Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Русский Гуманитарный Интернет Университет

 

 

Библиотека

 

Учебной и научной литературы

 

 

 

WWW.I-U.RU

 

Е. М. Ковешников

 

 

Государство

и местное

самоуправление

в России:

теоретико-правовые

основы взаимодействия

 

 

 

 

 

 

 

 

Издательство НОРМА

Москва, 2002

 

 

УДК 342.55

ББК 67.401

К 56

 

 

 

 

 

Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаи­модействия. — М.: Издательство НОРМА, 2002. — 272 с.

 

 

ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА)

 

 

В монографии исследуются концептуальные подходы к местному самоуправлению, существующие в политико-право­вой мысли, и практика их реализации. Исходя из государствен­но-общественной природы местного самоуправления, предла­гается концепция целостности общероссийской системы мест­ного самоуправления, новое видение его места и роли в общественной и государственно-правовой структурах Российской Федерации.

Для преподавателей, аспирантов и студентов, депута­тов представительных органов, государственных и муниципаль­ных служащих, занимающихся проблемами муниципального строительства и права.

 

 

ISBN 5-89123-582-Х (НОРМА)                         ã Е. М. Ковешников, 2001

                                                                              ã Издательство НОРМА, 2001

 

 

 

Введение

Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного ос­мысления и широких общественных дискуссий.

XIX в. породил множество теорий местного само­управления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализа­цию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализации наблюдался в странах европейского конти­нента в 60—70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления, прини­малось национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился в Рос­сии в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуп­равления, не накоплен достаточный опыт его органи­зации и функционирования, не выработаны теоретичес­кие научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обще­стве и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимо­исключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Дру­гой состоит в "огосударствлении" местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной струк­туре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъектив­ным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в на­шей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобрета­ет сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и пра­вовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового госу­дарства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных ос­нов, на которых строятся российская государственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можно определить самоуправление через приз­му его взаимодействия с государством — как такой соци­альный феномен, в котором смыкается государство и об­щество, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом, индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие струк­туры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский. Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, к установлению "государствен­но-земского строя",[1] в котором государственные и са­моуправляющиеся начала организации общественной жиз­ни сольются в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов — Российский Союз Федеральных окру­гов и республик.

Исторический опыт развития местного самоуправ­ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за­частую независимо от государственных структур.

Оценивая российский опыт местного самоуправления, уместно вспомнить слова И. Л. Солоневича, что «самоуп­равления, равного московскому, не имела тогда ни одна страна в мире, ибо повсюду до середины или даже до конца XIX века все европейское самоуправление носило чисто сословный характер», далее, сравнивая стиль москов­ского государственного устройства с западноевропейским, он пишет, что «в нем не было той разделенности, того торгашества, той «враждебности»... для отношений между центральной и местной властью». Этот стиль он определяет как «исключительный в истории человечества пример внутреннего единства, добившегося, прежде всего, полной са­мостоятельности и выдвинувшего два основных принципа государственности: самодержавие и самоуправление»[2].

XX в. принес понимание того, что демократичес­кое, правовое государство может решать основные за­дачи только при наличии развитой системы самоуправ­ления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государствен­но-правовой структуре Российской Федерации.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор само­организации территорий становится важнейшим услови­ем дальнейшего осуществления реформ. "Трудное дет­ство" российского местного самоуправления, по образно­му выражению Г. В. Барабашева, еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми "детскими болезнями"[3].

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными воз­можностями для реализации этих правовых установле­ний, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, пред­принимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуп­равления, советского строительства, что может и дол­жно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

• отсутствие общепризнанной теории местного са­моуправления. Господствующий в обществе конституци­онный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточ­ным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;

• непоследовательность практики муниципального строительства — существование различных моделей ме­стного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребнос­тей и интересов местных сообществ, в угоду региональ­ным и местным элитам;

• противоречивость и незавершенность правовой осно­вы местного самоуправления, пробелы правового регули­рования, отсутствие необходимых основополагающих зако­нов и в то же время множественность подзаконных норма­тивных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;

• существующее ныне реальное отчуждение народ­ных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление обще­ственной пассивности и политической апатии масс;

• отсутствие на местном уровне достаточных матери­ально-финансовых средств, необходимого кадрового потен­циала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; не­достаточное проведение учебы депутатского корпуса;

• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность пропа­гандистской просветительской деятельности, направлен­ной на разъяснение широким народным массам феноме­на местного самоуправления;

• законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его ти­пов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей при­водит скорее к негативным, чем к позитивным результа­там организации самоуправления и муниципального стро­ительства в различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

• отсутствие четкого разграничения предметов веде­ния и полномочий местного самоуправления и государ­ственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе­речень которых установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональ­ными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного са­моуправления, а также между представительными и ис­полнительными органами местного самоуправления;

• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения влас­тей, распространение его на организацию муниципаль­ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

• нерешенность вопроса о возможности местного са­моуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо­производства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи­модействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улуч­шение условий жизни населения; обретение граждана­ми навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков обществен­ного контроля за эффективностью их деятельности; ус­тойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований[4].

Ныне российская, правовая наука переживает пе­риод первоначального накопления материала по проб­лемам местного самоуправления, для решения которых необходим прочный научный фундамент.

Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления начиная с 1990 г. стремительно растут[5]. Обширную литературу породило принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практические вопросы искали свое юридичес­кое воплощение, правовые формулировки сталкивались с практикой их реализации. При этом авторы постоянно констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвященных собственно теоретико-правово­му анализу местного самоуправления, оказалось немного.

Важным событием следует считать появление ра­бот, в которых предприняты попытки обобщения мате­риала и осмысления опыта, накопленных на предыду­щих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском пра­воведении — свершившийся факт. Это книги С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, В. И. Васильева и Н. А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией Ю. А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997—1998 гг. В. Гель­мана, С. Митрохина, С. Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность тра­диционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований — социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.

Сегодня накоплен достаточный опыт специализи­рованных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организа­ции и осуществления местного самоуправления, об­щественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внима­ние то, что феномен местного самоуправления остает­ся пока за рамками академических исследований и те­оретического осмысления.

В отечественной научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местно­го самоуправления с позиций философии, политологии, социологии и, к сожалению, теории государства и пра­ва. Поэтому на первое место выдвигается комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами. Как справедливо подчеркивает профессор Г. В. Атаманчук, "к местному само­управлению, как и к любому общественному (социально­му) явлению, необходимы комплексный и системный под­ходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это — определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах"[6].

В России действует практика местного самоуправ­ления, не имеющая зарубежных аналогов, единой тео­ретической и законодательной основы. Одни пытаются отделить местное самоуправление от государства, дру­гие предпочитают рассматривать его в качестве неотъем­лемого института государства. Поэтому важной задачей является построение теории развития местного самоуп­равления, применимой на всей территории России с уче­том позитивных достижений российского опыта и миро­вой практики.

На основе комплексного критического анализа суще­ствующих взглядов, обобщения отечественного и зарубеж­ного опыта предпринята попытка определить природу ме­стного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента государ­ственно-правовой структуры, установить основные пара­метры взаимодействия государства и местного самоуправ­ления, выявить тенденции и закономерности формирова­ния эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и представить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, право­вого, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.

Все это может способствовать процессу осуществ­ления и совершенствования государственно-правовых ре­форм Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регули­рующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами го­сударственной модернизации.

Становление местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса — задача науки[7]. При этом мы исходим из того, что государство не может созда­вать самоуправленческие структуры. Они должны про­израстать снизу самостоятельно, главная задача государ­ства — создать необходимые правовые и организацион­ные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсемест­ное развитие местного самоуправления и прежде всего его низового уровня.

Местное самоуправление, как показывает библио­графический обзор научных публикаций по данной про­блематике, является предметом исследований, проводи­мых представителями различных отраслей научного зна­ния, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправ­лении, изданные в России, дают основание сделать зак­лючение о том, что в XIX в. эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличе­ния можно сказать, что это имена крупных деятелей русской правовой и политической культуры. Достаточно назвать М. А. Курчинского, В. В. Погосского, А. И. Васильчикова, М. М. Свешникова, Б. Н. Чичерина, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. А. Покровского, И. Д. Беляева, Н. М. Коркунова.

Значительным вкладом в исследование этих про­блем являются работы по общей теории и истории пра­ва и государства, в том числе научные труды С. С. Алек­сеева, Б. П. Елисеева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, С. Э. Жилинского, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, О. С. Колбасова, М. Н. Кузнецова, Ю. И. Лейбо, М. Н. Мар­ченко, Л. А. Морозовой, Г. В. Мальцева, В. С. Нерсесянца, Т. Н. Нешатаевой, М. И. Пискотина, Т. М. Шамбы, А. И. Экимова, В. Ф. Яковлева и др.; по конституционному праву — С. А. Авакьяна, Н. А. Айвазяна, А. В. Багдасаряна, М. В. Баглая, Г. В. Барабышева, А. А. Белкина, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, Л. М. Карапетяна, Е. И. Коз­ловой, О. Е. Кутафина, А. И. Лукьянова, В. О. Лучина, В. Р. Назаряна, А. И. Попова, С. В. Соловьевой, А. Я. Сли­вы, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Г. X. Хачатряна, К. Ф. Шеремета, И. С. Яценко и др.; по административному праву и управлению — А. П. Але­хина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Д. М. Овсянко, Г. И. Пет­рова, В. С. Прониной, В. С. Репина, М. С. Студеникиной и др.

Комплексный подход к исследованию общетеорети­ческих проблем взаимодействия государства и местного самоуправления в России позволил проанализировать ста­тус местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-право­вой надстройки, показать место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни, раскрыть сред­ства и методы, которые используются местным самоуп­равлением для осуществления своих функций и реализа­ции задач, направленных на обеспечение прав, интересов и благ населения, проживающего на территориях соот­ветствующих муниципальных образований, проанализиро­вать взаимосвязь государственной и муниципальной влас­ти как разновидностей публичной власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления, рассмотреть шаги, направленные на обеспе­чение правопорядка и единой демократической законности в сфере общественных отношений, возникающих на мест­ном уровне, раскрыть взаимозависимость и взаимообус­ловленность государственного и муниципального строитель­ства в начавшемся ныне процессе реформирования госу­дарственных и самоуправленческих структур.

В числе наиболее важных вопросов считаем необ­ходимым отметить следующие.

Первое. На основе анализа положений Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики следует обосновать положение о необходимости разработки и принятия в фор­ме федерального закона государственной концепции ре­формирования местной власти на основе принципов само­управления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости го­сударственного и муниципального строительства; о госу­дарственно-общественной природе местного самоуправле­ния, выступающего связующим звеном российского граж­данского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской сис­темы местного самоуправления; о постепенном распрост­ранении принципов самоуправления на региональном уров­не исходя из положений Европейской Хартии региональ­ного самоуправления (после ее подписания и ратификации Российской Федерацией).

Второе. Рассмотрение местного самоуправления с позиций государствоведческих, философских и политичес­ких категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволяет определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятель­ного института гражданского общества, занимающего обо­собленное место и выполняющего свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского обще­ства, действующего в строго очерченных конституционно-и муниципально-правовыми нормами рамках.

Третье. Анализ территориальных основ местного самоуправления в их соотношении с административно-территориальным устройством позволил выявить сле­дующие принципиальные положения:

1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с существующим административно-террито­риальным делением, хотя ныне оно практически стро­ится исходя из этого принципа. На наш взгляд, террито­риальные границы муниципального образования могут отличаться от границ административных территорий — быть меньше или больше их;

2) в соответствии с видами территориальных посе­лений необходимо четко разделить местное самоуправ­ление на два самостоятельных типа — городское и сель­ское, правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления местного самоуправления в России сви­детельствует о том, что оно всегда подразделялось на два типа — земское и городское. И это естественно, поскольку их значительные особенности объективно не позволяли выработать единообразный подход к их регу­лированию. Не следует забывать, что в России суще­ствовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое во многом можно использовать при проведении муници­пальной реформы в современных условиях;

3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законодательно очерчен­ных рамках местного самоуправления: производствен­ное самоуправление; ученическое, в том числе школь­ное, университетское; по месту жительства — то, что сейчас принято называть территориальным обществен­ным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, т. е. совокупность различных общественных объединений, действующих на соответствующей террито­рии, и т. д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем делегирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании.

В случае если на территории района, крупного го­рода существуют муниципальные образования, органы местного самоуправления района, города могут форми­роваться путем делегирования в них представителей от этих муниципальных образований.

Четвертое. Анализ принципа разделения властей, зак­репленного в Конституции РФ, применительно к местному самоуправлению позволил сделать следующие выводы:

• этот принцип реализуется в аспекте отделенности местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является са­мостоятельным;

• этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэто­му многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не имеют объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, представляются нам наиболее эффективными и жизнеспособными.

Пятое. Система местного самоуправления рассмат­ривается большинством исследователей в рамках конк­ретных муниципальных образований, которые зачастую не соотносят ее напрямую с соответствующими объеди­нениями муниципальных образований, рассматривая та­кие ассоциации и союзы как самостоятельные образова­ния, не входящие в систему местного самоуправления и не образующие ее.

Между тем именно наличие таких объединений по­зволяет ставить вопрос о создании общероссийской, меж­региональной и региональной систем местного самоуп­равления. Такие системы, как нам представляется, дол­жны строиться снизу вверх путем формирования региональных союзов муниципальных образований через делегирование в них представителей всех муниципаль­ных образований, действующих в субъекте РФ; далее — через делегирование представителей этих союзов в меж­региональные самоуправленческие структуры, которые должны быть созданы в рамках существующих феде­ральных округов — типа ассоциации муниципальных об­разований федеральных округов. И наконец, общерос­сийские самоуправленческие структуры формируются путем делегирования в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Воз­можно, таким общероссийским органом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с учетом внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

 

Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества

 

§ 1. Понятие, теории, сущность

местного самоуправления: исторический аспект

и современное состояние

Одной из ключевых проблем становления современ­ной местной власти и современного российского обще­ства является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает на­полняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе одно­значного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует од­нозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состоя­ние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем,  в пра­вовой литературе нет единства мнений в отношении со­держания термина "местное самоуправление"[8].

В последнее время термин "самоуправление" исполь­зуется многими, но закладывается в него при этом раз­ный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территори­ях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — под­законная система власти, которая функционирует в рам­ках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пре­делах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать сис­тему власти и управления с различными формами само­организации граждан. Комитеты общественного самоуп­равления, уличные, домовые комитеты — все это важ­ные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций[9].

Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом опреде­ляющий всю государственную структуру.

Термин "местное самоуправление" имеет свою ис­торию. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относи­лось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин[10]. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах пред­ставляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом[11]. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением[12]. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тя­гости управления, с соответствующими правами"[13].

Подобного понимания местного самоуправления при­держивались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление мест­ными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодатель­ной властью или принадлежат им по общему праву[14].

Приведенные определения базировались на поло­жении о том, что местное самоуправление есть само­стоятельная коллективная деятельность общины, сфе­рой интересов которой является круг проблем, охваты­ваемый понятием "местные дела".

Современные определения понятия "местное само­управление", как правило, основываются на тех же по­ложениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.

Остановимся на наиболее распространенных оп­ределениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизо­ванных формах правления. Местным жителям предос­тавляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ве­домства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на мест­ных обывателей все тягости управления с соответству­ющими правами. Уточняя определение понятия "мест­ное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех на­родов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных су­дах и расправе"[15].

А. Васильчиков рассматривает местное самоуправ­ление как один из видов управления. "Самоуправлени­ем, — пишет он, — называется такой порядок управле­ния, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывате­лями"[16].

Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общи­ну, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.

Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправле­ние есть децентрализованное государственное управле­ние, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного госу­дарственного управления с данной местностью и ее на­селением"[17].

Подобной точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.

Определяя местное самоуправление в качестве ча­сти государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривав­шая самоуправление как государственное управление. К. Маркс считал, что самоуправление — "народ, дей­ствующий сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть.

В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юриди­ческой, политической, исторической и иной научной ли­тературе.

В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправле­ние" — это система организации и деятельности граж­дан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответ­ственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории"[18].

С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность реше­ние населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отраже­ны предметно-объектное содержание местного самоуп­равления, да еще его претензия на автономность. Одна­ко этого недостаточно, поскольку в принципе любой уро­вень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность"[19]. "Кардинальное значение, — по мне­нию С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: на­личие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей сис­теме управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного са­моуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и про­блемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может[20].

"Думается, — продолжает С. А. Авакьян, — вся кон­цепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и ме­стное самоуправление есть лишь разные организацион­ные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, посколь­ку они избираются населением, работают в форме сес­сий, комитетов и комиссий, принимают акты, обяза­тельные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка фор­мирования (в частности, избрание первых лиц населе­нием). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях"[21].

"В сложившемся сегодня положении сконцентриро­ваны все противоречия прошлых лет, — справедливо отмечает В. Н. Синяков. — В сознании и граждан, и долж­ностных лиц еще жив стереотип мышления, что госу­дарство везде, что каждый местный Совет — орган госу­дарства, что должна быть жесткая подчиненность по вер­тикали всех органов, в том числе и представительных"[22].

