за­крепление суверенитета народа, 7) конституционное регулирование федеративного устройства, 8) конституционный статус государ­ственных и общественных институтов, 9) конституционное регу­лирование государственной власти, 10) конституционные основы местного самоуправления, 11) избирательная система, 12) консти­туционные основы развития сфер общественной жизни .

Таким образом, сложности в решении вопроса о структуре конституционного права обусловлены тем, что не все группы норм этой отрасли права оцениваются в качестве его институ­тов. Некоторым из них может быть присвоен индекс субинститу­та, подотрасли. Отдельные институты рассматриваются как комплексные. При определенных допущениях часть норм может быть даже выведена за пределы конституционного права.

            Выход из этой сложной ситуации, принимая во внимание осо-

бенности предмета и метода конституционно-правового регулирова-

86

ния, видится на пути такого понимания структуры конституционного права, когда в ней различаются предметно многообразные, функцио­нально несхожие, разнохарактерные, разной степени сложности структурно-функциональные подразделения. Одно время В.О. Лучин предлагал конституционное право рассматривать как своеобразный «институт институтов», различая в его составе генеральные институ­ты, основные институты, субинституты, а также служебные институ­ты . На первый взгляд, объединение конституционных норм выгля­дит скорее суммативным, нежели органичным. Однако в конституци­онной трансформации соответствующие группы отношений образуют слои однородных конституционно-правовых отношений. Отсюда -институционализация конституционных норм не исчерпывается од­ной единицей измерения, - справедливо писал он24. Однако едва ли правильно рассматривать конституционное право как образование, состоящее только из правовых институтов, пусть даже различ­ных. Все же, думается, вернее и точнее различать здесь не только ин­ституты, а еще и подотрасли. При этом то, что в соответствии с ос­новными главами (разделами) конституции принято считать институ­тами конституционного права, пожалуй, лучше оценивать как его подотрасли. Институты же конституционного права как дробные по сравнению с подотраслями образования хорошо анализировать, про­ведя их предварительную классификацию. Так, на наш взгляд, могут быть выделены, по меньшей мере, следующие виды конституционно-правовых институтов: традиционные, производные (субинституты), пограничные и факультативные. Причем, при известных интеллекту­альных усилиях все нормы конституционного права в принципе мож­но сгруппировать в два очень крупных структурно-функциональных подразделения: общую и особенную части.

С этих позиций определенный интерес представляют рассуж­дения о структуре конституционного права О.А. Бабошина. Он представляет систему конституционного права в следующем виде.

Общую часть составляют: а) подотрасль «Основы конститу­ционного строя РФ»; б) институт Конституции РФ; в) подотрасль «Основы правового положения человека и гражданина». Причем, в подотрасли "Основы конституционного строя РФ" О.А. Бабошин различает следующие конституционно-правовые институты: а) народовластия (народный суверенитет); б) гражданского общест­ва; в) политической системы РФ; г) экономической системы РФ; д)

87

основ социальной политики Российского государства; е) основ внешней политики Российской Федерации. А в подотрасли «Основы правового положения человека и гражданина в РФ» он находит возможным выделить такие институты: а) российского граждан­ства; б) конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; в) правового статуса иностранных граж­дан и лиц без гражданства; г) правового положения беженцев и вы­нужденных переселенцев; д) гарантий конституционных (основных) прав и свобод человека и гражданина; е) Уполномоченного по пра­вам человека; ж) политического убежища. Вопрос о структуре ин­ститута «Конституция Российской Федерации» О.А. Бабошиным не рассматривается.

Особенная часть конституционного права РФ раскладывается на два блока: государственное право и гражданское общество.

Блок государственного права состоит из следующих струк­турных подразделений:

1.  Подотрасли «Избирательное право»,  включающей в себя конституционно-правовые институты: а) избирательной системы; б) избирательного процесса; в) принципов избирательного права; г) выборов Президента; д) выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания; е) выборов высших должностных лиц и за­конодательных (представительных) органов в субъектах федера­ции.

2. Подотрасли «Референдумное право» в составе институтов: а) референдума РФ (федерального референдума); б) референдума в субъектах федерации».

3.  Подотрасли «Парламентское право» как совокупности кон­ституционно-правовых институтов: а) Федерального Собрания — парламента; б) законодательного процесса; в) правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Фе­дерального Собрания; г) законодательных (представительных) ор­ганов государственной власти субъектов; д) правового статуса де­путата законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

4. Подотрасли Института главы Российского государства -Президента

5. Подотрасли «Конституционно-правовые основы организа­ции исполнительных органов государственной власти» в составе институтов: а) Правительства РФ и федеральных органов испол­нительной власти; б) высшего должностного лица и высших испол­нительных органов государственной власти в субъектах РФ.

6. Подотрасли «Конституционно-судебное право»,   включаю­щей в себя институты: а) судебной системы; б) Конституционного Суда; в) правового статуса судьи Конституционного Суда; г) кон­ституционных (уставных) судов субъектов РФ; д) конституцион­ного контроля.

7.  Подотрасли «Государственно-территориальное устройст­во РФ», состоящей из институтов: а) российского федерализма; б) конституционно-правового статуса Российской Федерации; в) кон­ституционно-правового статуса субъектов РФ; г) государствен­ных символов РФ; д) административно-территориального устрой­ства      субъектов      РФ;      е)      закрытого      административно-территориального образования.

8.  Института Содружества Независимых Государств (СНГ).

9.  Института Союзного Государства Российской Федерации и Республики Беларусь

10.  Института конституционных основ местного самоуправ­ления.

В праве гражданского общества предлагается различать три подотрасли:

1.  «Право общественных объединений и политических органи­заций».

2.  «Конфессионально-публичное право».

3.  «Право средств массовой информации».

Хотя и здесь не все бесспорно, но, на наш взгляд, данная схема структуры конституционного права содержательно богата. В ней заложен конструктивный заряд мысли большой силы и в принципе она может рассматриваться в качестве некой основы для широкой дискуссии о системе конституционного права современной, постсо­ветской России, совершенствовании конституционно-правового за­конодательства и практики его реализации, применения.

2. Конституционное право и конституционное законода­тельство. Различие между конституционным правом и конституци­онным законодательством проводится не всегда. И это можно понять и объяснить.

В развитии отечественной системы права долгое время гос­подствовала концепция государственного права. В советское время отстаивалась концепция государственного права и советского строи­тельства. И сегодня в предмете и структуре конституционного права и

88

89

конституционного законодательства много общего. Тем не менее конституционное законодательство - это не конституционное право.

Конституционное законодательство - часть всей системы законодательства, но часть структурно оформленная, являющаяся ее подсистемой. В этом качестве для составляющих его структурных единиц, взятых в отраслевом, иерархическом, федеративном «срезах», конституционное законодательство тоже является системой со всеми присущими этому понятию признаками: целостности, структурной определенности ее элементов, наличия многочисленных связей и от­ношений между этими элементами и их ассоциациями. Причем, нор­мы конституционного законодательства находятся в системной связи не только с нормами своего уровня, но и с нормативно-правовыми актами всех других отраслей системы законодательства, выполняя при этом для всех других ее структурных единиц системообразую­щую функцию.

Конституционное законодательство - приоритетное направ­ление развития всей системы современного российского законода­тельства. Оно предстает как наивысшая, наиболее развитая форма систематизации общих и отраслевых норм, а это дает основание обо­значать конституцию как «кодекс кодексов».

Предметом конституционного законодательства являются важнейшие общественные отношения, которые напрямую связаны с государственным строительством, становлением и развитием граж­данского общества, отечественной правовой системы. Многие очень скупо прописанные в конституции положения и нормы получают де­тализированную и конкретизированную разработку в соответствую­щих частях конституционного законодательства: в законодательстве о выборах и референдуме, в законодательстве о партиях, бюджетном законодательстве и др. В этой связи по сравнению с конституцион­ным правом конституционное законодательство в структурном от­ношении, пожалуй, сложнее. А главное - конституционное законода­тельство динамичнее, допускает большое число преобразований по многим измерениям, нежели конституционное право, хотя последнее тоже имеет достаточно динамичный характер.

В отдельных субъектах РФ проповедуется идея о возможности формирования и развития конституционного права как отрасли права, 'свойственной правовой системе соответствующего субъекта. Это со-

90

мнительная идея. На наш взгляд, правильнее было бы вести речь со­ответственно о конституционном или уставном законодательстве субъекта Российской Федерации. Думается, что конституционное право как отрасль отечественной системы права все же одна на всю Россию, но данное в законодательстве, развивающемся на двух уров­нях: общефедеральном и региональном. Они не одинаковы по со­держанию, по объему, степени развитости, темпам и формам разви­тия. Но и не могут очень сильно разниться между собой, так как в их основе общая концепция единого конституционного права как от­расли современной отечественной системы права, одна общефеде­ральная конституция и общие принципы конституционно-правового устройства страны и ее развития. Иное несовместимо с изначальными основополагающими представлениями о конституции и конституционализме.

Для правильного уяснения соотношения общефедерального и регионального уровней конституционного законодательства исклю­чительно важны знания в области теории и практики разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, существенна практиче­ская работа, направленная на обеспечение делового сотрудничества органов государственной власти Федерации и ее субъектов в целях получения конкретных положительных результатов в области поли­тики, экономики, финансов, социальной сферы, культуры, образова­ния, науки и т.д.

Хотя конституционное законодательство не сводится к кон­ституционному праву, система конституционного права, даже, пожа­луй, вся система права в целом определяют систему конституционно­го законодательства, служат ориентиром для законодателя и право­применителя в своих действиях. В частности, важное значение имеет деление системы права на публичное и частное право. Государство может выступать стороной как публично-правовых, так и частно­правовых отношений, но в разных ипостасях.

Твердые знания о структуре конституционного права, строгие представления о том, что общефедеральное и региональное законода­тельства в пределах общего конституционно-правового поля находят­ся в отношениях взаимодополняемости, воля, направленная на согла­сованное развитие общефедерального конституционного законода­тельства и уставного (конституционного) законодательства субъектов

91

Российской Федерации, владение умениями и навыками предупреж­дения, устранения, преодоления коллизий (противоречий, конфлик­тов) между разными конституционно-правовыми нормами, квалифи­цированное социологическое обеспечение действия конституционно­го законодательства во всем его многообразии и сложности - необхо­димые условия, способствующие совершенствованию конституцион­ного законодательства, адекватного развитию страны, ее правовой системе.

Примечания

1  См.: Les divisions du Droit: droit public, droit priye ( Zeme edition). -M., 1994. -p.30.

2 Кокотов А.Н. Конституционное право как отрасль российского пра­ва // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. Материалы Всероссийской на­учно-практической конференции (20-21 апреля 2000 года).- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. - С.27.

3 Там же.

4  См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.- М.: Юристь, 1995.- С.22; Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. - М.: Юрид. лит.,  1996. -С.22.

5 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Рос­сии. Учебник. - М.: Новый юрист. 1997, - С.15-16.

6 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб­ник для юридических вузов и факультетов. - М.: ИГ «Норма-Инфра-М», 1999.-С.ЗО.

7  Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учеб­ное пособие. - М.: ИГ «Форум» - «Инфра-М», 1998. - С.292.

8 Баглай М.В. Указ. соч. - С.ЗО.

9 Постников А.Е. Избирательное право России: Науч. и уч. изд. - М.: Изд. группа Инфра-М. - Норма, 1996. - С. 14.

10  Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М.: АПУ при ИГиПРАН. -1993.-С.З.

" См., например: Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М.: Юристь, 1994.- С. 5-11; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов.- М.: Юристь, 1997.- С. 3-32; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1988.-С. 5-33.

92

12  Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: «Элит», 1997.-С. 35-43.

13 Баглай М.В. Указ. соч. - С. 137.

14  Очерки парламентского права (зарубежный опыт).- М., 1993.-С.1.

15   См.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристь, 1999. - С. 14.

16  Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубеж­ных стран: Учебник. - М.: Белые альвы, 1996. - С.6-7.

17      Sobolewski     М. Partie     i     sistem     partyine     swiata    kapital-istycznego. Warszawa, 1977. S. 361.

18  Юдин Ю. Политические партии и право в современном государст­ве. - М.: Изд. группа «Форум» - ИНФРА-М», 1998.

19  См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное консти­туционное право и процесс. М.: Закон и право: Изд. Объед. "ЮНИТИ", 1997; Витрук      Н.В. Конституционное      правосудие. М.:      Закон      и      право: Изд. объед. "ЮНИТИ", 1998.

20  Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Россий­ской Федерации: Учебное пособие для студентов юридических вузов и фа­культетов. - М.: Изд-во БЕК, 1998.

21  Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Госу­дарство и право. - 1998. - № 7. - С.6-7.; См. также: Конституционное законо­дательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Городец: Формула пра­ва, 1999.-С.17-18.

22  Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник для юридических фа­культетов и вузов. - М.: БЕК, 1995. - С.ЗЗ 1-332.

23  Лучин В.О. Конституционные институты // Современный консти­туционализм (по материалам советско-британского симпозиума). - М.: Ин-т гос. и права АН СССР, 1990. - С.28-32).

24

Лучин В.О. Указ. соч. - С.31-32

Бабошин О.А. К вопросу о системе отрасли конституционного права Российской Федерации // Журнал Российского права. - 2001. - № 2. -С.90-91.

93

Лекция 5

ИСТОЧНИКИ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Ex facto oriturjus

Единственный источник права -

общее сознание всего народа, общий дух его.

Фердинанд Лассаль

Наряду с законами государственными

есть еще законы совести,

восполняющие упущения законодательства.

Генри Филдинг

1. Понятие источников конституционного пра­ва. Важнейшую роль в формировании и развитии конституционного права играют объективные факторы: экономические, социальные, внутриполитические, международные и др. В этом процессе значи­тельна роль народа как носителя суверенитета и источника вла­сти. Но все это - область материальных источников конституцион­ного права, сфера метаправа.

Для юриста же, правоведа и/или государствоведа особый ин­терес представляют те источники конституционного права, которые взяты в специально-юридическом разрезе. Это нормативно-правовые акты, в совокупности образующие систему конституционного законо­дательства. Их юридическая сила, объем и характер регулирования общественных отношений - предмет теоретического и практического интереса всякого конституционалиста.

Правовая система современной России сложна, но еди­на. Таковы и ее системы права и законодательства. Современной сис­теме отечественного законодательства характерна двухуровне-вость. Достаточно ясно проявляют себя, с одной стороны, общефе­деральное законодательство, а с другой - региональное, взятое в его единстве и различии по признаку количества субъектов Российской Федерации. Эта закономерность распространяется и на конституци­онное законодательство.

94

2. Общефедеральный уровень источников конституцион­ного права. Здесь, прежде всего, нужно указать на Конституцию РФ. Она - официальная «визитная карточка» постсоветской России, своеобразное зеркало общественной жизни. Отличительной ее осо­бенностью служит то, что все содержащиеся в ней нормы относятся к конституционному праву. Конституция РФ является главным источ­ником отрасли, на базе и в соответствии с которым принимаются все остальные правовые нормы. При этом нормы Конституции РФ имеют первичный характер, они не сориентированы на какие-либо предпи­сания, кроме общепризнанных норм международного права. В ней сосредоточены наиболее общие принципы, которые являются осно­вополагающими не только для конституционно-правовых подотрас­лей и институтов, но и для системы права в целом.

Конституция РФ определяет конституционно-правовой статус человека и гражданина, россиянина, регулирует весомо, емко основ­ные стороны государственной и общественной жизни. Для конститу­ционно-правовых норм характерна наивысшая юридическая сила, прямое действие на всей территории страны, верховенство над нор­мами всех других правовых актов.

Содержащиеся в федеральных конституционных законах нормы по своей юридической силе стоят на втором месте после Кон­ституции РФ. Их принятие и перечень предусмотрены Конституцией РФ (например, статья 88 Конституции РФ предусматривает, что чрез­вычайное положение объявляется в порядке, определяемом феде­ральным конституционным законом). Такие законы принимаются по важнейшим для государства вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ, и в более сложном по сравнению с обычными зако­нами порядке.

Распространенная форма, через которую выражаются нормы конституционного права - это федеральные законы. К ним относятся законы о гражданстве, о выборах и др. Федеральные законы прини­маются по вопросам, отнесенным к компетенции РФ или совместному ведению РФ и ее субъектов.

К общефедеральным источникам конституционного права от­носятся и постановления палат Федерального Собрания. В боль­шинстве своем это акты внутриорганизационной деятельности парла­мента РФ, а в ряде случаев - форма реализации контрольных и распо-

95

рядительных полномочий. Иногда они могут содержать и правовые нормы общего характера (постановления об утверждении регламен­тов, положений о комитетах и комиссиях и др.).

В структуре общефедеральных источников конституционного права особое место занимают указы и распоряжения Президента, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции РФ и фе­деральным законам (статья 90 Конституции РФ).

Активное, использование Президентом приведенной конститу­ционно-правовой возможности породило указную практику и приве­ло к формированию так называемого указного права, т.е. появились указы, которые по существу имеют значение закона. Такие указы могут быть обозначены как квазизаконы.

Профессор Виктор Осипович Лучин, указывая на недостатки указной практики, склоняется к отрицательной оценке указного права в целом. Для него указ как квазизакон — нечто немыслимое . А если вдуматься основательнее?

Все же Президент является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установ­ленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целост­ности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и феде­ральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как его глава предоставляет Рос­сийскую Федерацию внутри страны и в международных отношени­ях.

Президент избирается всенародно сроком на 4 года. Следовательно, Президент - высокозначимая и высоколеги­тимная политическая фигура, ключевой орган в механизме россий­ского государства, высшее должностное лицо в иерархии государ­ственных служащих. Иначе говоря, конституционно-правовой ста­тус Президента таков, что со специально-юридической точки зре­ния он один способен противостоять Федеральному Собранию, а его палатам (Государственной Думе и/или Совету Федерации) -тем более. По объему и характеру полномочий Президент не усту­пает общефедеральному парламенту, а подчас даже превосходит его. Заметим, что в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 '             Конституции РФ, Президент может распустить Государственную

96

Думу. Никакой федеральный закон (ни обычный, ни конституцион­ный) не вступает в силу, если нет подписи Президента.

Для правильного уяснения соотношения федерального закона и указа Президента приведенное весьма существенно. Как известно, юридическая сила правового акта, принимаемого соответствую­щим государственным органом или должностным лицом, определя­ется местом и ролью последних в системе органов государственной власти, в механизме государства. Президент и Федеральное Собра­ние (Государственная Дума как палата, уполномоченная в соответ­ствии со ст. 105 Конституции РФ принимать федеральные законы, находясь на вершине пирамиды власти, в условиях разделения вла­стей обладают приблизительно одинаковым конституционно-правовым статусом, а по ряду позиций Президент юридически да­же сильнее Федерального Собрания. Это равенство конституцион­но-правового статуса Президента и Федерального Собрания в усло­виях разделения властей ведет к тому, что такое же соотношение по признаку юридической силы устанавливается и между федераль­ным законом и указом. То есть указ Президента, не являясь по фор­ме законом, последнему по своей юридической силе не уступает.

Социальная практика такова, что по различным причинам достаточно часто возникают ситуации, когда требуется тот или иной актуальный вопрос незамедлительно разрешить на основе права, но закона нет или он есть, но настолько устарел, что при­менение его не ведет к разрешению проблемы, а, напротив, рожда­ет новые проблемы. В таких случаях принятие указа не исключе­но. И такой шаг может иметь положительное значение. А это значит: едва ли правильно относиться всегда отрицательно к указ­ному праву в целом. Как и договорное право, оно имеет и свои дос­тоинства.

Словом, в условиях разделения властей в ряде случаев указ, не являясь по форме законом, в содержательном и предметно-функциональном отношениях может выступать как закон (квази­закон), т.е. отнюдь не всегда указ является, строго говоря, подзаконным актом.

Вместе с тем, если Федеральное Собрание по вопросу, разре­шенному указом, приняло закон, то указ теряет силу.

Но нельзя забывать и то, что не подписанный Президентом закон не вступает в силу.

Федеральными источниками конституционного права могут быть и нормативно-правовые акты исполнительной власти: акты

97

Правительства, министров и др. Важность этих актов обусловлена той ролью, которую они выполняют в механизме государства.

В качестве источников конституционного права федерального значения являются декларации. Таковы, например. Декларация о го­сударственном суверенитете от 12 июня 1990 года, Декларация о язы­ках народов России от 25 октября 1991 года и др.

В соответствии с Конституцией РФ «общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой сис­темы. Если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применя­ются правила международного договора» (часть четвертая 4 статьи 15 Конституции РФ). Это ведет к тому, что некоторые международно-правовые акты рассматриваются в качестве федеральных источни­ков конституционного права.

3. Региональный уровень источников конституционного права. Конституция РФ (части 1, 2 статьи 5) предоставляет субъектам РФ право на свое законодательство, включая конституции и уставы. В этой связи источниками конституционного права регионального уровня, прежде всего, являются конституции и уставы.

Несмотря на различие в названиях, эти два вида источников конституционного права имеют много общих черт. Они принимаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ. Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в конституциях и уставах могут быть решены все вопросы конституционно-правового значения, связанные с осуществлением государственной власти в полном объеме на территории соответствующего субъекта РФ. Действие конституции и устава субъекта РФ ограничивается пре­делами его территории. В системе регионального законодательства конституции и уставу субъекта РФ отводится главенствующее место, но они тоже должны соответствовать Конституции РФ и федераль­ным законам.

Кроме конституций и уставов субъектов РФ, к региональному уровню источников конституционного права относятся региональные . законы.

98

Значителен массив источников конституционного права ре­гионального уровня, образующийся в результате правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа, а также высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В актах органов местного самоуправления (например, в по­священных правовому статусу этих органов) тоже могут содержаться нормы конституционного права. Следовательно, они также могут рас­сматриваться в качестве источников конституционного права.

4. Внутригосударственные договоры. В самом общем виде договор — это соглашение сторон (двух и более лиц), выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению прав и обя­занностей, к совершению или воздержанию от совершения юри­дических действий. В целом договору свойственно следующее:

   добровольность заключения, т.е. свободное волеизъявление;

   равенство сторон как партнеров;

   эквивалентный, чаще всего возмездный, характер;

    взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненад­лежащее исполнение принятых обязательств;

   законодательное обеспечение договоров, придающее им юри­дическую силу.

Договор - традиционное средство регулирования в отраслях частного права. Однако он входит и в арсенал инструментальных средств публичного права. Следовательно, можно вести речь о пуб­лично-правовом договоре как разновидности правовых средств пуб­личного права. Но признаков публичности не лишены и определен­ные договоры частного права. Например, согласно статье 426 ГК РФ публичный договор - это договор, заключенный коммерческой орга­низацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должны осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коллективный договор - это, на наш взгляд, публичный договор, получивший распространение в трудовом праве.

В области публичного права имеют место следующие публич­но-правовые договоры: учредительные, компетенционно-разграничительные, о делегировании полномочий, о дружбе и со-

99

трудничестве, функционально-управленческие, между государствен­ными и негосударственными структурами. Особую разновидность публично-правовых договоров образуют международные договоры

Часть публично-правовых договоров активно используется российским конституционным правом. Сегодня с достаточно высокой степенью уверенности к числу источников конституционного права можно отнести, на наш взгляд, внутригосударственные договоры, которые в постсоветской России получили достаточно широкое рас­пространение.

Прежде всего, источником конституционного права остается подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор, который охватывает собой три документа:

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Рос­сийской Федерации;

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных окру­гов в составе Российской Федерации.

Далее. К этому виду источников конституционного права от­носятся договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти ее субъектов.

Наконец, следует указать на договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации.

Таким образом, при более широком взгляде на договор следу­ет вывод: договор - достаточно распространенное средство в право­вом регулировании общественных отношений в областях не только частного, но и публичного права. Следовательно, думается, необхо­димо и возможно развитие теории публичного договора.

В чем сущность публичного договора, используемого в облас-.ти конституционного права? Какова его юридическая природа? Како-

100

вы основания его классификации? Чем определяются пределы ис­пользования публично-правового договора в российском конституци­онном праве? Каковы перспективы развития практики заключения публично-правовых договоров в сфере конституционно-правового регулирования? Эти теоретически и практически высокозначимые вопросы ждут ответа.

В ряде государств (например, в Германии, Индии, Польше, США, Японии и др.) к источникам конституционного права отно­сятся и нормативно-правовые акты органов конституционного контроля (надзора). Именуются они по-разному: в Германии, Ита­лии - конституционные суды, в Испании, Польше - конституцион­ные трибуналы, в Индии, США, Японии - верховные суды, во Фран­ции - конституционный совет и т.д. Вместе с тем, в некоторых государствах вопрос о нормативности решений этих органов явля­ется спорным.

Учрежденный 15 декабря 1990 г., Конституционный Суд Рос­сийской Федерации ныне действует на основе Федерального кон­ституционного закона «О Конституционном Суде Российской Фе­дерации» от 21 июля 1994 года2. Закон (ст. 71) определяет исчерпы­вающий перечень принимаемых Конституционным Судом решений: постановления, заключения, определения и решения по организаци­онным вопросам. Предложения Конституционного Суда, вносимые в порядке реализации законодательной инициативы, а также его послания не являются самостоятельными видами решений. Не от­носятся к ним и разного рода заявления, с которыми, в частности, может выступать от имени Конституционного Суда и по его уполномочию Председатель Конституционного Суда. Личное от­ношение судьи к конституционно-правовым проблемам, ставшим предметом рассмотрения в Конституционном Суде, выражается в Особом мнении судьи.

Вопрос о юридической природе актов Конституционного Суда Российской Федерации нуждается в глубоком и всестороннем ана­лизе. Здесь же отметим, что итоговые решения Конституционного Суда по существу рассмотренного им дела о соответствии Кон­ституции Российской Федерации нормативных актов, государст­венно-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о разрешении споров о компетен­ции, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, приме­ненного или подлежащего применению в конкретном деле, принято относить к источникам конституционного права. Отвечая на во-

101

просы корреспондента «Российской газеты» Владислава Воробьева, судья Конституционного Суда Российской Федерации Борис Сафа-рович Эбзеев высказался еще определеннее: «...Конституционный Суд России наделен правом в своих постановлениях толковать Кон­ституцию РФ. Таким образом, все наши решения становятся не­отъемлемой частью Основного Закона РФ. В этом я вижу еще одну сильную сторону Конституции России» .

5. Некоторые выводы и предложения по совершенствова­нию конституционного законодательства Российской Федера­ции. Сравнительный анализ конституционного законодательства, формировавшегося на общефедеральном уровне, и конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации (рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) определяет вывод о том, что в целом эти два уровня конституционного законодательства развиваются, подчиняясь логике взаимодействия общего, особенного и единично­го. Можно обнаружить нечто общее, что характерно обоим уровням законодательства, нечто особенное, что присуще только для феде­рального уровня конституционного законодательства или лишь для конституционного (уставного) законодательства субъектов Россий­ской Федерации, взятым в целом или в определенной группиров­ке. Кроме того, конституциям и уставам субъектов Российской Феде­рации, взятым в отдельности, присущи определенные специфические качества. Развитие современного конституционного законодательст­ва России в русле логики общего, особенного и единичного вовсе не значит, что все развивается только в рамках современных представ­лений о праве и правовом регулировании. Здесь немало такого, что может быть отнесено к метаправу. Но правоведа, особенно консти­туционалиста, думается, должна занимать, прежде всего, специально-юридическая сторона вопроса. А это, главным образом, проблемы нормы (закона, канона), правотворчества (законотворчества), реали­зации права, правоприменения.

Интересы целостности России как сложного государства, ус­тойчивого развития отечественной правовой системы как феномена требуют согласованности конституционного законодательства, фор­мирующегося на федеральном уровне, и конституционного, уставною законодательства субъектов Российской Федерации. Однако это, в

102

принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое по­ложение (своеобразный императив современной конституционно-правовой теории), на практике прокладывает себе дорогу с большими сложностями.

Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционно­го права проявляется по признакам и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей и юридической техни­ки. Правда, не все, что относится к указанным граням, существен­но. Кое-что все же может быть отнесено к допустимым погрешно­стям, извинительным обстоятельствам, области разрешенно­го. Например, действующая Федеральная Констигуция не выдвигает требования единства в отношении структуры конституции или устава субъекта Российской Федерации, процедуры приня­тия. Следовательно, различия в этой области не могут быть отнесены к существенным, к недопустимой рассогласованности. Вместе с тем, часть рассогласованностей, преимущественно содержательного свой­ства, не может быть терпимой, требует устранения в соответствую­щем процедурно-процессуальном порядке.

Как преодолеть дисгармонию в отношениях между федераль­ным и региональным уровнями законодательства отечественной сис­темы конституционного права?

• Исключительно важно глубоко осмыслить базовые кон­ституционно-правовые принципы и, верно поняв суть, последова­тельно придерживаться их в повседневной практике.

К примеру, чтобы противостоять сепаратизму, в основе кото­рого - взятый в отдельности или в совокупности - личностный (свя­занный с борьбой за лидерство), этнический (национальный), религи­озный, региональный эгоизм, нужно неуклонно утверждать инсти­тут прав и свобод человека, взятый в единстве с правами народов, институт единого российского гражданства.

Сегодня слово «унитаризм» часто используется в уничижи­тельном смысле. Между тем, при объективном подходе понятия «фе­деративное государство» и «унитарное государство» равноценны.

Но России, видимо, самой судьбой предопределено быть сего­дня федерацией. Так сложилось, что современная Россия в значи­тельной степени договорная, национально-территориальная, асим-

103

метричная федерация. Такая «транзитная федерация» не соответству­ет модели конституционной, территориальной, симметричной федерации, в пользу которой сделан выбор в Конституции РФ. Достоинства этой модели федерации общественным сознанием еще должным образом не оценены, хотя, если судить по большому счету, лишь она и может спасти сегодняшнюю Россию от распада, саморазрушен ия.

   Важно   позаботиться   о   том,   чтобы   в   конституционно-правовой теории и практике существовало единство понятий и ка­тегорий.

Так, в законодательных актах отдельных субъектов РФ реали­зована мысль о том, что на уровне субъектов РФ возможны и необхо­димы собственная правовая система, система права (правовая система не равна системе права). Кое-где реализованы или предусматривают­ся шаги в направлении издания учебников, учебных пособий консти­туционного права региона. Едва ли это можно отнести к конструкти­ву. Думается, что подобные действия, ведя к формированию ложных стереотипов в сознании и поведении, способствуют разрушению еди­ного правового пространства, целостного конституционно-правового поля. В постсоветской России одна отечественная правовая система, одна отечественная система права. Которая, однако, допускает суще­ствование различных региональных систем законодательства, форми­рующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соот­ветствующего субъекта РФ.