М. И. Пискотин дает краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "ме­стное самоуправление" — это самоуправление граж­дан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими мест­ными делами".

"В настоящее время, — писал М. И. Пискотин в 1994 году, — в России с местным самоуправлением сло­жилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о рефор­ме местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораз­до меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип ме­стного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем"[23].

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит сред­ством осуществления трех основных целей: обеспече­ния децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в веде­нии местных дел.

Основной смысл местного самоуправления, в пони­мании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соот­ветствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конститу­ция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятель­ное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого во­леизъявления, через выборные и другие органы мест­ного самоуправления".

Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обяза­тельных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органа­ми или должностными лицами, избираемыми непосред­ственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за закон­ностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или об­щерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местно­го бюджета с самостоятельными доходными источника­ми; существование муниципальной собственности, "свое­го" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институ­тов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающи­ми полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел[24]. Это, по наше­му мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.

"Местное самоуправление есть проявление свобо­ды человека как существа общественного", — подчерки­вает Е. И. Колюшин[25]. Среди важнейших положений, ха­рактеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятель­ность.

В настоящее время идет поиск оптимальных ва­риантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важ­на, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного само­управления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка по­нятия может иметь успех при условии, если это по­нятие приносит положительные результаты на прак­тике.

Определение понятия "местное самоуправление" все чаще стало включаться в конституции и законодатель­ные акты о местном самоуправлении.

Впервые в нашей стране такое понятие было вклю­чено в Закон СССР "Об общих началах местного самоуп­равления и местного хозяйства в СССР". Статья 1 этого Закона определила: "Местное (территориальное) само­управление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из ин­тересов населения и особенностей административно-тер­риториальных единиц, на основе законов и соответству­ющей материальной и финансовой базы". Преамбула дан­ного Закона установила, что местное самоуправление является частью самоуправления народа, что предпола­гало зависимость его от общенародного самоуправле­ния, от общества в целом.

Статья 1 Закона Белорусской ССР "О местном само­управлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР", принятого 17 июня 1993 г., следующим образом опреде­ляла это понятие: "Местное (территориальное) самоуп­равление в Белорусской ССР — это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государ­ственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов мес­тного значения, исходя из интересов населения и осо­бенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-фи­нансовой базы и привлеченных средств".

Это, на наш взгляд, одно из удачных по содержа­нию и сущности определений местного самоуправле­ния[26]. В нем нашли отражение почти все элементы, присущие местному самоуправлению: человек, эконо­мика, политика, культура, территория. И, что особен­но важно, — соединение государственного и обществен­ного начал.

В Российской Федерации термин "местное самоуп­равление" закреплен на конституционном уровне. В соот­ветствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправ­ление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базо­выми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собствен­ность. С юридической точки зрения данное понятие объе­диняет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в ка­честве объекта — вопросы местного значения и муни­ципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муници­пальной собственности.

Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовла­стие реализуется гражданами России как непосред­ственно, так и через формируемые органы государ­ственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского госу­дарства, будучи одной из форм народовластия. Общее, что объединяет их с государственными органами, — это выборы в соответствии с избирательными закона­ми. Согласно Федеральному закону "Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" они наделе­ны определенными правами, могут принимать правовые акты, обязательные для всех юридических и физичес­ких лиц на территории соответствующего муниципаль­ного образования.

В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление — способ решения вопросов общественной жизни, напря­мую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение прежде всего для населения соот­ветствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому мест­ное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населе­нием формах[27].

Органы местного самоуправления в отличие от ор­ганов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государ­ства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Право­вые, организационные отношения осуществляются в рам­ках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Закрепленный Конституцией РФ подход к трактов­ке местного самоуправления нашел развитие в законо­дательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Кон­ституции, уставы и законы республик, краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определе­ния поднятия "местное самоуправление". В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного институ­та управления, в других — объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.

Полагаем, что при разработке законодательных ак­тов о местном самоуправлении в них необязательно вклю­чение понятий о местном самоуправлении. Тем более что, как говорили римские юристы, "всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется не много слу­чаев, когда оно не может быть опровергнуто"[28]. В то же время определение понятия "местное самоуправление" вполне возможно и необходимо в юридической, публи­цистической, политической литературе, в научных тру­дах, концепциях законов.

Исследование нормотворческой деятельности сви­детельствует, что единой тенденции включения опреде­ления понятия местного самоуправления в законодательные акты не наблюдается. Каждый субъект РФ действу­ет исходя из собственных соображений[29].

Так, Устав Тульской области "в ст. 70 определяет местное самоуправление как "право и действительную способность граждан, проживающих на территории мес­тного самоуправления, управлять под свою ответствен­ность и на благо населения общественными делами мес­тного значения, государственными делами, переданны­ми в соответствии с законами области, договорами и соглашениями, и контролировать их".

В Уставе Пермской области, принятом Законода­тельным собранием этой области 6 ноября 1994 г., в ст. 38 зафиксировано, что местное самоуправление — это са­мостоятельное и под свою ответственность решение на­селением вопросов местного значения.

Закон Чувашской Республики от 19 ноября 1993 г. "Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике" определяет местное самоуправ­ление как "самоорганизацию граждан для решения не­посредственно или через систему государственных орга­нов вопросов, касающихся данной территории и ее на­селения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики".

Аналогичные понятия содержат уставы Свердлов­ской области (ст. 89), Ставропольского края (ст. 73).

Конституция Республики Дагестан (ст. 123), уставы Новгородской и Ленинградской областей дополняют к это­му конституционное положение о владении, пользова­нии и распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области, законах о местном само­управлении Московской и Ленинградской областей от­сутствует определение понятия местного самоуправле­ния. Нет его и в Законе Ярославской области от 26 июля 1994 г. "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Ярославской области".

Некоторые авторы считают, что местное самоуп­равление строится на основе сочетания территориаль­ного, производственного и демографического факторов. Совокупность трудовых коллективов местных произ­водственных единиц представляет собой местное самоуправление трудящихся. Местным самоуправлением можно назвать объединение местного самоуправления трудящихся с гражданами, не участвующими в мест­ном производстве, но обладающими правами в форми­ровании органов местного самоуправления. Вся эта совокупность неразрывно связана с обществом и государ­ством.

Основу местного самоуправления, по общеприня­тому мнению, составляют: человек, местное производ­ство и свободная деятельность граждан по его созда­нию; объединение граждан по интересам для совместной деятельности; муниципальная, общинная собственность или собственность трудовых коллективов; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из соб­ственных источников доходов и частично из государственных дотаций; совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления; участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения; вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством; функции и полномочия местного самоуправления; Действие самоуправления на основе законов и подзаконных актов; зависимость местного самоуправления от общества и государства.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из ос­нов конституционного строя, поскольку оно закреп­ляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

Речь идет о следующих конституционных положе­ниях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

• признание и гарантированность местного самоуп­равления в Российской Федерации;

• самостоятельность местного самоуправления в пре­делах его полномочий;

• организационная обособленность, отделенность ме­стного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

• местное самоуправление — одна из форм осуще­ствления народовластия;

• признание и защищенность муниципальной соб­ственности, в том числе нахождение в этой собственно­сти земли и других природных ресурсов;

• обязанность органов местного самоуправления со­блюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуще­ствление местного самоуправления, установленное Кон­ституцией РФ, конкретизируется в Федеральном зако­не "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное само­управление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает преде­лы его осуществления — городские, сельские поселе­ния и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права — прямое волеизъяв­ление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся:

• участие в муниципальных выборах;

• участие в местном референдуме;

• участие в собраниях (сходах) граждан;

• реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;

• реализация права на индивидуальные и коллек­тивные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

• участие в организации и деятельности террито­риального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понима­ются:

• выборные: представительный орган местного са­моуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправле­ния;

• иные органы и должностные лица местного само­управления, предусмотренные уставом муниципально­го образования.

Федеральный закон закрепляет равные права граж­дан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, националь­ности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

• право избирать и быть избранным в органы мест­ного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции" и от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополне­ниями от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституци­онных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законы субъектов РФ о выборах;

• равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и осно­вы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным за­коном от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

• право обращаться в органы и к должностным ли­цам местного самоуправления. В целях реализации дан­ного права Закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной ин­формации о деятельности органов местного самоуправ­ления. Это право конкретизируется в региональном за­конодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 ап­реля 1997 г., закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:

• право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

• право избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления;

• право отзывать избранных представителей;

• право состоять на муниципальной службе;

• право получения информации о деятельности ор­ганов местного самоуправления;

• судебную защиту права на участие в местном са­моуправлении.

3. Под местным самоуправлением понимается так­же самостоятельная деятельность населения по ре­шению вопросов местного значения. Именно такое по­нимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кон­ституция не определяет конкретный перечень этих воп­росов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управ­ляют муниципальной собственностью, формируют, ут­верждают и исполняют местный бюджет, устанавлива­ют местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

Впервые на федеральном уровне конкретный пере­чень вопросов местного значения установлен Федераль­ным законом "Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что Закон оставляет этот пе­речень открытым, предоставляя муниципальным обра­зованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения за­конами субъектов РФ, а также вопросы, не исключен­ные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона к воп­росам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муници­пальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муници­пальных учреждений здравоохранения, обеспечение са­нитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и со­держание муниципальных органов охраны общественно­го порядка, осуществление контроля за их деятельнос­тью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на террито­рии муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространен­ных полезных ископаемых, а также недр для строи­тельства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муници­пальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и кана­лизации;

14) организация снабжения населения и муниципаль­ных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и со­держание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории му­ниципального образования;

17) организация утилизации и переработки быто­вых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания насе­ления и муниципальных учреждений, обеспечение на­селения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения ус­лугами торговли, общественного питания и бытового об­служивания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) охрана памятников истории и культуры, нахо­дящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной ин­формационной службы;

25) создание условий для деятельности средств мас­совой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической куль­туры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в. охране окружающей среды на терри­тории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципаль­ной пожарной службы.

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выра­жение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные кана­лы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

• Население осуществляет свое право на местное само­управление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о са­мостоятельной разновидности власти народа, осуществ­ляемой на местном уровне, т.е. о местной или муници­пальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельс­ких поселениях и на других территориях муниципаль­ных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности мест­ного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в со­ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муници­пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так­же в обязанности для исполнения всеми расположенны­ми на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органа­ми местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выра­жается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми облада­ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органа­ми государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от­ветственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Исходя из сказанного можно дать общее определе­ние местного самоуправления. При этом следует отме­тить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления[30]. Поэтому будем ориентироваться на по­нятие местного самоуправления, как оно зафиксирова­но в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под мест­ным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламен­тировать значительную часть государственных дел и уп­равлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систе­му организации деятельности населения (местных тер­риториальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значе­ния в соответствии с законами государства.

Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в Феде­ральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации", который под местным самоуправле­нием понимает признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению не­посредственно или через органы местного самоуправ­ления вопросов местного значения, исходя из интере­сов населения, его исторических и иных местных традиций.

Указанные аспекты проявления местного самоуп­равления в той или иной степени, с большей или мень­шей полнотой исследуются в работах российских уче­ных, поэтому, не претендуя на окончательное определе­ние сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной по­зиции, можно сделать вывод о том, что местное само­управление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского об­щества, обеспечивает самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения, владения, пользо­вания и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строи­тельства и осуществляется в формах непосредствен­ной и представительной демократии.

Дополнительные аргументы для подобного выво­да и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ ос­новных теорий (концепций) местного самоуправле­ния, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуп­равления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли се­годня "делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное"[31].

Развитие местного самоуправления принято связывать с крушением абсолютизма и развитием федеральных и конституционных идей[32].

Полезны ли все эти теории с точки зрения становления и осуществления местного самоуправления? Учи­тывая, что все они разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.

Достаточно точно подметил в свое время Н. И. Ла­заревский, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из призна­ков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям[33].

В основе современных взглядов на местное самоуп­равление лежат многие теоретические положения, выд­винутые в трудах отечественных и зарубежных право­ведов XIXXX вв.[34]

Среди зарубежных ученых большой вклад в разви­тие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.

Теории о местном самоуправлении в России появ­ляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, пред­полагающее относительную децентрализацию и авто­номию, стало предметом внимания различных полити­ческих сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIIIXIX вв.

Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чиче­рин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.

Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хо­зяйственная и общественная теории самоуправления; са­моуправляющая единица как юридическое лицо; поли­тические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего све­дения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; полити­ческая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория сво­бодной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания[35].

Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое об­щинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Творил свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключает­ся в обосновании необходимости ограничения вмешатель­ства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конститу­ции 1831 г., например, наряду с законодательной, испол­нительной и судебной властями признавалась особая "об­щинная" власть.

Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообще­ствами. Эта теория выдвигала в качестве признаков са­моуправления не государственный, а хозяйственный ха­рактер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу са­мому ведать своими общественными интересами без ка­кого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные пра­ва общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затрудни­тельным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова[36], В. Н. .Пешкова[37], которые исходи­ли из права местных учреждений самостоятельно за­ниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Государственная теория самоуправления разрабо­тана немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гейстом. Главная ее суть в том, что самоуправление рас­сматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуще­ствляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государ­ственный характер.

В рамках этой теории принято выделять два основ­ных направления — политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штей­ном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуп­равление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости дол­жностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления самостоятель­ность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а яв­ляются органами местного сообщества, на которые госу­дарство возлагает осуществление определенных полно­мочий государственного управления. Штейн рассматри­вал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х гг. XIX в. Ее сто­ронники В. П. Безобразов[38] и А. Д. Градовский[39] исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере.

Теория дуализма местного самоуправления исхо­дит из двойственного характера муниципальной деятель­ности — самостоятельное решение местных дел и осу­ществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пре­делы местных вопросов и должны действовать как инст­румент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является ока­зание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

В нынешних условиях продолжают оставаться ак­туальными общественная и государственная теории, ко­торые в различных вариациях используются российски­ми учеными при исследовании проблем местного само­управления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Консти­туции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сто­ронникам общественной теории и норма ст. 12 Конститу­ции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

Вместе с тем жесткое отделение одного вида вла­сти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами — победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные со­циально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подхо­ды к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, соци­ал-демократических, марксистских и других теори­ях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распрос­транение в виде идей неолиберализма, неоконсерва­тизма, постсоциализма и т. д.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующе­го ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим по­ложением: местное самоуправление, являясь самосто­ятельным институтом гражданского общества, важней­шим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами ре­шает вопросы местного значения, обеспечивает учас­тие населения в государственном и муниципальном стро­ительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обес­печенности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельс­ких поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, нацио­нальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. На­пример, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что "было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления — как составной части системы госу­дарственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации''[40].

Мы считаем, что подобное однозначное огосудар­ствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации та­кого социального института, как местное самоуправле­ние. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому считаем необходи­мым обозначить более рациональные и более адекват­но отражающие сложившиеся реалии подходы к опре­делению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассмат­ривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные призна­ки государственных, так и общественных институтов. Об­щественно-государственный характер института мест­ного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механиз­ме взаимодействия гражданского общества и государ­ства. Это и есть главная и основная роль местного само­управления в судьбе любого государства[41].

Для понимания местного самоуправления необходи­мо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулиру­ются только основные, принципиальные вопросы орга­низации и деятельности местного самоуправления; кон­кретное их регулирование осуществляется в конститу­циях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Фе­дерации", в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закреп­ляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государ­ственные гарантии его осуществления; общие прин­ципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации:

• самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

• организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной

• материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

• территориальная организация;

• многообразие форм осуществления местного са­моуправления;

• выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;

• законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

• ответственность органов и должностных лиц мест­ного самоуправления перед населением;

• гарантии местного самоуправления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

• гласность деятельности местного самоуправления;

• учет интересов населения;

• использование исторических и иных местных тра­диций и обычаев.

Принципы местного самоуправления, определенные федеральным законодательством, получают свое разви­тие и конкретизацию в региональном законодательстве. Так, например, Закон Кабардино-Балкарской Респуб­лики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" (ст. 8) в числе ос­новных принципов местного самоуправления называет следующие:

• народовластие;

• законность;

• выборность представительного органа местного самоуправления, его подконтрольность и подотчетность избирателям;

• самостоятельность и независимость органов мест­ного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;

• разделение полномочий представительных и испол­нительных органов местного самоуправления, а также ор­ганов территориального общественного самоуправления;

• сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;

• обеспечение защиты прав, свобод и законных ин­тересов граждан, социальной справедливости;

• обязательность решений органов местного само­управления, принятых в пределах установленных зако­ном полномочий;

• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принима­емые решения;

• экономическая и финансовая самостоятельность ад­министративно-территориальных единиц;

• государственная гарантия местного самоуправле­ния;

• реальная управляемость территорий;

• сочетание коллегиальности и единоначалия;

• взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объедине­ниями;

• гласность и учет общественного мнения.

Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов РФ.

Каждый из названных принципов имеет самостоя­тельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную си­стему принципов, т.е. основополагающих идей, исход­ных начал, в соответствии с которыми строятся орга­низация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.