  Необходим критический подход к некоторым процессам, происходящим    в    сфере    конституционно-правового    регулирова­ния. Так, надо бы найти правильное решение вопроса о соотношении конституции и договора. Нельзя ли здесь руководствоваться следую­щей логикой?

Народ России, приняв на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституцию РФ, как бы заключил договор с властью о том, что она будет править на определенных условиях, в соответст­вии с принципами и нормами этой конституции. Следовательно, Кон­ституция РФ - это, по существу, общественный договор, в котором реализован принцип народного суверенитета.

Если Конституция РФ - общественный договор, в котором во-•площен народный суверенитет, то, с точки зрения права, возможны

104

ли, допустимы ли еще какие-то всеобъемлющие договоры, заключае­мые между центром и регионами на условиях, которые не во всем со­гласуются с действующей Федеральной Конституцией? Вероятно, все же нет. А если так, то едва ли можно считать конструктивным слабо контролируемый процесс заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Поскольку во многих из них содержатся поло­жения, противоречащие, с одной стороны, Конституции РФ, а с дру­гой - конституции или уставу соответствующего субъекта РФ, то они, ведя в публичной сфере к утверждению «частного интереса» вопреки признанному «общему интересу», способны «размыть» единство кон­ституционно-правового поля. Что очень опасно.

Вместе с тем, это вовсе не значит, что договоры и соглашения, заключаемые в рамках совместной компетенции, бесполез­ны. Напротив, в целом ряде случаев они необходимы и обладают дос­таточно высоким коэффициентом полезного действия. Тем не менее, следовало бы более внимательно рассмотреть вопрос: а не лучше ли отказаться от совместной компетенции? Не лучше ли все же придер­живаться теории и практики раздельной или конкурирующей компе­тенции?

• Конституция РФ предусматривает возможность принятия субъектами РФ своих законов. Реализация этой конституционно-правовой возможности ведет к развитию регионального законода­тельства. Так, в некоторых субъектах Федерации действует несколько сотен региональных законов и актов нормативного характера.

Значительное число законов и иных правовых актов в субъек­тах Российской Федерации обычно представляется как большое дос­тижение. Законодательные органы субъектов РФ, часто работая на опережение федерального законодателя, как бы соревнуются, кто вы­даст «на гора» больше законов - хороших и разных. В какой-то степе­ни такую позицию можно понять и объяснить. Однако при этом как-то забывается, что количество всегда переходит в качество. Но не всегда хорошее. Новизна, непротиворечивость, надежность, эффек­тивность многих региональных законов весьма проблематич­на. Воистину - законов тьма, как же довести их до ума? С этой точки зрения осуществляемая в последнее время по инициативе федераль­ного центра «правовая ревизия» всего массива регионального законо-

105

дательства, наработанного в постсоветское время, заслуживает всяче­ской поддержки.

  Вместе с тем, и некоторые федеральные законы по ряду по­зиций ниже всякой критики. Следовательно, существуют резервы и для улучшения качества общефедерального законодательства. Может быть улучшена и Федеральная Конституция, ибо она не «святое писа­ние». Однако здесь необходима предельная осторожность, известная мера. Не имея достаточной определенности в дальних, средних и ближних целях, известного плана, в этапах его осуществления, едва ли можно рассчитывать на успех в совершенствовании действующей конституции и практике ее осуществления.

  Согласно Конституции РФ (статья 5) республики имеют конституцию, а другие субъекты РФ - уставы. Причем, сравнитель­ный анализ конституций и уставов показывает, что они не сильно от­личаются друг от друга. Иначе говоря, в России сложилась такая си­туация, когда в дополнение к Федеративной Конституции действует большое число, скажем так, «малых конституций». Оправданно ли это? Может быть, современная конституционно-правовая мысль и политическая воля должны быть устремлены на то, чтобы в свобод­ной и демократической России была одна «Большая Конституция», но умная и строго юридическая? Субъекты же РФ могли бы ограничить­ся уставами. Ибо, если вдуматься, это в большей степени отвечает интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, верхо­венства права, территориальной целостности России как сложного, но единого государства.

• Указом Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. одобрен клас­сификатор правовых актов. Раздел 010 000 000 посвящен основам кон­ституционного строя и состоит из 21 внутренней рубрики, разделен­ных на подрубрики.

Основная цель, преследуемая этим классификатором, - уни­фикация банков данных правовой информации, а также обеспечение автоматизированного обмена правовой информацией между феде­ральными органами государственной власти, органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления. В этой связи всем им рекомендовано использовать классификатор правовых 'актов при формировании банков данных правовой информации и при

106

автоматизированном обмене правовой информацией. Обязанности по развитию классификатора возложены на Главное государственно-правовое управление Президента РФ.

В отличие от общеправового классификатора отраслей зако­нодательства, утвержденного Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2171 и отмененного названным Указом, дело системати­зации федерального законодательства продвинуто вперед незначи­тельно. По-прежнему возникают вопросы в членении конституцион­ного права на подотрасли, институты и субинституты, а также после­довательном дифференцировании конституционного законодательст­ва на два уровня: общефедеральный и региональный. Следовательно, разработка темы классификации правовых актов должна быть про­должена на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Примечания

' Лучин В.О. «Указное право» в России. - М., 1995.

2  См.: Российская Федерация. - 1994. - 3 июля; Собрание законода­тельства Российской Федерации. - 1994. - 13. - Ст. 1447.

3 Российская газета. - 2001. - 11 декабря

107

Раздел III

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ И ГУМАНИСТИЧЕСКИЕ НАЧАЛА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Лекция 6

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ

Самое ценное в Конституции —

совершенство её фундамента;

если он разрушен, то всё остальное

не заслуживает сохранения.

Фукс

1. О понятии основ конституционного строя. Включающая 16 статей глава первая Конституции РФ именуется "Основы консти­туционного строя". Б.А. Страшун находит, что эта глава "конституция в конституции", ибо никакие другие ее положения не могут противо­речить основам конституционного строя Российской Федерации (часть 2 статьи 16 Конституции РФ). По его мнению, положения гла­вы первой обладают более высокой юридической силой, чем все ос­тальные положения Конституции1. Несомненно, глава первая Консти­туции РФ - исключительная. Ее положения "составляют основы кон­ституционного строя Российской Федерации и не могут быть измене­ны иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией" (часть 1 статьи 16 Конституции РФ).

Наличие главы, специально посвященной основам конститу­ционного строя, придает всей правовой конструкции Конституции известную прочность. Однако, на наш взгляд, понятие "основы кон­ституционного строя" как сквозная идея проходит через оба раздела и все 9 глав, 137 статей Конституции РФ. Следовательно, понятие "ос­новы конституционного строя" достаточно богатое и более содержа­тельное, чем текст главы первой Конституции РФ. На этом основании некоторые ученые-юристы (например, А.В. Зиновьев) даже считают, что точнее было бы назвать главу первую "Основы государственного строя"2. Но эта точка зрения не является общепризнанной.

По мнению О.Г. Румянцева, "вообще основы - суть важней­шие, исходные данные, положения, охватывающие и решающие главные вопросы содержания чего-либо, определяющие его проч­ность. Так же, как в геометрии основание всякой фигуры есть нижняя грань, на которой она покоится; в алгебре - количество, возводимое в степень; в медицине - главное вещество, входящее в лекарство; в

109

строительстве - грунт, подготовленный к возведению на нем фунда­мента какого-либо сооружения, - так и в конституционном строе вы­деляются его сущностные характеристики, представляющие собой источник, главное, опору, инфраструктуру, на которой стоят и к кото­рой сводятся все отдельные нормы, действующие в государстве. ... Конституционный строй есть совокупность социальных отношений, а его основы - система принципов, их регламентирующих" .

В целом с таким подходом, думается, можно согласить­ся. Однако следует иметь в виду то, что понятие "основы конституци­онного строя" архисложное. Оно состоит из ряда слагаемых, из кото­рых наиболее значимы следующие: верховенство права, права и сво­боды человека и гражданина, суверенитет, социальное государство, разделение властей, федерализм, плюрализм, местное самоуправле­ние.

2. Содержание основ конституционного строя Российской Федерации. Рассмотрим детальнее каждый из названных элементов основ конституционного строя Российской Федерации. Идя таким путем, можно получить достаточно полное представление о их со­держании.

Верховенство права. Достаточно популярна идея о верховен­стве закона. В настоящее время все чаще говорят о диктатуре зако­на. Некоторыми дело представляется таким образом, что именно принцип верховенства закона образует один из элементов основ кон­ституционного строя Российской Федерации. В действительности же требование верховенства закона - лишь составная часть более основа­тельного принципа - верховенства права, который и является важ­нейшим слагаемым основ конституционного строя современной Рос­сии.

Право не равно закону. Право более значимое явление, чем за­кон.

Верховенство права символизирует наиболее существенные аспекты гуманистического и демократического правления. В самом общем виде суть верховенства права заключается в следующем: праву - воплощению разумной меры свободы и порядка, справедливого ре­гулятора общественных отношений, должна соответствовать вся пра­вовая система. И прежде всего — Конституция, имеющая прямое дей-'ствие и непосредственно применяемая при рассмотрении конкретных

110

I

дел. Законам, принятым в установленном порядке, не могут противо­речить никакие иные решения. Внутригосударственная система права и международное право должны находиться в отношениях гармонии, согласованности (статья 15 Конституции РФ). Быть приверженцем принципа верховенства права - значит противостоять грубой силе, произвольным решениям и действиям, в основе которых заинтересо­ванность в политической выгоде или личной прибыли.

В Конституции РФ принцип верховенства права наиболее полное воплощение получил в положении, согласно которому Россия - правовое государство (статья 1 Конституции РФ). Правовое госу­дарство - это то, где власть самоограничена правом. Следовательно, верховенство права - высший принцип правового государства. Вместе с тем, верховенство права необходимое условие для развития струк­тур гражданского общества, без которого трудно представить себе полноценное правовое государство.

Права и свободы человека и гражданина. Статья 2 Консти­туции РФ закрепляет: "Человек, его права и свободы являются выс­шей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод че­ловека и гражданина - обязанность государства". Здесь получил во­площение гуманистический и демократический принцип взаимоот­ношений между личностью и государством: не человек существует для государства, а государство для человека, для обеспечения его прав и свобод.

В специально-юридическом плане для реализации этого ис­ключительно важного положения имеет институт гражданст­ва. Поэтому наиболее существенные стороны этого института вклю­чены в содержание основ конституционного строя. Согласно части 1 статьи 6 Конституции РФ "гражданство Российской Федерации при­обретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобрете­ния". В части 2 статьи 6 Конституции РФ подчеркивается, что "каж­дый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмот­ренные Конституцией Российской Федерации". С точки зрения защи­ты прав и свобод человека и гражданина важным является правило, заключенное в части 3 статьи 6 Конституции РФ: "Гражданин Рос-

111

сийской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".

Суверенитет. Исторически понятие "суверенитет" вошло в юридический и политический оборот еще в XVI веке. По Ж. Бодену, "суверенитет есть постоянная и абсолютная власть государст­ва"4. Однако ныне принято различать следующие виды суверенитета: государственный, народный, национальный. Существует достаточно большое число теорий о суверенитете.

По своему изначальному смыслу суверенитет (от франц. souverain - верховный, независимый, высший <позднелат. superamis - находящийся над чём-л., от лат. superans -высоко вздымающийся, одерживающий верх, от superare - подни­маться, всходить, возвышаться, одерживать верх, от superus - верх­ний, высший, неземной, небесный, от super - верхний (небесный); поверх, сверх) - это такое свойство власти, которое обеспечивает ее носителю возможность быть свободным, самостоятельным в вопро­сах внешней и внутренней политики. Если взять государство, то суве­ренитет обеспечивает ему независимость во внешнеполитической сфере и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутрен­них. Суверенитет является одной из важнейших категорий не только конституционного, но и международного права. Содержание его не является неизменным. По мере развития общественных отношений происходят изменения в пространственной и функциональной сферах его применения.

В Конституции РФ исповедуется принцип народного сувере­нитета. "Носителем суверенитета и единственным источником вла­сти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", - говорится в части 1 статьи 3 Конституции РФ. Здесь закреплен принцип единства и неделимости народного суверените­та. Поскольку носителем суверенитета является весь полиэтнический российский народ в целом (а это более 145 млн. человек), а не насе­ление, проживающее на территории отдельных субъектов Российской Федерации, и не тот или иной этнос, то действия, совершаемые теми или иными структурами от имени какой-то части народа России (будь то население территории или какой-то этнос), не могут рассматри­ваться в качестве суверенных акций. Провозглашение государствен­ного суверенитета, не основанного на воле полиэтнического народа

112

Российской Федерации в целом, противоречит основам конституци­онного строя России.

Часть 2 статьи 3 Конституции РФ устанавливает, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Отсюда М.В. Баглай заключает, что "осуществление власти народа происхо­дит в двух формах: 1) непосредственно, 2) через органы государст­венной власти и органы местного самоуправления"5. По мнению же Е.И. Колюшина, "установлены три канала осуществления власти на­рода: непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления"6. На наш взгляд, в данном случае речь, по сути дела, идет о том, что народовластие может осуществ­ляться через институты прямой (непосредственной) демократии и ин­ституты косвенной (представительной) демократии. Носитель вер­ховной власти, народ, эту власть может осуществлять непосредствен­но при решении как государственных вопросов федерального и ре­гионального уровней, так и местных вопросов. Вместе с тем, народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной вла­сти и органы местного самоуправления. Но поскольку согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то едва ли правильно осу­ществление власти народа через органы государственной власти и через органы местного самоуправления объединять в одну фор­му. Скорее всего, здесь налицо две схожие, но тем не менее различ­ные формы косвенного (представительного) народовластия. Таким образом, в рассматриваемом случае более верной представляется точ­ка зрения Е.И. Колюшина: Конституция РФ устанавливает три канала (формы) осуществления народовластия: а) непосредственно, б) через органы государственной власти (федерального или регионального уровней), в) через органы местного самоуправления.

Высшим непосредственным выражением власти народа явля­ются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3 Конституции РФ). Из смысла статьи 32 Конституции РФ вытекает, что право на участие в осуществлении власти в этих формах принадлежит только лицам, являющимся гражданами Российской Федерации. Прямое (не­посредственное) народовластие возможно и в других формах, но они в Конституции РФ не указаны. Специалисты же в области теории

113

права и государства, конституционного права указывают, например, на такие формы: всенародное обсуждение законопроектов, институт народной инициативы, собрания избирателей, петиции, индивидуаль­ные и коллективные обращения в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.

Последовательное осуществление принципов и норм предста­вительной демократии требует установления республиканской формы правления. Поэтому постсоветская Россия - государство, которое по форме правления является республикой (часть 1 статьи 1 Конститу­ции РФ).

В части 4 статьи 3 Конституции РФ установлена противоправ­ность действий, посягающих на народовластие в России. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федерально­му закону.

Народный суверенитет нельзя противопоставлять правам и свободам человека и гражданина. Эти два института находятся в от­ношениях единства. Кроме того, народный суверенитет предполагает уважительное отношение к правам и свободам социальных общно­стей, выделяющихся по определенным признакам, например, по язы­ковым, религиозным, этническим и др.

Социальное государство. Формула "социальное государство" имеет место в конституциях ряда западноевропейских государств (Италия, ФРГ, Франция и др.). Так именуют государство, которое за­ботится о социально слабо защищенных слоях населения (безработ­ных, нетрудоспособных, инвалидах и др.), стремясь к тому, чтобы свобода и социальная справедливость были одинаково дороги лично­сти, обществу и государству. Этим социальное государство в корне отличается от системы диктатуры пролетариата, социалистического государства, которые пытаются обеспечить всеобщее счастье, соци­альную справедливость, благополучие трудящимся, отказываясь от свободы, сводя принцип юридического равенства к уравниловке, ско­вывающей инициативу, активность, предприимчивость.

В Конституции РФ (часть 1 статьи 7) Россия представлена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это достаточно абстрактная формулировка. Но, судя по

114

ключевым понятиям "достойная жизнь" и "свободное развитие чело­века", заключенным в ней, можно сделать вывод, что здесь речь идет о намерении государства обеспечить гражданам возможность матери­ального благополучия на уровне мировых стандартов, доступа к цен­ностям культуры, достижениям науки и техники, личной безопасно­сти, умственного, физического, нравственного, эстетического совер­шенствован ия.

Этим определяется содержание социальной политики россий­ского государства. В Российской Федерации, согласно ее Конститу­ции (часть 2 статьи 7), охраняются труд и здоровье людей, устанавли­вается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспе­чивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система соци­альных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Разделение властей. В отличие от всех предшествующих конституций советского типа, в ныне действующей реализован клас­сический принцип разделения властей, который характерен для всех современных государств - приверженцев гуманистических и демокра­тических традиций. В статье 10 Конституции РФ прямо записано: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб­ную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

Согласно статье 11 Конституции РФ, на общефедеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществ­ляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госу­дарственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Рос­сийской Федерации. В субъектах Российской Федерации государст­венную власть осуществляют образуемые ими органы государствен­ной власти. Возникающая при этом проблема разграничения пред­метов ведения и полномочий между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должна разрешаться Консти­туцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

115

Федерализм. В понимании федерализма разброс мнений дос­таточно широкий. Но существует известное единство в том, что феде­рализм - один из структурообразующих принципов основ конститу­ционного строя постсоветской России. Последовательное проведение этого принципа в жизнь позволяет избежать крайностей, в основе ко­торых - имперские амбиции, тоталитаристские устремления одних политических сил и сепаратизм, национализм других. Позволяя орга­нически сочетать централизацию и децентрализацию, федерализм вместе с тем способствует развитию демократии, широкому вовлече­нию граждан в процессы принятия решений на всех уровнях государ­ственной власти, управления и самоуправления. Федерализм - это свобода и ответственность, диалог, открытое обсуждение сложных вопросов, а в конфликтных ситуациях - совместный поиск путей к компромиссу.

Согласно статье 1 Конституции РФ, Россия - федеративное государство. Наименования Российская Федерация и Россия равно­значны. Это означает, что государственное устройство в России осно­вано на принципе федерализма.

Российская Федерация состоит из 89 субъектов. Хотя эти субъекты имеют различные названия (республики, края, области, го­рода федерального значения, автономная область, автономные окру­га), но юридически они являются равноправными. Федеративное уст­ройство России основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (статья 5 Конституции РФ).

Территория Российской Федерации включает в себя террито­рии ее субъектов, внутренние воды и территориальные моря, воздуш­ное пространство над ними. Несмотря на сложный состав, территория Российской Федерации представляет собой целостное образова­ние. Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации - важнейший элемент безопасности государ­ства, необходимое условие реализации суверенитета (статьи 4 и 67 Конституции РФ).

116

Иногда федерализм толкуется излишне широко. В его содер­жание включают еще культурную автономию и местное самоуправ­ление. Между тем, культурная автономия и местное самоуправление -самостоятельные явления, не находящиеся в тесной связи с федера­лизмом. При достаточно прочных демократических традициях инсти­туты культурной автономии и местного самоуправления могут ус­пешно развиваться и в условиях унитарного государства. Вместе с тем, полноценный федерализм обязательно предполагает установле­ние системы хорошо отлаженных связей и взаимоотношений с инсти­тутами культурной автономии и местного самоуправления.

Декларация России в ее Конституции федеративным государ­ством - это одно. Утверждение же этого принципа на деле - это уже другое. В развитии федеративных отношений в современной России достаточно выразительно проявляются две взаимосвязанные тенден­ции: с одной стороны, наблюдается тенденция к расширению само­стоятельности субъектов Российской Федерации, а с другой - тенден­ция к укреплению единства Российской Федерации как государства, воплощающего суверенитет всего российского народа, обеспечение его целостности, независимости и безопасности. С этим связаны сложности, возникающие на пути устойчивого развития Российской Федерации. Кроме того, существуют проблемы в области правового, законодательного обеспечения федеративных отношений.

Плюрализм (от лат. pluralis - множественность, множествен­ное число). В советское время популярная среди западных либералов концепция плюралистической демократии подвергалась резкой кри­тике. В постсоветской России плюрализм в смысле идеологического•, политического и даже экономического плюрализма образует один из элементов основ конституционного строя.

Принцип идеологического плюрализма закреплен в части 1 статьи 13 Конституции РФ: "В Российской Федерации признается идеологическое многообразие". Это значит, что каждый (в отдельно­сти или входя в состав какой-то партии, какого-то общественного объединения) волен свободно разрабатывать, исповедовать и пропа­гандировать идеи, теории, концепции о политическом, экономиче­ском и социальном развитии общества, предлагать властным и иным структурам рекомендации, публично выражать и защищать свои взгляды и убеждения и т.п. Принцип идеологического плюрализма,

117

распространяя свое значение на философию, науку, культуру и искус­ство, способствует преодолению застоя в этих сферах человеческой деятельности, развитию нового.

В условиях идеологического плюрализма никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязатель­ной (часть 2 статьи 13 Конституции РФ). Эта норма - конституцион­ная гарантия против сползания государства к тоталитаризму, тирании, которые представляют собой исключительную опасность для свобо­ды и демократии.

С принципом идеологического плюрализма теснейше связан принцип политического плюрализма. В отличие от тоталитарных го­сударств, государств с крайне низким уровнем правовой и политиче­ской культуры, в демократических государствах имеют место различ­ные партийные системы: двухпартийные, многопартий­ные. Конституция Российской Федерации сделала выбор в пользу многопартийной системы. Это естественно, поскольку Россия - демо­кратическое государство. Согласно части 3 статьи 13 Конституции РФ, "в Российской Федерации признаются политическое многообра­зие, многопартийность". Из смысла этой конституционной нормы вы­текает, что в постсоветской России правомерна только такая партий­ная система, которая включает в себя как минимум две партии.

Однако какая бы партийная система - двухпартийная или многопартийная - в Российской Федерации ни установилась, все они, как и общественные объединения, равны перед законом (часть 4 ста­тьи 13 Конституции РФ). Это означает, что к ним предъявляются одинаковые требования при регистрации, устанавливается единый порядок защиты имущества и прекращения деятельности.

Идеологический и политический плюрализм имеют, однако, границы.

Каждому гарантируется свобода мнений и слова, но не допус­каются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расо­вую, национальную или религиозную ненависть и враж­ду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (части 1 и 2 статьи 29 Конституции РФ). Запрещается создание и деятельность обществен­ных объединений, цели или действия которых направлены на насиль­ственное изменение основ конституционного строя и нарушение це-

118

лостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расо­вой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13 Конститу­ции РФ).

Идеологический и политический плюрализм ведут к толе­рантному отношению к. религии.

Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероиспове­дания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно вы­бирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (статья 28 Конституции РФ). Но Российская Федерация не теократическое, а светское государст­во. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государст­венной или обязательной. Религиозные объединения отделены от го­сударства и равны перед законом.

Развитие идеологического и политического плюрализма, спо­собствующих человеку свободно выражать свои взгляды и, в зависи­мости от своих убеждений, с той или иной степенью активности уча­ствовать в политической жизни, в какой-то степени компенсирующих несовершенства отдельного человека (ума, физических возможностей и т.п.), позволяет образовать известное социальное пространство, ко­торое свободно от непосредственного государственного контроля. А это серьезная компенсация того, что никто не может знать все, и ни­кому не дано осуществлять то, что могут лишь многие. В душах чело­веческих вряд ли кто может быть Великим учителем или Верховным судьей. Преследующей свою цель социально активной личности луч­ше полагаться лишь на собственное разумение, надеясь на успех, веря в удачу и любя свое дело. При этом для законопослушного человека его дело в конечном счете всегда борьба за утверждение своих прав и законных интересов, где ставкой являются истина и справедливость.

Действие принципа плюрализма, получившего отражение в Конституции РФ, не ограничивается сферами идеологии и политики, а распространяется и на область экономики.

В отличие от советских конституций, Конституция РФ закреп­ляет различные формы собственности, которые в равной степени за­щищены государством. "В Российской Федерации признаются и за­щищаются равным образом частная, государственная, муниципальная

119

и иные формы собственности", - говорится в части 2 статьи 8 Консти­туции РФ. При этом земля и другие природные ресурсы тоже могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных фор­мах собственности (часть 2 статьи 9), владение, пользование и распо­ряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, важно лишь, чтобы не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц (часть 2 статьи 36). Но нельзя забывать и о том, что по Конститу­ции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраня­ются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности на­родов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи

9).

В целях создания основ рыночной экономики и обеспечения ее устойчивого развития Конституцией РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономиче­ской деятельности (часть 1 статьи 9).

Местное самоуправление. Существенным шагом вперед в направлении гуманизации и демократизации является признание в качестве основ конституционного строя России местного само­управления. Местное самоуправление - одно из проявлений народно­го суверенитета. Оно предполагает такую степень самоорганизации населения определенной территории, когда все вопросы местного значения решаются гражданами самостоятельно и под свою ответст­венность. Согласно статье 12 Конституции РФ, в Российской Федера­ции признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти.

3. Формирование основ конституционного строя: некото­рые вопросы теории и практики. Перевод темы основ конституци­онного строя в практическую плоскость - именно эта задача решается в постсоветской России с 1993 года, с момента принятия новой Кон­ституции Российской Федерации. И задача эта рождает ряд проблем, имеющих теоретическое и практическое значение. Обозначим неко­торые из них.

Казалось бы, в Конституции РФ дано предельно ясное реше­ние вопроса об основах конституционного строя. Но анализ консти-

120

туционного законодательства и практики его применения, изучение литературы показывает, что существуют сложности в понимании и объяснении содержания таких понятий, как "конституционный строй", "основы конституционного строя". Наметилось несколько подходов и большое число авторских интерпретаций. Классификация этих подходов и их фундаментальный анализ - серьезнейшая научная проблема.

Конституция РФ устанавливает, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации являет­ся ее многонациональный народ" (статья 3). Вместе с тем, в Консти­туции РФ говорится о "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации" (часть 3 статьи 5); о народах, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9); о народах, кото­рым гарантируется право на сохранение родного языка, создание ус­ловий для его изучения и развития (часть 3 статьи 68); о коренных малочисленных народах (статья 69). Таким образом, в тексте Консти­туции РФ понятие "народ" используется в различных значени­ях. Столь же многозначно это понятие употребляется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, в других правовых актах федерального и регионального законодательства.

Можно заметить, что в конституционном и текущем законода­тельстве не проводится строгое различие между понятиями "народ" и "нация". Этого тем более не делается в обыденной речи. Понятия "народ" и "нация" могут отождествляться. Но нередко понятие "на­род" используется как более широкое, чем понятие "нация" (в этом случае вполне закономерно появление понятия "многонациональный народ"). А в других случаях, наоборот, понятие "нация" используется как более широкое, чем понятие "народ" (в этом случае может поя­виться такое словообразование как "многонародная нация"). Принято говорить о поиске общенациональной идеи России, а не общенарод­ной, т. е. здесь в понятие "нация" вкладывается тоже более широкое значение, чем в понятие "народ". В результате возникают не только чисто терминологические трудности, но и сложности при принятии политических решений, а также при их практическом осуществлении.

Складывается впечатление, что действующая конституция и основанное на ней законодательство не вполне свободны от стерео­типов доперестроечного мышления. Так, понятие "многонациональ-

121

ный народ" предполагает, что в России существуют сложившиеся на­ции, которые в совокупности и есть российский многонациональный народ. Но в СССР господствовал взгляд, что в дореволюционной, царской России шел процесс формирования буржуазных наций (рус­ской, татарской и др.), но революция прервала этот процесс. Начался новый процесс: процесс формирования советских социалистических наций (русской, татарской, башкирской и т.д.). Логика этого взгляда такова, что здесь допустимо использование понятия "многонацио­нальный народ". Причем, доктрина развитого социализма предпола­гала, что многонациональный народ СССР "переплавится" в новую социальную общность людей - "советский народ". О каком же мно­гонациональном народе можно вести речь применительно к совре­менной России, если в ней нет сложившихся ни буржуазных, ни со­циалистических наций, ибо современная Россия - ни буржуазная, ни социалистическая, а постсоциалистическая, постсоветская, постинду­стриальная? Напрашивается вывод, что понятие "многонациональный народ" в Конституции РФ использовано некоррект­но. Гуманистическая и демократическая традиция требует новой идеи. Но этого нет. Конституция РФ, подойдя некритически к допере­строечной идеологии, использовала привычное понятие "многона­циональный народ", хотя оно не адекватно новой социальной ситуа­ции, устарело.

На наш взгляд, современным реалиям, гуманистическим и де­мократическим традициям более соответствует понятие "народ" (российский народ, народ России) в смысле совокупности всех гра­ждан Российской Федерации. В необходимых случаях в пределах этого понятия возможны дифференциальные и интегральные опера­ции. Например, весь российский народ как совокупность граждан может быть разделен на части по территориальному признаку (при­менительно к территории того или иного субъекта Российской Феде­рации, самоуправляемой единице). Но возможно разделение всего российского народа и по этническому происхождению граждан (рус­ские, татары, другие этносы) или по признаку вероисповедания (хри­стиане, мусульмане, буддисты, иудеи, язычники, атеисты). Возможны и иные классификации (по признакам пола, возраста, образования и .т. д.). Однако ни одна классификация не должна вести к деформации сознания граждан Российской Федерации, способствовать их разоб-

122

щению. Где бы кто ни жил и ни находился, кем бы он ни был по эт­ническому происхождению, каково бы ни было его отношение к ре­лигии, что бы ни стряслось с ним, если он гражданин Российской Фе­дерации, то он в конституционно-правовом отношении живая частич­ка единого народа - одной гражданской нации.

По Конституции Россия - республика. Но существует мнение, что это низкая форма правления, характерная странам и людям с не­высоким уровнем культуры, с изъянами в нравственности, духовно незрелым. С этой точки зрения более высокой формой правления яв­ляется монархия, а еще боле высокой - правление судей. Вместе с тем, существуют разногласия в определении вида республиканской формы правления. Какова она: президентская, парламентская? По всему рес­публиканская форма правления в современной России смешанная, но это устраивает не всех. Некоторые считают, что для постсоветской России более подходит президентская республика, и это следует уточ­нить в статье 1 Конституции РФ. Словом, есть проблема, и она требует обсуждения и нахождения приемлемых решений.

Существуют неясности в вопросе о федеративном устройстве России. Конституция РФ устанавливает, что все субъекты в составе Российской Федерации равноправны, суверенитет Российской Феде­рации распространяется на всю ее территорию. Но при этом респуб­лики обозначены как государства. Одни субъекты (республики) име­ют конституции, а все другие (края, области и т. д.) - уста­вы. Республикам предоставлено право устанавливать свои государст­венные языки, а в отношении других субъектов Российской Федера­ции этот вопрос не решен. Чтобы эти и другие подобные им противо­речия не привели к конституционному кризису, надо бы, на наш взгляд, проявить большую последовательность в конституционно-правовом обеспечении равноправия субъектов Российской Федера­ции, ее единства и целостности.