С принципами тесно связаны задачи и функции ме­стного самоуправления.

Среди задач, стоящих перед местным самоуправле­нием, можно выделить следующие:

• укрепление основ конституционного строя;

• обеспечение реализации права граждан Россий­ской Федерации на местное самоуправление;

• создание условий для обеспечения жизненно важ­ных потребностей и законных интересов населения;

• проведение необходимых мер по социальной за­щите населения;

• подготовка и воспитание кадров для муниципаль­ных органов.

Исходя из задач строятся функции местного само­управления, под которыми понимаются основные направ­ления муниципальной деятельности. В их числе:

• обеспечение участия населения в решении вопро­сов местного значения;

• управление муниципальной собственностью и фи­нансовыми средствами;

• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

• обеспечение жизненно важных потребностей на­селения;

• охрана общественного порядка;

• защита прав и законных интересов местного само­управления[42].

Правовое выражение функций местного самоуправ­ления осуществляется в предметах его ведения, кото­рые включают в себя вопросы местного значения и от­дельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о сле­дующих основных направлениях муниципальной деятель­ности: правовое обеспечение местного самоуправления; финансово-экономическое обеспечение; социальное раз­витие; землепользование и использование других при­родных ресурсов; социально-бытовое обслуживание на­селения; территориальное развитие; обеспечение обще­ственного порядка.

 

§ 2. Общество, государство,

местное самоуправление, личность: теоретические

и практические аспекты их соотношения

Местное самоуправление — многогранное, много­аспектное, многостороннее социальное явление.

Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму са­моорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения су­ществовало далеко не всегда. Если говорить о совре­менных принципах и формах самоорганизации местного самоуправления, то они, как справедливо отмечается в литературе, формировались в результате длитель­ного многовекового диалектического противостояния об­щества и государства, явились итогом политического отчуждения. Современные принципы и формы местно­го самоуправления — результат сложного процесса по­иска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Веро­ятно, исходя из этого современное местное самоуп­равление следует рассматривать как механизм взаимо­действия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соот­ветствующих интересов.

Распространено мнение, что местное самоуправле­ние явилось своеобразной побудительной силой, толч­ком к развитию государственности. В частности, иссле­дователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наиболь­шее развитие в США, подчеркивают то обстоятель­ство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обхо­дилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран[43]. Д. Бурстин полагает, что именно долгий опыт американского самоуправления был одной из причин вой­ны за независимость[44].

Доминирующей чертой первобытного бытия и со­знания считается коллективизм, который выступает в качестве универсального принципа жизни и мировоз­зрения. "Человеку, жившему в условиях первобытного строя, — писал А. Ф. Лосев, — были понятными и наи­более близкими только общинно-родовые отношения. На основании этой понятной ему действительности он и рас­суждал о природе, обществе и обо всем мире... Вот по­чему небо, воздух, земля, море, подземный мир — вся природа представлялись ему не чем иным, как одной огромной родовой общиной, населенной существами че­ловеческого типа, находящимися в тех или иных род­ственных отношениях и воспроизводящими собой перво­бытный коллективизм первой в истории общественно-экономической формации"[45].

Государство, когда оно проявляется, активно фор­мирует систему позитивного права, установленного в виде законов, административных распоряжений, судеб­ных прецедентов, санкционированных обычаев.

Государство возникает и конституируется как пред­ставительство общественных интересов, как сила, сто­ящая над обществом, но уже с самого начала оно выс­тупало как система организованного политического господства одних людей над другими, или, по терминологии марксизма-ленинизма, классового господства. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, фор­мы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные инте­ресы[46].

Проблема местного самоуправления, его место и роль в политической организации общества — один из сложнейших вопросов, которые на протяжении более ста лет занимают умы правоведов, государствоведов и политологов. Обсуждение этой проблемы как нельзя бо­лее ярко подтверждает сказанное в свое время Т. Гоббсом: "Я не сомневаюсь, что если бы истина, что три угла треугольника равны двум углам квадрата противо­речила чьему-либо праву на власть или интересам, то учение геометрии было бы оспорено и вытеснено сож­жением всех книг по геометрии"[47]. Это говорит о том, что политико-правовая наука своим критерием имеет не только объективную истину, а политическую составляющую. Отношение к политической и правовой докт­рине определяется соотношением политических и пра­вовых сил в данном государстве на конкретном этапе его развития, и прежде всего в политико-правовой док­трине получают выражение классовые интересы и ин­тересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период.

Однако наряду с классовыми интересами в поли­тико-правовой доктрине получают выражение представления об общечеловеческих ценностях, т. е. идеи о справедливости, общем благе и свободе. Общечеловеческие ценности и идеи выражены в тех учениях о праве, которые содержат идеи равенства людей перед законом, идеи прав и свобод человека, И с этими идея­ми связаны представления о необходимости подчине­ния государства праву.

Воплощение общечеловеческих ценностей в уче­ниях об обществе и государстве тесно связаны с про­блемой преодоления политического отчуждения, под ко­торым понимается превращение государства в организацию независимую от общества, чуждую обществу и господствующую над ним. Политическое отчуждение имеет различную форму и степени, вплоть до превра­щения относительной самостоятельности государства в абсолютную. Проблема политического отчуждения была поставлена в трудах Руссо, Гегеля, Маркса и других мыслителей.

Однако уже на ранних этапах истории проявляется стремление практически преодолеть политическое от­чуждение, выражавшееся в различных формах. Наибо­лее последовательный протест против политического от­чуждения выражен идеей отмирания государства, идеей замены управления людьми управлением вещами и про­изводственными процессами. Сама по себе идея обще­ства без власти и подчинения не раз высказывалась на всех этапах политической и правовой мысли, она встречается в древних мифах и иносказаниях, произведениях социалистов. Модификацией этой идеи является анар­хизм, анархосиндикализм и идея отмирания государ­ства.

В разные эпохи широкое распространение имели и имеют демократические теории подчинения государства народу. В этих теориях обосновываются различные фор­мы самоуправления, непосредственная и представитель­ная форма демократии, выборность и ответственность должностных лиц. Главное требование этих теорий — подчинение государства обществу.

Рядом с демократическими теориями, а иногда и в сочетании с ними, развивались идеи подчинения государ­ства праву. Суть этих идей состояла в том, что людьми должно управлять не государство, а равный для всех за­кон. Политическое отчуждение в этих теориях преодоле­валось лишь частично, поскольку государство оставалось для общества внешней силой, хотя и подчиненное закону. В процессе развития идей подчинения государства праву возникли либеральные теории, поставившие проблему прав человека и разработавшие систему гарантий защиты этих прав. Идея общественного порядка, основанного на законе, возникла еще в Древнем мире, но в период бур­жуазных революций проблемы прав человека получили новое содержание и широкое распространение.

Говоря о понимании местного самоуправления, не­обходимо отметить, что местное самоуправление явля­ется объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества, вероятно, более сложную, чем местное само­управление.

В современном понимании местное самоуправление, с нашей точки зрения, является одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, т. е. на уровне поселения или иной ограниченной территории. Полагаем, что современный процесс становления и развития местного самоуправления — в определенном смысле объективный и неизбежный процесс, поскольку современные принципы организации местного самоуп­равления выражают собой конкретную форму неотъемлемого фундаментального свойства всех социальных си­стем, а именно их свойство к самоорганизации.

Самоорганизация общества на самых ранних стади­ях своего развития реализовывалась в форме местного самоуправления на основе принципов, близких к совре­менным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества задол­го до образования государства. Об этом со всей очевид­ностью свидетельствуют исследования по организации местного самоуправления, его истории. Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественных полезных дел, которые было выгоднее и эффективнее решать не всем членам сообще­ства: племенем, родом, общиной, — а доверить их реше­ние отдельным членам сообщества. Вследствие усложне­ния общественной жизни стали образовываться государ­ства. Можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и пре­образований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несла в себе признаки современ­ной государственной структуры. Из этого следует очевид­ный вывод: эволюция примитивных форм территориаль­ного самоуправления в результате усложнения обще­ственных отношений объективно должна привести к образованию государств, в которых властные институ­ты уравновешенны общественными.

Исторический аспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об­суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле­ние" институтов самоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе до размеров ин­ститутов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы, народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах — управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других — больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясь основным целям и задачам политического вла­ствования[48].

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государства институтом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства, формы правления и политическо­го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих начал обусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо­го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ­ственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж­дый из них имеет территориальную организацию; име­ют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государ­ственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк­тур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно­вы конституционного строя" Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти в Российской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики Российской Федерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между­народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственных объединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной, так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправление может реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления. Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственной власти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес­то местного самоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес­тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро­ительства демонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализации местного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в то время как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укрепляло государство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

Периоды расцвета и кризиса в истории государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следо­вали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определен­ных социально-экономических ситуациях и в конкрет­ный исторический период была направлена на подавле­ние, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием мес­тного самоуправления можно проследить на многочис­ленных примерах российского и зарубежного опыта. Ве­роятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономическо­го развития и смены государственных режимов. По об­щему правилу, развитие местного самоуправления свя­зано с наличием государственных кризисов и обуслов­ленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоле­ния кризиса государственности по общему правилу пред­полагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная пози­ция не способствует укреплению государственной влас­ти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в пе­риод кризиса и его преодоления должна быть установ­лена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.

Наибольшее распространение получила первая по­зиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, ко­торые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление госу­дарственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д."[49].

Высказывается мнение (В. Лапин и др.), что мест­ное самоуправление не является альтернативой силь­ной государственной власти, а как раз напротив — в своем развитом виде оно составляет признак сильного государства. В период государственных кризисов оно бе­рет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне и тем самым способствует сохранению и укреп­лению государства. Что касается периода между кризисами, то здесь местное самоуправление играет стаби­лизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь факто­ром, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе.

Широко распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Для России институт местного самоуправления иг­рает значительно более важную роль, чем в большин­стве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуп­равление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. Европейская Хартия местно­го самоуправления предусматривает, что "органы мест­ного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя".

"Для России местное самоуправление — это не только дань демократии, это еще и неотъемлемый ат­рибут сложных экономических отношений — отношений различных форм собственности и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления являются в значительной сте­пени взаимообусловленными процессами. Реализация со­временных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципаль­ной школы не только гарантирует становление и разви­тие демократических позиций в российском обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое раз­витие страны. Другими словами, экономический потенциал муниципальных образований должен состоять из значи­тельной части экономического потенциала всей России"[50].

В современных условиях России местное самоуп­равление способствует укреплению территориальной це­лостности государства путем участия населения в раз­витии горизонтальных экономических связей. Оно также способствует развитию приграничного сотрудничества го­сударств, решению других геополитических задач.

Для Российской Федерации введение местного са­моуправления на принципах Конституции является про­грессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государствен­ного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установле­ние системы сдержек и противовесов между различны­ми уровнями власти, обеспечивающих гарантии местно­го самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправ­ления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том чис­ле государственных.

Местное самоуправление, возникшее в глубокой, догосударственной истории человечества, не случайно получает широкое развитие в XIX в., когда идеи де­мократии овладевают обществом, когда выдвигаются на первый план понятия правового государства, приорите­та прав человека, связанности государства правовым за­коном, его справедливости, индивидуальности и гума­низма.

Россия после длительного перерыва пытается вер­нуться к цивилизованной системе социального управле­ния, включающего государственное управление и мест­ное самоуправление.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современнос­ти — соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущ­ность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

Именно такая направленность местного самоуправ­ления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого — человек, его права и свободы.

Местное самоуправление выступает посредником в реализации нерешенной проблемы государственной по­литики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Идея местного самоуправления, самоуправления вообще призвана снимать политическое отчуждение го­сударства от общества — проблему, существующую в веках, с момента возникновения государства, и не сгладившую свою остроту в наши дни.

Местное самоуправление приучает людей к ответ­ственности и поэтому способствует преодолению тради­ционного российского патернализма, способствует фор­мированию гражданской политической культуры и но­вого типа личности — активной, инициативной, не уповающей целиком на государство; личности, в боль­шей степени приверженной ценностям свободы.

Термин "самоуправление" обычно используется применительно к нескольким уровням объединения лю­дей:

• ко всему обществу — общественное самоуправле­ние, или самоуправление народа;

• к отдельным регионам или объектам — местное самоуправление;

• к управлению производством — производственное самоуправление.

В наше время многие принципы самоуправления получили развитие в идеологии "зеленых", социалистов и некоторых других общественных движений. Хотя иде­ал безгосударственного управления обществом нигде и никогда не был реализован, многие самоуправленчес­кие идеи практически пытаются воплотить в демокра­тических политических системах. В научной литературе имеются разнообразные аргументы как в пользу самоуправления, так и против него. Оно позволяет всем чле­нам общества или отдельного объединения наиболее полно выражать свою волю и интересы, преодолевать отчуждение, эффективно бороться с бюрократизмом, способствует общественной самореализации личности. В то же время широкое непосредственное участие в управлении недостаточно компетентных и не несущих за это институциональной ответственности людей про­тиворечит закону общественного разделения труда, сни­жает эффективность управления, затрудняет рациона­лизацию производства, особенно связанную с сокраще­нием излишней рабочей силы. Оно может привести к "проеданию" инвестиций, преобладанию краткосрочных, сиюминутных интересов над интересами долгосрочными, перспективными[51].

Для общества всегда важно найти оптимальную меру сочетания самоуправления и профессионального управ­ления.

Сегодня практика государственного строительства обозначила важность проблем управления, в круг кото­рых в последнее время вошли вопросы местного само­управления. Главная задача — обосновать политическую целесообразность мер, реализация которых позволит бо­лее результативно организовать структуру и деятель­ность органов государственной власти и органов местно­го самоуправления. Она является ключевой для совре­менного состояния развития российского общества.

Одной из важнейших проблем развития российской государственности на современном этапе является ре­форма местного самоуправления. В современных усло­виях государство не рассматривается в качестве органа постоянно централизованной власти[52]. Современное де­мократическое устройство обусловливает самооргани­зацию и саморазвитие каждого территориального обра­зования, как и государства в целом.

Речь идет о том, чтобы рассматривать государство как систему управления, с учетом его подсистем, на всех уровнях, не отделяя и подсистемы общественного "самоопределения.

Государство — это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори­ально-государственные формирования (субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативой госу­дарственному управлению.

Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научной литературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местное самоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан­ственность).

Роль местного самоуправления в становлении демократического правового социального государства и формировании институтов гражданского общества сегодня общепризнана. Практически все согласны с утверждением его государственно-правовой природы.

Местное самоуправление занимает определенное место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре. И было бы доста­точно упрощенно полагать, что ему принадлежит са­мый нижний ярус в структуре власти современного го­сударства.

На фундаменте местного самоуправления может быть выстроена публично-властная вертикаль как феде­рального, так и регионального (субъектов Федерации) значения. Важное предназначение местного самоуправ­ления в современных условиях — "цементировать" государственную систему управления Российского федера­тивного государства, укреплять российскую государствен­ность.

Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочий как федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет роль органов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Сказанное предопределяет важность вопроса о за­конодательном урегулировании порядка и основных прин­ципов наделения органов местного самоуправления го­сударственными полномочиями.

При наличии продуманной системы государственно-правовых взаимоотношений речь может идти о том, что­бы рассматривать органы местного самоуправления в ка­честве политико-правовой основы федеративного госу­дарства. Это отвечает сложившейся мировой практике, исследователи которой отмечают, что современная прак­тика взаимоотношений между Центром и местными орга­нами самоуправления показывает, что последние при­близились к статусу местного центрального правитель­ства[53].

Роль местного самоуправления как стабилизирую­щего фактора в кризисные периоды развития государ­ственности можно проследить на всем протяжении ис­тории русской государственности.

Становление России как единой и великой держа­вы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного само­управления. В периоды разобщенности Российского го­сударства самоуправление было одним из инструментов управления. При усилении центральной власти самоуп­равление было в значительной мере компромиссом меж­ду верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния Центра и провинции[54].

Местное самоуправление есть особая подсистема публичного управления, обладающая известной самосто­ятельностью в отношениях с центральной государствен­ной администрацией и ее непосредственными предста­вителями на местах.

Не случайно в центр внимания Федеральной про­граммы государственной поддержки местного самоуп­равления поставлен вопрос о постепенном переходе от централизованного государственного управления к де­централизованному управлению путем передачи муни­ципальным образованиям полномочий и ресурсов по са­мостоятельному решению вопросов местного значения.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях, опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местного самоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативного правового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработке института осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между тем вопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным[55].

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера — это то, где должно быть чет­кое и интенсивное взаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имя интересов насе­ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления — обеспечить со­циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям"[56]. В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

Местное самоуправление призвано противостоять негативным тенденциям современной бюрократии, сыг­рать роль оплота в защите интересов народа.

Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного само­управления государство регулирует распределение фи­нансовых средств между органами местного самоуправ­ления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов. Без государственного решения этой задачи местное самоуправление не в состоянии нор­мально функционировать.