Считалось, что РСФСР - федерация на началах советской ав­тономии. В этой связи теория советского конституционализма, госу­дарственное право и советское строительство широко оперировали понятием "автономия". Различались три формы советской автономии: АССР, автономная область, автономный округ. По Конституции СССР 1977 года в СССР насчитывалось 16 АССР в РСФСР, две в Грузии, по одной в Азербайджане и Узбекистане (всего 20 АССР); 5

123

автономных областей в РСФСР, по одной в Азербайджане, Грузии и Таджикистане (всего 8 АО); 10 автономных округов (все в РСФСР). Советские автономные образования в определенных преде­лах самостоятельно решали соответствующие вопросы. Таким обра­зом, использование понятия "автономия" в советских конституциях, в том числе в Конституции РСФСР 1978 года, было вполне оправдан­ным.

Обоснованно ли используются понятия "автономная область" и "автономный округ" в Конституции РФ 1993 года? Этот вопрос ну­ждается в обсуждении. На наш же взгляд, конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, которым обладают автоном­ная область и автономный округ по Конституции РФ (статьи 5 и 65), сложно совместить с правовым положением территориальных авто­номных образований. Складывается впечатление, что Конституция РФ сохранила характерные советским конституциям понятия "авто­номная область" и "автономный округ", но за ними уже ничего нет, они не отвечают их реальному конституционно-правовому стату­су. Понятия стали бессодержательными. С нашей точки зрения, на сегодня в Российской Федерации территориальных автономных обра­зований нет. Следовательно, при характеристике основ конституци­онного строя Российской Федерации вполне можно было бы обойтись понятиями "область" и "округ" без прилагательных "автономная", "автономный".

Вместе с тем, актуальная тема культурной автономии в Кон­ституции РФ представлена весьма скромно. А ведь культурная авто­номия в ряде случаев может оказаться более надежной и эффективной формой для развития находящихся в инокультурной среде этносов или части их, чем обретение той или иной формы государственности, сопряженной с развитием бюрократических структур. Если вдумать­ся, то положения о культурной автономии достойны включения в со­став принципов основ конституционного строя не менее, чем, напри­мер, положения, относящиеся к местному самоуправлению.

Примечания

1 См.: Страшун Б.А. Историко-правовой комментарий к Конституции РФ 12 декабря 1993 г. // Конституция Российской Федерации: Официальный 'текст с историко-правовым комментарием. - М.: Издат. группа ИНФРА«М -НОРМА, 1996.-С.71.

124

Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. -М.; СПб: Издательский Торговый Дом "Герда", 2000. - С.48.

Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. Понятие, содержание, вопросы становления. - М.: Юрист, 1994. - С.28.

4Bodinus, de Republica libri sex, Francoforti, 1594. - C.123 и ел.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федера­ции. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Изд группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.-С. 107.

Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. - М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1999. - С.5

125

Лекция 7

ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА1

Legibus idcirco omnes servimus,

ut liberi esse possimus.

Цицерон.

Свобода — это право делать все,

что разрешает закон.

Ш. Монтескье

О вольность, вольность, дар бесценный!

Позволь, чтоб раб тебя воспел.

А. Н. Радищев

L Понятие прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина являются объектом исследования философии, социологии, политологии и юриспруденции. В юридиче­ской науке они рассматриваются как важнейший элемент основ кон­ституционного строя и как комплексный институт - ядро конституци­онного права. В основе понятийного инструмента этого института следующие категории: "человек", "свобода", "свободы" и "права" че­ловека, "основные права и свободы", "права и свободы граждани­на". Рассмотрим, в чем их суть.

Человек - первичная конституционно-правовая категория. Как особое явление бытия (мира), человек имеет два общих сущностных свойства. Во-первых, природа человека не может быть сведена только к сущности или какой-то отдельно взятой стороне бытия. Например, к тем или иным интересам и видам деятельности людей, формам соци­альной и политической общности и т. д. Человек есть основа всех ве­щей и явлений, единственная исходная частица социального мира и его субстанция.

Эти свойства природы человека были выявлены еще на ран­ней стадии философского осмысления мира и выражены в древней­ших учениях Индии (брахманизм, буддизм), Китая (даосизм, конфу­цианство), Греции (пифагорейцы, софисты, стоики) и др. Гуманистическая доктрина начинает формироваться в эпоху Про-'свещения (Вольтер, Гольбах, Дидро, Локк, Мабли, Мильтон, Монтес-

126

кье, Руссо, Юм и др.) и приобретает наиболее совершенное выраже­ние в Новое Время в философской концепции экзистенционализма (Бубер, Бердяев, Камю, Сартр, Хайдеггер, Шестов, Ясперс и др.).

Значимость этого положения заключается в том, что консти­туционное право возводит человека на высшую ступень в иерархии ценностей. Существование человека как первосущности бытия и все­охватной субстанциональности позволяет рассматривать его в качест­ве мерила всех вещей и явлений мира. Поэтому различные формы общности, будь то государство, негосударственные объединения (партии, общественные организации), территориальные общины и другие создаваемые людьми формы совместной жизни рассматрива­ются как необходимые условия его (человека) существования и оце­ниваются с точки зрения того, способствуют ли они развитию челове­ка и достижению "благой жизни".

Во-вторых, человек есть наиболее совершенный и универ­сальный субъект бытия и как таковой оказывает творческое преобра­зующее воздействие на окружающий его мир. В человеке заложены первичные импульсы и энергии, которые в соответствии с поставлен­ной им целью приводят в действие личностные и социальные меха­низмы, вносят качественные изменения в окружающую природу и объекты материального мира. В этом ряду человек - центральная фи­гура исторического развития мира в целом, ведущая сила прогресса.

Общие свойства определяют основные взаимосвязанные ха­рактеристики сущности человека: индивидуальность, духовность и социальность.

Индивидуальность. В мире нет абсолютно тождественных людей, все люди разные. Каждый человек в единстве своего внутрен­него строения и внешних черт единичен и неповторим, а потому - ин­дивидуален. Индивидуальность определяет многообразие форм и способов существования людей, многообразие связей и взаимодейст­вий.

Духовность представляет собой целостное качественно опре­деленное внутреннее начало человеческого существования, содержа­ние которого являют наиболее общие черты биоэнергетической, пси­хологической (ментальной) и астральной природы индивида, обеспе­чивающие в их единстве устойчивость субстанционального сущест­вования человека. Духовность отражается в сознании как наиболее

127

тонкая "материя" человеческой природы (его первоначало). Наиболее полно она может быть проявлена в верхней точке напряжения - по­средством озарения и, наоборот, остается закрытой для психического восприятия в нижней его точке, называемой затмением.

Всем людям свойственен своеобразный индивидуальный и в то же время субстанционально единый духовный мир. Единое духов­ное начало выступает внутренним связующим звеном между людьми и является сущностной основой их общности, а соответственно - со­лидарности независимо от внешних различий по признаку расы, пола, социальной принадлежности и индивидуальных особенно­стей. Духовность - это такая единственная в своем роде стержневая основа объединения людей, благодаря которой социум выделяется из царства животных.

Определяемый Э. Фроммом такой признак сущности челове­ка, как творчество, следует рассматривать в качестве необходимой социально-исторической (внешней) характеристики человеческой эк­зистенции. Духовность же - это внутренняя родовая первооснова сущности индивида.

Социальность. По природе своей человек - существо множе­ственное, действительно формирующееся и существующее только в обществе. Вне общества человека нет. Этот весьма важный для тео­рии вывод сделан еще древними философами и получил эмпириче­ское подтверждение, поэтому бытие человека вне общественных свя­зей может означать только одно - перед нами или божество, или жи­вотное (Аристотель).

То есть человек по природе своей - существо сугубо индиви­дуальное и автономное и в то же время "обреченное" на совместное жительство с себе подобными. Человек является первоосновой бытия и активным преобразующим его началом. Как таковой, он занимает в ранге общественных ценностей наивысшую ступень, являясь мерилом всех вещей и явлений.

Свобода. Важнейшим выражением действительности сущест­вования человека в обществе как автономного индивида и формой сохранения индивидуальности является свобода. Поэтому многие гу­манистические доктрины рассматривают человека как истинное су-1 ществование свободы. С этой точки зрения человек представляет со­бой суть свободы, а свобода предстает перед нами в человеческом

128

обличий, то есть человек и свобода - это два неразрывно связанные перманентные феномена единой сущности. Без свободы человек не существует, а вне человека немыслима свобода. Исходя из этого, тео­рия конституционного права не разделяет понятие "свобода" и "чело­век", а исследует их в единстве и целостности как свободу челове­ка. Различаются внутренняя и внешняя стороны свободы.

Внутренняя сторона свободы представляет собой ядро всех возможностей человека. В силу естественной природы человеческих возможностей (существуют вне социальной материи) они не могут быть ограничены и в этом смысле являются бесконечными и абсо­лютными. Бесконечная абсолютность - суть свободы.

Своей внешней стороной свобода выступает как источник дея­ний (поведения) человека. Поведение есть внешнее выражение естественных (внутренних) возможностей индивида. Внешней сторо­ной свободы человек связан и взаимодействует с окружающим его миром вещей и явлений, в том числе с другими индивидами. Данное обстоятельство весьма значимо для юридической науки вообще и для теории конституционного права в частности. Дело в том, что вовне человек выступает не просто как естественный субъект бытия, а пре­жде всего - как индивид, перманентно связанный с себе подобными, он атомарная частица сообщества людей. Поэтому внешняя сторона человеческого бытия социализирована. В социальной материи дейст­вия одного человека находятся в бесчисленных, в основном встречно направленных, связях и взаимодействиях с другими. И эти социаль­ные отношения предопределены внутренними возможностями (сво­бодами) каждой из сторон - участников человеческого сообщества. В том же случае, если действия (бездействие) одного субъекта социаль­ных отношений определяются лишь внутренним естественным со­стоянием свободы, неизбежно противоречие в совместном существо­вании.

Возникшие противоречия в свою очередь при известных усло­виях становятся препятствием в осуществлении внутренних возмож­ностей. Здесь имеют место отношения, при которых внешняя сторона свободы блокирует внутреннюю ее сторону. Нарастание неблагопри­ятных для внутренних возможностей последствий взаимных акций может привести к состоянию, опасному для существования самого человека. Опасность эта осознается с момента становления человече-

129

ского общества, вследствие чего пришло осознание необходимости взаимно согласованного поведения людей. Результатом такого согла­сования стало определение внешней границы человеческого поведе­ния в форме запретов (табу). В Новое время основанием человеческо­го поведения становится исходный принцип: свобода одного человека не должна ограничивать свободы другого. Данное правило означает, что человек свободен в выборе своих действий в соответствии со своими естественными возможностями при условии соблюдения и уважения свободы других.

Проблема поиска конкретных рамок свободной в силу своего естества человеческой деятельности - архисложная. Она решается бо­лее и менее успешно на каждом этапе социальной эволю­ции. Меняются границы поведения, уточняются и корректируются соответственно уровню развития общества и особенностям его бы­тия. Наиболее полезный позитивный опыт взаимосогласованного су­ществования накапливается и закрепляется в общественном сознании и практике, а негативные действия, подрывающие нормальные соци­альные условия деятельности человека или порождающие гибельные для него последствия, нейтрализуются. Позитивный опыт человече­ского общения при многократном его повторении сохраняется и за­крепляется в форме обычаев, традиций и других стандартов и ценно­стей. В целом же он генерируется общечеловеческой культурой.

Внешняя граница человеческого поведения называется в тео­рии рамками свободы. Данное понятие интерпретируется по-разному. Нередко она обозначается терминами "мера", "масштаб", "норма" свободы. Подобное словесно-языковое различие не меняет самой формы регулирования поведения, и поэтому неслучайно в юриспруденции используется обобщающая категория - право, кото­рое в корневом своем значении представляет собой не что иное, как образец свободы человека, определяющий условия его существования в обществе.

Свобода и право. Внутренняя сторона свободы, определяемая как возможности людей, осознается в их конкретности (например, свобода творчества, свобода мысли и слова, свобода совести и т. д.). Конкретизация возможностей выступает в форме свобод чело­века. Свободы человека составляют непосредственный предмет кон-' ституционного права и закрепляются в конституционно-правовых

130

нормах. Право, характеризующее внешнюю сторону свободы, также имеет конституционно-правовое определение, например, в виде прав человека. Права человека - это позитивно определенные границы действия людей, в пределах которых обеспечивается свободное раз­витие человека в обществе в соответствии с его внутренними воз­можностями. Права человека как образцы свободы в социальном ми­ре наряду со свободами человека составляют предмет конституцион­но-правового регулирования.

В свете проблемы поиска адекватных форм внешнего сущест­вования человека следует отметить, что по мере исторического разви­тия человека основное "поле" его деятельности становится менее ог­раниченным. Наряду с универсализацией и сужением сферы запретов устанавливается норма - разрешено все, что не запрещено зако­ном. Рамки свободы расширяются в первую очередь в гражданско-правовых отношениях. В частности, в предпринимательской деятель­ности утверждается общее правило: человек производит все то, что пользуется спросом, и оценивает результаты своего труда в таком размере, по какому они могут быть реализованы. Запрет или иные ограничения налагаются лишь на производство опасных для жизни и здоровья веществ (наркотиков, сильно действующих ядов и др.) и в некоторых иных случаях. В то же время постепенно усиливается ре­гулирование политических и особенно - государственно-политических институтов, прежде всего, в той сфере, которая связана с правами и свободами человека. В гражданском обществе в отноше­нии государственных формирований применяется правило: разреше­но только то, что дозволено правовым законом. И это не случай­но. Любая власть, а государственная власть в первую очередь, всегда стремится к своей абсолютизации, не считаясь с какой-либо внешней волей и интересами, в том числе определяемых свободой лично­сти. Поэтому в целях обеспечения прав и свобод необходимость чет­кой регламентации деятельности властных структур чрезвычайно важна. В противном случае, о чем свидетельствует опыт политиче­ской истории, власть всегда генерирует произвол и тиранию.

Основные права и свободы. Из совокупности прав и свобод выделяются наиболее важные - основные права и свобо­ды. Основными являются такие признанные мировым сообществом стандарты и ценности, которые являются необходимыми и достаточ-

131

ными для существования и развития человека. Основные права и сво­боды в своей социальной сущности являются естественными, они есть в каждый данный момент исторического процесса. Но только в своей совокупности они выражают свободу человека и его нормаль­ное существование в общественных условиях. Поэтому основные права и свободы принадлежат каждому человеку и являются неотъ­емлемыми. Воспрепятствование реализации их, хотя бы и частичное, подрывает систему основных прав и свобод в целом, что в свою оче­редь выступает угрозой человеческому бытию. В конституционном праве к основным относятся, как правило, личные (гражданские) пра­ва и свободы человека.

Права и свободы гражданина. Составными частями этой ка­тегории являются понятия "права и свободы" и "гражданин". С уче­том вышеизложенного остановимся на характеристике последне­го. Слово "гражданин" производно от понятия "гражданст­во". Гражданином является человек, обладающий гражданст­вом. Граждане имеют конституционно установленные права и свобо­ды. Конституционно определенные и гарантированные права и сво­боды называются правами и свободами гражданина. Как правило, их объем шире основных прав и свобод. Но все основные права и свобо­ды являются правами гражданина.

2. Конституционно-правовые принципы института прав и свобод человека и гражданина

Конституционно-правовые принципы - это основные начала, которые определяют характер и содержание института прав и свобод человека и гражданина. Они являются базовыми не только для данно­го института, но и для всей отрасли конституционного права. Анализ основных источников прав и свобод человека позволяет выделить три основополагающих принципа прав и свобод человека и гражданина.

1) первенство прав и свобод человека перед государством и иными коллективными формами общественной жизни. Как уже отмечалось, права и свободы являются выражением свободы - основ­ного свойства природы человека, указывающего на действительность его автономного существования в обществе. Поэтому ценности сво­боды, в том числе формы ее выражения, возводятся в ранг высшего приоритета, а их обеспечение является первейшей обязанностью го-• сударства и соответствующих должностных лиц. Это положение на-

132

шло юридическое закрепление в основополагающих международно-правовых актах и современных конституциях демократических стран, в том числе и Российской Федерации. Что является логическим след­ствием утверждения автономии личности, ибо признание приоритета прав и свобод человека есть ее необходимое условие.

2) неотчуждаемость естественных прав и свобод челове­ка. Положение об обладании человеком изначально ему принадле­жащими, неумаляемыми и неотъемлемыми правами является цен­тральным среди всех принципов конституционного права.

Естественные права и свободы принадлежат человеку с мо­мента его рождения, он обладает ими неограниченно в силу факта своего существования. Исходя из этого, всеобщее признание получи­ли также конституционно-правовые нормы, которые гласят: каждый имеет право на жизнь, права и свободы человека принадлежат ему от рождения, все люди рождаются равными и свободными в своем дос­тоинстве и правах. Значимость этих положений заключается в том, что права человека не могут рассматриваться как чей бы то ни было дар, не есть они и "подарок" государства человеку. Они абсолютны, изначальны, человек обладает ими по факту своего рождения.

С утверждением данного принципа встает весьма важный для конституционного права вопрос: имеются ли пределы естественной свободы, и, если имеются, то как они определяются? Человек сущест­вует в обществе, и, следовательно, свобода одного индивида всегда связана (ограничена) свободой другого. Поэтому конституционное право закрепляет общеограничительные нормы, согласно которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены толь­ко законом и только необходимостью соблюдения прав и свобод дру­гих лиц при осуществлении свободы индивида. Причем, такие огра­ничения допускаются лишь в тех случаях, исчерпывающий перечень которых определен в основополагающих нормах: в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей.

Названные нормы имеют общеобязательную силу, если они выступают в качестве требований демократического государства. При авторитарном политическом режиме осуществление прав и свобод человека возможно при условии изменения государственной формы, и поэтому общее правило в полном объеме выполняться не мо-

133

жет. При защите от тиранической власти международным правом признаются правомерными и не предусмотренные законом средства ограничения свободы в отношении представителей произвольно пра­вящей политической элиты. Однако и в данной ситуации внезаконное ограничение свободы отдельных граждан должно быть подчинено требованию восстановления прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами.

Наряду с приведенным существует другое ограничение прав и свобод — запрещается использовать их для насильственного измене­ния конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Приведенное требование подлежит безусловному исполнению независимо от того, какой тип политического режима имеет то или иное государство. Отказ от насилия, взаимной ненависти, войны -одна из важнейших общечеловеческих норм и ценностей.

И, наконец, является допустимым временное ограничение прав и свобод человека и гражданина в случае введения чрезвычайно­го положения на основании и в пределах, установленных зако­ном. Данная норма, именуемая правом отступления, предусмотрена конституционным правом и является исключительной. Вследствие этого ее введение и исполнение облекается в процедуру, закреплен­ную в международно-правовых актах. В то же время право отступле­ния не используется даже в условиях чрезвычайного положения, если оно касается соблюдения естественных прав, применения пыток или жесткого бесчеловечного обращения, запрета рабства и содержания в подневольном состоянии, принципа неотвратимости ответственности, нарушения обязанностей, вытекающих из гражданско-правовых дого­воров.

3) Равенство всех людей в своем достоинстве и пра­вах. Свобода человека непосредственно связана с принципом равен­ства и может осуществляться только на его основе. Любое вызванное необходимостью совместного существования ограничение свободы человека оправданно лишь в том случае, если все люди признаются изначально равными. Равенство означает исключение возможности любых преимуществ и привилегий одного человека над другим по признаку расы, цвета кожи, языка, национальности, пола, религии, политических и иных убеждений. Исходя из этого, в конституцион-

134

ном праве устанавливаются нормы, в соответствии с которыми каж­дый человек обладает всеми правами и свободами без какого то ни было различия; исключается различие по политическому, правовому и международному статусу страны или территории, к которой чело­век принадлежит, а также устанавливается юридическое равенство всех граждан.

3. Классификация прав и свобод человека и гражданина 3.1. Основания классификации прав и свобод человека и гражданина. Классификация прав и свобод может осуществляться по различным основаниям. При этом следует учитывать, что она не все­гда является строгой, так как одно и то же право или свобода может включаться одновременно в две и более классификационные группы, например, право на труд относится к экономическим и социальным правам, а свобода совести - к личным и политическим и т.д.

В зависимости от вида субъектов различают а) права и сво­боды человека и б) права и свободы гражданина. К первой группе относятся те из них, которые принадлежат как гражданам данного государства, так и негражданам (иностранцам, лицам без гражданст­ва). Ко второй - права и свободы, субъектами которых являются только граждане. Перечень последних шире первой. По субъектному составу выделяются а) индивидуальные и б) коллективные права и свободы. Коллективные могут осуществляться только определенной группой субъектов (например, право собраний, право на забастовку и др.), индивидуальные права реализуются и отдельно взятым лицом и группой (право на предпринимательскую деятельность). По характе­ру прав и свобод выделяют а) естественные и б) позитивные права и свободы. Первые из них принадлежат каждому в силу рожде­ния. Определение этих прав и свобод, как правило, дается в доктрине конституционного права. На основе естественных формируются по­зитивные права и свободы. Позитивными являются те права и свобо­ды, которые получили юридическое выражение в международно-правовых актах и конституциях. Эти права и свободы подразделяются в свою очередь на а) основные и б) дополнительные. К основным обычно относятся предельно общие конституционные права и свобо­ды. Хотя встречается и иной подход, при котором в эту группу вклю­чаются только конституционно определенные личные права и свобо­ды. Так, право участвовать в управлении - это основное право, а право

135

на государственную и муниципальную службу и право участвовать в отправлении правосудия - есть его конкретные проявления.

В особую группу конституционных прав и свобод в современ­ных условиях можно выделить региональные права и свободы, кото­рые особенно выразительно представлены в субъектах Российской Федерации. Это - право на самостоятельность в организации власти и управления и на выбор их форм; право на самостоятельное устройст­во местного самоуправления; право на экономическую самостоятель­ность; право на координацию горизонтальных связей хозяйствующих субъектов; право на вступление в горизонтальные правоотношения друг с другом в пределах федерации.

Большое значение имеет классификация прав и свобод по со­держанию. По этому критерию все они подразделяются на а) личные (или гражданские), б) политические, в) экономические, г) социальные и д) культурные.

3.2. Личные права и свободы человека и граждани­на. Личные права и свободы человека - это совокупность определен­ных возможностей лица, связанных с осуществлением индивидуаль­ной свободы, уважением достоинства, частной жизни, а также приоб­ретением и прекращением гражданства. Личные права и свободы принадлежат каждому человеку вне зависимости от того, является ли он гражданином данной страны или нет. Именно эту категорию прав и свобод доктрина рассматривает как естественные, которые не даро­ваны государством, а лишь юридически признаны им. Достаточно многочисленные личные права и свободы подразделяются на виды. К их числу относятся:

1) право на жизнь. Юридически это означает, что никто не может быть произвольно лишен жизни. В конституциях и междуна­родно-правовых актах устанавливаются жесткие ограничения на при­менение смертной казни. Например, в Российской Федерации она до­пускается только как исключительная мера уголовного наказания и только за особо тяжкие преступления против жизни по приговору су­да с участием присяжных. В то же время во многих государствах, и прежде всего во всех, которые входят в Совет Европы, смертная казнь отменена. Следуя этой гуманистической традиции, Конституция Рос­сии закрепляет положение, согласно которому смертная казнь как ис­ключительная мера наказания за особо тяжкие преступления против

136

жизни может устанавливаться федеральным законом впредь до ее от­мены;

2)  право на достоинство личности. Это право в конститу­циях связано с уважением достоинства и его защитой - и прежде все­го со стороны государства. Оно выражается в запрещении пыток, жестокого и негуманного обращения, унижающего человека, меди­цинских и иных экспериментов без согласия лица. Защита достоинст­ва осуществляется в порядке, установленном законом. Судебная за­щита производится посредством гражданского, административного, уголовного и иных форм судопроизводства;

3)  право свободы и личной неприкосновенности. Право сво­боды юридически означает возможность совершать любые действия, не запрещенные правовым законом. Человек вправе сам распоряжать­ся своей судьбой, выбирать свой жизненный путь. В неразрывной связи с этим правом находится личная неприкосновенность, которая распространяется на его жизнь, здоровье, честь и достоинство. Никто не вправе силой или угрозами принудить человека к действиям, при­чиняющим ущерб этим ценностям, подвергать его истязанию, обыску или наносить вред здоровью. Лишение свободы допускается по су­дебному решению на определенный срок и с обязательным соблюде­нием установленных законом процедур. До судебного решения может быть произведено административное задержание на срок, который составляет обычно 48-72 часа. Юридической гарантией против не­обоснованного задержания является правовой институт "Habeas cor­pus", в соответствии с которым задержанный по его требованию дол­жен быть немедленно доставлен к судье и тот должен решить, осво­бодить задержанного под залог или отправить в место содержания под стражей.

Исходя из права свободы и личной неприкосновенности, меж­дународное право признало противоречащим природе человека и тяг­чайшим международным преступлением содержание лица в рабстве, ином подневольном состоянии и работорговлю;

4)  право на частную жизнь. Частную жизнь составляют об­стоятельства личного характера, которые человек вправе не предавать огласке. Это право конкретизируется в а) праве на личную и семей­ную тайну, на защиту чести и доброго имени; б) праве на тайну пере­писки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных сообще-

137

ний; в) запрещении сбора, хранения и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; г) обязанности органов власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и ма­териалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; д) праве на неприкосновенность жилища. Гарантии соблюдения права частной жизни устанавливаются конституцией и законом;

5)   свобода  передвижения  и  выбора места жительст­ва. Каждый, кто законно находится на территории определенного го­сударства, вправе свободно передвигаться и выбирать себе место жи­тельства. Человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. Это право может быть ограничено на основании закона;

6)  свобода совести. Это право заключается в возможности исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, вести пропаганду религиозных и иных взглядов. Никто не обязан заявлять о своих  религиозных   или  антирелигиозных  убеждениях. Верующие вправе совершать религиозные культы;

7)   право  на  приобретение  и  прекращение  гражданст­ва. Каждый человек имеет право на гражданство. Он приобретает его по    рождению    или    иным    способом,    предусмотренным    зако­ном. Человек вправе прекратить гражданство определенного государ­ства с последующим приобретением гражданства другого государства или без такового. Порядок прекращения гражданства устанавливается законом.

3.3. Политические права и свободы граждани­на. Политические права и свободы - это определенная совокупность возможностей лица по осуществлению публичной власти или иной деятельности публичного характера. Названные права прежде всего призваны обеспечить реализацию политической свободы человека и народного суверенитета при осуществлении государственной власти на основе фундаментального принципа, в соответствии с которым воля народа должна быть основой власти правительства. Исходя из этого, определяются конкретные возможности выполнения гражда­нами публичных функций как индивидуально, так и коллектив­но. Политические права и свободы принадлежат, как правило, лишь гражданам данного государства и многие из них реализуются коллек-'тивно.

138

1) свобода мысли, слова, печати. Мысль человека свободна в силу естественной ее природы. Заставить человека мыслить не по его воле невозможно. Поэтому международные акты и конституции при­знают это право.

Наряду со свободой мысли закрепляется и свобода слова как необходимая и естественная форма выражения первой.

Содержание свободы слова состоит в праве высказывать свои мысли, а также в совокупности мнений, идей, убеждений, выражен­ных как устно, так и в печати, в произведениях изобразительного ис­кусства, научных исследованиях, художественной литературе и др. Злоупотребление свободой слова недопустимо. Опыт политиче­ской истории свидетельствует, что злоупотребление публичным сло­вом нередко подрывает общественные устои и приводит в конечном счете к несвободе. Поэтому признание свободы слова всегда означает признание возможности его ограничения. В международно-правовых актах прямо устанавливается необходимость на основе закона огра­ничить свободу слова для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

Свобода выражения мнений, идей, убеждений в печати озна­чает отсутствие цензуры - разрешительной системы, определяющей возможность опубликования определенных материалов, документов, и др. Автор вправе опубликовать или иным способом делать обще­доступными свои идеи, но за нарушение закона о печати, средствах массовой информации он несет ответственность. Ответственность наступает и за разглашение государственной тайны, оскорбление, клевету и дезинформацию. В этом случае ее несут и автор, и редак­тор. Не подлежит разглашению также профессиональная тайна (вра­чебная, следственная, коммерческая). В конституционном праве уста­навливаются и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и аги­тация, возбуждающие социальную, расовую, религиозную, нацио­нальную вражду, пропаганда идей национального, языкового и иного превосходства;

2)   свобода объединений (ассоциаций). В  конституционном праве определяется возможность создания общественных (негосудар­ственных) объединений: политических партий, профсоюзов и иных общественных организаций. Каждый человек вправе вместе с други­ми без предварительного разрешения органов власти создавать такие

139

объединения, добровольно вступать в уже созданные, участвовать в их деятельности, а также беспрепятственно выходить из них. Особо регламентируется деятельность политических партий. Во многих де­мократических странах приняты специальные законы о политических партиях, которые устанавливают более жесткие требования к их ин-ституализации;

3)  свобода собраний, митингов и демонстраций. Она явля­ется коллективной формой публичного выражения общего мнения участников по общественно значимым вопросам. Иногда это право уточняется и дополняется, например, в праве собираться мирно и без оружия. Мирными и безоружными должны быть как собрания, так и иные  публичные  формы  коллективного  волеизъявления. Правовая регламентация собраний осуществляется в зависимости от того, про­водятся ли они вне помещений под открытым небом или в закрытом помещении. Первые проводятся после предварительного уведомления или разрешения властей, для проведения вторых предварительного уведомления не требуется. Места проведения собраний могут быть ограничены. Не разрешается проводить собрания в местах располо­жения высших правительственных учреждений, в зонах, где сущест­вуют острые национальные противоречия. Более жесткие требования устанавливаются для демонстраций (мэрией может быть ограничено число участников движения, предварительно утверждается его мар­шрут).

Разновидностью публичной формы выражения коллективного или индивидуального мнения является пикетирование. Оно проводит­ся путем размещения у определенных объектов граждан с плакатами или иными изобразительными средствами. В этом случае шествие и звукоусиление не предусматривается;

4)  право петиций. Это право состоит в возможности индиви­дуального и коллективного письменного обращения граждан в орга­ны власти. Гарантируется обязанностью должностных лиц рассмат­ривать подобные обращения в установленном порядке и принимать адекватные меры по их разрешению;

5)  право участвовать в осуществлении власти. Это право реализуется гражданами непосредственно путем выборов и референ­думов, а также опосредованно через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

140

Право выборов гарантируется активным и пассивным избира­тельным правом совершеннолетних граждан. Путем выборов осуще­ствляется формирование выборных органов власти. На референдуме путем голосования принимаются решения по наиболее важным во­просам государственной или местной власти. Порядок осуществления права на референдум устанавливается законом. Участие граждан в работе органов власти связано с правом участвовать в управле­нии. Оно выражается в законодательно гарантированном праве на го­сударственную и муниципальную службу, в праве участвовать в от­правлении правосудия;

6) право на сопротивление угнетению. Это право носит ин­дивидуальный и коллективный характер и закрепляется как право на сопротивление угнетающему правительству (Декларация независимо­сти США 1776 года) ипи право на сопротивление власти мирными средствами, включая кампании гражданского неповиновения (кон­ституции Бенина, Ганы и др.) либо как право каждого гражданина на сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы (Германия, Словакия).

3.4. Экономические права и свободы человека и гражда­нина. Экономические права и свободы - это основанная на призна­нии права собственности совокупность определенных возможностей лица в сфере производств, обмена, распределения и потребления ма­териальных и духовных благ.

Исходным принципом в сфере экономических отношений яв­ляется признание права каждого быть собственником, т.е. обладать определенными ее объектами для обеспечения жизнен­ных потребностей. Оно выражается в правах, связанных с владением, пользованием и распоряжением благами, которыми лицо облада­ет. Право собственности может быть как индивидуальным (частным), так и коллективным (общим, совместным). Правом собственности обладают граждане, иностранцы, лица без гражданства, институци­онно-территориальные образования (государство, субъекты федера­ции, муниципальные образования) и объединения граждан. Право собственности может быть ограничено. В конституционном праве допускается изъятие отдельных объектов собственности для государ­ственных нужд на основе закона по решению суда и после равноцен-

141

ного возмещения. Ограничивается право собственности иностранцев на земли и иные природные ресурсы. Кроме того, изъяты из оборота и не могут находиться в собственности отдельных лиц некоторые объ­екты (яды, определенные виды взрывчатых веществ, оружие и т. д.).

Особым видом собственности является интеллектуальная соб­ственность, связанная с творческим трудом. Речь идет об авторских правах, например, на имя автора, на неприкосновенность произведе­ния, изобретения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.

Производным и тесно связанным с правом частной собствен­ности является:

1)  право наследования. Объекты собственности могут быть унаследованы лицом по закону или по завещанию собственника в случае его смерти. Наследник вправе вступить в наследство в поряд­ке, установленном законодательством;

2)  право на свободную хозяйственную инициативу и пред­принимательскую деятельность. Это право означает возможность заниматься любой деятельностью, приносящей доход, если такая дея­тельность не запрещена законом. Злоупотребление этим правом недо­пустимо. В демократических странах запрещена монополистическая и другая деятельность, направленная на ограничение конкуренции;

3)  право на труд и свобода труда. Право свободы в сфере труда определяется в конституции и международном праве как воз­можность а) зарабатывать себе на жизнь своим трудом, который че­ловек свободно без какого бы то ни было принуждения выбирает или на который он свободно соглашается; б) получать равное вознаграж­дение за равный труд, обеспечивающее справедливую заработную плату каждому; в) свободно выбирать профессию или род занятий; и г) на безопасные и здоровые условия труда;

4)  право на участие в управлении предприятиями. Оно со­стоит в совокупности предусмотренных законом и иными правовыми актами правомочий, связанных с принятием решений непосредствен­но работниками предприятий или их представителями. Эти решения связаны, как правило, с охраной, улучшением условий труда и его оплатой, повышением эффективности и рационализацией производ­ства и др.

3.5. Социальные права и свободы человека и граждани-'на. Социальные права и свободы - это совокупность конституционно

142

определенных возможностей каждого в сфере отношений с работода­телем, оказания материальной помощи, в том числе обеспечения жильем, сохранения здоровья и получения образования. Так, отношения с работодателем определяются:

1) правом на отдых. Оно означает предоставление лицам, ра­ботающим по найму, еженедельно одного или двух оплачиваемых выходных дней, установление предельной продолжительности рабо­чей недели, оплачиваемого ежегодно отпуска на определенный срок;

2)  правом на забастовку. Группа лиц, состоящих в трудовых отношениях с работодателем, может коллективно прекратить работу с выдвижением определенных экономических требований. Забастовки осуществляются в рамках законов о разрешении трудовых конфлик­тов. Право на забастовку может быть ограничено законом. Не разре­шаются забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (например, водо- и энергоснабжения) и на транспорте (в последнем случае ино­гда делаются исключения, но ужесточаются требования к подобным забастовкам).

Оказание материальной помощи осуществляется путем пре­доставления:

1)  права на пенсионное обеспечение. Лицам, достигшим не­трудоспособного возраста, предоставляется право на получение уста­новленного размера пенсии, обеспечивающей достаточный жизнен­ный уровень;

2)  права на социальную помощь нетрудоспособным (инвали­дам), лицам, потерявшим кормильца, для воспитания детей и т. д.;

3) права на жилье. В соответствии с ним каждый вправе при­обретать себе жилое помещение на всей территории страны, а мало­имущим гражданам жилье предоставляется за низкую плату или бес­платно из государственных или муниципальных жилищных фон­дов. При аренде жилья арендодатель не вправе произвольно растор­гать договор аренды. Лица, арендующие жилье, могут быть выселены в судебном порядке и по основаниям, указанным в законе.

Охрану здоровья обеспечивают:

1) право на здоровую окружающую среду. Оно означает обя­занность осуществлять меры по защите среды обитания человека, не­допустимость экологических правонарушений, возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу этими правонарушениями;

143

2) право на медицинскую помощь. Это правомочие связано с обеспечением возможности каждого обращаться за медицинской по­мощью и получить ее за плату или бесплатно (за счет средств госу­дарственного либо муниципального бюджетов, страховых взносов, других поступлений) в медицинских учреждениях.

Получение образования связано с установлением:

1)  права каждого на образование. Это право определяется возможностью получать образование в системе учреждений образо­вания бесплатно и за определенную плату. Оно обеспечивается разви­тием сети школ всех ступеней, системой стипендий, созданием мате­риальных условий труда преподавателей;

2)  свободы образования. Она заключается в возможности по­лучать образование любым способом - открытое и доступное для всех среднее образование в его различных формах, одинаково доступное для всех, на основе способностей каждого высшее образование;

3) академической свободы - свободы обучения, преподавания в соответствии со взглядами и концепциями преподавателя на основе принципа объективности. Академическая свобода связана с правом учредителя учебного заведения заключать (не заключать) контракт с преподавателем.

3.6. Культурные права и свободы человека и граждани­на. Культурные права и свободы - это совокупность конституционно-правовых возможностей лица, связанных с осуществлением его инте­ресов в культурной жизни. Они выражаются:

1)  в свободе творчества - литературного, художественного, научного и др.;

2)  в праве пользоваться результатами научного прогресса, в том числе в праве их практического применения;

3)  в праве на защиту моральных и материальных интере­сов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или другими художественными трудами, автором которых он является, т. е. в праве автора на свое произведение;

4) в свободном доступе к культурным ценностям.

4. Конституционные   обязанности    человека   и    гражда­нин. Конституционные обязанности - это совокупность конституци-t онно-правовых предписаний, определяющих должное поведение ин­дивида. Обязанности есть составная часть института прав и свобод

144

человека. Они тесно связаны с его основными возможностями и по­этому закрепляются в тех частях конституции, которые определяют основные права и свободы.

Конституции закрепляют принцип равенства обязанно­стей. Однако одни обязанности могут относиться к каждому (в этом случае ни один индивид не должен освобождаться или уклоняться от соответствующих предписаний), другие — только к гражданам, что означает: бремя конституционного долженствования в равной мере распространяется на всех граждан и не распространяется на ино­странцев и лиц без гражданства.

В большинстве стран прямо или косвенно устанавливаются следующие виды конституционных обязанностей: 1) подчинение кон­ституции и законам; 2) платить налоги; 3) сохранять природу и окру­жающую среду, бережно относиться к природным богатствам; 4) за­бота родителей о детях и забота трудоспособных совершеннолетних детей о нетрудоспособных родителях.

Гражданин несет и дополнительные обязанности. Его долг -защита Отечества. В ряде стран существует всеобщая воинская обя­занность для граждан (Россия, Германия и др.). Если убеждения или вероисповедание гражданина противоречат несению военной службы, последняя может быть заменена альтернативной гражданской служ­бой. Гражданин обязан получить образование того уровня, который установлен конституцией. Это может быть начальное, основное об­щее (в России) или среднее образование. В ряде стран (Италия, Бель­гия и др.) гражданин обязан участвовать в выборах.

Согласно Конституции РФ (статьи 57-59) каждый обязан: пла­тить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатст­вам. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации несет во­енную службу в соответствии с федеральным законом. При этом если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случа­ях, то он имеет право на замену ее альтернативной гражданской служ­бой.

145

5. Гарантии прав и свобод человека и граждани­на. Гарантии прав и свобод человека и гражданина - это совокупность условий, форм, способов их осуществления, охраны и защиты.

Различают экономические, социальные и политические усло­вия осуществления прав и свобод человека и гражданина. В теории основной экономической гарантией прав человека считается облада­ние собственностью. Это дает возможность лицу независимо осуще­ствлять действия, направленные на удовлетворение его материальных и духовных интересов. Социальными гарантиями является наличие государственных социальных программ, связанных с удовлетворени­ем тех необходимых интересов и потребностей, которые человек не может осуществить самостоятельно в достаточной мере без помощи государства (образование, здравоохранение, социальное обеспече­ние). Под политическими гарантиями, как правило, понимаются не­посредственные формы осуществления власти народом (выборы, ре­ферендум, собрания), а также другие публичные формы коллективно­го (шествия, митинги, пикетирования, петиции) и индивидуального (обращения граждан) волеизъявления граждан, эффективный меха­низм разделения государственной власти, многопартийность, участие граждан в управлении.

Формы и средства охраны и защиты прав и свобод составляют систему юридических гарантий. К ним относятся прежде всего закре­пленные конституционно-правовыми нормами: 1) право граждан об­ращаться в определенном порядке за защитой своих основных прав в специальные государственные органы (главе государства, главам ис­полнительной власти субъектов федерации, уполномоченному по правам человека, суды и международные организации) или осуществ­лять защиту своих прав самостоятельно всеми способами, не запре­щенными законом, а также 2) обязанность специально уполномочен­ных государственных органов обеспечивать охрану прав и свобод с целью недопущения их нарушения и содействовать их осуществле­нию, создавая для этого необходимые условия; 3) ответственность за нарушение основных прав.

В числе других юридических гарантий особо следует выде­лить судебные. К таковым относятся процессуально обеспеченное . право каждого на рассмотрение его дела компетентным и беспристра­стным независимым судом, а в необходимых случаях - судом с уча-

146

стием присяжных, право на обжалование судебных решений, на об­ращение за защитой основных прав в высшие судебные инстанции, вплоть до конституционной и в международные судебные органы, право на защиту и помощь адвоката и т. д.

6. Некоторые вопросы реализации прав человека. Многое свидетельствует о том, что правосознание как явление ныне пережи­вает кризис. Выход из этого кризиса предполагает поиск новых идей, которые были бы не только надежной опорой в настоящем, но и слу­жили бы маяком, "путеводной звездой" в течение достаточно про­должительного времени, может быть, вечно, пока существует чело­век и человечество. В постсоветский период в качестве такой основы и такого маяка, в качестве такой "путеводной звезды" принято рас­сматривать права человека. Если еще недавно популярным был поэт, говоривший, что единица - ноль, один - ничто, ему не поднять и про­стое бревно пятивершковое, не говоря уже о доме пятиэтажном, то в последние годы потихоньку на передний план выдвигаются те, кто хочет восстановить в правах единицу, индивидуум, личность. Иначе говоря, в отличие от прежнего, социоцентристского взгляда на мно­гие вещи, складывается персоноцентристский подход. И для этого имеются определенные основания. Ведь человек — мера всех вещей, высшая ценность. В этой связи, что может быть важнее прав и свобод человека. Если вдуматься, вся история человечества - это, по сущест­ву, поле деятельности человека за утверждение прав и свобод челове­ка.

Однако не все просто. Результатом крайне заниженной само­оценки личности является мнение, согласно которому "не нужны мне права человека, ибо я давно уже не человек". К аналогичному выводу ведет и крайне завышенное самомнение личности, особенно если та­кая личность занимает высокую должность и может оказывать то или иное влияние на развитие событий. Примером тому может служить позиция руководства бывшего Союза ССР. До сих пор не все знают, что принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 года Союз ССР не поддержал. Делегация Советского Союза в числе всего четы­рех делегаций при голосовании о принятии Декларации воздержа­лась. Вплоть до подписания хельсинского Заключительного акта в 1975 году идеологами административно-командной системы слова "права человека" заключались в кавычки. Считалось, что с правами

147

человека в Союзе ССР, в отличие от капиталистических стран, все в порядке. Как же иначе, если в массовом сознании утверждался взгляд, что Союз ССР - это страна развитого социализма, которая вот-вот должна стать коммунистическим обществом, каковое всеми пред­ставлялось раем на земле.

Как известно, имеются как сторонники монистического взгляда на развитие истории и человечества, так и сторонники плю­ралистической картины мира и образа человека. Последние склоня­ются к тому, что права человека - это "ахиллесова пята" юриспруден­ции и не только ее, а всего комплекса гуманитарных, а также естест­венных наук. По их мнению, не существует научного понятия "чело­века вообще". Соответственно, не могут быть найдены и, тем более, реализованы "права" такого человека. С их точки зрения, плюрали­стическая картина мира и образа человека, многообразие конкури­рующих цивилизационных и культурологических моделей мира и че­ловека не дает возможности создать универсального масштаба Homo Sapiens, не позволяет сконструировать универсальную систему прав и свобод человека. Следовательно, абстрактный подход к решению проблем человека, его прав и свобод непродуктивен. Но достаточно продуктивным является тот метод, когда проблема человека, его прав и свобод, считают они, начинает осваиваться с позиций конкретных (биологических, психологических и т. д.) характеристик человека.

Очень неплохо обосновано, что следует различать институт прав человека (ИПЧ) и международное гуманитарное право (МГП) -две части одной правовой системы, которые находятся в отношениях взаимодополняемости. Если принять эту логику, то даже у горячего сторонника прав человека не остается оснований для абсолютизации этого института. Ситуация усложняется, если принять во внимание то, что наряду с названной Декларацией существуют еще и другие, как универсальные, так и региональные, декларации по правам чело­века, в которых получило закрепление несколько иное видение и по­нимание вопроса.

Тем не менее, права и свободы человека остаются той гумани­стической и демократической основой, может быть, единственной, которая задает верные ориентиры законодателю и правоприменителю в их многотрудной деятельности. Но и здесь - не без проблем. Вот ' некоторые, наиболее очевидные.

148

Если национальная система права любого государства, в том числе Российской Федерации, более или менее структурирована, то вопрос о классификации прав и свобод человека до конца не ре­шен. Все ли права и свободы человека одинаково ценны и важны или существует их иерархия? Если права и свободы человека иерархичны, то что (какое право) для человека наиболее ценно и важно? Нередко говорят, что наиболее фундаментальным является право на жизнь. С этим можно согласиться. Но не лучше ли в этом случае вести речь не просто о праве на жизнь, а о праве на счастливую жизнь? Но воз­можна ли счастливая жизнь, если личность лишена свободы и собст­венности?

В известном противоречии с концепцией прав и свобод чело­века находятся международно-правовые акты, посвященные правам коренных народов. Отсутствуют удовлетворительные решения про­блемы меньшинств, в частности, национальных меньшинств. Нет об­щепризнанного определения понятия "национальное меньшинст­во". Думается, с точки зрения концепции прав и свобод человека надо бы поискать новые подходы к решению этих проблем. Если исходить из интересов мира, свободы и демократии, справедливости и права, то, возможно, на путях утверждения института гражданства и реа­лизации учения о гражданском обществе и лежат их решения...

О праве, правах и свободах человека стало модно говорить и писать. Да, право - величайшая культурная ценность. Вместе с тем, право в какой-то степени - трагедия, драма общества. Права и свобо­ды человека не только ограничиваются, а в ряде случаев грубо попи­раются во имя частного или общего интереса. Причем, зачастую за общим интересом тоже скрывается частный интерес. Думается, права и свободы человека станут стержневой идеей нового, просветленного, просвещенного, обогащенного сознания и правосознания, важнейшим побудительным мотивом благородных поступков Homo Sapiens. Но при условии, если всеобщий человеческий ум переработает различ­ные взгляды на права и свободы человека представителей различных цивилизаций, культур и на этой основе примет такой подход, который гармонично соединит в себе многое, что пока кажется несоединимым, несовместимым.

149

Примечания

1  Часть этой лекции (п. 1-5) представляют материалы В.А. Кочева, которые включены в данный курс с его любезного согласия.

2 Ряд философов (например, Д. Локк, И.Г. Фихте) находят, что госу­дарство должно гарантировать прежде всего три основных права личности: право на жизнь, свободу и собственность.

150

Лекция 8

ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Не будет гражданин достойный

К отчизне холоден душой.

Н.А. Некрасов

1. Общее понятие гражданства. В самом общем виде граж­данство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении досто­инства, основных прав и свобод человека. Отсюда — наиболее суще­ственные признаки общего понятия гражданства.

Во-первых, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, кото­рое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответст­венности).

Но связи могут быть фактические и правовые. Гражданство -это правовая связь. А это значит, что вопросы пребывания в граждан­стве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдель­ный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если от­сутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридиче­ские действия. Это, во-вторых.

В-третьих, по своему характеру гражданство - это устойчи­вая правовая связь. А это значит, что гражданство существует посто­янно. Оно не подвержено воздействию никакого автоматизма.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генераль­ной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (статья 15), записано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего граждан­ства или права изменить свое гражданство».

Соответствующие этому положению нормы получили закреп­ление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.

151

В-четвертых, по своему юридическому содержанию граждан­ство представляет собой совокупность взаимных прав, обязанно­стей и ответственности человека и государства.

В-пятых, гражданство — это такая устойчивая правовая связь человека с государством, которая имеет определенную нравственную отраженность; она основана на признании и уважении достоин­ства человека.

Достоинство — это такое свойство сознания, которое характе­ризует особое отношение человека к самому себе, а также со стороны других, общества, в котором признается ценность человека. С одной стороны, гражданство предполагает, чтобы в человеке достаточно хорошо были развиты самосознание и самоконтроль, известная тре­бовательность лица к самому себе. Человек не должен совершать по­ступков, роняющих, порочащих его достоинство, и вместе с тем он вправе требовать того же и от других. С другой стороны, гражданство требует, чтобы государство, а также общество, проявляли уважение к человеку, признавали за ним определенные права и обязанности.

Если исходить из гуманистических и демократических пред­ставлений о праве и государстве, то необходимо, чтобы государство признавало и уважало основные права и свободы человека. Эти права и свободы перечислены в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. (статьи 17-54). Однако перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

По общему правилу, в России не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражда­нина. Только в порядке исключения они могут быть ограничены, но лишь на основе федерального закона и в той мере, в какой это необ­ходимо в целях обеспечения защиты прав и свободы человека и граж­данина, защиты конституционного строя. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, но в соответствии с федеральным законом и с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положе­ние на территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться в порядке, установленном федеральным конституционным зако­ном. Конституция РФ (ст. 88) правом введения чрезвычайного поло-

152

жения наделила Президента. Однако ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конститу­ции РФ.

В конституционном праве зарубежных стран наряду с поняти­ем "гражданство" используется еще и понятие "подданство". Каково их соотношение?

В отличие от гражданства, подданство распространено в госу­дарствах, имеющих монархическое устройство. Подданство отражает личную связь человека с монархом, т.е. не обычным человеком, а "божеством" или "полубожеством", который стоит над всеми ("под­данный его величества").

Правда, в странах с развитыми демократическими традициями различия между этими понятиями носят лишь вербальный характер: Великобритания - конституционная монархия, а Франция - респуб­лика, но основы правового положения личности схожи. В Японии оба понятия (гражданин и подданный) используются как равнозначные и взаимозаменяемые. Причем, чаще используется не "подданный", а "гражданин". В некоторых странах первый термин вообще исклю­чен. Но в развивающихся странах (в государствах Арабского Востока, в Африке) различия между этими понятиями имеют существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нарушение верности может быть сурово наказано.

В советском и постсоветском российском законодательстве применительно к россиянам используется понятие "гражданин", а не "подданный", но распространенность последнего понятия в законода­тельстве других стран принимается во внимание.

Если взглянуть на гражданство с точки зрения структуры оте­чественной системы права, то гражданство - один из важнейших ин­ститутов конституционного права. По своему юридическому со­держанию этот институт представляет собой нормы права, за­крепляющие принципы российского гражданства, отношения, связанные с приобретением и прекращением российского граж­данства, а также устанавливающие порядок производства по де­лам о гражданстве, обеспечивающие развитие этих отношений в неконфликтных и конфликтных условиях. Отсюда следует, что

153

гражданство как институт конституционного права состоит из, по меньшей мере, следующих пединститутов:

     принципы российского гражданства;

     приобретение российского гражданства;

     прекращение российского гражданства;

     полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

     производство по вопросам гражданства.

2. Становление и развитие российского законодательства о гражданстве. В дореволюционной царской России существовало подданство, поэтому не было законодательства о гражданст­ве. Все российские подданные подразделялись на разряды с особым правовым статусом:

1.  Природные подданные. В их составе различались: а) дворян­ство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по веро­исповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: по­четные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обывате­ли; Кроме того, природные подданные законодательно делились на лиц податного и неподатного состояния.

2.  Инородцы (евреи и восточные народы);

3.  Финляндские обыватели.

С принадлежностью к той или иной категории подданных за­конодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

Между империей Романовых и советской Россией располага­ется короткий по времени период демократического развития, от­меченный деятельностью Временного правительства.

В законодательстве этого периода достаточно широко ис­пользуется понятие "гражданин". Гражданами демократической России признавались все подданные прежней империи без каких-либо различий, т.е. без деления на русских и инородцев, на право­славных и иноверцев и т.д. Высшее достижение юридической мысли того времени - Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством по частям 20 июля, Ни 23 сентября 1917 г. По этому документу "правом участия в выбо­рах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет ".

После событий 7 ноября 1917 г. первым актом советской рес­публики по вопросам гражданства был «Декрет об уничтожении ,             сословий и гражданских чинов» от 19 (23) ноября 1917 г. В нем про-

возглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и

154

сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч.), титулы — княжеские, графские и проч., и наименования граждан­ских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименова­ние — гражданин.

Первого апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах России, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство ино­странцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.

Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила за местными Советами полномочия предоставлять права российского граждан­ства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянст­ву. Такой упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев был обусловлен тем, что российскому ра­бочему иностранец пролетарского происхождения казался ближе и роднее, чем собственный помещик и кулак.

До образования в 1922 году Союза ССР Российская Федерация самостоятельно регулировала все актуальные для нее вопросы гра­жданства. Но после ситуация изменилась. С одной стороны, в связи с тем что Союз ССР изначально имел договорную природу, ее обра­зовали некогда независимые государства, позже - суверенные союз­ные республики, последние сохранили элементы прежнего независи­мого статуса в виде собственного гражданства, а с другой сторо­ны - Союз ССР развивался под нарастающим по мощности воздей­ствием авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: ус­ложненном порядке приема, появлением института лишения граж­данства и принудительной высылки из страны и т.д.

Конституция СССР, утвержденная 31 декабря 1924 г. вторым Съездом Советов СССР, закрепила единое гражданство для граж­дан союзных республик (ст. 7), а 29 октября 1924 г. было утвер­ждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ВЦИК и ЦИК союзных республик. Трудящихся-иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конститу-

155

ции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы, лишенные гра­жданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

В соответствии с Положением о гражданстве от 1931 г., каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлеж­ность к гражданству иностранного государства. Положение за­крепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев -рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического убе­жища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

Конституция СССР 5 декабря 1936 г. подтвердила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила в ведении Союза ССР законодательство о союзном гражданстве и о правах ино­странцев.

По Закону о гражданстве Союза ССР от 18 августа 1938 г. гражданами Советского Союза признавались "а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не ут­ратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом поряд­ке". Иностранцы, независимо от их национальности и расы, прини­мались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Вер­ховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союз­ной Республики, в пределах которой они проживали. Выход из гра­жданства СССР разрешался Президиумом Верховного Совета СССР.

Вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не вело к изменению гражданст­ва. При изменении гражданства родителей, вследствие которого они оба становились гражданами СССР или оба выходили из граж­данства СССР, изменялось соответственно и гражданство их де­тей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение же гражданст­ва детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. В прочих случаях изменение гражданства детей, не дос­тигших 18 лет, могло последовать только в общем порядке.

156

Лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приго­вору суда — в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР.

Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу указанного Закона гражданами СССР и не располагающие до­казательствами своей принадлежности к иностранному граждан­ству, считались лицами без гражданства.

Конституция СССР 7 октября 1977 г. более широко урегулиро­вала область отношений, связанных с гражданством. Получил кон­ституционное выражение важный принцип гражданства: гражда­не СССР за границей пользуются защитой и покровительством Со­ветского государства. Принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в ком­петенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик право принимать в гражданст­во СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союз­ных республик.

На основании статьи 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г.

Если Закон о гражданстве СССР 18 августа 1938 г. состоял всего лишь из 8 статей, то новый включил в себя уже 29 статей, распределенных по б разделам. Кроме того, он содержал еще и пре­амбулу.

Внешне Закон о гражданстве СССР выглядел демократиче­ски. Однако в содержательном плане он каких-либо существенных перемен в себе не нес.

Курс на "перестройку", учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость обновления союзного законодательства о гражданстве: 23 мая 1990 г. принимается Закон "О гражданстве СССР". Этот закон объемный и структурно достаточно слож­ный: состоит из 10 разделов, включающих преамбулу и 51 ста­тью. Вступив в действие с 1 января 1991 г., он знаменовал некото­рые шаги вперед в направлении гуманизации и демократизации зако­нодательного регулирования отношений гражданства.

Новым в Законе было то, что в нем содержались нормы об ор­ганах, уполномоченных принимать решение по вопросам граждан­ства СССР; о производстве по рассмотрению заявлений и пред­ставлений по этим вопросам; об исполнении и обжаловании реше­ний. Тем самым Закон до некоторых пределов восполнил пробелы,

157

имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие значитель­ный простор для произвольного применения правовых установлений.

Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь по закону переходили к Президенту СССР.

С распадом Союза ССР и образованием на его территории не­зависимых государств в РСФСР и так называемом в ближнем зару­бежье принимаются новые законы о гражданстве.

Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г. был принят За­кон о гражданстве РФ (первоначально РСФСР). Он состоял из не­большой преамбулы и 9 глав, включающих 51 статью.

Глава 1. Общие положения (ст. 1-19).

Глава 2. Приобретение гражданства РФ (ст. 20-21).

Глава 3. Прекращение гражданства РФ (ст. 22-24).

Глава 4. Гражданство детей и гражданство родителей, опе­кунов и попечителей. Гражданство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц (ст. 25-31).

Глава 5. Государственные органы РФ, ведающие делами о гражданстве РФ, и их полномочия (ст. 32-36).

Глава 6. Производство по делам о гражданстве РФ (ст. 37-42).

Глава 7. Исполнение решений о гражданстве РФ (ст. 43-45).

Глава 8. Обжалование решений по вопросам о гражданстве РФ (ст. 46-47).

Глава 9. Заключительные и переходные положения (ст. 48-51).

Этот закон был призван обеспечить осуществление принципов и норм международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создать наиболее благоприятные правовые условия для каждого гражданина РФ, обеспечить защиту и покровительство России гражданам РФ, находящимся за ее пре­делами. Он был принят на ранних стадиях переходного периода, в условиях, когда всем было ясно, что жить по-прежнему (остросло­вы шутили - no-Брежневу) нельзя, но как жить по-новому, никто не знал. Еще действовала советская конституция, латанная-перелатанная, а потому, несмотря на обновление, не ставшая но­вой. В ней институт российского гражданства не был предусмот­рен. Все были гражданами СССР. По своему характеру из всех из­вестных законов о гражданстве он был, пожалуй, одним из наибо­лее либеральных, по своим основным параметрам отвечал совре­менным международно-правовым стандартам. Однако с реализаци­ей его возникли определенные сложности, так как он вступил в силу 6 февраля 1992 года, а вскоре на всенародном референдуме была

158

принята новая конституция - Конституция РФ 12 декабря 1993 года, которая ряд принципиальных вопросов российского граждан­ства решала несколько иначе, чем в данном законе. Тем не менее, благодаря заложенному гуманистическому и демократическому потенциалу, Закон о гражданстве РФ с изменениями и дополнения­ми (от 28 ноября 1991 года и от 17 июня 1993 года) действовал бо­лее 10 лет, до 1 июля 2002 года.

С этой даты в России действует принятый Госдумой 19 апре­ля 2002 года новой закон, посвященный российскому гражданству, -ФЗ о гражданстве Российской Федерации. От действовавшего За­кона "О гражданстве РФ" он отличается тем, что по содержа­нию и форме (структуре), юридико-техническим характеристикам в большей степени соответствует стандартам международного права и требованиям, предъявляемым к качеству, надежности и эффективности российского законодательства

При равном количестве глав, в новом законе нет преамбулы, а число статей на 6 меньше (45 против 51). В целом структура ФЗ о гражданстве такова:

Глава I. Общие положения (ст.] - 10);

Глава II. Приобретение гражданства РФ (ст. 11 - 17);

Глава III. Прекращение гражданства РФ (18 - 21);

Глава IV. Отмена решений по вопросам гражданства РФ (ст. 22 - 23);

Глава V. Гражданство детей при изменении гражданства ро­дителей, опекунов и попечителей Гражданство недееспособных лиц (ст. 24 - 27);

Глава VI. Полномочные органы, ведающие делами о граждан­стве РФ (ст. 28 - 31);

Глава УН. Производство по делам о гражданстве РФ (cm 32 -38);

Глава VIII. Обжалование решений полномочных органов, ве­дающих делами о гражданстве РФ. Разрешение споров по вопросам о гражданстве РФ (ст. 39 - 41);

Глава IX. Заключительные положения (ст. 42 - 45).