Аналогичные по сущности нормы закреплены и в ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой орга­ны местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Хартии осуществление государственных полномочий, как правило, должно пре­имущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Таким образом, органы самоуправления, названные в Хартии органами власти, наде­ляются правом осуществлять государственные полномо­чия. Следовательно, по смыслу Хартии, они являются в широком смысле слова как бы продолжением государ­ственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых ими функциях.

Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен­ной власти[57].

С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлять местное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опыт само­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру­гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении очень важно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

• создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав и интересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядок взаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, на­правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номических гарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли­ты — это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­сти позволяет сделать вывод о том, что местное само­управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества[58]. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Местное самоуправление исторически хранит ос­новные черты общинного строя, в котором оно зароди­лось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при­обретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; имен­но на местном уровне в полной мере должно проявить­ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, ис­ходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуп­равления как института гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо­связи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачас­тую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это — общественные объединения, ре­лигиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различ­ной подчиненности и разных форм собственности, учреж­дения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа можно сделать вы­вод о необходимости обеспечить представительство наи­более значимых общественных и других структур, дей­ствующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления пу­тем делегирования в них представителей от соответству­ющих структур.

 

Глава 2. Эволюция в теории и практике

местного самоуправления в российском

обществе и государстве

 

1. Земское и городское самоуправление в России:

дореволюционный опыт и российская практика

Становление и развитие местного самоуправления в России является предметом специального исследова­ния. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах "Всеобщая история государства и права" и "Ис­тория государства и права России".

Местное самоуправление, как самостоятельное яв­ление общественной жизни и институт гражданского об­щества зародилось в глубокой древности. Оно существо­вало как общинное самоуправление еще до государ­ственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начи­ная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное само­управление становится постоянным объектом теорети­ческого научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и право­вых реформ.

Оптимизация деятельности органов местного само­управления является важным направлением развития со­временной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, кото­рые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные моде­ли искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной термино­логией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т. п.

Весь ход событий свидетельствовал о попытке прижи­вить западную модель управления или, по меньшей мере, ее отдельные атрибуты к тому устройству влас­ти, которое к настоящему времени изжило себя, — Со­ветам народных депутатов.

Между тем в тени остается тот факт, что в России в течение столетий эффективно действовали разнооб­разные системы местного самоуправления, в том чис­ле в такой форме, как земство, которое отразило спе­цифику российской действительности. Оно появилось в период гигантского общественно-политического перело­ма, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуаз­ной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправле­ния, ее децентрализацию.

Говоря языком либеральной публицистики прошлого века, земства стали "цитаделью оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.

В последние годы в России стал возрождаться ин­терес к земской системе самоуправления. В ряде изда­ний были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движе­ние, организовать земства и землячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и обще­ственные деятели, например А. Солженицын, счита­ют, что это даст возможность объединиться, использо­вать свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа — показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Византийский историк VI в. Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни счита­ется делом общим". Коллективистские отношения чле­нов первых общин, коллективная собственность на сред­ства  производства,  жилище  и добываемую  пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были  производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б. Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины — концы, ули­цы, с другой — сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества"[59].

В Древней Руси (дохристианский период) определи­лись общие контуры местного самоуправления, его ос­новы, формы, признаки, некоторые параметры взаимо­отношений с центральной властью (старшие города, кня­зья). Применительно к данному периоду Н. В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решении центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятель­ности в решении задач местного значения[60].

Согласно теории "неолитической революции" — одной из концепций происхождения и сущности госу­дарства и права — самоуправление уже в первобыт­ные времена стало приобретать иерархический струк­турированный характер[61]. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах при­вели к организационному формированию таких ин­ститутов самоуправления, как вождь, совет старей­шин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь — сельская общи­на, о которой упоминает Русская Правда — древней­ший памятник права.

Русские летописи отмечают традиции вечевых со­браний в древнейших городах. Так, в "Повести времен­ных лет" указывалось, что восточные славяне сохрани­ли одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления — избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города — князя. С особым вниманием описали механизм функционирования веча авторы Новгородского "Начального свода".

Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции второй половины XIX в. был иде­алом демократии. Так, русский поэт середины XIX в. А. К. Толстой, автор известного романса "Средь шумно­го бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".

Именно в верховном органе власти — вече, в кото­ром на равных основаниях участвовали все свободные жители города, нашел выражение демократизм Новго­родской республики. Все существовавшие тогда органы — посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет — наделялись полномочиями по решению веча, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча. Жители города были политически активны и реально причастны к управле­нию. Сохранение древнего вечевого строя, институтов народного самоуправления даже и при том искажении их существа, которое явилось следствием феодальных порядков, и утверждение фактического господства боярско-купеческой верхушки, — справедливо подчерки­вает О. В. Мартышин, — содействовало высокому разви­тию материальной, духовной и политической культур, воспитывало чувство свободолюбия и гражданственнос­ти и представляет собой неоценимый вклад Новгородс­кой земли в историю государства и права нашей страны[62].

Вечевая структура соответствовала структуре ад­министративно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И. Д. Беляева, был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром[63].

Раскрывая вопрос о соотношении местного самоуп­равления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное само­управление можно рассматривать в совокупности с об­щим организмом всего государственного механизма уп­равления, в состав которого оно входило как органичес­кая часть единого целого[64].

Другой исследователь, К. С. Аксаков, указывает на то, что "община соблюдала себя, не смешивалась с го­сударством, хотя признавала его необходимость"[65].

Итак, XXII вв. характерны дальнейшим станов­лением институтов городского самоуправления. Наибо­лее развитой формой городского самоуправления в Рос­сии стало корпоративное (сословное) самоуправление. Оно являлось вольностью, которой пользовались в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. В Новгороде возникла одна из первых ку­печеских организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов в Древней Руси (а их в домонгольской Руси насчитывалось более 300) пред­ставляли собой мощную силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их де­ятельности определяли уставы. Устав Ивановской орга­низации (Новгородское купечество) провозглашал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Купеческие гильдии сохра­няли свою внутреннюю автономию[66].

В качестве субъекта городского самоуправления формируется объединенная торгово-промышленная ари­стократия. Согласно договору князя с городом за послед­ним сохранялось право использовать эталоны торговых мер и весов, городу передавались полномочия взимать отдельные пошлины. За представителями городского торгово-ремесленного населения закреплялось право на уча­стие в управлении двумя новгородскими церквями как хозяйственными и политическими учреждениями. Должностными лицами самоуправления были сотские — ру­ководители городских организаций ремесленников, мел­ких торговцев и земледельцев; старосты — руководители купеческих организаций. Наряду с купеческими гиль­диями возникали ремесленные организации. В наиболее завершенном виде вече, посадник, тысяцкий, сотские, старосты как субъекты самоуправления оформились в Новгороде и Пскове[67]. В условиях феодальной раздроб­ленности институты самоуправления трансформирова­лись в государственные органы аристократической бо­ярской республики.

Крестьянское самоуправление постепенно приоб­рело сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило ре­шение вопросов о податях и повинностях, выборы ста­росты. Староста как главное должностное лицо развер­тывал подати и повинности по крестьянским домам, раз­давал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, со­бирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую зем­лю от захватов и притязаний и интересы общества в целом[68].

После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной государственной власти. Российская государственность в этот период опреде­ляется как сословно-представительная монархия. Важ­ное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному вы­ражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная полити­ческая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство"[69]. По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, зе­мель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских со­борах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ве­дающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Зем­ской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми мест­ными делами.

Положение верховной власти оставалось незыбле­мым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от истори­ческих условий, положения сословий. Зачастую в исто­рии России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тес­ным образом связано с уездами (провинциями) как час­тями административно-территориального деления. Сле­дует отметить неравенство уездов и их различные наи­менования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь обла­стями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные еди­ницы — станы, трети, четверти.

Местное самоуправление приобрело новое значение в период становления и развития Русского централи­зованного государства (XVXVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой острой политичес­кой борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика"[70].

Правовую основу самоуправления определили губ­ная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого — "добрые" или" «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осу­ществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, за­претив должностным лицам местной, администрации (на­местникам и волостелям) вершить суд без выборных пред­ставителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важ­ных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

Эта функция возлагалась на сотских, которых изби­рало население административно-территориальных единиц — сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост"[71].

Широкое распространение губных органов зафик­сировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Су­дебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и бла­гонадежность. Должностные лица в органы земского са­моуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Собор­ном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как мини­мум в 160 городах России (без учета Украины и Сиби­ри), а к середине XVII в. — в 226 городах.

Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот от­дельным административно-территориальным единицам.

Губные и земские избы являлись зачаточными фор­мами местного территориального самоуправления. Ха­рактерно формальное сходство с аналогичными процес­сами в европейских странах, где "вольные права" горо­дам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная ха­рактеристика полицейских и судебных функций.

Новоторговый устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил купечеству и торговым людям право изби­рать из своей среды "гостя с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом на­казания они должны были следить за соблюдением зако­нов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция вое­вод — основных должностных лиц царской администра­ции — в отношении торговых людей[72].

Дальнейшее оформление торгово-ремесленного и промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населе­нием, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы[73].

Более крупный прорыв был осуществлен реформой городского самоуправления 1718—1724 гг. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы — города. Городское сообщество было формально призна­но субъектом местного самоуправления[74]. Как общегород­ские органы магистраты должны были заниматься уст­ройством школ, сиротских и смирительных домов, гос­питалей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уп­лату пошлин, рассматривать менее значительные граж­данские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансо­во-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

Формирование сословных (прежде всего дворянских и городских) органов местного самоуправления во вто­рой половине XVIII в. проходило в обстановке подго­товки и обсуждения многочисленных проектов государственного переустройства. Среди них — "Представление учреждений законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" профессора Москов­ского университета С. Е. Десницкого (1768). Необходимо отметить его вклад в развитие муниципальной теории: была сделана попытка определить функциональное со­держание и компетенцию местного самоуправления. Среди субъектов местного самоуправления особая роль отво­дилась купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств".

Раскрывая соотношение самоуправления и государ­ства в период 1497—1785 гг., исследователи отмечают, что оно не имело устойчивого характера, так как от­сутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уде­ляла внимания восстановлению былой мощи земщины[75].

"Государственные деятели, — отмечает Э. Н. Берендтс, — слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, ког­да государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механическо­го административного подразделения, а значение жи­вого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет осно­вано на участии в управлении не искусственно со­зданных групп местного населения, а опять-таки жиз­ненных организмов, члены которых связаны прочно об­щностью экономических, духовных и нравственных интересов"[76].

Местное самоуправление все больше формируется сверху. Централизованная политика осуществлялась че­рез Земский собор, впервые созванный в 1549 г. В него входили Боярская дума, Освященный собор — предста­вители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти вхо­дили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

 

Значительный ущерб местному самоуправлению на­несла опричнина, введенная Иваном Грозным в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтоже­ния самостоятельности и инициативы граждан в реше­нии местных дел.

В период "великой смуты" именно городские и сель­ские общины сыграли решающую роль в освобождении земли Русской от самозванцев. Неслужилые люди, ото­двинутые прежней централизацией на задний план, те­перь опять выступили вперед и приняли непосредствен­ное участие в делах государственного управления; го­лос общества снова занял свое место в общем деле государства. "С 1613 г., во всепродолжение царствова­ния Михаила Федоровича, — пишет И. Д. Беляев, — все важные государственные дела решались по указу госу­дарства и по соборному приговору, так что власть госуда­ря стояла рядом с властью общества, с властью всей Рус­ской земли, почти постоянно присутствовавшей на земс­ких соборах в Москве в лице своих выборных людей"[77].

В последующем, при царствовании Петра I, наблю­дается подчинение местного самоуправления админист­рации, что вновь привело к разрыву государства и об­щества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие го­сударства и местного самоуправления.

Какого-либо системного нормативного акта, регу­лирующего местное самоуправление, в тот период из­дано не было. И только в конце XVIII в. местное само­управление впервые получило свое закрепление в специ­альном законодательстве.

Правовую основу развития дворянского и городско­го самоуправления определили "Грамота на права воль­ности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Россий­ской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имев­шие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или пред­ставителем царской власти в губернии при избрании гу­бернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собра­ние также избирало заседателей в сословные суды гу­берний и полицейских должностных лиц земской поли­ции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны госу­дарства за организацией и деятельностью органов дво­рянского самоуправления.

Жалованная грамота городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собра­ние — "общество градское", в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наи­более важных предложений, связанных с развитием го­рода и направлениями деятельности губернской админи­страции.

Текущие вопросы жизни города решали выборные органы городского самоуправления: городская общая дума и городская шестигласная дума. В состав городской об­щей думы входили представители всех шести "разрядов" городского населения (настоящие обыватели; гиль­дии; цехи; иногородние и иностранные гости — купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Из­бирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существен­но ограничивались права малоимущих.

Компетенция городского самоуправления определя­лась решением вопросов местного значения, в том числе: наблюдение за прочностью публичных городских зданий и построение всего того, что необходимо горожанам, в том числе торговых площадей, пристаней, амбаров, ма­газинов; развитие системы общественного призрения; де­ятельность по увеличению источников местных доходов; обеспечение жителей города необходимыми средствами для "прокормления и содержания"; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями, сохранение между жителями города "мира, тишины и доброго со­гласия"; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.

Жалованная грамота городам предоставляла опреде­ленные гарантии деятельности органам местного самоуп­равления. В частности, так же, как дворянское собрание, городское собрание, как было указано Екатериной II, "на суд, да не предстанет, но да защищается своим стряп­чим". Жалобы на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разреше­нии конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

В целом в XVIII в. была подготовлена основа для развития российского местного самоуправления во вто­рой половине XIX в.

5 апреля 1797 г. была проведена первая крупная крестьянская реформа, которая привела к созданию но­вого органа самоуправления на территории учреждае­мых волостей — приказа. В его состав вошли избранные на волостных сходах приказной староста и писарь. В отдельных деревнях и селах избирались общинные стар­шины и десятские. В компетенцию названных должност­ных лиц входило выполнение полицейских, финансовых и судебных (по незначительным делам) функций.

Учреждением об управлении государственными имуществами от 30 апреля 1838 г. была проведена реоргани­зация, в результате которой основными субъектами кре­стьянского самоуправления стали волостной сход, воло­стное правление и волостная расправа. Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. Одновременно с этим уч­реждался такой субъект, как сельское общество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопас­ность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачеб­ное благоустройство, народное продовольствие, проти­вопожарные мероприятия, управление хозяйством сель­ских обществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сель­ского самоуправления — старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

Ко второй половине XIX в. Россия имела доста­точно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.

Земскую реформу как современники, так и потомки справедливо считают одним из важнейших событий в истории России 60—70-х гг. XIX в. Местное самоуправ­ление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных вы­борных учреждений.

Получившее силу закона Положение о земских гу­бернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г.[78] Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, кото­рая шла тогда между старыми и новыми силами рос­сийского общества. Правительство всегда держало зем­ства на почтительном расстоянии от политической вла­сти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к об­щественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. ис­ходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государ­ственно-властные полномочия земских учреждений. Вме­сте с тем, поскольку в их задачу входило решение воп­росов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постанов­ления, облагать его сборами. Но для эффективного осу­ществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадле­жал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земс­ких средств, она не подчинялась земствам, которые мог­ли осуществлять меры принуждения только через по­лицию, одновременно решавшую вопрос о целесообраз­ности таких мер.

Ситуацию не изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государствен­ного  управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы.

Как показывает история, земства оказались весьма жизнеспособными. В 1865 г. они начали свою деятель­ность в 19 губерниях, в 1866 — еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн. рос­сиян.

В систему земских учреждений входили: избира­тельные съезды (их задачей было раз в три года опре­делять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнитель­ные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяй­ственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей[79].

Губернские и уездные управы в период между сес­сиями собраний управляли имуществом земства и "во­обще хозяйством губернии или уезда", руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. За­конодательство предусматривало перечень обязаннос­тей управ, в том числе их ежегодный отчет перед со­бранием.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3—6 человек). Ос­новную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, стати­стики и т. д.). Для контроля за особо важными направле­ниями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие…

Доходы земских учреждений состояли из губернско­го земского сбора, являвшегося, по сути, местным госу­дарственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определен­ную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих пря­мому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

В гражданско-правовых отношениях земские учреж­дения пользовались правами юридических лиц[80].

Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривался судеб­ный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности пред­седатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земских учреждений.

Земские учреждения создавались как хозяйствен­ные. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, ви­дели в них возвращение к традициям русской соборнос­ти и рассматривали как первый шаг к российской кон­ституции.

В земской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещатель­ным голосом при императоре.

Правительственные притеснения порождали оппо­зиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли — земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.

Земства добились немалых успехов в организации народного просвещения, профессионального образова­ния, народной медицины, в обеспечении народного про­довольствия, в деле страхования от пожаров, агроно­мии, ветеринарии, статистике. Они способствовали раз­витию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.

Медицина и образование были важнейшими функ­циями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых зем­ствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них име­ла солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А. П. Чехов стя­жал себе славу не только великого русского писателя, но и "земского доктора".

Земские врачи победили ряд опаснейших эпидеми­ческих заболеваний, что сказалось на уровне смертнос­ти: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 — 34, в 1897 — 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы по­вышения квалификации. Медицина проникла в кресть­янскую среду.

Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обу­чалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 их уже бы­ло 206.

Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости[81].

В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Го­родское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых админис­тративно-территориальных единиц — волостей.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным са­моуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управ­ления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопро­фессиональных и компетентных работников.

Таким образом, в конце XIX начале XX столетия в России действовала развитая система самоуправления.

Органами губернского земства были губернское зем­ское собрание и губернская земская управа, срок пол­номочий которых был три года.

Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими со­браниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

Губернская земская управа состояла из председате­ля и двух членов, избранных губернским земским собра­нием из числа гласных. Число членов с разрешения Ми­нистра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

Уездное земское собрание состояло из земских глас­ных и членов по должности — председатель управления государственным имуществом, городской голова уездно­го города и др. Председательствовал на собрании уезд­ный предводитель дворянства.

Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Чле­ны управы утверждались губернатором, а председатель управы — Министром внутренних дел.

Органами городского самоуправления были город­ская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от ду­ховного ведомства.

Городская управа являлась исполнительным орга­ном городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской вправе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой.

Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель гу­бернской земской управы и городские головы губерн­ских и областных городов утверждались по представле­нию губернатора Министром внутренних дел.

Административный надзор за органами самоуправ­ления осуществлялся губернским по земельным и город­ским делам Присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губерн­ского дворянства, вице-губернатор, управляющий ка­зенной палатой, прокурор окружного суда, председа­тель губернской земской управы, городской голова гу­бернского города, один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных сельских поселениях созда­вались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волост­ной писарь, а также сотские, десятские и другие долж­ностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, которые изби­рались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должност­ные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйствен­ные и общие вопросы.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине.

Волостной старшина являлся как бы исполнитель­ным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следова­телей, местной полиции.

Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались долж­ностные лица — сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались дру­гие хозяйственные вопросы.

Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные По­ложением от 12 июля 1889 г. Они обладали администра­тивными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внут­ренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уезд­ные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

Новые шаги по реформированию местного самоуп­равления были предприняты Временным правитель­ством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе[82], главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.

После победы Октябрьской революции были обра­зованы новые органы власти — Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государ­ственной власти. Хотя в первые месяцы после револю­ции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структу­ре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конститу­ция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Сове­тов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов госу­дарственной власти включала в себя областные, губерн­ские (окружные), уездные (районные) и волостные съез­ды Советов, городские и сельские Советы и их испол­нительные комитеты.

Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет сделать определенные выводы. Призывы некоторых общественных деятелей к возрож­дению земских учреждений чуть ли не в прежнем виде — не более чем популистский прием. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действова­ли в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были "увенчаны" высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их де­ятельность; ограниченность земств проявлялась в систе­ме выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выбо­ры, которые отдавали предпочтение крупным земле­дельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие воп­росы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

Задача науки — поставить на службу современнос­ти все лучшее из земского опыта — принципы самоуправления и самофинансирования, организацию системы народного образования, здравоохранения и статистики.

Необходимо глубокое творческое переосмысление прежнего российского опыта и критический пересмотр того, что дошло до наших дней. Синтез лучшего, что было в прошлом и имеется в настоящем, может дать жизнеспособную систему местного самоуправления[83]. Пред­ставляет интерес проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного закреп­ления. То, что сегодня именуется предметами ведения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами "местные дела" или "местные нужды и пользы". Точное установление круга таких дел и опре­деление объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей реформы в пе­риод ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные дела характеризовались как разнородные ме­роприятия, вытекающие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и прежде всего заинтересовано население. По мнению П. Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для законодательной власти, которая никогда не сможет удов­летворить все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и постоянно меняющиеся во времени[84].

Многие из ученых и практических работников того времени считали нежелательным подробное перечисле­ние дел, входящих в компетенцию органов самоуправ­ления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ог­раничению. Поэтому предлагалось указать в законе об­щие принципы самоуправления. Например, Петербург­ская городская дума в своих предложениях по проекту Городового Положения 1870 г. исходила из того, что го­родское общинное управление учреждается в целях удовлетворения всех потребностей городского населения и заведует городским имуществом, капиталами, сбора­ми и повинностями[85].

С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов этот подход был неприемлем. По их мнению, оставить все без точно­го определения означало предоставить органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведом­ства городского управления целые категории дел. В ко­нечном счете победила данная позиция, и в окончатель­ном варианте Городового Положения 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно.

Сословность, корпоративно-групповая традиция в истории российского самоуправления оказали значитель­ное воздействие на трактовку местного самоуправления. Корпорация, традиционно выступавшая и как регуля­тор общественных отношений — в рамках купеческой гильдии, цеховой организации ремесленников, кресть­янской общины, дворянского собрания, и как механизм осуществления властных полномочий, в основном, деле­гированных государством, в конечном итоге сформиро­вала двойственное понимание природы самоуправления: как общественного института и как составной части вла­сти государственной. Первая тенденция имела глубокие корни в российской истории, обусловленные естествен­ным во многом характером местного самоуправления. Вторая тенденция усиливалась значительной ролью государства в истории страны и жизни общества. Не слу­чайно государственные теории местного самоуправле­ния получили значительное развитие в истории правовой мысли России. Развитие самоуправленческих начал трактовалось как естественная предпосылка совершен­ствования государственной власти. Государство рассмат­ривалось в качестве необходимого условия развития местного самоуправления.

Большой вклад в обсуждение проблем самоуправле­ния внесли российские мыслители, прежде всего право­веды, а также практики — государственные чиновники и общественные деятели — в процессе подготовки и реали­зации земской и городской реформ в 60—70-е гг. XIX в.

Земства внесли большой вклад в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа. Со­зданные для выполнения земских повинностей и тем са­мым обреченные тратить львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь кос­венно связанные с реальными нуждами региона, они на­ходили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие кресть­янских промыслов и предпринимательства, на борьбу с последствиями неурожаев и стихийных бедствий.

Существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к учас­тию в местном самоуправлении, перенесение центра тя­жести в решении вопросов хозяйственного и культурно­го развития из столиц в провинцию.

Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех эта­пах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений го­сударства и местного самоуправления: участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов зако­нов, которые доводились до общего сведения; проведе­ние выборов в центральные органы и территориальные органы власти; организация работы по исполнению законов; реализация предметов совместного ведения[86].

Из исторического обзора становления и развития местного самоуправления в России можно сделать вы­воды, остающиеся важными и актуальными в условиях современного развития Российской Федерации.

1. Разделение местного самоуправления на два типа: городское и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное; губернское.

2. Существование на местном уровне различных ви­дов самоуправления, в том числе производственное, ку­печеское, студенческое и др.

3. Функционирование (на определенных этапах ис­торического развития России) самоуправленческих структур на общероссийском уровне.

4. Оптимальное сочетание централизованного госу­дарственного управления с децентрализацией управле­ния на местах.

5. Ступенчатые структуры формирования органов местного самоуправления, которые включили в себя из­брание непосредственно населением в сочетании с пред­ставительством от других видов самоуправления.

6. Выполнение местными органами широкого круга полномочий.

7. Установление государственного контроля за дея­тельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

8. Тесная взаимосвязь реформ государственного уп­равления с проведением земских и городских реформ.

9. Зависимость местного самоуправления от госу­дарственной политики, в том числе от эффективности правового регулирования общественных отношений, воз­никающих на местном уровне.


§ 2. Теория и практика советского строительства:

возможности использования позитивного опыта

в муниципальном строительстве

Самоуправление в России, как было показано выше, имеет глубокие корни. Однако периоды развития тех или иных самоуправленческо-демократических начал в истории Российского государства чередовались с продол­жительными эпохами существования высокоцентрализо­ванной государственной власти, отвергавшей идущие "сни­зу" формы управления "общими делами". В результате народная инициатива превращалась в разновидность вла­стных побуждений государственного аппарата[87].

Наиболее значительный шаг вперед в развитии си­стемы местного самоуправления в России был сделан в период "великих реформ" 60—70-х гг. XIX в. Но после 1917 г. в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы — сверху дони­зу — входят в единую систему государственной власти. Это в корне изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти, как самоуправлении населения. Оп­ределяя характер такого подхода, В. И. Ленин писал, что "местные Советы свободно объединяются на нача­лах демократического централизма в единую, федераль­ным союзом скрепленную, общегосударственную совет­скую власть"[88].

Местные Советы народных депутатов представля­ли собой нижнее звено единого государственного аппа­рата. Каждый их шаг направлялся вышестоящими госу­дарственными органами. Любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отме­нено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность.

Организованные в жесткую государственную вер­тикаль, местные Советы, по сути дела, были демокра­тическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата. От того, что Советы при своих куцых возможностях старались сделать полезное и нужное людям, их природа не менялась. Они сложились и действовали как органическая часть тоталитарного режима[89].

Правовая оценка Советов в контексте настоящей работы осуществляется в целях выявления общего и особенного в развитии местной власти в России.

В рамках сверхцентрализованной системы управле­ния были утрачены традиции упрочившейся к началу XX в. самобытной русской системы местного самоуправления. Взгляды ученых, писавших о муниципальном стро­ительстве, признавались враждебными советской идео­логии[90].

После революции 1917 г. большевики, пришедшие к власти, стремились реализовать положения марксист­ско-ленинской теории о диктатуре пролетариата и со­циалистическом государстве. Такое государство рассмат­ривалось как оплот демократических преобразований на местах. Эта мысль настойчиво пропагандировалась в пер­вых актах тех лет. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солдатам и крестьянам!" гово­рилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в Декла­рации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, Конституции РСФСР 1918 г. и других важнейших право­вых актах Советского государства.

Использование в государственных, партийных и пра­вовых документах начального периода Советской власти термина "местное самоуправление" не могло ввести в заблуждение при анализе вопроса о статусе местных органов власти. Законодательное признание последних в качестве органов государственной власти находилось в русле политики централизации во всех сферах обще­ственной жизни. В этих условиях идее местного самоуправления вообще не оставалось места. Само понятие "местное самоуправление" постепенно исчезло из поли­тического лексикона, а если и употреблялось, то толь­ко в негативном, критическом ключе. Местное самоуп­равление рассматривалось исключительно как институт буржуазной демократии.

Законотворчество в сфере организации местной вла­сти было особенно активным в период 1917—1918 гг., когда был принят пакет документов, провозглашавших Советы органами власти в центре и на местах и устанавливавших общие начала их организации и деятельности.

Местные Советы в социалистической России — зна­чительная часть общей системы представительных орга­нов власти, функционировавших на основе единых прин­ципов построения и организации деятельности в общего­сударственном масштабе. Однако культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти, как правило, не отражала фактическую действительность. В практике государственного строительства они вытес­нялись с политической сцены другими структурами.

До июля 1918 г. Советы действовали параллельно с земскими и городскими учреждениями самоуправления, которые в условиях нового политического режима про­должали осуществлять властные функции[91]. В соответ­ствии с постановлением Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов "О строительстве советской власти в центре, комитетах бедноты и Советах на местах"[92] со­зданные ранее специальные органы — комитеты бедно­ты — наделялись чрезвычайными полномочиями. На них возлагалась задача преобразования волостных и сельс­ких Советов, связанная, по сути, с отстранением от ра­боты в местных органах власти лиц, недостаточно лояльных к новому строю. Близкими комитетам бедноты по природе и возлагаемым задачам были военно-рево­люционные комитеты.

Отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их, что позволило М. А. Рейснеру уже в 20-е гг. охарактеризовать это явление как вытеснение "совдепии" "исполкомией"[93]. И над Советами, и над исполкомами довлели партийные органы, что подтверждается многочисленными партийными резолюциями и решениями по Советам, существовавшей практикой подбора советских работников.

 Важное значение имели обращение "Об организации местного самоуправления" и Инструкция о правах и обязанностях Советов[94], подготовленные Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений власти, кроме того:

         «местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны;

• местные Советы признавались классовыми орга­низациями, объединяющими пролетарские и полупро­летарские слои населения;

• устанавливалось, что местные Советы находятся в тесной организационной зависимости и соподчиненности между собой;

• при определении компетенции и пределов полно­мочий местных Советов указывалось, что они самостоя­тельны в вопросах местного значения, но при этом все­гда действуют сообразно декретам центральной власти и более крупных Советов.

В дальнейшем статус местных Советов продолжал уточ­няться. На конституционном уровне (Конституция РСФСР 1978 г.) было закреплено, что местные Советы — это орга­ны государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских населенных пунктах.

Провозглашение Советов политической основой стра­ны и закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. поло­жения о подотчетности и подконтрольности им всех ор­ганов позволило сформулировать в юридической науке тезис о единовластии и полновластии системы Советов. Последняя функционировала на основе соподчиненности составляющих ее звеньев. Принцип демократического цен­трализма, перенесенный из партийной жизни в практи­ку государственного строительства, предполагал: осу­ществление вышестоящими Советами руководства дея­тельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случаях несоответ­ствия этих актов законодательству; обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих; под­отчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Вертикаль советских органов власти на местах "це­ментировала" государство, являясь одновременно его фундаментом.

Правовой статус местных Советов регламентировался большим количеством нормативных актов, регулярно вносивших новшества в порядок их функционирования. Серьезное обновление законодательства произошло в 60¾70-е гг., когда был принят комплекс документов, регулирующих различные стороны правового положе­ния органов власти на местах[95]. Однако данная реформа не дала ожидаемого эффекта. Оценивая опыт реформи­рования местных Советов в те годы, правоведы отмеча­ли, что для этого периода характерно резкое противо­речие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расши­рения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла[96].

Но не только в этом было дело. Исследование со­ветского конституционного и текущего законодательства позволяет, несмотря на объективно существовавшие различия в статусе местных Советов разного уровня, выявить их сходство, в том числе:

• представительный характер. Это были выборные органы, избираемые гражданами, проживающими на соответствующей территории, на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

• одинаковый срок полномочий (в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. все местные Советы изби­рались на два с половиной года);

• идентичность организационно-правовых форм работы (сессии, постоянные комиссии, депутатские группы и т. д.);

• общие принципы деятельности, строившейся на Основе коллективного обсуждения и решения всех вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительных комитетов, привлечения к участию в работе граждан.

Интерес к территориальному самоуправлению воз­ник в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государ­ственной власти и местного самоуправления. Вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проек­та Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по дан­ной проблематике.

Некоторые авторы полагали, что Советы не облада­ют самоуправленческими качествами. Например, А. И. Лу­кьянов писал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено в ходе разработки первой советской Конституции[97]. Б. Н. Габричидзе полагал, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местно­го самоуправления не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера[98].

Другие, напротив, считали, что представительные учреждения на местах — это органы сугубо территори­ального общественного самоуправления[99].

Наконец, еще одна группа авторов, в их числе В. А. Пертцик, Л. А. Григорян, утверждали, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправле­ния[100], отмечая, что, с одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетель­ствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти, а с другой — местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправ­ления, например, в части выборов в представитель­ные органы на местах[101], привлечения населения к рабо­те Советов.

Столкновения этих подходов проявились в период реформирования местного самоуправления в Российс­кой Федерации в 80—90-е гг.

Особый интерес вызывает вопрос о деятельности исполнительных органов местных Советов. В советский период эти органы представляли собой совокупность орга­низационно-правовых структур, обеспечивавших в рам­ках системы местной власти реализацию исполнитель­но-распорядительных функций.

В годы Советской власти исполнительными органа­ми на местах выступали исполнительные комитеты ме­стных Советов народных депутатов. В соответствии с со­юзным и российским законодательством они были наде­лены статусом исполнительных и распорядительных органов местных Советов. Исполкомы обладали следую­щими признаками:

• это были структурные подразделения представи­тельных учреждений, выполнявшие функции управлен­ческого характера. Исполкомы избирались местными Со­ветами на сессиях из числа депутатов в составе: предсе­дателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Численный состав исполнительного комитета устанав­ливался самим Советом и колебался в зависимости от масштаба деятельности Советов. Например, по закону "О районном Совете народных депутатов РСФСР" в его исполком входило от четырех до девяти членов (ст. 41). Этим актом вводилась должность первого заместителя председателя исполкома. Согласно закону "О городском, районном в городе Совете народных депутатов в РСФСР" его исполком мог включать от пяти до пятнадцати чле­нов (ст. 50);

• объединение властных и управленческих функций в работе исполнительных комитетов, усиливавшее их влияние в сфере государственного и хозяйственного стро­ительства. Конституция РСФСР 1978 г. указывала, что исполкомы местных Советов руководят этим процессом на подведомственной территории в соответствии с ре­шениями соответствующих Советов и вышестоящих ор­ганов государственной власти и управления;

• исполкомы являлись органами двойного подчине­ния; местных Советов и вышестоящих органов государ­ственного управления. Они были обязаны руководствоваться решениями соответствующего Совета, отчитываться пе­ред ним не реже одного раза в год, а право решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях, — все это в совокупности характеризует формально подчи­ненное положение данного органа перед представитель­ной властью по горизонтальной линии. Вертикальная подчиненность в системе государственного устройства пред­полагала выполнение исполкомами решений вышестоящих органов государственной власти и управления и отчетно­сти перед ними. Право исполкомов отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов нижестоящих Советов также характеризует это состояние власти;

• это были коллегиальные органы, организационно-правовой формой работы которых были заседания. В со­ответствии с законом заседания проводились по мере не­обходимости, но не реже установленного количества раз;

• исполнительный комитет представлял собой слож­ное организационно-правовое образование, имеющее в своем составе внутриструктурные подразделения (отде­лы, управления, комиссии);

• исполнительные комитеты в законодательном по­рядке наделялись полномочиями по организации работы местных Советов. Это право: созывать сессии, координи­ровать работу постоянных комиссий Совета, оказывать содействие депутатам в осуществлении их обязанностей. Эти полномочия в сочетании с постоянным ритмом дея­тельности исполкомов и наличием профессионального аппарата чиновников-управленцев неизбежно вели к пре­восходству исполнительной власти над местными представительными органами.