По признаку содержания можно обратить внимание на то, что в ФЗ о гражданстве отсутствуют положения о почетном гражданстве. К основаниям приобретения российского гражданст­ва не отнесены признание и регистрация. Установлены, что явля­ется правовой новеллой, два порядка - общий и упрощенный - рас­смотрения и принятия решений по вопросам гражданства. В каче­стве обычного условия приема в гражданство РФ срок проживания

159

на территории России увеличен с 3 до 5 лет, что отвечает поло­жениям Европейской конвенции о гражданстве. В интересах лучше­го обеспечения интересов Российской Федерации как суверенного демократического государства условия приобретения российского гражданства дополнены: обязательством соблюдать Конститу­цию РФ и российское законодательство; условием наличия законно­го источника существования и некоторыми другими положения­ми. Конкретизирован и расширен перечень оснований отклонения заявлений о приобретении российского гражданства, а также ос­нований отказа в выходе из него. Более основательно, с учетом но­вейшего российского законодательства и практики его применения, международно-правовых стандартов, прописаны процедурно-процессуальные вопросы. И что очень важно, ФЗ о гражданстве устранил имевшиеся в прежнем законе положения, не соответст­вующие Конституции РФ.

В ФЗ о гражданстве определено, что современное российское законодательство о гражданстве состоит из Конституции РФ, международных договоров РФ, названного закона и принимаемых в соответствии с ним других нормативных правовых актов РФ. Предметом же его являются принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с российским граж­данством, определяющие основания, условия и порядок приобрете­ния и прекращения гражданства РФ.

Принятие ФЗ о гражданстве и вступление его в юридическую силу ведет к изменениям действующего законодательст­ва. Полностью теряют юридическую силу два закона - Закон РСФСР от 8 июля 1981 года "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О порядке приема в гражданство РСФСР", "ФЗ от 6 февраля 1995 года № 13 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Феде­рации " и два указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1981 года - "О порядке приема в гражданство РСФСР" и "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета РСФСР вопросов, связанных с приемом в граж­данство РСФСР". Закон РФ от 28 ноября 1991 года № 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации " утрачивает юридическую си­лу, за исключением пунктов "а" - "в" статьи 18, части третьей статьи 19, статей 20 и 41, предусматривающих более льготный по сравнению с ФЗ о гражданстве порядок приобретения или прекра­щения российского гражданства лицами, заявления которых по во­просам гражданства приняты к рассмотрению до вступлению в си-

лу указанного ФЗ. Закон РФ от 17 июня 1993 года № 5206-1 пре­кращает свое действие в части пунктов 2-4, 7 -18, а ФЗ от 24 мая 1999 года № 99 - ФЗ "О государственной политике Российской Фе­дерации в отношении соотечественников за рубежом" - в части статьи 11.

3. Основные понятия института российского гражданства по новому федеральному законодательству. Приведем те из них, которые прямо указаны в статье 3 ФЗ о гражданстве.

Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их прав и обязанностей.

Иное гражданство - гражданство (подданство) иного госу­дарства.

Двойное гражданство - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Иностранный гражданин - лицо, не являющееся граждани­ном Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия граж­данства (подданства) иностранного государства.

Ребенок - лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет.

Проживание - проживание лица на законном основании на территории Российской Федерации или за ее пределами.

Территория Российской Федерации - территория Россий­ской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации или территория РСФСР в пределах административной границы РСФСР на день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства Российской Федера­ции в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Общий порядок приобретения или прекращения граждан­ства Российской Федерации - порядок рассмотрения вопросов гра­жданства и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные на­стоящим Федеральным законом

160

161

Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации - порядок рассмотрения во­просов гражданства и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отно­шении лиц, на которых распространяются льготные условия, преду­смотренные настоящим Федеральным законом.

Изменение гражданства - приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации.

Вид на жительство - документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на по­стоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию

4. Принципы гражданства по современному российскому законодательству. Под принципами российского гражданства при­нято понимать основополагающие начала, идеи института гражданст­ва РФ. В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ о гражданстве разли­чаются следующие принципы российского гражданства:

Важнейший из них - открытый и свободный характер. А это значит, что каждый, кто находится в пределах России, имеет пра­во на российское или иное гражданство. При этом Российская Феде­рация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России. Никому не дано право в одностороннем порядке лишать кого-то российского граж­данства, если оно приобретено на законном основании и в установ­ленном законом порядке. Нормы, посвященные праву на гражданст­во, сформулированы таким образом, что право на гражданство не оз­начает право только на российское гражданство, ибо никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Если лицо без граж­данства желает приобрести не российское, а иное гражданство, то Российская Федерация не препятствует этому.

Существенен принцип, согласно которому российское граж­данство является единым и равным. В соответствии со статьей 6 и пунктом "в" статьи 71 Конституции РФ в части 2 статьи 4 ФЗ о граж­данстве прямо записано: "гражданство Российской Федерации явля-'ется единым и равным независимо от оснований его приобрете-

162

ния". А это, прежде всего, значит: Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов - равноправных субъектов (принцип симметрии). Следовательно, несмотря на то, что в части 2 статьи 5 Конституции РФ указано, что республика - государство, не­обходимо исходить из того, что граждане РФ остаются, прежде всего, российскими гражданами, в какой бы части территории России они временно или постоянно ни находились. Хотя каждый субъект РФ имеет свое административно-территориальное деление, суверенитет России распространяется на всю ее территорию, которая целостна и неприкосновенна (статья 4 Конституции РФ).

Анализ конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в зависимости от двух основных способов при­обретения гражданства - филиации (от лат. "filialis" - сыновний) и натурализации - различаются урожденные в данной стране и нату­рализованные граждане. Кроме того, в отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие "ассоциированный гражда­нин". Правовое положение их неодинаково. В отличие от законода­тельства этих государств, российское гражданство является рав­ным независимо от оснований приобретения. Не имеет юридиче­ского значения и время приобретения гражданства. Гражданами РФ признаются, а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу ФЗ о гражданстве РФ; б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным законом (статья 5 ФЗ о гражданстве).

Важным принципом института российского гражданства явля­ется его правовая защита. Это проявляется в следующем. Прежде всего, никто не может быть лишен гражданства РФ или права изме­нить его (часть 4 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Далее, проживание рос­сийского гражданина за границей не ведет автоматически к потере им гражданства (часть 3 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Более того, россий­ский гражданин, находящийся за пределами России, пользуется защи­той и покровительством Российской Федерации. Органы государст­венной власти РФ, дипломатические представительства и консуль­ские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспе­чена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, ус­тановленными Конституцией РФ, федеральными конституционными

163

законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граж­дан РФ, а также возможность защищать их права и охраняемые зако­ном интересы (статья 61 Конституции РФ, статья 7 ФЗ о гражданст­ве). Существенное значение для понимания природы данного прин­ципа имеет и правило, согласно которому гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству (пункт 5 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Это правило вытекает из содер­жания принципа ответственности гражданина перед своим государст­вом: если российский гражданин совершил правонарушение за гра­ницей, то он подлежит юридической ответственности по законам РФ.

По законодательству отдельных стран вступление в брак с иностранцем или расторжение брака приводит к изменению граждан­ства. Так, в некоторых латиноамериканских странах женщины, всту­пившие в брак, автоматически приобретают гражданство своего суп­руга. В этом и подобных случаях возникают сложности с определени­ем гражданства детей, что порождает споры, особенно при разводах родителей, имеющих различное гражданство. Российское гражданст­во основано на принципе отрицания автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака граждани­ном РФ с лицом, не имеющим гражданства России, а также при изменении гражданства другим супругом. Согласно статье 8 ФЗ о гражданстве заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изме­нение гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супру­га. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства ро­дившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Принцип института российского гражданства образует и об­щее положение, согласно которому гражданство детей определя­ется в соответствии с ФЗ о гражданстве (статья 9 ФЗ о граждан­стве).

Двойное гражданство. Закон СССР от 23 мая 1990 г. "О гра­жданстве СССР" устанавливал, что "за лицом, являющимся гражда­нином СССР, не признается принадлежность к гражданству ино-

164

странного государства" (статья 2), т.е. он не признавал двойного гра­жданства. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. (статья 62) допускает двойное гражданство. Суть его по российскому законодательству за­ключается в том, что гражданин РФ может иметь гражданство ино­странного государства (двойное гражданство), если это предусмотре­но международным договором РФ или федерачьным законом.

В некоторых субъектах РФ в одно время в содержание поня­тия "двойное гражданство" вкладывался иной смысл. Так, в пояс­нительной записке к проекту Закона РБ "О гражданстве Республи­ки Башкортостан" говорится, что "гражданство Республики Башкортостан является институтом государственности, имею­щим в основном внутреннее, республиканское значение...". Здесь проводится идея о необходимости и возможности в Республике Башкортостан "системы двойного гражданства", означающего, что гражданин Республики Башкортостан одновременно является и гражданином Российской Федерации. Параллельное существова­ние двух институтов гражданства якобы определено различием в комплексе прав, свобод, обязанностей и гарантий граждан Респуб­лики Башкортостан и граждан Российской Федерации, связанными с наличием у Республики Башкортостан дополнительных полномо­чий и предметов ведения, т.е. расширительным пониманием содер­жания статуса гражданства Республики Башкортостан по срав­нению с гражданством Российской Федерации. Однако такое пони­мание института "двойного гражданства", думается, является некорректным, так как оно противоречит принципам и нормам со­временного российского законодательства о гражданстве РФ. Все же правовой институт российского гражданства един для всей России. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории любой республики в составе РФ, являются, прежде всего, гражда­нами РФ. Ни одна республики в составе РФ не является по отноше­нию к России в целом иностранным государством. Следовательно, не может быть применен и принцип двойного гражданства в от­ношениях между РФ в целом и республиками. Противное - абсурд­но, свидетельство абсолютного непонимания природы современной России как сложного, но единого государства.

Сказанное не значит, что республики не могут развивать свое законодательство о гражданстве. Но такое законодательство мыслимо и возможно лишь в рамках единого института российско­го гражданства как субсидиарного по отношению к федеральному законодательству о гражданстве; ни один субъект РФ не может

165

принимать    законы,    ведущие    к   ухудшению    конституционно-правового статуса российского гражданина. Если допущено двойное гражданство, то возможно ли трой­ное, четверное и т.д. гражданство, т.е. множественность граждан­ства? Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Однако конститу­ционно-правовой практике зарубежных стран ситуация, сопряженная с множественностью гражданства, известна. Следовательно, таковое нельзя абсолютно исключить и применительно к российским гражда­нам, так как в принципе договоры, допускающие двойное гражданст­во, Россия может заключать со многими государствами.

Однако лицо с множественным гражданством обязано знать и соблюдать законы страны пребывания, в данном случае - Российской Федерации. Наличие иностранного гражданства (одного, двух, трех и т.д.) не умаляет прав и свобод гражданина РФ внутри страны, не ос­вобождает его от обязанностей, вытекающих из российского граж­данства, если иное не предусмотрено законом или международным договором. Чтобы исключить состояние двойного, тройного обреме­нения (явная несправедливость), государство непременно должно оговорить взаимный учет выполнения гражданином обязанностей пе­ред ним. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к не­скольким государствам), например, служба в армии, разрешаются по дипломатическим каналам.

Важный принцип российского гражданства - документальное подтверждение гражданства. ФЗ о гражданстве (статья 10) требу­ет, чтобы гражданство было подтверждено документаль­но. Документами, удостоверяющими российское гражданство, явля­ются паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержа­щие указание на гражданство лица. Виды документов, удостоверяю­щих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.

5. Приобретение российского гражданства. ФЗ о граждан­стве (статья 11) устанавливает следующие четыре основания, веду­щие к приобретению российского гражданства:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство РФ;

в) в результате восстановления в гражданстве;

г)  по иным основаниям, предусмотренным ФЗ о гражданстве •или международным договором РФ.

166

г) по иным основаниям, предусмотренным ФЗ о гражданстве или международным договором РФ.

Рассмотрим указанные в законе варианты приобретения рос­сийского гражданства

Приобретение гражданства РФ по рождению (филиа­ция). Известны два основных принципа приобретения гражданства по рождению: права крови и права почвы.

Эти два принципа имеют определенные исключения, но суть их в следующем. Первый предполагает, что независимо от места ро­ждения ребенок приобретает гражданство родителей. Второй означа­ет, что ребенок считается гражданином того государства, на террито­рии которого он родился; гражданство родителей не имеет сущест­венного значения.

ФЗ о гражданстве (статья 12) исходит из следующего.

Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:

а)  оба родителя или единственный родитель имеют граждан­ство РФ. При этом место рождения ребенка не имеет существенного значения;

б)  один из родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутст­вующим, или место его нахождения неизвестно. В этом случае место рождения ребенка тоже не существенно;

в)  один из родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории России либо если в ином случае он становится лицом без гражданства;

г) оба родителя, проживающие на территории России, явля­ются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории России, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.

Гражданином РФ становится также ребенок, который нахо­дится на территории России, родители которого неизвестны и не объ­явятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Таким образом, в российском законодательстве о гражданстве действуют оба начала: и право крови, и право почвы.

167

Прием в российское гражданство. ФЗ о гражданстве (стать­ями 13 и 14) установлены, по существу, два порядка приема в россий­ское гражданство: общий и упрощенный

В общем порядке, прописанном в части 1 статьи 13 ФЗ, в гражданство РФ принимаются по их заявлению достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждане и лица без гражданства, если они а) проживают на территории России со дня получения вида на жительства и до обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ в течение 5 лет непрерывно; б) обязуются соблю­дать Конституцию РФ и российское законодательство; в) имеют за­конный источник средств к существованию; г) обратились в полно­мочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства; д) владеют русским языком.

Срок проживания на территории России считается непрерыв­ном, если лицо выезжало за пределы России не более чем на 3 месяца в течение одного года. Указанный 5-летний срок сокращается до од­ного года при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР; б) состояние в браке с гражданином РФ не менее трех лет; в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство РФ; г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, пре­доставляющими интерес для России; д) предоставление лицу полити­ческого убежища на территории России; е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Для принятия в российское гражданство отказ от иного граж­данства не требуется, если это предусмотрено международным дого­вором РФ или ФЗ о гражданстве либо если отказ от иного гражданст­ва невозможен в силу не зависящих от лица причин.

Насколько глубоко иностранный гражданин или лицо без гражданства должен знать Конституцию РФ, чтобы принять обяза­тельство соблюдает ее? В ФЗ о гражданстве не дается ответ на этот вопрос. Что же касается владения русским языком, то уровень знания его определяется в порядке, установленном положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.

168

Необходимо иметь в виду, что без соблюдения условий, пре­дусмотренных частью 1 статьи 13 ФЗ о гражданстве, может быть принято в гражданство РФ лицо, имеющее особые заслуги перед Рос­сийской Федерацией (часть 3 статьи 13 ФЗ о гражданстве).

В упрощенном порядке, прописанном в части 1 статьи 14 ФЗ, в российское гражданство по заявлению принимаются достигшие 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждан и лица без гражданства, если они а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство РФ; б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Прием в гражданство РФ осуществляется в упрощенном по­рядке, но без соблюдения этих условий, если речь идет о детях или недееспособных лицах (часть 2 статьи 14 ФЗ о гражданстве). Ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение данного гражданства. Такое согла­сие не требуется, если ребенок проживает на территории Рос­сии. Ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению родителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлена опека или попе­чительство, принимаются в гражданство РФ по заявлению опекуна или попечителя, имеющих российское гражданство

Восстановление в гражданстве РФ.

С учетом состояния законодательства о гражданстве в Россий­ской Федерации институт восстановления в гражданстве понимался неоднозначно1.

Согласно статье 15 ФЗ о гражданстве РФ иностранные граж­дане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ по правилам приема в граж­данство РФ в общем порядке (т.е. в соответствии с частью 1 статьи 13 указанного закона). При этом срок их проживания на территории Рос­сии сокращается до трех лет.

К иным основаниям, пожалуй, можно отнести оптацию, т.е. выбор гражданства при изменении Государственной границы России. Если в соответствии с международным договором РФ изме-

169

йена Государственная граница России, то лица, проживающие на тер­ритории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, опреде­ленные соответствующим международным договором РФ (статья 17 ФЗ о гражданстве РФ).

В ФЗ о гражданстве (статья 16) указаны основания, по кото­рым заявления лиц о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ отклоняются. Заявления отклоняются, если они по­даны лицами, которые а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями созда­ют угрозу ее безопасности; б) в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или о восстанов­лении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы России в соответ­ствии с федеральным законом; в) использовали подложные докумен­ты или сообщили заведомо ложные сведения; г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено меж­дународным договором РФ; д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; е) преследуются в уголовном порядке компе­тентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); ж) осуждены и отбывают наказание в виде лише­ния свободы за действия, преследуемые в соответствии с федераль­ным законом (до истечения срока наказания); 3) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или в течение 5 лет непрерывного прожи­вания на территории России, если иной срок проживания на террито­рии России, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, не установлен ФЗ о гражданстве.

6. Прекращение гражданства. В статье 18 ФЗ о гражданстве РФ названы два основания прекращения российского гражданства:

а) вследствие выхода из гражданства;

б)  по иным основаниям, предусмотренным Законом о граж-' данстве РФ или международным договором РФ.

170

Согласно статье 19 названного закона выход из гражданства РФ может осуществляется в общем и в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории России, осу­ществляется на основании его добровольного волеизъявления в об­щем порядке, если нет предусмотренных статьей 20 ФЗ о гражданст­ве оснований отказать ему в реализации его намерения. Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ: а) имеет не вы­полненное перед Россией обязательство, установленное федеральным законом; б) привлечен компетентными органами РФ в качестве обви­няемого по уголовному делу либо в отношении него имеется всту­пивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; в) не имеет иного гражданства и гарантий его приоб­ретения.

Упрощенный порядок выхода из российского гражданства возможен в следующих случаях. Если лицо проживает на территории иностранного государства и добровольно пожелало выйти из россий­ского гражданства и при этом отсутствуют основания, позволяющие отказать ему в реализации его волеизъявления. Такой порядок, но по заявлению обоих родителей или одного из родителей, применяется и в отношении ребенка, если один родитель является гражданином РФ, а другой - гражданином иностранного государства либо если у него единственный родитель является гражданином иностранного госу­дарства.

К иным основаниям прекращения российского гражданства может быть отнесена описанная выше оптация.

7. Отмена решения по вопросам российского гражданст­ва. ФЗ о гражданстве РФ (статья 22) устанавливает, что решение о приобретении или прекращении российского гражданства отменяет­ся, если будет установлено, что оно принималось на основании пред­ставленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт представления таких документов и сведений устанав­ливается в судебном порядке. Отмена решений по вопросам россий­ского гражданства осуществляется Президентом или иным полно­мочным органом, ведающими делами о российском гражданстве и принявшими такое решение. При этом отмененное решение считается недействительным со дня его принятия.

171

8. Гражданство детей и недееспособных лиц. По общему правилу, гражданство детей в возрасте до 14 лет следует граж­данству родителей. Для приобретения или прекращения гражданст­ва РФ ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согла­сие. Гражданство РФ ребенка не может быть прекращено, если в ре­зультате этого он становится лицом без гражданства. Если родители лишены родительских прав, то изменение их гражданства не ведет к изменению гражданства детей. На изменение гражданства детей не требуется согласия родителей, лишенных родительских прав (части 2-3 статьи 9 ФЗ о гражданстве).

Согласно ФЗ о гражданстве, при приобретении или прекраще­нии гражданства РФ родителей вопрос о гражданстве ребенка реша­ется с соблюдением следующих правил.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответ­ственно изменяется и гражданство детей. Но если в результате пре­кращения гражданства РФ обоих родителей или единственного роди­теля ребенок может оказаться лицом без гражданства, то гражданство ребенка не изменяется (статья 24 ФЗ о гражданстве).

Если гражданство РФ у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином РФ, то ребенок сохраняет гражданство РФ. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий на территории России, может приобрести гражданство РФ по заявлению родителя, приобретающего гражданство РФ.

Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий за пределами России, может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей.

Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без граж­данства, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле-' нию родителя, приобретающего гражданство РФ.

172

Если один из родителей, приобретающих гражданство РФ, яв­ляется лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное граж­данство, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле­нию обоих его родителей.

Если гражданство РФ одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином РФ, их ребенок сохраняет российское гражданство. Гражданство РФ ребенка все же может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей, но при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (статьи 24 и 25 ФЗ о гражданстве).

Согласно ФЗ о гражданстве, вопросы гражданства детей при усыновлении (удочерении) решаются следующим образом.

Ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении (удочерении) его иностранными гражданами сохраняет свое россий­ское гражданство. Гражданство РФ ребенка, усыновленного (удоче­ренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыно­вителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином РФ, или супругами, являющимися - гражданами РФ, или супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой - лицом без гражданст­ва, приобретает российское гражданство со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющеюся гражданином РФ.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ре­бенка. Если в течение одного года со дня усыновления (удочерения) такого заявления не было, то ребенок приобретает гражданство РФ со дня усыновления (удочерения), если он и его усыновители проживают на территории России (статья 26 ФЗ о гражданстве).

В ФЗ о гражданстве нашли определенное решение и вопросы гражданства детей и недееспособных лиц, над которыми уста-

173

новлены опека и попечительство. Согласно статье 27 ФЗ о граж­данстве, дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина РФ, приобретают российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попе­чителя. Если ребенок или недееспособное лицо находятся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреж­дении, учреждении социальной защиты населения либо другом ана­логичном учреждении РФ, то российское гражданство приобретается ими в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Если над ребенком или недееспособным лицом установлены опека или попечи­тельство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, то этот ребенок или это недееспособное лицо может приобрести российское гражданство одновременно с указанным гражданином по его заявлению. Если ребенок или недееспособное лицо являются гра­жданами РФ, то они сохраняют свое российское гражданство и при установлении над ними опеки или попечительства иностранного гра­жданина.

9. Полномочные органы, ведающие делами о российском гражданстве. Согласно статье 28 ФЗ о гражданстве РФ такими орга­нами являются:

   Президент;

   Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро­сами внутренних дел, и его территориальные органы;

   Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро­сами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ. Порядок рассмотрения этими органами вопросов гражданства

Российской Федерации детально прописан в Положении, утвержден­ном Указом Президента РФ № 1325 от 14 ноября 2002 года Здесь же отметим лишь, что рассматривает и решает в этой части Президент: Он решает следующие вопросы:

а) приема в гражданство РФ в общем порядке;

б) восстановления в гражданстве РФ в общем порядке;

в) выхода из гражданства РФ в общем порядке;

г) отмена решения по вопросам гражданства РФ.

174

Кроме того, Президент утверждает положение о порядке рас­смотрения вопросов гражданства РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведаю­щих делами о российском гражданстве, в связи с исполнением ФЗ о гражданстве РФ.

В осуществление своих полномочий, предусмотренных ФЗ о гражданстве РФ, Президент издает указы, т.е. второй вид его актов, -распоряжения (статья 90 Конституции РФ), - здесь не применяет­ся. Организационное обеспечение функций, отнесенных законом к компетенции Президента РФ, осуществляет Управление Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, входящее в струк­туру Администрации Президента.

10. Производство по делам о российском гражданст­ве. Исполнение решений. Рассмотрим наиболее характерные сторо­ны этих вопросов.

Подача заявлений. По ФЗ о гражданстве (статья 32) общим правилом является то, что заявления по вопросам гражданства РФ подаются:

    по месту жительства заявителя;

   лицом, проживающим на территории России, - в территори­альный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел;

   лицом, проживающим за пределами России и не имеющим места жительства на территории России, - в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ, находя­щиеся за пределами России.

Заявление подается заявителем лично. Если же он в силу под­твержденных документально обстоятельств, имеющих исключитель­ный характер, не может осуществить это, то заявление и необходи­мые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, при­лагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариаль­ными записями.

Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспо­собного лица подается их родителями либо другими законными пред­ставителями.

175

Заявления по вопросам гражданства РФ составляются пись­менно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостове­ряется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ. Если же заявитель не может подписать заявление в силу негра­мотности или физических недостатков, то заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удо­стоверяется нотариальной записью. За пределами России такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, находящихся за пределами России. В предусмотренных ФЗ о гражданстве случаях согласие заинтересованных лиц на приобрете­ние или прекращение российского гражданства дается в письменном виде, подлинность подписи указанных лиц удостоверяется нотари­альной записью. Подлинность подписи лиц, проживающих за преде­лами России, удостоверяется уполномоченными на то должностными лицами дипломатических представительств или консульских учреж­дений РФ, находящихся за пределами России. Форма заявления и пе­речень указанных в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения и прекраще­ния российского гражданства определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утверждаемым Президентом (статья 33 ФЗ о гражданстве).

В порядке, установленном российским законодательством, при приеме в гражданство РФ, восстановлении в нем или выходе из него, а также при определении гражданства РФ на территории России взимается государственная пошлина, а за ее пределами - консуль­ский сбор (статья 34 ФЗ о гражданстве).

11. Обжалование решений и действий, разрешение споров по вопросам гражданства РФ. Эти вопросы разрешены в статьях 39 - 41 ФЗ о гражданстве. Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ, об отклонении заявления по вопросам гра­жданства РФ может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотрен­ном российским законодательством. Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства РФ и иные нарушающие порядок производ­ства по делам о гражданстве РФ и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ действия должностных лиц полномочных

176

органов, ведающих делами о гражданстве РФ, могут быть обжалова­ны вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу ли­бо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица раз­решаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

12. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданст­ва (апатридов). С институтом гражданства тесно связано правовое положение иностранцев и лиц без гражданства. Отношение к чуже­странцам (так порой именуют эти две группы населения) претерпело в мировой истории длительную эволюцию: от полной нетерпимости (чужой — значит враг, варвар) - к постепенному преодолению такого предрассудка; от полного бесправия, абсолютной незащищенности (стать своим среди чужих - это было немыслимо) - к наделению тем или иным объемом прав, обеспечению определенной защитой. В силу этого проблема правового положения иностранцев и лиц без граждан­ства возникла не сегодня и не вчера. Она существует, возможно, три тысячи, а, возможно, и большее количество лет. По существу, она возникла, как только на планете появились первые человеческие ци­вилизации, первичные, ранние государства.

Однако особую актуальность тема правового положения ино­странцев и лиц без гражданства приобрела в XX века. С началом XXI столетия по ряду позиций эта тема обострилась.

Анализ показывает, что законодательство каждой страны в определении правового положения иностранцев и лиц без гражданст­ва имеет свои особенности. Но в законодательстве любой страны при­нимается во внимание (с различной степенью обстоятельности) то обстоятельство, что иностранный гражданин, находящийся за преде­лами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. Вместе с тем, иностран­ный гражданин, оказавшийся в пределах не своего государства, под­падает под юрисдикцию этого государства и вынужден соблюдать законы и ряд иных правовых актов страны пребывания.

В советский период правовое положение иностранцев опреде­лялось Законом СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР", который длительное время действо-

177

вал в части, не противоречащей Конституции РФ, и после ее принятия и введения в действие. По этому закону они обладали всем комплек­сом личных и социально-экономических прав и свобод.

Конституция РФ (часть 3 статьи 62) закрепляет важный прин­цип, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданст­ва пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражда­нами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Правовое положение указанной категории лиц регулируется также российским федеральным законодательством.

Конституционный принцип предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ста­тья. 63) получил развитие в Положении о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года.

Порядок въезда в РФ и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 15 авгу­ста 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Закон устанавливает конкретные исчерпы­вающие основания, при которых въезд в РФ указанной категории лиц может быть разрешен, ограничен либо не разрешается.

Закон РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жи­тельства в пределах территории Российской Федерации" предостав­ляет такое право лицам, не являющимся гражданами РФ и законно находящимся на ее территории, которое осуществляется ими в соот­ветствии с Конституцией и законами РФ и международными догово­рами РФ.

Детально же правовое положение иностранных граждан в Рос­сийской Федерации прописано в федеральном законе от 25 июля 2002 года.

13. Беженцы и вынужденные переселенцы. Правовое регу­лирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев осуществ­ляется, прежде всего, двумя законами - "О беженцах" и "О вынуж­денных переселенцах", принятыми 19 февраля 1993 года (в редакциях федеральных законов, соответственно, от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ и от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ).

178

Эти законы определяют понятия беженца и вынужденного пе­реселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о при­знании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужден­ным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и ре­шают другие сопутствующие вопросы.

Беженец - это лицо, которое не является гражданином Рос­сийской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной соци­альной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защи­той этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследст­вие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и нахо­дясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в ре­зультате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

За прошедшие 10 лет по разным оценкам в Россию переехало до 10 миллионов человек. Но официально зарегистрировано чуть бо­лее 700 тысяч вынужденных переселенцев. В основе этого явления много различных причин, и они образуют предмет изучения ученых и специалистов, представляющих различные области науки, в частно­сти, социологию, криминологию Для нас же в данном случае особый интерес представляет конституционно-правовая сторона этого явле­ния. Выясняется, что понятие "вынужденный переселенец" во многом изобретение российского законодателя, которое малоизвестно ино­странному конституционно-правовому законодательству.

В отличие от беженца, понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданину РФ, который был вынужден покинуть место своего постоянного жительства на территории ино­странного государства и прибыл на территорию России, либо кото­рый был вынужден покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъек­та. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо и не имеющее гражданства РФ, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории РФ и изменившее место постоянного жительства на ее

179

территории, а также на указанных в Законе основаниях гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.

Установленный указанными выше законами порядок оформ­ления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обя­занности аналогичны.

Для получения любого из этих статусов необходимо ходатай­ство лица в соответствующий орган федеральной миграционной службы России по месту его пребывания в любом из субъектов РФ. Ходатайство подается незамедлительно по прибытии и рассмат­ривается в течение трех-пяти дней. После регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение, и ему в установ­ленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Здесь ему предоставляются необходи­мые для поддержания жизни условия: питание по установленным нормам, медицинская помощь, единовременное пособие и др.

Законы устанавливают и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение они должны отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный поря­док проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.

Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган федеральной миграционной службы или в суд в течение месяца.

Решение о признании беженцем, вынужденным переселенцем принимается соответствующим органом миграционной службы субъ­екта РФ в течение трех месяцев.

Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселен­цем, выдается удостоверение установленного образца.

При отказе лицу вручается письменное уведомление с указа­нием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, что и отказ в принятии ходатайства.

Лица, признанные беженцами или вынужденными переселен­цами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

180

Они вправе в течение трех месяцев избрать место своего по­стоянного жительства либо населенный пункт из числа предложен­ных им органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники, при условии их согласия.

Установлены льготные условия для приобретения ими рос­сийского гражданства. Органы государственной власти и органы ме­стного самоуправления обязываются оказывать беженцам и вынуж­денным переселенцам всестороннюю помощь и содействовать в ре­шении жизненных проблем устройства на новом месте жительства.

Каковы перспективы института гражданства?

Александр Сергеевич Пушкин на вопрос "Где вы теперь слу­жите?" гордо отвечал: "Я числюсь по России". То есть он, как страст­ный патриот своей страны, считал, что для свободного человека нет большего призвания, чем быть гражданином своего Отечества и слу­жить ему. А вот князь Дмитрий Иванович Шаховской находил, что этого мало. По его представлениям получалось, что все человечество планеты есть не что иное, как сложный кооператив. И, по его мне­нию, настоящий россиянин (русский демократ-интеллигент) по суще­ству есть член этого кооператива.

И не только он. Многие великие мыслители, крупные ученые, обращаясь к теме гражданства, в конечном итоге приходили к выво­ду: недостаточно быть патриотом только своей страны, а надо еще ощущать себя сыном или дочерью Земли. Они полагали, что для ут­верждения идей гуманизма и демократии в масштабе всей планеты, необходим еще институт гражданина мира. Действительно, не это ли направление общетеоретической и конституционно-правовой мыс­ли является наиболее продуктивным, когда идет поиск ответа на дан­ный вопрос?

Примечания

1 Сурен Адибекович Авакьян считал, что указание на восстановление в гражданстве как на особый вид его приобретения можно считать делом вкуса или тактики составителей закона, поскольку в формально-юридическом смысле применяется известный способ - в порядке регистрации. Вениамин Евгеньевич Чиркин же находил, что в целом восстановление в фаждансгве -разновидность натурализации, но особая разновидность; восстановление в гражданстве обычно применяется для бывших граждан соответствующего государства. См.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. -М.:

181

Российский Юридический Издательский Дом, 1994.- С.36; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М: Юристь, 1997.-С.58

2  Подробнее об этой проблеме см.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учеб. пособие для вузов / Под ред. профессора Т.Н. Радько. - М.: Книжный мир, 2001.

3  После принятия нового закона о гражданстве появились новые ра­боты. Например: Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристь, 2003; Гражданство: Сборник документов / Сост. А.В. Мазуров. - М.: Юрайт-Издат, 2003. Нами эти работы не комментируются, т.к. они появились уже после того, как курс лекций был подготовлен к изданию. Однако студентам мы на­стоятельно рекомендовали бы их внимательно изучить.

182

Раздел IV

ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Лекция 9

РОССИЯ - ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

Человеческое единство сможет

реализоваться в виде свободной федерации ...

Это - не уничтожение отечеств,

а их облагораживание.

Жан Жорес

1. Немного о понятиях. В целях лучшего понимания пробле­мы и в достаточной степени удовлетворительного объяснения всего, что связано с ней, необходимо предварительно определиться в неко­торых исходных понятиях. Теоретическая непроясненность, «затем-ненность» в понятиях рождает трудности как в теории, так и на прак­тике, особенно если принять во внимание сложную историю россий­ской государственности, непростые сегодняшние политические реа­лии.

Слово "федерация" восходит к латинским словам foederatio -союз, объединение; foedus - договор или соглашение между лицами или между государствами, лига. Ныне оно используется не только для характеристики государств, но и в других целях. Например, федера­ция свободных профсоюзов, Международная шахматная федерация, Всемирная федерация женщин и т.д. А когда рассматриваются вопро­сы, относящиеся к государству, наряду с понятием «федерация» часто употребляются еще и понятия «федерализм», «федерализа­ция». Можно ли рассматривать и использовать их как равнозначные, взаимозаменяемые?

По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л Ф. Болтенковой, федерализм - «это принцип государственного устройства, принцип, означаю­щий признание и конституционное закрепление федеративного ха­рактера государственности, основанное на договоре разделение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий; наличие права у субъектов федерации заключать соглашения любого (не по­литического) характера; возможность в судебном порядке решать спорные вопросы между Федерацией и ее субъектами и т.д.» . С точки зрения Г.В. Атаманчука, «федерализм - это:

,                    -   конституционно установленная   форма  государственного

устройства, при которой составные части единого государства

184

(штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по госу­дарственному управлению в различных сферах общественной жиз­ни;

-  конституционный принцип разделения государственной вла­сти, принадлежащей народу, «по вертикали», при котором каждый уровень  государственной структуры,   включая  и местное само­управление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограни­чивающий друг друга объем властных полномочий;

-  конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку фе­дерализм предполагает осуществление власти народа через все ор­ганизационные структуры;

конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная госу­дарственная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью»2.

С.М. Шахрай находит, что федерализм - принцип организации государственной власти, форма государственного устройства, ко­торая ни в единой стране не оставалась чем-то однозначным, раз и навсегда данным. По его мнению, независимо от специфики видов и форм федерализма, существующих на сегодняшний день, все они в ко­нечном счете решают одну и ту же широкую задачу — как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высо­ким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти на государственном и ре­гиональном уровнях3.

Любопытна характеристика федерализма, даваемая П.М. Силиновым. «Федерализм ~ это особый тип политического устройства общества, основанный на неразрывном сочетании двух базовых взаимодействующих компонентов, один из которых — это механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви по всей территориальной горизонтали государст­ва, а второй - долевое соучастие центральных органов государст­венной власти, органов государственного управления администра­тивно-территориальных единиц, местного самоуправления и в управлении обществом на основе договора при разграничении пред­метов ведения компетенции) между ними, взаимной ответственно­сти и сочетании корреспондирующих прав и обязанностей»4.

М.С. Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов амери-

185

конских и русских (российских) ученых на федерализм и федерацию, находит возможным рассматривать федерализм и федерацию в рамках соотношения понятий «содержание» и «форма». По его мнению, федерализм — гармоническая концепция взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же, - считает он, - представляет собой сис­тему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующаяся на сугубо определенных конституцион­но-правовых основах1.

В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и другие авторы энцик­лопедического словаря, разъясняющего принципы и понятия Кон­ституции Российской Федерации, пишут: «Федерация - государст­во, составными частями которого являются относительно само-стоятечьные государственные образования (штаты, земли, канто­ны и т.п.) .

По мнению Б.С. Крылова, «федерация - одна из форм государ­ственного устройства, в соответствии с которой суверенное госу­дарство образовано государствами-членами. Каждое государство -член федерации в пределах, установленных образовавшим федера­цию основополагающим документом (договором или конституцией), самостоятельно определяет свою внутреннюю организацию, исходя из принадлежащего ему права на самоопределение» .

Многими исследователями Испания характеризуется как «го­сударство автономий», «региональная автономизация», обращая внимание на то, что здесь наблюдается становление в механизме государства ряда институтов, характерных для федерации. По мнению отдельных исследователей, Конституция Испании 1978 г. «обеспечивает условия для функционирования трехуровневой взаимосвязанной системы национального, автономно-коммунального и местного управления - структуры, которая хотя организационно не претендует на то, чтобы считаться федера­тивной, но фактически стимулирует движение Испании в орбиту федерированных народов, особенно через усиление межправитель­ственных, федеративного типа соглашений и через межправитель­ственные отношения»8. В этой связи они находят возможным к таким случаям применять такие понятия и термины, как «неза­вершенный федерализм», «федерирование», «федерализация». Но некоторые из них склоняются к тому, что если территория госу-

186

дарства состоит из автономных образований, то налицо регио­нальное (регионалистское) государство.

Можно найти еще немало характеристик приведенных поня­тий и явлений9. Но достаточно. Для нас в данном случае важно то, что все эти понятия имеют единую основу возникновения, но каж­дое из них имеет свое содержание.

Условимся: федерализм — система взглядов, учений, концеп­ций, теорий на становление и развитие одной из форм государствен­но-территориального государства.

Федерализация же - цель и метод, процесс образования и дальнейшего развития государства в рамках определенной модели федерации.

А федерация - одна из форм государственного устройства.

Если взять все государства современного мира, а их более 200, то 24 из них имеют федеративное государственно-территориальное устройство: шесть - в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейца­рия, Югославия, а также Сербо-Хорватская федерация в Боснии и Герцеговине), одна - в Евразии (Российская Федерация); четыре - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Пакистан); шесть - в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Ка­нада, Мексика, США); четыре - в Африке (Коморские острова, Ниге­рия, Танзания, Эфиопия); три - в Океании (Австралия, Папуа - Новая Гвинея. Соединенные Штаты Микронезии). Словом, федеративных государств почти в 20 раз меньше, чем унитарных государств. Но в федеративных государствах - по величине крупных и небольших, с экономической точки зрения развитых и отсталых - проживает около 1/3 населения планеты. Нет одинаковых федераций. Одни созданы на принципах союза (Танзания, 1964), другие - на основе автономии со­ставных частей (Пакистан, 1971). Одни (Индия) строятся с учетом этнических факторов. Другие (Нигерия) стремятся к тому, чтобы в субъектах федерации ни одна этническая группа не доминирова­ла. Третьи (США) используют территориальный признак. Четвертые (Россия) - и то, и другое. Различно и число субъектов федераций - от 2 (Танзания) до 89 (Россия). Взаимоотношения между федерацией как целым и ее субъектами как частями целого развиваются противоречи­во. В ряде областей происходит усиление общефедеральной власти. В некоторых - ослабление. Поэтому при анализе федеративных госу-

187

дарств выделяются разновидности федерализма: «гегемонистский», «нейтралистский», «децентралистский», «классический», «американ­ский дуалистический», «канадский», «монархический», «республи­канский», «кооперативный», «исполнительный», «бюджетный», «эко­номический», «судебный» и т.д. По подсчетам М.В. Золотаревой, су­ществует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидно­стей.

Но лучшая модель федерализма - это сам федерализм. При всем разнообразии федераций существует нечто такое, что позволяет отличить федеративное государство от других. В таком государстве два уровня государственной власти, каждый в пределах, установлен­ных в одной «Большой Конституции», осуществляет единый сувере­нитет в отношении одной территории и одного населения11. По мне­нию В.Е. Чиркина, в самом общем виде федеративное государство есть «союзная государственно-территориальная организация, состоя­щая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип их согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикаль­ном разделении между федераций и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»12.

Вопрос о федерации как форме государственно-территориального устройства весьма дискуссионен. Существует большой разброс мнений о том, что лучше: симметричная или асим­метричная; территориальная, или национальная, или национально-территориальная, взятые в известной пропорции; конституционная, или договорная, или конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.

На наш взгляд, все эти варианты имеют право на существова­ние, так как федеративные государства многообразны. Но теоретиче­ски более привлекательна и практически более надежна классическая федерация: территориальная, симметричная, конституционная.

В территориальной федерации субъекты выделены в от­дельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, харак­теризующему   особенности   определенного   этноса,   а   по   одному, , решающему критерию - территориальному.

Отличительным признаком симметричной федерации явля-

188

ется то, что все ее субъекты юридически равны, равноправны. Она не предполагает предоставления одному или нескольким субъектам осо­бого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактическую асимметрию, что обусловлено особенностями экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой лежат главным образом причины соци­ально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу госу­дарственному единству и территориальной целостности государст­ва. Следовательно, если исходить из общего интереса, согласно кото­рому сохранение государственности составляет непременное условие справедливой организации общественных отношений в федерации, нужно добиваться не юридической асимметрии в области федератив­ных отношений, а выравнивания экономического и социального раз­вития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социально­го неравенства.

Наконец, конституционную федерацию характеризует еди­ное правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной Конституции, федеральных конституционных и обыч­ных законов. Не случайно общепризнанный принцип всех федераций: «Право союза ломает право земель». А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны признаваться недействительными в установленном законом порядке.

Конституционная федерация не исключает возможности за­ключения договоров между общефедеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов федера­ции, но эти договоры не могут противоречить конституции, исклю­чать ее действие, а могут лишь дополнять и развивать ее преимущест­венно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.

При этом важным условием устойчивого, демократического развития такой федерации является единство политического режима по всей вертикали власти, основанного на верховенстве права, на раз­делении властей. Нужно, чтобы законодательная, исполнительная, судебная ветви власти уравновешивали и контролировали друг друга, а правительство субъектов федерации уравновешивало федеральное правительство; федеральное правительство контролировало прави­тельство субъектов федерации.

189

Современная Россия - крупная евразийская полиэтническая страна. Его территория составляет 17,1 млн. кв. км. Протяженность границ более 58. тыс. км., из них примерно 20 тыс. км. - сухопутный участок, а 38 тыс. км. - морской. Население России - около 150 млн. человек. Это представители более 140 этносов, которые в един­стве, что обусловлено исторически, образую один могучий россий­ский народ. Россия - одно из федеративных государств ми­ра. Особенности ее конституционно-правового устройства и занима­ют нас.

2. Воплощение идеи федерализма в теории и на практике государственного устройства России

2.1. Досоветский период. История возникновения, становле­ния и развития государственности в Евразии сложна, в ней немало драматических страниц. Государственность в этом ареале, однажды возникнув, развивалась под влиянием различных факторов. В разные периоды соперничество различных сил приводит к самым различным результатам. Непростым является и развитие политико-правовой мысли.

В 1721 году (при Петре I) просторы Евразии были объединены Российской Империей. В этническом отношении империя Петра пе­стра, в основе своей унитарна (состояла из 8 губерний). На окраинах империи существовали вассальные государства - Бухарский эмират, Хивинское ханство, автономная Финляндия и имевший особый статус Урянхайский край. В 1815-1831 годах (а в некоторых отношениях, в частности, в языковом, до 1863 года) автономным было также царст­во Польское. Определенные особенности в правовом статусе имели и некоторые другие части Российской империи (Остзейский край, Бес­сарабская область, Туркестанский край и др.).

К концу XIX века территория Российской империи составляла более 22 млн. кв. км. Общая численность населения страны была бо­лее 120 млн. человек. Государственное устройство усложнилось.

Вызванные различными причинами две тенденции - центра­лизм и децентрализм - постоянно присутствуют в развитии россий­ской государственности. Уже в XVIII веке в общественном сознании витала мысль о необходимости и возможности федерализации Рос­сии. Однако она не нашла должной поддержки во властвующих вер­хах.

190

Непосредственно перед событиями 1917 года., по данным Центрального Статистического управления, из 177 099 600 человек, проживавших на территории Российской империи, русские составля­ли 65,5%, а нерусские - 34,5%, в том числе турко-татары - 10,6%, по­ляки - 6,2%, финны - 4,5%, евреи - 3,9%, литовцы - 2,4%, германцы - 1,6%, картвельцы - 1,1%, горцы - 0,9%, монголы - 0,4%, прочие -2%.

Словом, хотя русское население в конце XIX - начале XX ве­ков в России преобладало, империя все же была полиэтниче­ской. Однако в плане государственно-территориального устройства она была организована таким образом, что делилась на части не по этно-территориальному, а административно-территориальному при­знаку. Если при Петре I было образовано только 8 губерний, то перед революцией вся империя состояла из 101 административно-территоральной единицы: 21 области, 78 губерний и 2 окру­гов. Составить однозначное представление об успехе такого государ­ственно-территориального устройства трудно. Например, несмотря на принятие разнообразных мер (подавление вооруженных выступлений, уступки, включая предоставление автономии, конституции и т.д.), полностью не удалось интегрировать в состав Российской империи Польшу, Финляндию и Прибалтику с преобладанием нерусского на­селения и относительно высоким социально-экономическим и куль­турным развитием. Впоследствии все они вышли из состава России.

В механизме государства существенную роль играли депар­таменты полиции и МВД. По всем губерниям, областям и округам действовала разветвленная сеть жандармских и охранных отделе­ний. В России насчитывалось 385 тыс. чиновников, около 200 тыс. священнослужителей, свыше 100 тыс. жандармов и полицейских, почти 1,5 миллионная армия, возглавляемая 40-тысячным, дворян­ским по своему составу, офицерским корпусом. Вся эта гигантская (даже по современным меркам) государственно-бюрократическая и военно-политическая машина при помощи православной церкви и структур иных религиозных конфессий до революции охраняла сло­жившийся социально-экономический строй и самодержавие, которое пыталось трансформироваться в конституционную монархию.

2.2. Опыт и уроки советского федерализма. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 го-

191

да. И сделали это не большевики, как принято считать, а Учредитель­ное собрание России (там большевики были в явном меньшинст­ве). Оно приняло следующую резолюцию: «Именем народов, госу­дарство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объеди­няющей в неразрывном союзе народы и области в установленных фе­деральной конституцией пределах, суверенные».

Советский федерализм возник и развивался не как модель де­мократизации страны, а как способ решения национального вопро­са. Но эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация стра­ны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резо­люции III Всероссийского съезда Совегов, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России».

Субъектами СССР в 1922 году стали национальные респуб­лики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федератив­ным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Юридическая наука считала, что федерация в РСФСР бы­ла особой и основывалась на советской автономии отдельных ее частей.

АССР, тем более другие формы советской автономии, не были в необходимой и достаточной степени самостоятельны в решении во­просов местной жизни, они не признавались субъектами федера­ции. Полномочия же органов власти были регламентированы консти­туциями соответствующей союзной республики и СССР. В Советском Союзе и в РСФСР, как части его, как, впрочем, и в других союзных республиках, сложилась система сверхцентрализованного руково­дства и управления страной, что имеет глубокие корни. Такая система была характерна для Российской империи на протяжении всей ее ис­тории. Хотя по Договору об образовании СССР 1922 года, а затем в соответствии с Конституцией СССР 1924 года, были предприняты шаги в направлении децентрализации государственной власти путем разграничения полномочий между союзным центром и союзными республиками, они не дали должного результата. Вместо свободной и демократической республики сложилась новая модель сверхцентра­лизованного руководства страной. Так, если по Конституции СССР 1924 года СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов

192

(при этом, согласно статье 68 этой Конституции, лишь комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик должны были осуществлять «в своей деятельно­сти директивы соответствующих комиссариатов СССР», остальные комиссариаты центру не подчинялись), то Конституция СССР 1936 года значительно усилила централистские начала: союзных комисса­риатов и ведомств стало уже 22. Стремительная централизация была продолжена в 60-70-е годы, а лозунг о расширении прав союзных республик, выдвинутый Н.С. Хрущевым, считался после его отстра­нения крамольным. Ко времени принятия Конституции СССР 1977 года число общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло 84 (62 министерства и 22 государственных коми­тета). Конституция СССР 1977 года взяла курс на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями народного хо­зяйства и социально-культурной жизни. Централизованный аппарат партийно-бюрократического руководства еще более усиливал этот процесс.

В советское время господствовало мнение, что национальный вопрос в СССР решен полностью и окончательно. Сомнения в верности этого мнения, высказываемые в основном в зарубежной литературе, оценивались как фальсификация сущности и характера образцово-показательного решения национального вопроса в стране Советов, как реакционный выпад, несовместимый с наукой.

В период перестройки стало достаточно ясно, что в области национальных отношений в стране не все благополучно. Стали про­являться мифологизированные стороны национального вопроса в СССР.

Именно национальный аспект стал важнейшим катализатором обновления России на пути федерализации. Все автономные респуб­лики, бывшие участниками разработки нового союзного договора в 1990-1991 годах, в этот период, как и союзные республики, провоз­гласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключе­нием одной - Еврейской), были преобразованы в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 года актуализировался вопрос об их роли и судьбе в новой России.

В этот период в развитии российской государственности пре-

193

обладала центробежная тенденция. Она базировалась на росте нацио­нального самосознания этносов как всего бывшего Советского Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой единству и целостности России, поскольку националистически на­строенные организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане, особенно в Чечне, стояло стремление к обо­соблению.

Процесс распада Советского Союза мог отрицательно сказать­ся на развитии России. Однако своевременное реформирование феде­ративных отношений удержало ее более или менее в рамках единства и целостности.

Тем не менее, было бы ошибкой отрицать и отбрасывать со­ветский опыт федерализации. Уже сама постановка вопроса о феде­рализации России, а затем создание СССР, пусть на советской основе, заложили фундамент, на котором с большим опозданием - только че­рез 70 лет - стала строиться подлинная Федерация с разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и регио­нов. Если бы это произошло раньше, возможно, не было бы кровавых событий в Чечне.

Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разгра­ничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъ­ектов.

2.3. Постсоветский период. Роль Федеративного договора в организации государственной власти в России. Приобретя в 1990 году статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально новой концепции федера­тивных отношений. Однако устаревшие формы организации власти, выработанные мировой практикой, недостаточность опыта федерали­зации затрудняли позитивное развитие событий.

Со времени принятия Декларации о государственном сувере­нитете России 12 июня 1990 года и до октября 1993 года в текст Кон­ституции РСФСР 1978 года было внесено более 300 поправок и, как ' считало руководство Верховного Совета Российской Федерации, она вполне удовлетворяла всем требованиям текущего момента. Однако

194

многочисленные изменения Конституции не коснулись федеративных отношений - велико было искушение сохранить властные полномо­чия центра. Съезд народных депутатов не внес поправок и в статью, провозглашавшую политической основой Российской Федерации Со­веты народных депутатов, оставшиеся системой соподчиненных ор­ганов. Противоречили принципу разделения властей полномочия Съезда народных депутатов РСФСР. По существу он был полновла­стным и обладал всеобъемлющей компетенцией.

В целом же организация власти на федеральном уровне пред­ставляла собой конгломерат трудносовместимых форм правления: президентской, парламентарной и советской.

Крупный шаг в реформировании властных отношений центра и регионов был сделан 31 марта 1992 года. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Интересным является то, что Республика Башкортостан подписала Федеративный договор, оговорив в Приложении к нему для себя особые условия, ко­торые, по существу, выводили ее на исключительно высокий правовой статус. Этот документ сыграл существенную роль в прорыве от уни­тарного государства к федеративному.

Документ, называющийся Федеративным договором, включа­ет в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами го­сударственной власти и органами власти субъектов Федерации шести типов: республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и авто­номных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют пред­меты совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Федеративный договор - результат известного компромисса между центром и регионами, между различными политическими си­лами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало дву­смысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил нерешенной проблему соотношения статуса субъектов Феде­рации различных типов. По существу, он легализировал неравенство субъектов Федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики оказались обладателями больших прав, чем дру­гие субъекты Федерации.

Кроме того, Федеративный договор оставил открытым вопрос о

195

г

природе Российской Федерации. В этой связи некоторые политики, пра­воведы и государствоведы вдруг решили, что с подписанием Федератив­ного договора Россия становится договорной Федерацией, хотя в нем речь шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Федерации. На основе этого крайне спорного решения стали предприниматься шаги, направленные на то, чтобы под­чинить Конституцию РФ 12 декабря 1993 года Федеративному договору; превратить конституционную Федерацию в договорную или даже в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегирован­ное положение.

И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства. Это обстоятельство радикально повлияло на разделение полномочий (компетенции) как по горизонтали, так и по вертикали.

3. Федеративное устройство России по Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Принципы Федерации постсоветской Рос­сии. Встречающиеся утверждения о том, что Конституция РФ 12 де­кабря 1993 года устанавливает унитарное государственное устройст­во, нельзя признать верными.

Прежде всего, в этих утверждениях подразумевается, что фе­деративное государство лучше, чем унитарное. Между тем, если быть объективным, то и в теоретическом, и в практическом отношении оба эти понятия равнозначимы. Их обоих объединяет то, что оба они -государства, которые в равной степени озабочены обеспечением единства государственной власти, целостности и неприкосновенности территории, единства гражданства (нации, понимаемой в общеприня­том смысле этого слова).

Кроме того, сравнительный анализ приводит к выводу, что очень трудно провести четкую границу между унитарным и федера­тивным государством, как и между федеративным и полуфедератив­ным. Немало таких государств (например, Китай), которые считаются унитарными, но напоминают федеративные. И наоборот, некоторые государства считаются федеративными, а выглядят как унитар­ные. Возникают сложности в проведении различий между федераци­ей и конфедерацией, различными союзами. Например, что представ­ляет собой Европейский союз: федерацию, конфедерацию или ни то и

196

ни другое, а нечто третье? Этими сложностями вызвано, в частности, что предлагается различать федерацию и псевдофедерацию (квазифе­дерацию). Развивается теория регионального государства, под кото­рым понимается крайняя форма децентрализованного государства или государство, находящееся на «полпути» от унитарного к федера­тивному. Его отличительная черта - конституционно-правовая гаран-тированность региональной автономии.

Однако федерация - это федерация. Постсоветская Россия как федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 облас­тей, 2 городов федерального значения (ГФЗ), 1 автономной области, 10 автономных округов. В целом ей присущи следующие качества:

    единство;

   суверенитет, территориальная целостность и верховенство фе­деральных законов;

    гражданство;

   конституция и законодательство (единое правовое простран­ство);

   наличие компетенции;

   система государственных органов;

   единое экономическое пространство, единообразная органи­зация экономической деятельности, единая кредитная систе­ма, одна денежная единица, общая система налогов;

    армия, органы безопасности и охраны общественного поряд­ка;

   государственный язык;

   символы государства - столица, герб, гимн, флаг (статьи 1,3-6, 67-71, 74-75 Конституции РФ).

4. Способы разграничения предметов ведения и полномо­чий между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федера­ции. Конституционно-правовая практика постсоветской Рос­сии. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъ­ектами является исключительно важной проблемой каждого федера­тивного государства. Правильное решение этой проблемы обеспечи­вает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой, - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения. В этой

197

области накоплен богатый опыт (в этом отношении особо существен­на практика федеративных государств дальнего зарубежья), который, естественно, требует самого внимательного анализа.

В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов веде­ния между федерацией и ее субъектами, иногда говорится о разгра­ничении компетенции.

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обуслов­ливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетен­цию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение Федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время они разные.

Дело в том, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это, в сущности, вопрос об от­ношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграни­чении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это уже вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Следовательно, говоря о разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреб­лять термин «компетенция» вместо термина «предметы ведения».

Компетенция - это свойство, присущее лишь государственно­му органу. Компетенция государственного органа - это юридиче­ски предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государствен­ных органов, реализуемые им самостоятельно . Государству же в целом присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свой­ством, присущим государству, связан вопрос о разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг кон­ституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов вправе принимать решения.

Правильное разграничение предметов ведения между федера-

198

цией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, полити­ческой, социальной и т.д., и т.п.) - задача достаточно сложная. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области пра­ва. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т. д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставлен­ные федерации.

Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия особенностей способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами приводит к следующим выводам.

В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в фе­деральной конституции. В некоторых странах, однако, консти­туция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законода­тельстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехо­словацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения ме­жду Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республи­ками - Чешской и Словацкой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств инфор­мации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).

Основной закон Федеративной Республики Германии преду­сматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычно­го федерального закона (статья 71). Конституция США, наобо­рот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была исполь­зована не один раз

Стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспече­на лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим об-

199

разом в самой конституции.

В законодательстве зарубежных стран предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются следующим образом: во-первых, определяются предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, устанавливают­ся предметы, которые находятся в исключительном ведении субъ­ектов федерации; в-третьих, указываются предметы, находящие­ся в совместном ведении федерации и ее субъектов.

Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения?

Предметы исключительного ведения федерации в большинстве за­рубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, кото­рые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к веде­нию федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, уста­навливающими вопросы, находящимися в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ве­дения штатов. Он содержит 66 пунктов.

Кроме того, существует еще один способ регламентации дан­ной категории предметов ведения, который использован в Полити­ческой Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он со­стоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем ус­тановления вопросов, входящих в исключительное ведение федера­ции, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, кото­рые никоим образом не могут быть предметом ведения шта­тов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или всту­пать в коалицию с другими штатами или с иностранными держа­вами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пере­секающие транзитом территорию штатов; запрещать или обла­гать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; до-

200

говариваться прямо либо косвенно с иностранными правительст­вами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностран­цами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте и т.д.

Какими же способами разграничиваются вопросы, находящие­ся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законо­дательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что та­ких способов, в основном, три.

Согласно первому способу, в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъ­ектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предме­ты ведения на две точно очерченные категории: предметы исклю­чительно ведения федерации и предметы ведения субъектов феде­рации.

Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по ко­торым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти прин­ципы. Он использован в Конституции Австрии.

Особенностью третьего способа является то, что по вопро­сам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопро­су нет федерального закона.

Конституция РФ (часть третья статьи 11) гласит: «разграниче­ние предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Федеральная Конституция содержит перечень полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации в целом и со­вместному ведению Федерации в целом и ее субъектов (статьи 71, 72).

В статье 71 Конституции РФ установлены предметы исключи­тельного ведения Федерации, а в статье. 72 Конституции РФ - пред­меты совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В аналитических целях компетенцию Федерации в вопросах

201

исключительного ведения можно разбить на следующие группы:

   в области государственного строительства;

   в области экономической, социальной и культурной политики;

   в области внешних сношений, обороны и безопасности;

   в области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия.

   Компетенцию РФ и ее субъектов в области совместного веде­ния также можно разделить на группы:

   в области государственного строительства;

   в области экономической, социальной и культурной политики;

   в области внешних сношений;

    в области охраны общественного порядка, прав граждан, за­конодательства и деятельности правоохранительных органов. В постсоветское время получили распространение договоры

между Российской Федерацией и ее субъектами. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О раз­граничении предметов ведения и взаимном делегировании полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», подпи­санный их Президентами 15 февраля 1994 г. Всего же заключено не­сколько десятков договоров с органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации и несколько сотен конкретных согла­шений к ним, в рамках которых регулировались многие вопросы хозяйственной и социальной жизни. Однако к настоящему времени часть этих договоров признаны утратившими силу на том основании, что цели, предусмотренные во время их заключения, достигнуты.

Относительно юридической природы и значения этих догово­ров высказаны противоположные мнения. По мнению одних, они имеют весьма важное и конструктивное значение в становлении фе­деративных отношений. С их точки зрения, по ряду моментов они даже выше норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ. Другие же находят, что договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных зако­нов, в то время как Федерация, если она стремится к самосохранению и устойчивому развитию, должна основываться на конституции и со­ответствующих ей законах, а договоры, поскольку они предусмотре-

202

ны, призваны иметь лишь вспомогательный или дополнительный ха­рактер.

Необходимо отметить, что договорная практика родила про­блемы, которые требуют глубокого, всестороннего и полного анали­за. Возьмем, например, институт помилования, в котором ярко пред­ставлена идея милосердия.

Часть третья статьи 50 Конституции РФ устанавливает: "каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленным феде­ральным законом, а также просить о помиловании или смягчении наказания ". Пункт "о" статьи 71 Конституции РФ помилование, равно как и амнистию, относит к ведению Российской Федера­ции. В соответствие с этим в пункте "в" статьи 89 Конституции РФ записано, что осуществляет помилование Президент.