На рубеже 70—80-х гг. XX столетия в качестве са­мостоятельной научной дисциплины выделилось "Со­ветское строительство" как специальная прикладная юридическая наука. Следует иметь в виду, что идеи о выделении советского строительства как предмета спе­циальной отрасли советского государствоведения выска­зывались в научной литературе значительно раньше.

Уже в 1946 г. А. А. Аскеров писал, что вопросы организации работы Советского государственного аппа­рата, научное обобщение организационно-политических отношений, складывающихся в процессе практической деятельности Советского государственного аппарата, являются предметом советского строительства, которое представляет собой систему права, правовых и органи­зационных, воплощающих и закрепляющих организаци­онные отношения в процессе советского руководства[102].

В. Ф. Коток исходил из того, что предмет советско­го строительства составляют организационные отноше­ния, выражающие инициативу и самодеятельность граж­дан, общественных организаций и органов государства, которые в силу специфических особенностей не закреп­лены правом или не укладываются в рамках правового регулирования. И поэтому он не относил советское стро­ительство к какой-либо отрасли права[103].

Позднее ряд авторов рассматривали советское стро­ительство как ¾ специфическую процессуальную деятель­ность по применению материальных норм государствен­ного и административного права[104].

Наука советского строительства, имевшая своим предметом всю систему Советов, особое внимание уде­ляла вопросам организации и деятельности местных Со­ветов и их исполнительных комитетов.

Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов Советской власти внесли такие ученые, как И. А. Азовкин, С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, Л. А. Григорян, А. И. Ким, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. И. Лукьянов, А. И. Лепешкин, В. А. Пертцик, А. Я. Сли­ва, Н. Г. Старовойтов, Я. Н. Уманский, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев и др.

В начале 80-х гг. опубликован ряд учебников по со­ветскому строительству, авторами которых были извест­ные юристы: Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов, В. А. Перт­цик, К. Ф. Шеремет, В. И. Фадеев[105], которые неоднознач­но подходили к определению предмета советского строительства.

Например, Г. В. Барабашев и К. Ф. Шеремет опре­деляли предмет советского строительства как систему функций и организационное строение Советов, формы и методы их деятельности, обеспечивающие ведущее положение Советов в руководстве государственными де­лами, эффективность их работы, постоянное и широкое участие граждан в управлении Советским государством[106]. А. А. Безуглов рассматривал предмет советского строительства как отрасль социального управления или как отрасль государственного управления в широком смысле слова[107].

В. А. Пертцик считал, что предмет научной дисцип­лины "Советское строительство" составляют правовые нормы и те отношения, которые они регулируют, а так­же практика деятельности Советов народных депутатов по применению правовых норм и организационных пра­вил в процессе осуществления ими государственно-вла­стных функций, формы и методы осуществления право­вой и организационной деятельности[108]. В состав предмета советского строительства как научной дисциплины, по мнению В. А. Пертцика, входят следующие элементы: правовые и организационные отношения, складывающи­еся в процессе внутриорганизационной работы Советов и их исполкомов; правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие внутриорганизационную и организационно-массовую работу Советов и их исполкомов; практика такой работы[109].

К принципам советского строительства названные авторы относили: гласность; широкое привлечение граж­дан к деятельности Советов; демократический центра­лизм; коллективность; интернационализм; законность; комплексность и плановость в организации и деятельно­сти Советов, их отчетность перед избирателями.

К числу вопросов, рассматриваемых в учебных кур­сах советского строительства, относились: Раздел I. По­нятие и предмет научной дисциплины "Советское стро­ительство"; Раздел П. Основные начала советского стро­ительства, которые включали в себя: конституционные принципы организации и деятельности Советов; поли­тическое руководство Советами; организацию руководства в системе Советов; осуществление социалистичес­кого самоуправления народа и углубление демократи­ческих начал в управлении; гласность в работе Советов; работу с кадрами; рациональную организацию труда в Советах; Раздел III. Внутриорганизационная деятельность Верховных Советов СССР, союзных и автономных рес­публик; Раздел IV. Внутриорганизационная и организационно-массовая деятельность Советов, включавший воп­росы подготовки и проведения сессий местных Советов и их решения, организации работы постоянных комитетов местных Советов, организации деятельности депутатов в Совете и избирательном округе, основы организации работы исполнительных комитетов местных Советов; особенности организации и деятельности поселковых, сель­ских Советов; разделы V и VI посвящались организации деятельности органов народного контроля, взаимоотно­шениям Советов, общественных организаций, формам непосредственной демократии.

Уже в тот период (60—80-е гг.) в научной и учебной литературе анализировались проблемы самоуправления народа во взаимосвязи с демократическими процессами, проходившими в государственной и общественной жизни страны, с деятельностью Советов и укреплением демок­ратических начал в управлении. Причем, и это необхо­димо подчеркнуть, самоуправление не сводилось толь­ко к местному уровню, а рассматривалось как социаль­ное явление, проникающее во все сферы жизни общества и его политической системы. Оно не ограничивалось толь­ко Советами; активно исследовались такие его формы, как самоуправление общественных организаций, трудо­вых коллективов, кооперативное, школьное, студенчес­кое самоуправление, которые в своей совокупности и образовывали понятие "самоуправление народа". Харак­терно, что развитие государственности и самоуправле­ния рассматривалось в их диалектическом единстве, как взаимно дополняющие друг друга. Именно такой подход является, с нашей точки зрения, наиболее плодотворным и остается актуальным и в наше время.

Все сказанное свидетельствует о том, что  достижения научной мысли и практики советского строительства не могут быть преданы забвению, а должны использоваться при исследовании современных проблем государственного и муниципального строительства и права.

Видимо, не случайно сегодня все большее число практических работников склоняется к мысли о том, что «самой оптимальной и демократической системой государственной власти и местного самоуправления в условиях территориальных, национальных и даже природных особенностей нашей страны являлась советская модель власти»[110].

Поэтому, как справедливо подчеркивают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев, "научная дисциплина муниципального права не должна отбрасывать опыт научных исследований местных органов советской власти, как некогда был отброшен по существу опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь наука име­ет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития»[111].

Анализ функционирования и законодательного регулирования местных Советов позволил выявить то позитивное, что можно использовать в практике муниципального строительства на современном этапе реформирования местного самоуправления.

1. Участие широких народных масс в формировании и работе местных Советов. В составе более 52 тыс. Советов, действовавших на территории Союза ССР, работа­ло свыше 2,3 млн. депутатов. Свыше 2 млн. 315 тыс. орга­нов общественной самодеятельности строили свою рабо­ту во взаимодействии с Советами и объединяли в своих рядах более 25 млн. человек.

2. Дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов. В тот пери­од действовали отдельные законы о краевых и област­ных, районных и городских, поселковых и сельских Советах, в которых разграничивались полномочия Советов по звеньям и по представительным и исполнительным органам.

3. Осуществление организации и деятельности мест­ных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правово­го пространства. В наше время на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации направ­лен Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г.[112]

4. Активное участие населения и местных Советов в обсуждении законопроектов, выносимых на всенародное обсуждение. Такое обсуждение ныне предано забвению и в истории новейшей России ни разу не проводилось.

5. Построение всей системы Советов на основе соподчиненности органов управления в соответствии с прин­ципом демократического централизма при наметившей­ся в 80-е гг. некоторой децентрализации, усиления са­мостоятельности и повышения ответственности местных Советов и их органов. Именно на это было направлено постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Со­вета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 г. "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускоре­ние социально-экономического развития в свете реше­ний XXVII съезда КПСС"[113].

 

§ 3. Местное самоуправление

в Российской Федерации на рубеже 90-х гг.

XX столетия: поиски новых путей

возрождения

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуще­ствления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества воз­можно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти[114].

Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х гг., затронули систему местной власти, лик­видировали советский тип организации низовых терри­ториальных коллективов. В реформах можно выделить несколько этапов, последний из которых продолжается и в настоящее время.

Начальный этап был связан с проведением консти­туционно-правовых реформ 1989—1993 гг. и включал в себя качественную перестройку местной власти. Су­щественным толчком к изменениям послужило осозна­ние обществом ряда недостатков действующей пред­ставительно-управленческой системы, среди которых отмечался формальный характер представительных ин­ститутов, обусловленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, обращалось внимание на сра­щивание партийного и государственного аппаратов при однопартийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками. Другие недостатки — низкий уровень профессионализма орга­нов власти и управления, доминирование исполнитель­ных органов над представительными — не позволяли эффективно контролировать и направлять деятельность депутатов.

Осознание негативных факторов советской систе­мы подтолкнуло общество, прежде всего высшее зве­но партийно-государственной номенклатуры, к попыт­ке вывести представительные органы из-под опеки не только партийных, но и исполнительно-распорядитель­ных органов. Именно в это время господствующим стал лозунг "Вся власть Советам!". В рамках Советов созда­вались собственные постоянно действующие руководя­щие органы — президиумы, состоявшие исключитель­но из депутатов. В Советах стали избирать председате­лей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распоряди­тельных органов общей компетенции. В Советах и их исполкомах упор был сделан на принцип коллегиаль­ности.

В то же время сохранялось подчинение нижестоя­щих органов власти и управления вышестоящим.

Действенность федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управле­ния не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.

Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эф­фективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкреп­ляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражда­нами прежде всего через призму удовлетворения имен­но жизненных нужд, через состояние продовольственно­го рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустрой­ства. На местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни. Эту государственно-правовую психологию учитывал российский опыт государственного управления прошлого века, обогативший историю традициями земства, кото­рые, как было показано выше, руководствовались прежде всего идеей государственного служения.

В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократи­зации представления о власти на местах как негосудар­ственной власти, как самоуправления городов и сел ста­ли получать все больше сторонников. На уровне обще­ственного правосознания обосновывалась необходимость выведения местных органов власти из системы государ­ственных органов.

Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоя­тельности, демократичности, на деле во многом явля­лись как бы "агентами", нижним звеном центральной вла­сти на местах, не имели никакой самостоятельности. И дело было не только в том, что местные Советы в условиях "демократического" централизма строго исполняли все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное решение местных орга­нов, аргументируя это его нецелесообразностью или не­законность. Необязательно было даже что-то запрещать — Советы полностью зависели от материальных и финансо­вых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое их решение принимало вид как бы государствен­ной проблемы. При таком подходе не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современ­ной России подхода к нему стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соот­ветствии с этим законом, и не меняли природу местных органов как органов государственной власти и управле­ния (ст. 145), однако в нее было включено понятие мес­тного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Кон­ституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: "В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действо­вать в соответствии с законодательством республик орга­ны территориального общественного самоуправления, со­брания граждан, иные формы непосредственной демократии".

Конституционное закрепление местного самоуправ­ления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило по­степенно. При внесении изменений и дополнений в Кон­ституцию СССР от 24 мая 1991 г. понятия "местное самоуправление" и "органы территориального обществен­ного самоуправления" были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137 Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономно­го округа все еще оставались местными органами госу­дарственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85 все Советы "составляют единую систему предста­вительных органов государственной власти"[115].

Правовая основа российской государственности в конце 1991 — начале 1992 г. была довольно противо­речивой. Она базировалась на законах, унаследован­ных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам постро­ения государства, общества и взаимоотношений меж­ду ними.

В одном государственном организме сосуществова­ли и противостояли друг другу два несовместимых нача­ла. Новое — президентская власть, федерализм, прин­цип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое — строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все вла­стные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения.

Законодательное оформление новой российской го­сударственности вначале шло постепенно, путем при­нятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ.

В связи с реформированием социально-экономи­ческих отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отноше­ния собственности, земельные отношения, предпри­нимательскую деятельность, приватизацию, банковс­кую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности ста­ли начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьез­ное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности. Эти законодательные акты утверждали новые принципы, возможности и права, но они не всегда обеспечивали четкое регулирование, механизмы реализации.

Многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил — реформаторов и контрреформато­ров, которые в течение 1992—1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особен­но на федеральном уровне, противостояние между ис­полнительной властью и Советами.

В 90-е гг. можно выделить два основных периода, связанных с реформой местного самоуправления:

• попытки трансформации местных Советов в орга­ны местного самоуправления в 1990—1993 гг.;

• становление системы местного самоуправления, фундаментальные основы которой были определены Кон­ституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом "Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Эта периодизация имеет весьма относительный характер, так как политические процессы на местном уровне, как и в целом в стране, носили противоречивый и неоднозначный характер. Так, в ряде регионов России выполнение указов Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправле­ния в Российской Федерации"[116] носили частичный харак­тер: местные Советы, например, в Башкирии и ряде других субъектов РФ продолжали свою деятельность. После же принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. на уровне муниципальных образований организационно и функционально местное самоуправление реализовы­валось через местные администрации — исполнительно-распорядительные органы, оказавшиеся в совершенно ином правовом пространстве и вынужденные сочетать в своей организации и деятельности подчас противополож­ные принципы (назначение и выборность) и тенденции (зависимость и самостоятельность).

Первые попытки перехода на местном уровне к осу­ществлению самоуправленческих начал были связаны с принятием и осуществлением организационно-правовых мер по трансформации советских органов. Местные Со­веты к началу 90-х гг. представляли реальную и конкрет­ную форму организации местной власти и управления. Советы имели современный опыт организации и деятель­ности по решению вопросов местного значения. И этот опыт, в том числе и отрицательный, мог стать основой для дальнейшей работы. В истории данных органов был период — 1917—1918 гг. — когда они действовали на де­мократических принципах: выборности, многопартийнос­ти, коллегиального обсуждения и принятия решений и др. Наконец, сохранялась определенная историческая преемственность. Это:

• геополитический фактор — огромные простран­ственные характеристики России, которые предопреде­ляли в целях сохранения и укрепления ее единства уси­лия по развитию на местном уровне институтов непос­редственной представительной демократии, в том числе и органов самоуправления;

• специфика социальной организации, в которой до­минирует не отдельная личность, индивидуум, а кол­лектив — мир, община, артель;

• такие особенности российской ментальности, как доброта, отзывчивость, взаимопомощь и т. п., которые наиболее полно могли осуществиться на уровне местно­го сообщества.

Правовую основу реформирования местных Сове­тов в этот период обеспечило принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Зако­на РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Первым практическим шагом стало принятие Зако­на СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Отметим характерные особенности этого правового акта.

Прежде всего Закон исходил из понимания необхо­димости четкого закрепления основных принципов су­ществования местного самоуправления, функций и струк­туры его органов. Согласно этому Закону система мест­ного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления насе­ления (советы и комитеты микрорайонов, домовые, улич­ные, квартальные, сельские комитеты и другие орга­ны), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само­управления признавался сельсовет, поселок (район), го­род (район в городе). Закон предоставил союзным и авто­номным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Закон внес существенные изменения во всю систе­му властных отношений. Он не регламентировал во всех деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятель­ности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отра­зить республиканское законодательство.

Принципиальная позиция Закона — это осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятель­ность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основы.

Основой местного хозяйства рассматривалась комму­нальная собственность, включавшая имущество, создавае­мое или приобретаемое органами местного самоуправле­ния за счет принадлежащих им средств, а также переда­ваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальными предприятиями обеспечивалось преимущественное право пользования местными природ­ными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принад­лежащих другим собственникам, но имеющих важное зна­чение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местно­го Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть при­были (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом.

Местные Советы в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывали и утверждали, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, пла­ны социально-экономического развития территории. Ма­териально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономичес­кой самостоятельности участников хозяйственной дея­тельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и испол­нение бюджета.

Органы местного самоуправления получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соот­ветствии с требованиями действующего законодатель­ства.

Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполни­тельных и распорядительных органов, принятые в пре­делах их компетенции, обязательны для исполнения со­ответственно нижестоящими Советами, их исполнитель­ными и распорядительными органами[117]. В систему местных органов власти и управления все еще включались крае­вые и областные органы. В то же время союзный Закон от 9 апреля 1990 г., не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные[118].

Следующий этап реформ был вызван критикой кол­легиальных начал в управлении. Это во многом ускори­ло принятие российского Закона о местном самоуправ­лении. На этом этапе произошло резкое сужение кол­легиальных начал. Исполкомы перестали существовать. Их правопреемниками стали местные администрации, главы которых начали действовать на принципе едино­началия. В системе местных Советов в то же время шла организация так называемых малых Советов. Они созда­вались из депутатов "больших Советов" и проектирова­лись как их постоянно действующие органы, осуществ­лявшие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.

Компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась, расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" в деятельно­сти Советов и администраций, в том числе утвержде­ние Советами структур местных администраций по представлению глав администраций: отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов Закону и решениям самих местных Советов; правo главы администрации обжаловать решение Совета в судебном порядке[119]. Явно наметилась тенденция пере­распределения властных полномочий между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов  вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали бы­лое влияние, что на фоне усиливавшегося политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно.

Важной вехой в становлении системы местного самоуправления в нашей стране стал Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г.[120], который создавал предпосылки для пре­вращения местных Советов в органы самоуправления Населения, способные удовлетворить его насущные потребности. Российский Закон четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сель­советах (ст. 10), т. е. в низовых административно-тер­риториальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные админист­рации вслед за соответствующими органами респуб­лик в составе Российской Федерации перестали ха­рактеризоваться как местные[121] и были противопостав­лены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Однако на этом этапе негосударственная природа органов местного самоуправле­ния прямо не провозглашалась.

Закон предусмотрел разработку и принятие на ме­стах положений (уставов) о местном самоуправлении. Это стимулировало развитие местного правотворчества. Был законодательно изменен характер взаимоотношений ор­ганов местного самоуправления и органов государствен­ной власти и управления. Определялось, что органы ме­стного самоуправления не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции орга­нов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом. Устанавливалось также, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе при­нимать не предусмотренные, законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако в этот период государственные органы со­храняли право отмены не соответствующих законодатель­ству актов местных органов. Сохранялась подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. Укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении в то же время не устранило подчинения между органами местного самоуправления разного уровня.

Демократические преобразования в России приве­ли к тому, что стала оживать существовавшая в доре­волюционный период идея выделения местного самоуп­равления из системы государственной власти.

Официальное исключение местного самоуправле­ния из системы органов государственной власти произош­ло при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Со­гласно редакции ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Съезд и Верховный Совет РФ, представительные органы рес­публик, краев, областей, автономной области, автоном­ных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга "об­разуют систему представительных органов государствен­ной власти в Российской Федерации". Реформа закрепила новую природу Российской Федерации, субъектами ко­торой были официально признаны все перечисленные выше единицы. Следовательно, только на двух уров­нях — федеральном и субъектов Федерации — суще­ствует государственная власть. В ст. 85 была включена ч. 2 следующего содержания: "Местные Советы народ­ных депутатов — районные, городские, районные в го­родах, поселковые, сельские — входят в систему мест­ного самоуправления". Раздел VII стал именоваться "Ме­стное самоуправление в Российской Федерации".

Таким образом, в России в 1992 г. на конституци­онном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.

Развитие в стране процесса демократизации сопро­вождалось заметным оживлением политической актив­ности граждан, позволявшей надеяться, что выражен­ная в законах политическая воля "верхов" получит быст­рое и должное практическое воплощение на местах. Оптимизм подпитывала заметная активизация избавив­шихся от партийной опеки Советов разных уровней. Од­нако вспыхнувшее вскоре противостояние исполнитель­ной и законодательной властей привело к поиску новых решений организации власти, в том числе и на местном уровне.

После октябрьских событий 1993 г. практически все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе пред­ставительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"[122] устанавливал, что "деятельность районных в городах, городских в районах,

1 Российская газета. 1993. 12 окт.

134         Глава 2. Теория и практика местного самоуправления

поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая ад­министрация". По Указу от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"1 пре­кращалась деятельность районных и городских Советов.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено По­ложение об основах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации на период поэтапной кон­ституционной реформы. Оно предусматривало следую­щую систему местного самоуправления:

• собрания, сходы граждан и выборный глава мест­ного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек без образования предста­вительного органа;

• выборное собрание представителей и выборный гла­ва местного самоуправления (глава администрации) в город­ских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек;

• выборное собрание представителей и назначаемый либо избираемый населением глава местного самоуп­равления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек;

• глава местного самоуправления — глава админист­рации (без указания на то, избирается он или назнача­ется) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представи­телей органов местного самоуправления городских и сель­ских поселений);

• глава местного самоуправления — глава админист­рации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган мест­ного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).

Основное содержание изменений, внесенных зако­нами 1990—1991 гг., можно свести к следующим прин­ципиальным положениям:

• Советы как органы местного самоуправления трак­товались исходя из весьма распространенной теории ду­ализма местного самоуправления, в соответствии с ко­торой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления;

• сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой до 1992 г. под местным уровнем организации власти и управления понимался уровень края, области, автоном­ной области и автономных округов;

• исполнительно-распорядительные органы местно­го самоуправления в России до 24 мая 1991 г. рассмат­ривались как исполнительные комитеты Советов, что привело к тому, что на уровне законодательства фак­тически отсутствовало разграничение компетенции пред­ставительных и исполнительно-распорядительных орга­нов. Советы (представительные органы) могли принять к своему рассмотрению "любые вопросы", что в условиях постепенного ослабления органов государственной влас­ти, ее децентрализации и усиления роли местных орга­нов достаточно быстро привело к нарастанию конфрон­тации представительных и исполнительно-распоряди­тельных органов. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ 22 августа 1991 г. (с дополнени­ями от 30"сентября 1991 г.) Указа об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему ис­полнительной власти в Российской Федерации.

Однако принятие данного законодательства не при­вело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправ­ления. Следует заметить, что отдельные положения, ста­тьи названных законов противоречили друг другу, а дру­гие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти на местном уровне усиливался, хотя развитие консти­туционной реформы позволило 21 апреля 1992 г. закре­пить полное разделение органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в развитии местного самоуправления был сделан самый крупный прорыв — произошло кон­ституционное закрепление статуса самостоятельной си­стемы местного самоуправления.

В кризисе власти на местном уровне заключался и определенный драматизм ситуации: политика трансфор­мации местных Советов в органы местного самоуправ­ления предполагала постепенность, последовательность, путь частных решений, но развитие политических про­цессов в стране приобрело обвальный характер. В сен­тябре—октябре 1993 г. прекратили свою деятельность Съезд народных депутатов, Верховный Совет и в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправ­ления в Российской Федерации" — районные в горо­дах, городские в районах, поселковые, сельские, рай­онные и городские Советы народных депутатов. Наряду с названными причинами кризис и крах в 1993 г. совет­ской модели, как отмечается в научной литературе, были обусловлены объективными причинами и предпо­сылками:

• советская система сохранила иерархический харак­тер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов и снижающий в целом мобильность в деятель­ности отдельных органов, гибкость и динамизм в опре­делении и осуществлении политики на местном уровне;

• местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему со­ставу, что не позволяло обеспечить не только компе­тентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений. Сказывалось и общее снижение дисциплины в стране, "митинговая эйфория" в деятельности Советов. Все это дискредитировало Советы в глазах населения;

• возможность и эффективность деятельности пред­ставительных органов снизились еще более после вве­дения порядка назначения глав администрации вышесто­ящими органами, усилив, таким образом, дисбаланс в соотношении представительных и исполнительно-распо­рядительных органов в пользу последних;

• сохранение за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ права на рас­пределение финансовых средств. Экономическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с ме­стными финансовыми потребностями.

Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией РФ 1993 г., которая заложи­ла принципиально новые положения о местном самоуп­равлении, закрепив его организационное отделение от системы органов государственной власти.

 

***

На основании проведенного анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР можно сделать вывод о необходимости ис­пользования ряда его позитивных достижений в современной практике муниципального строительства и ре­формирования местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе можно было бы:

1) четко разделить местное самоуправление на го­родское и сельское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и поселках; о самоуправлении в сельских поселениях;

2) законодательно закрепить, что власть и управ­ление в больших, крупных и крупнейших городах и на объединенных территориях (районы, уезды, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал, предусмотрев поря­док формирования и функционирования соответствую­щих представительных и исполнительных органов;

3) предусмотреть возможность участия в составе ор­ганов городского и сельского самоуправления представи­телей других видов самоуправления, действующих на соответствующей территории, путем их делегирования;

4) добиться повсеместного образования органов мес­тного самоуправления. Это особенно относится к сель­ским поселениям, в более чем половине которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют. В стране су­ществует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городс­кие поселения и объединенные территории. Это позво­лит включить в процесс самоуправления новые допол­нительные силы народных масс.

 

Глава 3. Правовое обеспечение местного

самоуправления в Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовая основа

местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления по­нимается совокупность юридических норм, закрепляю­щих и регулирующих местное самоуправление, из ко­торых в последние годы сложилась новая отрасль рос­сийского права — муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фунда­ментальной основой, на которой возводится ныне муни­ципальное здание.

Понятие "муниципальное право" является новым для российского правоведения. Само слово "муниципалитет", будучи латинским по своему происхождению и перево­димое на русский язык как "самоуправляющаяся общи­на"[123], применяется в наших условиях к городским и сель­ским поселениям, т. е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправ­ление. Поэтому термины «муниципальный» и «местный» являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправле­ние", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного зна­чения" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муниципальная соб­ственность", "муниципальные жилищные фонды", "му­ниципальные учреждения здравоохранения", "муни­ципальные образовательные учреждения" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).

Сам термин "муниципальное право" впервые в рос­сийском законодательстве употребляется в ст. 7 Феде­рального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российско­го права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Под муниципальным правом понимается комплекс­ная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регули­рующих общественные отношения, возникающие на ме­стном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право — это право местного самоуправления.

Чтобы уяснить понятие муниципального права, не­обходимо выявить предмет отрасли муниципального пра­ва, т. е. те общественные отношения, которые регули­руются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного само­управления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ ме­стного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное са­моуправление в форме прямого волеизъявления и че­рез выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправ­ления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой — отдельных государственных полномочий, которыми наде­лены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том чис­ле с судебной защитой местного самоуправления;

7) отношения, вытекающие из ответственности ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления пе­ред населением, государством, физическими и юриди­ческими лицами.

Особенности предмета правового регулирования свя­заны с комплексным характером муниципального пра­ва, которое не относится к основным отраслям россий­ского права, а является производной от других отрас­лей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный ха­рактер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулиру­ются нормами других отраслей права, а именно: консти­туционного, административного, гражданского, финан­сового, земельного и других отраслей. В этом особен­ность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей пра­ва и являются нормами муниципального права.

Муниципальное право воздействует на обществен­ные отношения, возникающие на местном уровне, раз­личными способами и приемами, которые в своей сово­купности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

С учетом всего сказанного можно дать более раз­вернутое определение муниципального права.

Российское муниципальное право — это комплекс­ная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регули­рующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономи­ческие, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного само­управления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответ­ственность органов и должностных лиц местного само­управления.

Муниципально-правовые нормы — это такие нор­мы права, которые закрепляют и регулируют обществен­ные отношения, возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного са­моуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.

Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в ре­зультате их правотворческой деятельности на федераль­ном и региональном уровнях, с другой стороны — из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права — к комплексной отрасли муниципаль­ного права и к основной отрасли — конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.

При этом следует иметь в виду, что с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных и регио­нальных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы при­обретают все более самостоятельное значение и яв­ляются приоритетными по отношению к нормам, со­держащимся в других законах. Например, ст. 7 Феде­рального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоре­чить Конституции РФ и названному Федеральному за­кону. В случае такого противоречия применяются по­ложения Конституции РФ и указанного Федерального закона.

Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям)[124].

По объекту правового регулирования, т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие мест­ное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его орга­низации и осуществления; предметы ведения и полно­мочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру содержащихся в них предписаний — на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; от­сылочные.

По степени определенности содержащихся в них предписаний — на императивные и диспозитивные.

По действию во времени и пространстве — на нор­мы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.

По юридической силе — на нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных за­конах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, других нормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований, со­держащиеся в нормативных актах органов и должност­ных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права подразделяются так­же на: нормы общего регулирования (общерегулятив­ные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.

Совокупность близких по объекту и характеру пра­вового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального пра­ва относятся следующие:

• местное самоуправление как самостоятельный ин­ститут гражданского общества, важнейшая форма наро­довластия;

• основы местного самоуправления, в рамках кото­рого можно выделить пединституты — правовые, тер­риториальные, экономические, финансовые основы мест­ного самоуправления;

• формы местного самоуправления, в рамках кото­рого можно выделить пединституты — формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муни­ципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделя­ются на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, об­разуемые в соответствии с уставом муниципального об­разования;

• предметы ведения и полномочия местного самоуп­равления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдель­ные государственные полномочия, которыми наделяют­ся органы местного самоуправления;

• гарантии местного самоуправления;

• ответственность органов и должностных лиц мест­ного самоуправления.

Названные муниципально-правовые институты яв­ляются одновременно структурными элементами систе­мы российского муниципального права. Построение сис­темы муниципального права обусловлено основами мес­тного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структурой Федерального закона "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации", который является основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так и научными дости­жениями.

На сегодняшний день система муниципального пра­ва включает в себя следующие основные структурные элементы:

1) местное самоуправление — самостоятельный ин­ститут гражданского общества, важнейшая форма наро­довластия;

2) основы местного самоуправления;

3) формы местного самоуправления;

4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5) гарантии местного самоуправления;

6) ответственность органов и должностных лиц мест­ного самоуправления.

Регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессе организации и функционирования мест­ного самоуправления, образуют муниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнооб­разны. Это — муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы мест­ного самоуправления; депутаты, члены выборных ор­ганов местного самоуправления; должностные лица ме­стного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправле­ния; собрания (сходы) граждан; федеральные и регио­нальные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.

Источниками муниципального права являются пра­вовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.

Существует три уровня источников муниципально­го права — федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муни­ципального права является Конституция РФ, в которой впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается прин­ципиальное положение о невхождении органов местно­го самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важнейшим источником являются федеральные за­коны, которые условно можно подразделить на две раз­новидности:

1) федеральные законы, специально регулирую­щие вопросы организации и функционирования мест­ного самоуправления. В их числе федеральные законы от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления", от 25 сен­тября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Фе­дерации";

2) федеральные законы, составляющие законода­тельную основу других отраслей права (административ­ного, жилищного, налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сен­тября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банк­ротстве)", от 12 февраля 1998 г. "О гражданской оборо­не", от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и воен­ной службе", Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные зако­ны, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

Проведенный нами анализ показал, что ныне на­считывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их чис­ле: свыше 500 указов Президента РФ; более 1100 постановлений Правительства РФ; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, количество которых установить не представляется возможным ввиду отсутствия необходимого общефедераль­ного учета.

К источникам муниципального права относятся так­же постановления палат Федерального Собрания РФ (на­пример, постановление Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ "О ходе исполнения Федераль­ного закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспе­чении конституционных прав населения на самостоятель­ное решение вопросов местного значения"); постановле­ния Конституционного Суда РФ (например, постановле­ние по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Респуб­лике").

К источникам федерального уровня относится мно­жество законов, принятых до Конституции РФ 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципаль­ного права являются нормативные правовые акты субъек­тов РФ. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представитель­ных органов местного самоуправления и глав муници­пальных образований, о местном референдуме, о стату­се депутата, выборного должностного лица, о муници­пальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов мест­ного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об от­ветственности органов и должностных лиц местного са­моуправления.

В источники муниципального права на этом уров­не входят также акты глав субъектов РФ, постанов­ления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъек­тов РФ. К источникам муниципального права относят­ся также решения конституционных, уставных судов субъектов РФ.

На местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным рефе­рендумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы между­народного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Консти­туции РФ являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицирован­ную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г.[125], необхо­димо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права.

К источникам муниципального права следует отне­сти и договоры, заключаемые между органами государ­ственной власти субъектов РФ и органами местного са­моуправления.

Особое положение муниципального права в сис­теме права России связано с тем, что оно определяет­ся как комплексная отрасль права. При раскрытии поня­тия "комплексная отрасль российского права" следует иметь в виду, что многие нормы и институты муници­пального права имеют самостоятельное значение, соб­ственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление — важнейшая фор­ма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления, хотя бесспор­но, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конститу­ционного права.

Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально-правовых институтов складывает­ся из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое число таких норм содержится в законодательстве субъектов РФ, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нор­мами, содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного удельного веса правового регу­лирования многих вопросов организации и функциони­рования местного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектов РФ, можно говорить о наличии не только российского федерально­го муниципального права, но и о региональном муни­ципальном праве, т. е. о муниципальном праве соот­ветствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автоном­ных округов. И в этом смысле муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправле­ния все больше будет приобретать черты самостоя­тельной основной отрасли российского права.

Вместе с тем на сегодняшний день еще значитель­ное количество муниципально-правовых норм происте­кают из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Имен­но здесь наблюдается большое число норм администра­тивного, гражданского, финансового, земельного, жилищ­ного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципаль­ного права.

Таким образом, комплексный характер отрасли му­ниципального права обусловлен, с одной стороны, зна­чительным количеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательствах, специально посвященных правовому регулированию вопросов организации и функ­ционирования местного самоуправления, с другой — все еще большим числом муниципально-правовых норм, яв­ляющихся производными от норм, содержащихся в других отраслях федерального права и законодательства.

Такова двойственная природа муниципального пра­ва, которая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации.