Несмотря на все это, в ряде договоров о разграничении пред­метов ведения и взаимном делегировании полномочий помилование отнесено избирательно к предметам ведения отдельных субъектов РФ. Некоторые из них, что вполне понятно и объяснимо, спешно за­крепили это положение в своих законах. Например, В Договоре РФ и РБ от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" предусмотрено, что в ведении РБ находятся вопросы судоустройства и помилования лиц, осуж­денных судами Республики Башкортостан (пункт 11 статьи 3) и в то же время записано, что судоустройство, амнистия и помилова­ние находятся в ведении Российской Федерации (пункт 14 статьи 5). По Конституции РБ Президенту РБ вначале (24 декабря 1993 года) предоставлялась возможность "осуществлять право помило­вания граждан, осужденных на основании законов Республики Баш­кортостан "(пункт 19 статьи 95 Конституции РБ), но затем (3 но­ября 2000 года) было записано, что он осуществляет право помило­вания граждан, осужденных судами Республики Башкортостан (пункт 20 статьи 86 Конституции РБ). С 11 ноября 1996 года по 19 апреля 2001 года в республике действовал Закон РБ "О помиловании лиц, осужденных судами Республики Башкортостан" принятый За­конодательной палатой Госсобрания РБ 1 октября 1996 года. О ре­зультатах деятельности образованной в соответствии с этим за­коном республиканской комиссии по помилованию невозможно было составить объективное представление, так как она работала странно: миловала тайно, хотя, по общему правилу, судили гласно.

203

Указанное противоречие в республике вроде бы устрани­ли. Конституция РБ в редакции от 3 декабря 2002 г. уже не преду­сматривает право помилования Президентом РБ, а вышеприведен­ный республиканский закон признан утратившим силу. Однако Пре­зидент РФ своим указом от 28 декабря 2001 года изменил процедуру помилования. Подключив к осуществлению права на помилования глав субъектов РФ, он поступил вроде бы в духе федерализма. Но в результате существовавшие только в отдельных субъектах феде­рации противоречия распространились теперь на всю Рос­сию. Возникает вопрос. От того, что увеличилось число комиссий по числу субъектов РФ, станет ли больше милосердия? Не будет ли гуманный по своей сущности институт забюрократизирован? Не превратятся ли новоиспеченные комиссии в места торга "цезаре-вой милостью "?

Конституцией РФ и принятыми в ее развитие правовыми ак­тами предусмотрен определенный механизм функционирования Фе­дерации и взаимного влияния внутри нее. В самом общем виде он представляет следующее.

С одной стороны, имеются юридические возможности для влияния субъектов на федеральные дела:

   субъекты имеют своих представителей в Совете Федерации, активно участвуют в выборах депутатов Госдумы, Президента, могут предлагать кандидатуры в КС РФ;

   они могут отстаивать свои интересы в Правительстве; просить Президента использовать согласительные процедуры, чтобы урегулировать споры с центром и другими субъектами (статья 85 Конституции РФ); вносить законопроекты в Госдуму (ста­тья 104 Конституции РФ); обращаться с запросами в Консти­туционный Суд РФ (статья 125 Конституции РФ);

   субъекты  имеют официальные представительства на феде­ральном уровне.

С другой стороны, существуют юридические возможности, позволяющие влиять Федерации на дела в субъектах. Для этого используются:

   федеральный бюджет;

   принятие федеральных законов, в том числе по предметам со­вместного   ведения   (тем   самым  устанавливаются  пределы

204

осуществления соответствующих полномочий субъектами);

   установление   Федерацией   общих   принципов   организации представительных и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов РФ (часть первая статьи 77 Конституции РФ) и единой судебной системы РФ (часть третья статьи 118 Конституции РФ);

   включение в единую систему исполнительной власти в Рос­сийской  Федерации  федеральных  органов  исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совме­стного ведения (часть вторая статьи 77 Конституции РФ);

   создание территориальных органов, входящих в систему фе­деральных органов исполнительной власти;

    назначение официальных представителей Президента РФ в субъ­ектах РФ.

Конституция РФ (статья 125) предусматривает, что при нали­чии споров о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ они могут обратиться в Конституционный Суд РФ.

5. Конституционно-правовые гарантии единства и терри­ториальной целостности Российской Федерации. Анализ консти­туционного опыта федеративных государств позволяет заключить, что всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (земель, штатов, кантонов и т.д.), все же представляет со­бой единое и целостное образование. Федерация - не есть форма об­разования отдельных независимых государств. В отличие от конфе­дерации, федеративному государству присущи все свойства, харак­терные для унитарного государства, т.е. единая территория, насе­ление, проживающее на этой территории, и власть, действую­щая на всей территории государства. Вместе с тем, федеративное государство - это сложное образование, своеобразная система, кото­рая в целях самосохранения и развития должна следовать, прежде всего, двум важнейшим принципам (аксиомам): а) никакая часть це­лого не может превалировать над целым; б) чем сильнее взаимосвязь и взаимодействие элементов системы, тем выше степень целостности этой системы. Следовательно, если быть действительно заинтересо­ванным в единстве и целостности России как федеративного государ-

205

ства, то исключительно важно позаботиться о том, чтобы были на­дежные и эффективные гарантии этого. Каковы же они?

Прежде всего, необходимо указать на гарантии территориаль­ной целостности Федерации.

В Конституции РФ (статья 4) прямо указано, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», и приведен состав этой территории. Согласно статье 67 Конституции РФ:

«1. Территория Российской Федерации включает в себя терри­тории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воз­душное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключи­тельной экономической зоне Российской Федерации в порядке, опре­деляемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия».

Российская Федерация, согласно части третьей статьи 4 ее Конституции, «обеспечивает целостность и неприкосновенность сво­ей территории». При этом статья 80 Конституции РФ реализацию это­го принципиального положения возлагает на Президента. Принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и территори­альной целостности - прерогатива Президента.

В статье 65 Конституции РФ приведен перечень субъектов РФ (как уже отмечалось, их 89). При этом предусмотрена возможность принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, но в порядке, установленным федеральным конституцион­ным законом. Согласно части пятой статье 66 Конституции РФ, «ста­тус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаим­ному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Феде­рации в соответствии с федеральным конституционным законом». В Конституции РФ отсутствует упоминание о возможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава (право сецессии). И это вполне оправдано, ибо право сецессии находится в полном противо­речии с сущностью федерации: федерация - это не союз отдельных государств, а единое и целостное государство, т.е. одно государство, хотя и сложное.

206

Исключительно эффективной гарантией территориальной це­лостности Федерации является провозглашение федеральной консти­туцией верховенства федерального законодательства над законода­тельством субъектов Федерации.

Согласно части второй статьи 4 Конституции РФ, «Конститу­ция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенст­во на всей территории Российской Федерации». А в частях первой и второй статьи 15 Конституции РФ этот конституционно-правовой принцип усилен указанием на то, что:

«1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юриди­ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории Россий­ской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Россий­ской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного само­управления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Совершенно особую роль в ряду конституционных гарантий территориальной целостности Федерации играют те из них, которые обеспечивают единство населения (общества), проживающего на ее территории. Такими гарантиями являются единство и равенство гра­жданства, равенство перед законом, государственный язык.

Согласно статье 6 Конституции РФ:

«1. Гражданство Российской Федерации приобретается и пре­кращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

Часть первая статьи 19 Конституции РФ гласит: «Все равны перед законом и судом».

В соответствии с частью первой статьи 68 Конституции РФ, «государственным языком Российской Федерации на всей ее террито­рии является русский язык».

Наконец, с точки зрения рассматриваемого вопроса сущест-

207

венное значение имеют гарантии выполнения решений федераль­ных органов государственной власти на всей территории Федера­ции.

Конституция РФ (статья. 15) возлагает на всех должностных лиц обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных зако­нов. Довольно широкими полномочиями, обеспечивающими испол­нение решений федеральных органов на всей территории России, на­делен Президент, правительство и федеральные суды.

Существенное значение имеет то, что при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит на территории Российской Федерации или в от­дельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ста­тья 88 Конституции РФ).

Сегодняшняя Россия выросла из прошлого. Следовательно, не зная ее прошлое, сложно понять и ее настоящее. Но ведь и настоя­щее лишь момент будущего. Каково же будущее Российской Феде­рации? Этот вопрос не может не волновать.

Кто-то хотел бы, чтобы Россия была Великой «Великая Рос­сия!» Заманчиво. Хан Тохтамыш был увлечен идеей «Великой Тата­рии», но в результате свой бурной и противоречивой деятельности потерял все. Мао Цзе-дун был не прочь создать «Великий Ки­тай». Известно его высказывание, что «непосредственная задача Китая состоит в том, чтобы не только защитить свой суверени­тет по эту сторону стены, но и вернуть все утраченные террито­рии». «Великий Китай» Мао Цзе-дун видел в качестве «китайской федерации», членами которой, по его мнению, могут быть Вьет­нам, Лаос, Камбоджа, - т.е. весь Индокитай, а также Монгольская Народная Республика и, возможно, советский Дальний Восток14. И что же? Пока «Великого Китая» в его варианте нет, а есть тот Китай, который есть Мечтателей о создании великих империй («Великого Ирана», «Великого Турина», «Великого Узбекистана», «Великой Армении» и т.д.) немало. Но есть люди и иного тана. Так, Збигнев Бжезинский считает, что России следует отказаться от тщетных попыток быть мировой державой. По его мнению, через некоторое время Россия распадется на, как минимум, три части: Европейскую Россию, Сибирь и Дальний Восток15. Итак, что? На­ступил апокалипсис? Прощай Россия? Спасайся, кто как может? Од -на- ко...

208

Действительно, если быть объективным, определенные фак­торы создают угрозу единству и целостности России, даже само­му существованию ее. Но это вовсе не значит, что Россия обяза­тельно разрушится, самоуничтожится. Целый ряд факторов «ра­ботает» на единство и целостность России, вселяет надежду на то, что Россия была, есть и будет. Следовательно, пророчества о дезинтеграции России, о ее сходе с исторической арены не сбудут­ся, если, проявив осмотрительность, своевременно позаботиться о том, чтобы эти факторы проявили себя с наибольшей отдачей, с оптимальным коэффициентом полезного действия.

Видимо, самой судьбой предначертано России сегодня быть федеративным государством. В подлинной федерации, которая раскрепощает личность, гарантирует права и свободы, демокра­тическое, свободное развитие - спасение, успех в обеспечении един­ства и целостности России, залог процветания личности, общества и государства. В этой связи, повторюсь, надо бы лучше вглядеться в классическую модель федерации, которая предполагает консти­туционность, территориальность, симметрию.

Надо беречь каждого человека, необходимо обратиться лицом к народу, сложить нацию граждан. Это же, с точки зрения кон­ституционного права, означает, что не только на словах и в доку­ментах, а еще и на деле (хотя в целом ряде случаев слово тоже де­ло), реально надо бы обеспечивать единство прав человека и на­родного суверенитета. Исключительно важно, чтобы в России торжествовало право, настоящее право, душа которого свобода, корень - правда, справедливость, логика -логика прав и обязанно­стей, выражение - правовой закон, имеющий обязательную силу для всех.

В целом, на наш взгляд, в Конституции РФ 12 декабря 1993 го­да выбор сделан в пользу классической федерации, но реализован он непоследовательно. В результате в ней, в Конституции РФ, содер­жатся неясные и общие формулировки, которые, думается, требу­ют уточнений и доработок.

Например, необходимо бы более основательно прописать во­прос о разграничении предметов ведения и полномочий. Их пере­чень (особенно в части совместной компетенции) оставляет широ­кое поле для споров. Не совсем четкая позиция по вопросу о соот­ношении Конституции РФ и Федеративного договора, вообще дого­воров и соглашений ведет к разночтениям в понимании соотноше­ния закона и договора в условиях постсоветской России.

209

Явно недостаточное внимание уделено в действующей кон­ституции бюджетному федерализму и судебному федерализму. На

наш взгляд, надо бы подчеркнуть трехуровневый характер бюд­жетной системы в России. Следовало бы закрепить в Конституции РФ систему федеральных судов, что способствовало бы повышению правопорядка, стабильности судов.

Местное самоуправление, культурная автономия!!! Многое, что относится к ним, в Конституции РФ представлено крайне сла­бо.

Но главное, конечно же, природа, экономика, культура, образо­вание, наука, техника, армия Если власть создаст благоприятные условия для того, чтобы к ним приложились горячие и честные сердца, ясные, умные головы, сильные, умелые и чистые руки наших граждан - золотого российского народа, бесценного дара, основного капитала страны, то России быть в XXI веке, на зависть ее недоб­рожелателям (на белую(!), хотелось бы все же), передовой, свобод­ной, доброй, могучей державой.

Примечания

1  См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Издательство «Республика», 1994.

2  Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможно­сти. - М.: Славянский диалог, 1996. - С. 149-150.

3  Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российской государственности // Федерализм власти и власть федерализма. -М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. -С. 149.

4  Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. - 2000. - № 5. - С.87.

5  Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екате­ринбург, 1998. -С.41.

6   Конституция Российской Федерации // Энциклопедический сло­варь. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995. - С.250.

7  Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Ежегодник Российского права.-1999.-С. 167.

8  Agronoff R. Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain. An Exemenation of inter goverment Policy. - Evalnating Federal Sistem. - P. 61.

9  С расматриваемой точки зрения особенно интересны работы: кол­лектива авторов "Федерализм власти и власть федерализма. (М: ТОО "Ин­телТех", 1997, - 875 с.); Кахи Тамазиевича Курашвили "Федеративная орга­низация Российского государства. (М.: "Компания Спутник+", 2000".- 172

210

с.); Людвига Мнацаковича Карапетяна "Федеративное устройство Российско­го государства". (М.: Издательство "Норма", 2001. - 352 с.).

10 См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М.: Юристь, 2001. - С.21

" Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. -М.: Пробел, 1999.-С.10.

12      Чиркин     В.Е. Современное     государство.-     М.:     Между-нар. Отношения, 2001. - С. 163

13  О компетенции см., например: Тихомиров Ю.А. Теория компетен­ции.-М., 2001.

14 Браун О. Китайские записки (1932-1939). - М.: Политиздат, 1974. -С. 347-348.

15 Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Господство Америки и ее геостратегические   интересы.-  М.:   Международные   отношения,   1999.— С.239-240.

211

Лекция 10

СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Разделяй и властвуй - мудрое правило; но

"объединяй и направляй " - еще лучше.

Иоганн Вольфганг Гете

1. Общая характеристика субъектного состава современ­ной России. В части первой статьи 65 Конституции РФ дан перечень субъектов РФ. В составе РФ находятся «Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республи­ка, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Север­ная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Рес­публика, Чувашская Республика - Чувашия;

Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская об­ласть, Белгородская область, Брянская область, Владимирская об­ласть, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская об­ласть, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская об­ласть, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Кур­ская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская об­ласть, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская об­ласть, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская об­ласть, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюмен­ская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;

212

Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий ав­тономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автоном­ный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский авто­номный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ».

По субъектному составу РФ уникальна. В мире нет ни одной такой федерации как Россия, которая имела бы 89 субъектов. США -большое государство, но состоит лишь из 50 субъектов и федерально­го округа Колумбия. Кроме того, США имеет владения: Пуэрто-Рико и Виргинские острова, ряд островов в Океании. Словом, даже США -крупнейшее государство в мире, супердержава - по количеству субъ­ектов не больше Российской Федерации, а меньше.

Все субъекты РФ имеют свои индивидуальные наименова­ния, в основе которых лежит традиция или политическая во­ля. Однако в целом эти субъекты согласно Конституции Российской Федерации (статьи 5, 65) группируются в республики (21), края (6), области (49), города федерального значения (2), автономную область (1), автономные округа (10). Такая "разнопорядковость" (В.Е. Чиркин) или "пестрота" (А.А Лебедев) встречается лишь в Рос­сии. В других федерациях их субъекты обычно имеют одинаковые названия: земли - в ФРГ и в Австрии, кантоны - в Швейцарии, штаты в США, Эфиопии и Индии.

Ряд субъектов РФ имеют названия, в основе которых лежит этнический фактор. На этом основании их подчас представляют как национальные государственные образования. В действительности же все субъекты РФ полиэтничны; каждый на своем уровне воспроиз­водит этно-демографическую картину, характерную для России в це­лом, но по-своему, своеобразно. Отличие между ними лишь в том, что хотя в каждом субъекте Российской Федерации практически пред­ставлены те же этносы, что и в России в целом, но в каждом из них они даны в особых пропорциях. Например, соотношение русских и нерусских в Башкортостане 1:1,5; в Татарстане 1:1; в Санкт-Петербурге 5:1 и т.д. Причем, понятия «русский» и «нерусский» во многом условны, так как сегодня между «русскими» и «нерусскими» много общего в культуре, языке, быте и т.д. В России очень велика

213

доля смешанных браков (в некоторых субъектах доля их более 50%), а это тоже ведет к тому, что общность между указанными группами населения усиливается, хотя, они, несомненно, сохраняют и свои оп­ределенные особенности.

Число представителей этносов («коренных народов», «титуль­ных наций», «государствообразующих этносов»), по самоназванию которых названы 32 субъекта РФ, составляет более 50% лишь в 7 из них: в двух автономных округах (Коми-Пермяцком и Агинском Бу­рятском), в пяти республиках (Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Ты­ве, Чувашии, Северной Осетии - Алании). В то же время в восьми республиках коренные народы составляют 20-35% численности насе­ления, а в Карелии - 10%. В Еврейской автономной области число евреев не превышает нескольких процентов. Численность коренных народов в Эвенкийском автономном округе - 4,2%, в Ханты-Мансийском округе - 1,4%. В восьми республиках численность рус­ских составляет свыше 40%: в Татарстане - 42%, Марий-Эл - 47%, Саха (Якутии) - 50%, Удмуртии - 56%, Коми - 58%, Мордовии -60%, Бурятии - 70%, Карелии - 73%. Общая численность населения России 145 млн. человек, но лишь четыре "коренных народа" (татары, чуваши, башкиры, мордва) имеют общую численность более 1 млн. Из 113 "коренных народов", численность которых менее 1 млн., 87 имеют менее 100 тысяч человек.

По размерам территории, общему количеству населения, плотности его расселения субъекты РФ сильно отличаются друг от друга. Так, по признаку территории самым маленьким субъектом РФ является город Москва (1,5 тыс. кв. км.), а самым крупным Саха (Якутия) (3 103,2 тыс. кв. км., что составляет 18,7% всей территории России). По признаку же количества населения самым маленьким субъектом РФ является Эвенкийский автономный округ (25 тысяч человек), а самым крупным Москва (8 557 тысяч чело­век). Наименьшая плотность населения в Эвенкийском автономном округе (0,03 человека на 1 кв. км.), а наибольшая - в Москве (102 че­ловека на 1 кв. км.). Разнятся субъекты РФ и по уровню социально-экономического развития. Одни из них - доноры, а другие - на до­тации. В одних сильно развита не только промышленность, но и дру-< гие отрасли народного хозяйства. А другие являются преимуществен­но аграрными или промышленными.

214

Огромна разница между субъектами РФ по признаку техно­логического уклада. Одни субъекты (например, Москва) - это уже практически постиндустриальное общество, а другие субъекты (на­пример, отдельные территории Крайнего Севера и Дальнего Востока, Кавказа) - еще даже не индустриальные общества.

Особенностью субъектного состава современной РФ также является вхождение одного или нескольких субъектов РФ в состав территории другого (других) субъекта. Сегодня из 10 автономных округов только один (Чукотский) входит в состав Российской Феде­рации непосредственно. Остальные девять округов находятся в пре­делах границ краев или областей. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в состав Красноярского края - Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа. Сложно построенные субъекты (рав­ноправный субъект Федерации в составе другого равноправного субъекта Федерации), уходя своими корнями в советскую традицию национального федерализма, свидетельствуют о том, что эта тради­ция не только не преодолена, а в новых условиях получила "второе дыхание". Между тем, теории и практике зарубежного федерализма они неизвестны, а для развития федеративных отношений в постсо­ветской России создают определенные сложности.

При анализе федераций обращается внимание иногда только на ее субъекты. Между тем, в составе ряда федераций (например, Ав­стралии, Бразилии, Канады) имеются такие единицы (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные штаты и т.п.), ко­торые не могут быть так обозначены. Для них более подходит поня­тие несубъект федеративного государства. Особенность их в том, что они являются образованиями, входящими в состав федеративного государства, но при этом не являются его субъектами. В отличие от субъектов федерации они не выступают в качестве системоообра-зующих образований, ведущих к появлению такого феномена как фе­дерация. К счастью, в России, как и, например, в Австрии, в Герма­нии, такого рода образования (т.е. несубъекты федерации) отсутству­ют. Иначе проблема федеративного устройства России усложнилась бы.

2. Правовой статус субъекта федерации. Следует сразу от­метить, что понятие «субъект федерации» связано с понятием «субъ-

215

екты права». Следовательно, при анализе содержания этого понятия, равно как и содержания понятия «субъект права», допустимо исполь­зование категорий «правосубъектность», «правоспособность», «дее­способность», «правовой статус», "правовое положение" и т.д.

В юридической литературе (показательны работы, например, А.Н. Лебедева, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина) право­вому статусу субъектов федерации уделяется достаточно серьезное внимание. Однако характеристики его неодинаковы. Так, по мнению А.Н. Лебедева, исследователи правового статуса субъектов РФ при­держиваются, по меньшей мере, трех различных взглядов, которые он обозначает как: а) национально-государственная концепция; б) кон­цепция видов; в) концепция симметричной федерации1. Даже те ис­следователи, которые не расходятся во взглядах концептуально, мо­гут занимать разные позиции по достаточно существенным частно­стям рассматриваемого вопроса. Например, каждый крупный иссле­дователь по-своему определяет число признаков правового статуса субъекта РФ и дает им только ему присущую интерпретацию. Если уйти от различных частностей, то, думается, можно остановиться на следующих показателях, которые, на наш взгляд, позволяют создать обобщенное представление о правовом статусе субъекта любого фе­деративного государства.

Первое. Хотя субъект федерации всегда часть этой федерации как целостного образования, он, тем не менее, самостоятельная госу­дарственно-правовая единица, более того, системообразующий эле­мент федеративного государства.

Второе. В пределах своих полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Третье. Для субъекта федерации характерно наличие терри­тории, системы органов публичной власти, законодательства или иной системы позитивного права, согласно принятой правовой тради­ции.

Четвертое. Субъекты федерации вправе вступать в опреде­ленные правовые отношения друг с другом, быть стороной в отдель­ных международных отношениях, участвовать в различных формах в федеральных делах, но, как правило, не имеют права на односторон­ний выход из состава федерации. '           Пятое. Права субъекта федерации гарантируются. Однако

216

субъект федерации несет полную ответственность за надлежащее осуществление этих прав. А это ведет к тому, что субъект федерации подконтролен федерации, которая в предусмотренных случаях может применить в отношении его федеральное принуждение (федеральную интервенцию).

3. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации по Конституции 12 декабря 1993 года. В советских кон­ституциях понятие «субъект федерации» не использовалось, хотя имеются некоторые основания считать, что в скрытом виде оно все же в них было дано.

Долгое время не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Одни считали, что ими яъляются республики в составе РСФСР (ранее именовались авто­номными республиками). Другие склонялись к тому, чтобы считать таковыми также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также авто­номные округа (всего их десять). Наконец, возникла идея считать субъектами Федерации и крупные территориальные единицы, вхо­дящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчине­ния (Москву и Ленинград (Санкт-Петербург)), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения. В результате в Конституции РФ 12 декабря 1993 года получил закрепление подход, по которому статус субъекта РФ получили не только государственно-правовые образования (автономные республики), но и администра­тивно-территориальные (края и области, федеральные города), а так­же национально-территориальные административные образования (автономные области).

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - это совокупность прав, обязанностей, гарантий их реализации и ответственности, вытекающих из норм Консти­туции РФ и соответствующих правовых актов, а также право­отношений.

В узком смысле слова конституционно-правовой статус субъ­екта Российской Федерации - это его права и обязанности исключи­тельно по отношению к Федерации в целом. В широком же смысле

217

слова под таким статусом понимаются не только указанные выше права и обязанности, но и права и обязанности, которые образуют со­держание правоотношений, где стороной могут быть: а) другой субъ­ект Российской Федерации; б) территориальное образование в составе иностранных государств; в) иногда даже само иностранное государ­ство; г) международные организации.

Что же общего и особенного в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации?

Первое. Субъекты РФ равноправны (части первая и вторая статьи 5 Конституции РФ), т.е. в равной мере, вне зависимости от ви­да, наименования и других подобных качеств, все они являются сис-темоообразующими элементами федеративных отношений в Рос­сии. Различия в типах, наименованиях и т.д. - это во многом дань прошлому, в частности советскому прошлому, которое в новой Кон­ституции РФ не преодолено. Однако это, думается, несущественное и извинительное обстоятельство, если принять во внимание, что эта конституция - основной закон, рассчитанный на действие в переход­ный период.

Второе. Статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и учредительными правовыми актами субъектов РФ, которые для республик - конституции, а для других субъектов РФ - уставы. Он может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соот­ветствии с ФКЗ (части первая, вторая, пятая статьи 66 Конституции РФ).

Третье. Согласно статье 73 Конституции РФ, вне пределов и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъек­тов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной вла­сти. Следовательно, наряду с Российской Федерацией в целом каж­дый субъект ее является носителем государственной власти. С этим связано то, что каждый субъект РФ имеет свою особую государствен­ную символику: флаг, герб, гимн, административный и культурный центр, который в республиках именуется столицей, а в других субъ­ектах - краевой центр, областной центр, окружной центр.

Четвертое. Каждый субъект РФ имеет свою территорию, которая   является   неотъемлемой   частью   территории   РФ   в   це­лом. Установленные между субъектами границы могут быть измене­ны  только  с  их  взаимного  согласия,  а  вот административно­го

территориальное устройство субъектов РФ осуществляется каж­дым самостоятельно (части первая, вторая статьи 67 Конституции РФ, статья 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации»).

Пятое. Субъект РФ устанавливает систему органов госу­дарственной власти самостоятельно, но в соответствии с основа­ми конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной вла­сти, установленными ФЗ (часть первая статьи 77 Конституции РФ). При этом в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предме­там совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (вертикаль исполнительной власти). Кроме того, федеральные органы исполни­тельной власти для осуществления своих полномочий могут созда­вать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть вторая статьи 77, часть первая статьи 78 Конституции РФ).

Шестое. Вне пределов предметов ведения РФ в целом, со­вместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции РФ). При этом необходимо принять во внимание, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются ФЗ и принимае­мые в соответствии с ними законы и иные нормативные право­вые акты субъектов РФ (часть вторая статьи 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию законодательства субъекта РФ, о котором говорится в части второй статьи 5 Конституции РФ. Общее конституционно-правовое правило таково: федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ не должны противоречить друг другу. Если же в силу различных причин это не удалось обеспечить, то возникшие противоречия должны преодолеваться, для чего ис­пользуются различные правила и процедуры, в том числе те, что от­носятся к области коллизионного права.

Существует мнение, что каждый субъект имеет свою право­вую систему или систему права. Так ли? Думается, такой одно­значный вывод в должной мере научно не верифицирован. В пользу

219

такого утверждения можно привести следующие аргумен­ты. Прежде всего, ни в общетеоретической, ни в отраслевой юри­дической литературе содержание понятий «правовая система» и «система права» не получило однозначной интерпретации. Кроме того, существуют большие сложности в установлении особенно­стей правовой системы или системы права современной России в целом. Наконец, надо быть большим фантазером и абсолютно ли­шенным чувства ответственности, чтобы в условиях единой и не­делимой Российской Федерации с одной Конституцией и основан­ных на ней правовых институтах, которые еще в должной мере не утвердились, развивать обозначенную выше идею. В этой связи представляется конструктивней альтернативная идея, согласно которой в современной России идет процесс формирования одной своеобразной отечественной правовой системы, специально-юридическую сердцевину которой образует постсоветская система права, а на уровне субъектов РФ имеют место отдельные фраг­менты этой системы (усеченное законодательство, некоторые правообеспечительные структуры и др.), которые порой довольно эффективны, но взятые отдельно от федерального законодатель­ства, иных правовых феноменов в абсолютно самостоятельную правовую систему или систему права все же не складываются.

Седьмое. Субъекты РФ не являются независимыми от России, а выступают как ее составные части. Они не имеют права выхода в одностороннем порядке из состава РФ, не являются субъектами меж­дународного публичного права, но в определенных ФЗ пределах мо­гут осуществлять международные и внешнеэкономические связи.

Восьмое. С этнической полифонией населения России связано то, что Федерация гарантирует права малочисленных народов в соот­ветствии с общепризнанными принципами и нормами международно­го права и международными договорами РФ; всем ее народам - право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Развитие темы языка ведет к тому, что республики, где обычно концентрируется наибольшее число того или иного нерусско­го населения (а это имеет определяющее значение для официального названия той или иной конкретной республики как субъекта РФ), вправе устанавливать свои государственные языки. В органах госу­дарственной власти, органах местного самоуправления, государст­венных учреждениях республик они употребляются наряду с государ-

220

ственным языком РФ, которым, как известно, является русский язык (статьи 68, 69 Конституции РФ).

Таким образом, действующая федеральная конституция пре­доставляет субъектам РФ значительный объем прав, что ведет к опре­деленной децентрализации федеративных отношений, способствует становлению и развитию демократических традиций. Однако в Рос­сийской Федерации в целом одно гражданство, единая территория, однотипная форма организации государственной власти (республи­канская), одна правовая система (система права), один государствен­ный язык - русский, единая судебная власть. Суверенитет России един и неделим. Он распространяется на всю ее террито­рию. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое дей­ствие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ей. Следовательно, в Российской Федерации, несмотря на многообразие ее субъектов и на довольно высокий уровень их са­мостоятельности, единое конституционно-правовое пространст­во.

4. О конституционно-правовой основе изменений в субъ­ектном составе Российской Федерации.

В печати отмечалось, что Сунженский районный суд принял решение, по которому к 26 сентября 2001 года часть территории Республики Северной Осетии - Алания должна перейти под юрис­дикцию Республики Ингушетия. Это решение суда породило кон­фликт. Существуют варианты разделения Курганской области, территориальные претензии предъявляются к Ставропольскому краю По некоторым данным, в России "созревают " более несколь­ких десятков территориальных споров, а спор о территории в Чеч­не уже, пожалуй, «перезрел». Возникает вопрос' возможны ли изменения в составе субъектов Российской Федерации?

Часть 2 статьи 65 Конституции РФ предусматривает «приня­тие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта». ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и об­разования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», при­нятым Госдумой 30 ноября 2001 года и одобренным Советом Федера­ции 5 декабря 2001 года, определены условия и процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта

221

Российской Федерации. Названный закон состоит из четырех глав, включающих 14 статей.2

Согласно этому ФКЗ принятие в Российскую Федерацию но­вого субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Рос­сийской Федерации иностранного государства или его части, а обра­зование в составе Российской Федерации нового субъекта - процеду­ра, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным конституцион­ным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (статья 1).

Основные требования, предъявляемые к принятию в Россий­скую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта таковы:

1)    принятие в Российскую Федерацию и образование в ее со­ставе нового субъекта осуществляется на добровольной основе;

2)    при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устрой­ства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъ­екта. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осущест­вляется в соответствии с Конституцией РФ, названным ФЗК, а также федеральными конституционными законами о принятии в Россий­скую Федерацию нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию субъекта требует соблю­дения следующих условий:

1)  в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию мо­жет быть принято иностранное государство или его часть;

2) принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъ­екта иностранного государства или его части осуществляется по вза­имному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - междуна-

222

родный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством;

3) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве но­вого субъекта иностранного государства этому субъекту предоставля­ется статус республики, если международным договором не преду­сматривается предоставление новому субъекту статуса края или об­ласти;

4) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве но­вого субъекта части иностранного государства этому субъекту пре­доставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным догово­ром.

Инициатором предложения о принятия в Российскую Федера­цию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является это ино­странное государство. Президент РФ после поступления предложения уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консульта­ции. Рассмотрение предложения и принятия решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответст­вии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Международным договором могут быть урегулированы сле­дующие вопросы:

а)  наименование и статус нового субъекта Российской Феде­рации;

б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федера­ции;

в)  правопреемство в отношении членства иностранного госу­дарства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

г)  действие законодательства Российской Федерации на тер­ритории нового субъекта Российской Федерации;

223

д) функционирование органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления иностранного государства на террито­рии нового субъекта Российской Федерации.

Кроме того, международным договором может устанавливать­ся переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и пра­вовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. По отдельным во­просам, связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Российской Федерацией и данным иностранным государством могут быть подпи­саны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновре­менно с ратификацией международного договора. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституци­онный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции Рос­сийской Федерации данного международного договора.

Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, то указанный международный договор вносится в Госу­дарственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном ФЗ «О международных договорах Российской Федера­ции». Одновременно с международным договором в Государствен­ную Думу вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Этот проект должен содержать положения, опреде­ляющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в эконо­мическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного ФКЗ может содержать и другие поло­жения, вытекающие из международного договора и протоколов к не­му.

ФЗ о ратификации международного договора принимается па­латами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации. ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъ­екта принимается палатами Федерального Собрания Российской Фе-

224

дерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Рос­сийской Федерации. Указанный закон вступает в силу не ранее вступ­ления в силу для Российской Федерации и для иностранного государ­ства международного договора. Изменения в часть 1 статьи 65 Кон­ституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Порядок образования в составе Российской Федерации но­вого субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъек­та требует следующих условий:

1)   образование   в   составе   Российской   Федерации  нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации;

2)   образование   в   составе   Российской   Федерации  нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъ­ектов Российской Федерации, территории которых подлежат объеди­нению;

3)    изменение наименования субъекта Российской Федера­ции, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституцией Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации     нового     субъекта. Новое     наименование     субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской   Федерации   и   учитывается   при   переиздании   текста Конституции Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации но­вого субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территории которых образуется новый субъект Российской Федера­ции (далее - заинтересованные субъекты Российской Федера­ции). Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федера­ции. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать

225

предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, свя­занных с образованием в составе Российской Федерации нового субъ­екта. В качестве сопроводительных материалов одновременно пред­ставляются:

а)  предложения о правопреемстве нового субъекта в отноше­нии собственности заинтересованных субъектов Российской Федера­ции в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации;

б)  предложения о внесении изменений и дополнений в феде­ральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с об­разованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в)  предложения о функционировании государственных орга­нов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федера­ции на территории нового субъекта Российской Федерации, а также формировании органов государственной власти нового субъекта Рос­сийской Федерации;

г) предложения о действии законов и иных нормативных пла­новых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д)  сведения о предполагаемых сроках проведения референду­мов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соот­ветствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересован­ных субъектов Российской Федерации. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федера-

226

ции нового субъекта осуществляются в соответствии с законами за­интересованных субъектов Российской Федерации о референду­ме. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересо­ванных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Фе­дерации, повторные референдумы могут проводиться во всех заинте­ресованных субъектах Российской Федерации независимо от резуль-. татов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинте­ресованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образо­вании в составе Российской Федерации нового субъекта представля­ются Президенту Российской Федерации.

Проект ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом Российской Федерации. Он должен со­держать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъ­ектов) Российской Федерации в случае, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального конституционного закона, а также заклю­чительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в тече­ние которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а)   формирование  органов  государственной   власти  нового субъекта Российской Федерации;

б)  внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспреде­ление бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство субъекта Российской Федерации в отноше­нии собственности заинтересованных субъектов Российской Федера­ции в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностран­ными государствами и международными организациями;

227

г)  функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

е)  действие законов и иных нормативных правовых актов за­интересованных субъектов Российской Федерации на территории но­вого субъекта Российской Федерации.

ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Российской Федерации. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федера­ции, вносятся на основании ФКЗ об образовании в составе Россий­ской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

5. Суверенитет субъекта Российской Федерации: правовая реальность или правовая иллюзия? Этот вопрос в большей степени злободневен для республик в составе РФ, хотя время от времени он ак­туализируется и применительно к другим субъектам РФ. Главным об­разом, - к крупным и во многом самодостаточным краям и областям В целом наметились следующие подходы: а) отказ от признания государ­ственного суверенитета субъектов РФ («суверенитет Российской Феде­рации един и неделим»); б) признание государственного суверенитета субъектов РФ (концепция «двойного» суверенитета); в) признание го­сударственного суверенитета субъектов РФ в ограниченном объеме (теория ограниченного суверенитета).

Какой же из этих подходов верный? Как решать проблему?

Для этого, на наш взгляд, необходимо, прежде всего, опреде­литься в методологии. Важно условиться о системе исчислений. Одно дело рассматривать вопрос in abstract» (т.е. отвлеченно, вне связи с дей­ствительностью). И совсем другое - если перевести его в область in concrete (т.е. в область действительного, реального, фактического, в плоскость данного). Иначе - рассматривать его в данном определенном случае. Одно дело рассматривать и решать этот вопрос в рамках опре­деленных правовых традиций. И совсем другое - если он вдруг окажет-

228

ся переведенным в демагогическую плоскость, где не проводятся раз­личия между истиной и ложью, между системой строгих высказыва­ний, (исчислений, действий) и произволом, где часто эмоции превали­руют над разумом, рассудком. Кроме того, думается, важно уметь про­водить различия между, по меньшей мере, тремя вещами: а) философи­ей (теорией, идеологией) суверенитета; б) законодательством о сувере­нитете; в) практикой реализации идеи суверенитета. Наконец, по наше­му мнению, необходимо рассматривать и решать вопрос, делая поправ­ку на время, учитывая особенности менталитета тех или иных групп населения.

Когда Б.Н. Ельцин объявил: "берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить", одни были в шоке, а другие - в востор­ге. Сегодня же некоторые пытаются представить дело таким образом: лозунг изначально абсурден, а его автор, когда оглашал его, был не­вменяем. Иначе говоря, предпринимаются усилия в направлении абсо­лютной дискредитации идеи суверенитета республики в составе РФ. Между тем, анализ позволяет отстаивать и иные положения.

Политическая ситуация конца 80-х - начала 90-х годов прошло­го столетия подталкивала лидеров к поиску новых идей, которые по­зволили бы преодолеть отрицательные тенденции, грозящие разруше­нием и саморазрушением обществу и государству. Идея суверенитета, в которой момент народоправия (демократии, самоуправления) пред­ставлен исключительно выразительно, оказался притягательной для многих. Каждый вкладывал в понятие "суверенитет" свое содержание, но при этом, пожалуй, все сходились в следующем: суверенная респуб­лика не то, что АССР; в АССР было не очень хорошо, в суверенной республике, наверное, будет лучше.

На наш взгляд, в основе ельцинской формулы суверенитета ле­жит политический расчет. И этот расчет оправдался. Приняв Деклара­ции о государственном суверенитете, местная политическая элита в республиках вначале легализовала эту формулу, а затем, сместив лиде­ров (там, где этого требовала ситуация), по необходимости обновив идеологию, ускоренными темпами усвоив новую демократическую фразеологию, вскоре полностью вышла из-под контроля не только ста­рых общесоюзных и российских партийно-государственных бюрокра­тических структур, но и народа. В тот период это, надо полагать, и бы­ло нужно. Иначе говоря, вплоть до принятия новой Конституции РФ

229

республики обладали государственным суверенитетом в полном объе­ме в соответствии с указанной формулой. Но когда активность местной политической элиты начала становиться чрезмерной, формы и методы ее деятельности стали трудноконтролируемыми, то те, кого такая си­туация не устраивала и не могла устроить, поскольку ими преследова­лись иные, разнообразные по содержанию, характеру, средствам дос­тижения и т.д., цели, приняли меры в направлении того, чтобы ситуа­ция в корне изменилась. Если стоять на точке зрения права, то принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституция РФ не дает республикам оснований и повода на то, чтобы отстаивать принцип государственного суверенитета в прежнем варианте, и даже заикаться о нем. Исходя из посылок, что человек, его права и свободы - высшая ценность, носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, Конституция РФ рас­пространяет государственный суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию, декларирует верховенство Конституции РФ и соот­ветствующих ей федеральных законов повсюду в России. Таким обра­зом, 12 декабря 1993 года - это дата, требующая нового взгляда на го­сударственный суверенитет республик в составе РФ, чем тот, что был до нее. Было время, когда государственный суверенитет республик в составе РФ являлся правовой реальностью. Но это время уже давно прошло. Сегодня же государственный суверенитет республик в составе РФ уже правовая иллюзия. И чем скорее она будет преодолена, тем для граждан России лучше

Примечания

1 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные кон­цепции, конституционная модель, практика. - М: ИГЛ РАН, 1999. - С.33-79

2 Российская газета. - 2001. - 20 дек.

230

Лекция 11

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА

Порой новое - хорошо забытое старое. Козьма Прутков

1. Общая характеристика федерального округа. Новым конституционно-правовым явлением предстают федеральные округа, образованные Указом Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полно­мочном представителе Президента Российской Федерации в феде­ральном округе»1 (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.).

Согласно этому указу образовано семь федеральных окру­гов. Что же представляют собой образованные федеральные округа?

Центральный федеральный округ (центр - г. Москва). В его состав включены: области - Белгородская, Владимирская, Воронеж­ская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Мос­ковская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская и город Москва.

Территория - 650,7 тыс. кв. км. Население - 37 142 тыс. чело­век.

Северо-Западный федеральный округ (центр - г.Санкт-Петербург). В его состав включены: республики Карелия и Коми; об­ласти - Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинград­ская, Мурманская, Новгородская, Псковская; город Санкт-Петербург и Ненецкий автономный округ.

Территория - 1 677, 9 тыс. кв. км. Население - 14 515, 5 тыс. человек.

Северо-Кавказский ( с июня 2000 года - Южный) феде­ральный округ (центр - г.Ростов-на-Дону). В его состав включены: республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Ка­рачаево-Черкесия, Северная Осетия - Алания, Чечня; края - Красно­дарский и Ставропольский; области - Астраханская, Волгоградская и Ростовская.

Территория - 589 тыс. кв. км. Население - 21 795 тыс. чело­век.

231

Приволжский федеральный округ (центр - г.Нижний Нов­город). В его состав включены: республики - Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия; области - Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская; Коми-Пермяцкий автономный округ.

Территория - 995. 9 тыс. кв. км. Население - 30 386 тыс. чело­век.

Уральский федеральный округ (центр - г.Екатеринбург). В его состав включены: области - Курганская, Свердловская, Тюмен­ская, Челябинская; автономные округа - Ханты-Мансийский и Яма­ло-Ненецкий.

Территория - 1 767,1 тыс. кв. км. Население - 14 235 тыс. че­ловек.

Сибирский федеральный округ (центр - г.Новосибирск). В его состав включены: республики - Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; края - Алтайский и Красноярский; области - Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская; автономные округа -Агинский, Бурятский и Эвенкийский.

Территория - 5 114,9 тыс. кв. км. Население - 20 792 тыс", че­ловек.

Дальневосточный      федеральный      округ      (центр г.Хабаровск). В его состав включены: республика Саха (Якутия); края - Приморский и Хабаровский; области - Амурская, Камчатская, Мага­данская и Сахалинская; Еврейская автономная область; автономные округа - Корякский и Чукотский.

Территория - 6 215, 9 тыс. кв. км. Население - 7 160 тыс. чело­век.

В чем-то этот достаточно смелый шаг напоминает действия

Петра 1 по государственно-территориальному обустройству России, в

результате которых было образовано 8 российских губерний (Мос-

. ковская, Ингерманландская (в последующем - Санкт-Петербургская),

Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и

232

Сибирская) и реформатскую деятельность Н.С. Хрущева в области экономики и управления, приведшей к образованию 105 советов на­родного хозяйства (совнаркомов).

Можно заметить, что система федеральных округов построена на базе 11 экономических районов: Северо-Кавказский и Дальнево­сточный — совпадают с экономическими районами (первый в основ­ном с Северным Кавказом, второй — полностью с Дальним Восто­ком). Три округа - Центральный, Северо-Западный и Сибирский -состоят каждый из двух экономических районов (соответственно Центрального и Центрально-Черноземного; Северо-Западного и Се­верного с добавлением Калининградской области; Западно-Сибирского в основном и Восточно-Сибирского). Только два округа -Приволжский и Уральский - существенно отличаются по составу от Приволжского и Уральского экономических районов. В Приволжский округ включены Волго-Вятский район и группы средневолжских и западно-уральских регионов. В Уральский округ - восточно-уральский регионы с добавлением из Западной Сибири Тюменской области. В определенной мере эти 7 федеральных округов совпадают с границами 8 межрегиональных соглашений («Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др.). Обращает на себя внимание и то, что границы федеральных ок­ругов практически совпадают с границами военных округов, а центры вновь созданных территориальных образований соответствуют мес­там дислокаций штабов военных округов. Исключение образуют лишь города Самара и Чита, где в настоящее время расположены штабы Приволжского и Сибирского военных округов.

По мнению специалистов, границы федеральных округов мо­гут быть уточнены. Например, оспаривается правильность отнесения Пермской области к Приволжскому федеральному округу, а Тюмен­ской области - к Уральскому федеральному округу. Существуют предложения о том, что надо бы возвратить в состав Уральского фе­дерального округа не только Пермскую область, но и Республику Башкортостан и Оренбургскую область.

Не исключено, что в будущем границы федеральных округов будут уточняться. Но важно помнить главное. Образование федераль­ных округов преследует решение в основном следующих задач: вос­становление управляемости Федерации, обеспечение устойчивости,

233

безопасности и суверенности ее, верховенства Конституции РФ и фе­деральных законов. Федеральные округа не изменяют государствен­но-территориальное устройство Российской Федерации, закрепленное в ее Конституции. Но это уже серьезное движение в направлении его реформирования, оптимизации централизованного, децентрализован­ного и демократического начал в организации и деятельности пуб­личной власти, укрепления вертикали исполнительной власти, рос­сийской государственности в целом.

2. Правовой статус полномочного представителя Прези­дента в федеральном округе. Полномочный представитель Прези­дента, действуя в соответствии с Положением о полномочном пред­ставителе Президента в федеральном округе2, обеспечивает реализа­цию конституционно-правовых полномочий главы государства в пре­делах соответствующего округа.

Согласно этому Положению, Полномочный представитель яв­ляется федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он назначается на должность и освобо­ждается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента; непосредственно подчиняется Прези­денту и подотчетен ему; назначается на должность на срок, опреде­ляемый, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий.

В своей деятельности полномочный представитель руково­дствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и рас­поряжениями Президента, а также Положением.

Указанные полномочные представители имеют заместителей.

Основными задачами полномочного представителя являются:

• организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направле­ний внутренней и внешней политики государства, определяемых Пре­зидентом Российской Федерации;

• организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

• обеспечение реализации в федеральном округе кадровой по­литики Президента Российской Федерации;

  представление Президенту Российской Федерации регуляр­ных докладов об обеспечении национальной безопасности в феде-

234

ральном округе, а также о политическом, социальном и экономиче­ском положении в федеральном округе, внесение Президенту Россий­ской Федерации соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

  обеспечивает координацию деятельности федеральных ор­ганов исполнительной власти в соответствующем федеральном окру­ге;

  анализирует эффективность деятельности правоохранитель­ных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Россий­ской Федерации соответствующие предложения;

  организует взаимодействие федеральных органов исполни­тельной власти с органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органами местного самоуправления, политиче­скими партиями, иными общественными и религиозными объедине­ниями;

  разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциация­ми экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в преде­лах федерального округа;

  согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назна­чения на иные должности в пределах федерального округа, если на­значение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федераль­ными органами исполнительной власти;

  организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, поста­новлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

• согласовывает проекты решений федеральных органов госу­дарственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

  согласовывает направляемые в федеральные органы испол­нительной власти органами государственной власти субъектов Рос-

235

сийской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Россий­ской Федерации, об объявлении благодарности Президента Россий­ской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

  вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Феде­рации, а также объявляет благодарность Президента Российской Фе­дерации;

  вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Россий­ской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;

• принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного само­управления, находящихся в пределах федерального округа;

  организует по поручению Президента Российской Федера­ции проведение согласительных процедур для разрешения разногла­сий между федеральными органами государственной власти и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации, на­ходящимися в пределах федерального округа;

  вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении  действия  актов  органов  исполнительной  власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах феде­рального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Рос­сийской Федерации, федеральным законам, международным обяза­тельствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод чело­века и гражданина;

• взаимодействует с Главным контрольным управлением Пре­зидента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном ок­руге федеральных законов, указов и распоряжений Президента Рос­сийской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Полномочный представитель имеет право:

  запрашивать и получать в установленном порядке необхо­димые материалы от самостоятельных подразделений Администра­ции Президента Российской Федерации, от федеральных органов го-

236

сударственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федераль­ного округа, и от должностных лиц;

  направлять своих заместителей и сотрудников своего аппа­рата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находя­щихся в пределах федерального округа;

  пользоваться в установленном порядке банками данных Ад­министрации Президента Российской Федерации и федеральных ор­ганов государственной власти;

  использовать государственные, в том числе правительствен­ные, системы связи и коммуникации;

• организовывать в пределах своей компетенции проверки ис­полнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода- реализации федеральных программ, использования фе­дерального имущества и средств федерального бюджета в федераль­ном округе;

  направлять на рассмотрение федеральных органов государ­ственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководи­телей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

  вносить в соответствующие федеральные органы исполни­тельной власти предложения о поощрении руководителей их терри­ториальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

  привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и со­трудников федеральных органов исполнительной власти и их терри­ториальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

• образовывать совещательные и консультативные органы. Полномочный представитель при исполнении должностных

обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые орга­низации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

237

Организация и обеспечение деятельности полномочного пред­ставителя осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента Российской Федерации.

Полномочный представитель размещается в центре феде­рального округа Над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг РФ и изображе­ние Государственного герба РФ; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг РФ и изображение Государственного герба РФ.

Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального округа определяется пол­номочным представителем.

Примечания

' Российская газета. - 2000. - 16 мая 2 Там же

Раздел V ТРИ УРОВНЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

238

Вводное слово.

Привычными для многих являются такие понятия, как «соци­альная власть», «политическая власть», «государственная власть». Популярно понятие «народовластие». Нередко можно прочи­тать или услышать: «отцовская власть», «неавторитетная власть» или, наоборот, «авторитет власти», «власть денег», «власть вещей», «власть красоты». В 1997 году коллективом авторов (А.Н. Арининым, С.Н. Бабуриным, М.Н. Губогло, В.Н. Лысенко, А.П. Сычевым, С.М. Шахраем) была подготовлена и издана интересная книга «Феде­рализм власти и власть федерализма». Тоже вроде бы понятно. А вот что значит публичная власть? В ряду приведенных названное понятие выглядит необычным. Как белая ворона среди черных.

Между тем, публичная власть - очень древнее явле­ние. Пожалуй, она появилась уже на заре человеческого общества, т.е. на ее самых ранних стадиях становления и развития. Сегодня пуб­личная власть - разновидность социальной власти, нормативно-институциолизированная, учреждения которой функционируют на конституционно-правовой основе, опираясь на доверие граждан, вы­раженное на выборах и референдумах, стремясь решать вопросы, ко­торые важны для всех. Можно сказать так: содержание публичной власти определяется общими интересами, тем, что относится к обще­му благу, что необходимо всем и полезно для всех.

Публичная власть — многоуровневая система. Если взять Рос­сийскую Федерацию, то особенностью ее системы публичной власти является выделение, по меньшей мере, трех уровней: общефедераль­ной, региональной и местной. Причем, первые два уровня характе­ризуют как бы «два этажа» государственной власти России, а третий -местное самоуправление.

Рассмотрим подробнее, что же представляет собой каждая из этих трех уровней публичной власти.

240

Часть первая

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВННОЙ ВЛАСТИ

Лекция 12

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Президент не зависит на своем посту от всех, за исключением народа Александр Гамильтон

Президент является выборным должностным лицом Его честь, его имущество, его свобода,

его жизнь являются в глазах народа постоянными гарантами должного употребления вверенной ему власти

Алексис де Токвиль

1. Об институте президента.

Исторический экскурс позволяет выяснить, что слово «прези­дент» было известно еще древним римлянам. Согласно их представ­лениям praesidens - сидящий впереди; тот, кто руководит народным собранием, следит за порядком, предоставляет слово для выступления и т.д. Нетрудно заметить, что в этом качестве председатель всякого представительного органа практически не отличается от президен­та. Однако ныне, во всяком случае, в государствах западной или про­западной демократии, президент - нечто другое. Президент есть избираемый глава государства в государствах с республиканской формой правления. При этом различаются два основных типа прези­дента.

В парламентских республиках президент избирается на уста­новленный конституцией срок парламентом или особой коллегией, основу которой составляет парламент. Правительство лишь отчасти зависит от президента. В основном же оно связано волей парламента, перед которым ответственно. Примером парламентской республики может быть Италия, которая имеет парламент, законодательно силь­ное правительство и слабого президента - главу государства. Такая обстановка не абсолютна: в какой-то конкретной политической си-

241

туации роль президента может возрастать, а позиции правительства могут слабеть из-за его коалиционного характера.

В президентских республиках президент избирается внепар­ламентским путем, посредством прямых выборов. Здесь президент является одновременно как главой государства, так и главой прави­тельства. Правительство подчиненно только президенту и никому бо­лее. Такая система принята в Аргентине, Бразилии, США и др.

В так называемых смешанных республиках, например, во Франции, правительство формирует президент, но оно утверждается парламентом, который может выразить ему вотум недоверия.

Если внимательно вглядеться в историю России, то можно за­метить, что все политическое развитие России связано с совершенст­вованием модели личной власти, олицетворявшей на огромной терри­тории определенный центр, верхушку государственной власти: хан (каган), Великий князь, царь, император, генеральный секретарь и т.д. Характер правления совсем не обязательно бывал деспотич­ным. История России знает просвещенных и даже либеральных пра­вителей. Но все они оказывались у руля власти без участия масс. Вожди приходили и уходили, а народ безмолвствовал.

Попытка изменить ситуацию предпринималась на XIX пар­тийной конференции КПСС летом 1988 года. Здесь впервые «прора­батывалась» идея учреждения поста президента СССР как формы мо­дернизации и совмещения высших партийных и государственных по­стов1. Но в ходе дискуссии «президентская форма правления» (так почему-то коммунистами именовался тогда институт президентства) была признана неприемлемой и не вполне демократичной.

Тем не менее вскоре, 14 марта 1990 года, был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении измене­ний и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР», которы­ми Конституция СССР 1977 года была дополнена главой 15 «Прези­дент СССР», где согласно статье 127 Президент СССР - глава Совет­ского государства - Союза Советских Социалистических Респуб­лик2. На Внеочередном третьем съезде народных депутатов СССР 15 марта 1990 года Президентом был избран М.С. Горбачев. Из 2245 на­родных депутатов СССР за кандидатуру М.С. Горбачева проголосо-' вало 1329, т.е. 59,2% от их общего числа. Сторонники всенародного избрания Президента СССР остались в меньшинстве. Вскоре в связи с

242

развалом СССР М.С. Горбачев сложил с себя полномочия Президента СССР. Его президентство продолжалось до 25 декабря 1991 го­да. М.С. Горбачев вошел в историю как первый и последний Прези­дент СССР.

М.С. Горбачев родился - 2 марта 1931 года, в селе Привольном Красногвардейского района Ставропольского края в крестьянской семье. С 1944 — периодически работает в колхозе

1955 — окончил юридический факультет МГУ

1955 - 1962 — на комсомольской работе: зам. Зав. Отделом Ставропольского крайкома ВЛКСМ, второй, а затем первый секре­тарь райкома.

1962 - 1978 — на партийной работе: первый секретарь Став­ропольского горкома КПСС, второй, впоследствии первый секре­тарь Ставропольского крайкома КПСС.

1967 - заочно оканчивает экономический факультет Ставро­польского сельхозинститута

1978 - 1985 - Секретарь ЦК КПСС.

1985 - 1991 -Генеральный секретарь ЦК КПСС.

1988 - 1990 - председатель Президиума Верховного Совета СССР, председатель Верховного Совета СССР

1990, март - 1991, декабрь - Президент СССР

1992, январь - председатель Фонда социально-политических исследований («Фонд Горбачева»).

1996 - баллотируется на пост Президента РФ, набирает всего 386 тыс. голосов

С 1997 -руководит своим Фондом и время от времени делает заявления по различным политическим поводам1.

В России институт Президента введен по итогам Всероссий­ского референдума 17 марта 1991 года. Тогда на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» из 75,1% избирателей, принявших уча­стие во всероссийском референдуме (а это 79 332 636 избирателей из 105 636 000, что составлял электорат России), за нововведение прого­лосовало 69,8%, т.е. 45 453 487 человек. На этой правовой основе на­чалось конституционное конструирование института Президента, как связующего звена высших законодательных и исполнительных орга­нов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР 24 апреля 1991 года принимается состоящий из 38 статей Закон РСФСР «О Пре-

243

зиденте РСФСР»4. 24 мая 1991 года институт Президента РСФСР был включен в действовавшую тогда Конституцию РСФСР. Указанными правовыми актами был закреплен правовой статус Президента РСФСР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти РСФСР.

С принятием на общенародном референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции России в правовом статусе Президента про­изошли изменения. В соответствии со статьями 80-91 Конституции РФ 1993 года Президент РФ - глава государства, и в этом качестве он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и сво­бод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целост­ности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти; определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства; представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Важной характеристикой статуса Президента является то, что он обладает неприкосновенностью. Конституция РФ не раскрывает содержание неприкосновенности Президента, но, опираясь на другие конституционно-правовые положения, можно все же сделать вывод о юридическом содержании этого понятия.

Аналогично неприкосновенности парламентариев, установ­ленных статьей 98 Конституции РФ, неприкосновенность Президента связана с обеспечением особых гарантий в течение срока его полно­мочий. В период своих полномочий Президент не может быть задер­жан, арестован, подвергнут обыску и личному досмотру. В этом смысле его личность неприкосновенна. Однако объем таких гарантий у Президента больше, чем у парламентариев. Так, согласно части 1 статьи 93 Конституции РФ, Президент в период осуществления им своих полномочий несет ответственность только за совершение госу­дарственной измены или иного тяжкого преступления.

2. Полномочия Президента. Президент является ключевой фигурой на «политическом небосклоне» страны, поэтому он наделен значительными полномочиями, которые могут быть объединены в следующие группы:

• Прежде всего, необходимо указать на полномочия по пред-' ставительству государства вовне и внутри страны.

244

В этом качестве Президент назначает и отзывает после кон­сультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в ино­странных государствах и международных организациях; ведет пере­говоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация международных дого­воров осуществляется в России в форме федерального закона), при­нимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (пункт «м» статьи 83, пункты «б», «в», «г» статьи 86 Конституции РФ). Внутри государства Президент назначает своих полномочных представителей в регионы (пункт «к» статьи 83 Конституции РФ).

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (часть 1 статьи 85 Конституции РФ).

Президент обладает и другими, более сильными инструмента­ми для воздействия на девиантное поведение субъектов. В соответст­вии со статьей 78 Конституции РФ он вместе с Правительством обес­печивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. А это значит, что он вправе пресе­кать не только грубые формы нарушения конституционного правопо­рядка (организованное неповиновение, мятежи, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение от исполнения правовых актов РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае проти­воречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, между­народным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции РФ).

• Полномочия Президента в отношении Федерального Собра­ния - российского парламента и осуществление им законодатель­ной власти в основном совпадают с тем, что говорится в других кон­ституциях стран мира. Президенту предоставлены права законода­тельной инициативы, вето, обращаться к Федеральному Собранию с

245

ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направ­лениях внутренней и внешней политики государства, назначать выбо­ры Госдумы, распускать ее, но только в случаях и порядке, преду­смотренных Конституцией РФ (статьи 84, 104, 107-109 Конституции РФ).

Напомним, согласно статье 109 Конституции РФ, Госдума может быть распущена Президентом лишь в случаях, предусмотрен­ных статьями 111 и 117 Конституции РФ. При роспуске Госдумы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Гос­дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента рос­пуска. Госдума не может быть распущена: по основаниям, преду­смотренным статьей 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания; с момента выдвижения Госдумой обвинения против Прези­дента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории России военного или чрезвычай­ного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Отношения Президента и Правительства таковы, что Президент обладает значительными полномочиями влиять на формирование и деятельность Правительства, исполнительной власти в целом.

Президент назначает Председателя Правительства. Правда, он не может решить этот вопрос абсолютно самостоятельно, только по своему усмотрению. Нужно еще согласие Госдумы (пункт «а» статьи 83, пункт «а» части 1 статьи 103 Конституции РФ). Однако у Прези­дента есть очень эффективное средство, чтобы в случае конфликта противостоять Госдуме: угроза роспуска последней. Согласно части 4 статьи 111 Конституции РФ, после трехкратного отклонения пред­ставленных кандидатур Председателя Правительства Госдумой Пре­зидент назначав! Председателя Правительства РФ, распускает Госду­му и назначает новые выборы. Без участия Госдумы, но по предложе­нию Председателя Правительства, который в значительной степени находится в зависимости от Президента, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительст­ва, федеральных министров (пункт «д» статьи 83 Конституции РФ).

Президент принимает решение об отставке Правительства (пункт «в» статьи 83, статья 117 Конституции РФ).