Муниципальное право является новой комплексной отраслью российского права, находящейся в процессе своего становления. Его развитие связано с процессом укрепления и совершенствования законодательной базы местного самоуправления с тем, чтобы все обществен­ные отношения, возникающие на этом уровне, закреп­лялись муниципально-правовыми нормами, что должно привести в итоге к становлению муниципального права как самостоятельной основной отрасли российского пра­ва. Между тем состояние муниципального законодательства, особенно на федеральном уровне, где действуют только четыре федеральных закона, специально регу­лирующие эти вопросы ("Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об обеспе­чении конституционных прав граждан Российской Феде­рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"), не отвечает назревшим объективным потребностям, возни­кающим на местном уровне.

Противоречивость и незавершенность правовой ос­новы местного самоуправления, пробелы правового ре­гулирования, отсутствие необходимых основополагаю­щих федеральных законов и в то же время множествен­ность нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизма их реа­лизации — все это порождает зачастую правовую нео­пределенность, коллизии, доходящие иногда до конф­ликтных ситуаций.

Для устранения негативных явлений, существую­щих в муниципальном праве, и в целях систематизации и кодификации муниципально-правовых норм и повы­шения уровня законодательного регулирования обще­ственных отношений, существующих на местном уров­не, было бы целесообразно начать разработку Муници­пального кодекса РФ[126].

Муниципально-правовые нормы, институты, пра­воотношения являются предметом изучения одноимен­ной научной дисциплины, которая так же, как одноимен­ная отрасль, находится в процессе становления и развития. Наука муниципального права является составной частью юридической науки и имеет своим содержанием изучение отрасли муниципального права, т. е. муници­пально-правовых норм, институтов, отношений. Под нау­кой муниципального права понимается система научных идей, концепций, знаний об общественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией и функционированием местного самоуправления.

Наука использует различные методы научного по­знания: исторический, системный, сравнительный, ста­тистический, социологический и др.

Источниками науки муниципального права являют­ся труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другие нормативные правовые акты, практика реа­лизации муниципально-правовых норм, деятельность ор­ганов местного самоуправления. Важным источником этой науки является опыт становления и развития земского и городского самоуправления, имевшийся в дореволюци­онной России, а также наука советского строительства, основным содержанием которой было изучение органи­зации и деятельности местных советских органов госу­дарственной власти.

Наука муниципального права тесно связана с тео­рией и историей государства и права, с конституцион­ным, административным, финансовым, жилищным, зе­мельным и другими научными дисциплинами юридичес­кой науки, поскольку предметом их изучения являются различные аспекты местного самоуправления, а также другими науками, которые своими способами и метода­ми изучают местную сферу общественной жизни.

Между тем они не охватывают всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправле­ния. В целях обеспечения комплексного подхода к их ис­следованию предлагается расширить рамки и предмет складывающейся научной дисциплины "Муниципальное право", превратив ее в новое междисциплинарное науч­ное направление — "муниципальное строительство и право", изучением которого призваны заниматься пред­ставители различных наук, в том числе правоведы, историки, политологи, экономисты, социологи, философы. Именно такой подход позволит, с нашей точки зрения, выявить многовариантный и многоаспектный характер местного самоуправления как социального явления и ин­ститута гражданского общества (предмет изучения соци­ологов, философов), взаимодействующего с государствен­ными структурами (предмет изучения государствоведами и политологами), другими элементами гражданского об­щества — общественными объединениями, средствами массовой информации, трудовыми коллективами, предпринимателями и товаропроизводителями, семьей и т. д. (предмет изучения социологов, философов, политоло­гов, экономистов), имеющего свои традиции и истори­ческие корни (предмет изучения историков), свою тер­риториальную и финансово-экономическую основу (пред­мет изучения экономистов, демографов), свое собственное конституционное закрепление и правовое регулирова­ние (предмет изучения правоведов).

Содержательная сторона муниципального строи­тельства и права значительно шире и объемнее пред­мета и институтов муниципального права и выходит за рамки только правовых исследований.

Цримерный круг вопросов и предметов исследо­вания муниципального строительства и права как но­вой научной дисциплины представляется в следую­щем виде:

• история, этапы становления, развития, реформи­рования местного самоуправления;

• традиции, национальная культура и другие мест­ные особенности;

• зарубежный опыт, сравнительный анализ органи­зации и деятельности местных органов власти и самоуп­равления;

• концепции и теории местного управления и само­управления; идеология местного самоуправления;

• основополагающие (базисные) понятия, термины, категории;

• территориальные основы муниципального обра­зования, их виды и уровни, сельское и городское само­управление;

• демографический фактор (население, его плот­ность, возрастные и другие особенности);

• правовой статус местного самоуправления (консти­туционное закрепление и правовое регулирование на федеральном, региональном и местном уровнях; общее и особенное; разночтения, несоответствия, коллизии);

• местное самоуправление как самостоятельный ин­ститут гражданского общества, взаимоотношения с дру­гими элементами (общественные объединения, партии, средства массовой информации, трудовые коллективы и т. д.); принципы, задачи, функции местного самоуправления;

• место и роль местного самоуправления в государ­ственной структуре, взаимодействие государственной и муниципальной власти; функции государства в сфере местного самоуправления; государственная политика в области местного самоуправления; государственная под­держка местного самоуправления; государственные орга­ны по вопросам местного самоуправления;

• финансовая основа, пути укрепления местных бюд­жетов; взаимоотношения федерального, регионального и местного бюджетов;

• экономическая основа — муниципальная собствен­ность; формирование, виды, использование; муниципаль­ные предприятия и учреждения; взаимоотношения с дру­гими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципальных образований;

• институты непосредственной демократии в муни­ципальных образованиях; местные референдумы; муни­ципальные выборы; собрания (сходы) граждан;

• муниципальная власть: понятия и виды; территориальное общественное самоуправление; другие виды местного самоуправления (корпоративное, трудовых кол­лективов, ученическое, студенческое и др.); ее место в системе публичной власти;

• органы местного самоуправления: понятие, виды, формирование; выборный представительный орган: по­рядок избрания, структура, заседания, комиссии и ко­митеты; регламенты; полномочия; ответственность;

• глава муниципального образования — порядок из­брания; статус; полномочия; администрация — ее струк­турные подразделения; ответственность; местное само­управление в системе управления;

• муниципальные кадры: депутаты; муниципальная служба и муниципальные служащие;

• законность в деятельности органов местного само­управления.

На наш взгляд, муниципальное строительство и право должны стать предметом не только прикладных и специальных исследований, которых множество по­явилось в последние годы, но и органичной частью фундаментальных научных исследований, и прежде всего таких общих гуманитарных, специально-экономических и общепрофессиональных юридических дисциплин, вклю­ченных в государственный общеобразовательный стан­дарт высшего профессионального образования в соот­ветствии с приказом Министерства образования РФ от 2 марта 2000 г., как отечественная история, политоло­гия, социология, философия, экономика, теория госу­дарства и права, история отечественного государства и права, конституционное (государственное) право России, муниципальное право.

Автор исходит из того, что данное предложение рождено не на пустом месте. Уже несколько лет изда­ется множество работ по различным аспектам местного самоуправления. Поэтому считаем, что и по этой при­чине внесенное предложение отражает складывающие­ся реалии и имеет объективные основания.

В целях обеспечения проведения научно-исследова­тельских работ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредить институт Муниципально­го строительства и права, возложив на него также под­готовку профессиональных кадров для органов местного самоуправления с выдачей диплома о высшем образова­нии по специальности "Муниципальное строительство и право". Такой институт мог бы обеспечивать повыше­ние квалификации муниципальных и государственных служащих, занимающихся вопросами местного самоуправления, также систематически проводить учебу депутатского корпуса местных представительных органов. Кроме того, представляется целесообразным в ведущих вузах страны образовать специальные кафедры либо ввести курс муниципального строительства и права с тем, чтобы привлечь особое внимание студентов к про­блемам местной жизни, путям и формам их решения.

 

§ 2. Нормативно-правовое регулирование

местного самоуправления: состояние,

проблемы, перспективы

Правовое регулирование сферы местного самоуп­равления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отноше­ний, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отно­шений, что в итоге должно привести к созданию опти­мальных правовых условий для эффективной организа­ции и деятельности местного самоуправления.

Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том чис­ле информационно-правовыми, технологиями.

При этом мы исходим из того, что в условиях рос­сийского переходного общества праву как фактору, ре­гулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сфе­рах жизни общества и особенно в сфере местного само­управления как нового общественно-государственного института.

В основе нормативно-правового регулирования ме­стного самоуправления лежат Конституция РФ и Ев­ропейская Хартия местного самоуправления[127].

Европейская Хартия местного самоуправления — один из главных источников муниципального права ев­ропейских государств, намечающий пути развития мест­ного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, ут­вердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению дан­ной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство госу­дарства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулиро­вано так: "Осуществление государственных полномо­чий, как правило, должно преимущественно возлагать­ся на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 ап­реля 1998 г., и ее положения в полной мере распростра­няются на нашу страну.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевид­на: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гаран­тирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Евро­пы, беречь и укреплять политическую, административ­ную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократи­ческого строя, обеспечивая эффективное и приближен­ное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление — одно из важ­нейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хар­тии раскрывает понятие местного самоуправления, оп­ределяет сферу его компетенции, гарантии и механиз­мы правовой защиты, способы контроля за его деятель­ностью и источники финансирования: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способ­ность органов местного самоуправления регламентиро­вать значительную часть государственных дел и управ­лять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов — не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, из­бранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования".

В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самосто­ятельное определение своих административных струк­тур, отвечающих местным потребностям и обеспечива­ющих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей мест­ного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии — это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.

Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только "бумажной" сто­роной дела. Важную роль в воплощении принятых доку­ментов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств — членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую По­стоянную конференцию местных и региональных влас­тей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Па­лате регионов. В них теперь работают и российские пред­ставители. Текущей работой Конгресса руководит По­стоянный комитет, в который входят посланцы всех стран — членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности дея­тельности Конгрессом предусмотрено создание неболь­ших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.

Конгресс местных и региональных властей занима­ется правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обес­печение участия местных и региональных властей в про­цессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межреги­онального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свиде­тельствует о том, что современная Европа видит в мест­ном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.

Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произ­вола с ее стороны. Передача властных полномочий на мес­та позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного са­моуправления выполняют роль посредника между личнос­тью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого — зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.

Хорошо зная положение дел на своих территори­ях, органы местного самоуправления способны более эф­фективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире — ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнитель­ную возможность пользоваться своими гражданскими пра­вами и выразить отношение к деятельности админист­ративно-управленческих органов.

Проблемы местного самоуправления в послевоенной Европе вышли на первый план. По мере стремления к политическому, финансовому, культурному объединению роль коммунальных, самоуправленческих начал наверня­ка будет возрастать: громадное административное и эко­номическое целое, в которое постепенно превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны только мест­ные самоуправляющиеся общины.

В Российской Федерации в 1993 г. на конституцион­ном уровне были закреплены сам институт местного са­моуправления, основополагающие начала его организа­ции и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государ­ственно-правовой структуре. В их числе: признание и гарантированность местного самоуправления, его опре­деление как одной из форм народовластия, обособлен­ность органов местного самоуправления от системы ор­ганов государственной власти, самостоятельность мест­ного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательный учет исторических и иных местных тради­ций, государственные гарантии и судебная защита мес­тного самоуправления, самостоятельность населения при определении структуры его органов и ряд других кон­ституционных принципов местного самоуправления.

Местное самоуправление в значении конституци­онно-правового принципа является важнейшим элемен­том конституционного строя Российской Федерации. Ка­ково соотношение национальной идеи местного самоуп­равления и соответствующего конституционно-правового принципа?

Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к суж­дениям относительно роли правовых принципов приме­нительно к праву, получившим распространение в на­шей литературе. Л. С. Явич отмечает, что правовые прин­ципы представляют собой определенные для права идеи[128]. Иначе говоря, в правовой сфере принципы выполняют специфическую роль. Они сами выступают по отноше­нию к праву исходными, основополагающими или, как их называет С. С. Алексеев, сквозными идеями. Потому что правовые принципы, существуя прежде всего в юридических нормах, свойственны всей правовой мате­рии, всему механизму правового регулирования. Они проявляются и в юридической практике, и в правосознании, и в правоприменительных актах[129]. Иначе говоря, в правовой области принципы обладают статусом исход­ных идей.

По отношению к социальной идее местного самоуп­равления соответствующий конституционно-правовой принцип представляется как часть теоретико-мировоз­зренческих представлений о ней. Это один из существен­ных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание феномена местного самоуправ­ления. Принципы, воплощенные в других правовых фор­мах и институтах, наполняют идею местного самоуправ­ления юридическим содержанием, элементами которого являются формализованные первичные и вторичные субъекты самоуправленческих отношений, механизм пра­вового регулирования, ответственность и т. п. Эти прин­ципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструмен­тарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в даль­нейшей разработке и толковании самоуправленческой идеи.

Организация и деятельность местного самоуправ­ления обычно регулируется конституциями, а также ак­тами, издаваемыми центральными законодательными органами или в федеративных государствах — легислатурами субъектов Федерации.

Практика конституционного регулирования местно­го самоуправления получила развитие со времени по­явления первых европейских конституций. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 гг. и бельгийская конституция 1831 г. Последняя содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, признавала власть четвертую — муниципальную[130]. Конституция Германской Империи 1849 г. закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей; с управ­лением под верховным наблюдением государства своими общинными делами, включая местную полицию; с опуб­ликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений[131].

Современные конституции, как правило, регламен­тируют организацию местного самоуправления, но в раз­ном объеме. В странах с федеративным устройством кон­ституции фиксируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование в данной сфере в основном на субъектов Федерации. Пример тому — Основной закон Федеративной Республики Германии. Здесь указывает­ся, что общинам должно быть предоставлено право ре­гулировать в рамках Закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов (п. 1 ст. 28)[132]. Однако законодательную компетенцию по правовому ре­гулированию местного самоуправления имеют главным образом федеральные земли[133].

В США местное самоуправление регулируется ис­ключительно штатами. Степень правового регулирова­ния различных аспектов местного самоуправления в раз­личных штатах не одинакова. В одних штатах конститу­ции содержат небольшое количество норм, посвященных местным органам, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних. В других штатах конституции характеризуются более подробным регулированием управления местными дела­ми. Наряду с нормами, закрепляющими основные прин­ципы деятельности местных органов, в них включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов[134].

В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Конституции некото­рых государств посвящают местному самоуправлению отдельные главы, разделы или части. Специальная гла­ва (VIII) "Местное самоуправление" содержится в Кон­ституции Японии 1947 г.; отдельный Раздел 8 "О терри­ториальном устройстве государства" включен в Консти­туцию Испании 1978 г.[135]

В Российской Федерации конституционные поло­жения находят свое развитие и конкретизацию в зако­нодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это — федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов РФ), му­ниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные зако­ны, федеральные законы, указы и распоряжения Пре­зидента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.

Базовым исходным для построения системы мест­ного самоуправления в нашей стране является Феде­ральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муни­ципального права, не могут противоречить Конститу­ции РФ и названному Федеральному закону, ограничи­вать гарантированные ими права местного самоуправ­ления.

Федеральный закон определяет роль местного са­моуправления в осуществлении народовластия, право­вые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные га­рантии его осуществления, устанавливает общие прин­ципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномо­чия федеральных органов государственной власти и ор­ганов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ве­дения местного самоуправления, регулируются основ­ные формы осуществления населением местного само­управления — это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.

Федеральный закон закрепил законодательную ос­нову местного самоуправления (ст. 7) и создал необходи­мые предпосылки для развития федерального и регио­нального законодательства в сфере местного самоуправ­ления. Среди принятых федеральных законов — о финансовых основах местного самоуправления, об осно­вах муниципальной службы, об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным за­коном от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнени­ями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организа­ции и деятельности местного самоуправления. Федераль­ный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 62, по­священной формированию правовой основы местного са­моуправления, предложил Правительству РФ разрабо­тать и представить на рассмотрение Государственной Думы:

• проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;

• проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

• проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное са­моуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления.

Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального зако­на "Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации"[136] утвержден пере­чень подлежащих разработке федеральных законов. В их числе: "О государственных минимальных социальных стандартах", "О государственных и муниципальных зем­лях", "О муниципальных банках в Российской Федера­ции", "Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях" (до настоящего времени названные законы не приняты), "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представитель­ных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", "О внесении изменений и дополнений в Ко­декс РСФСР об административных правонарушениях", "О внесении изменений и дополнений в Законы Российс­кой Федерации "О закрытых административно-террито­риальных образованиях", "О милиции", "О пожарной безопасности".

Следует иметь в виду, что многие вопросы мест­ного самоуправления также регулируются в отрасле­вом законодательстве, относящемся к административ­ному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.

Это — нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Среди них, например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г, "Об утверждении Основных положений государственной по­литики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. "О Федеральной целевой про­грамме государственной поддержки развития муници­пальных образований и создания условий для реализа­ции конституционных полномочий местного самоуправ­ления".

К правовым основам относятся указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993—1995 гг., которые формально не утратили силу, но содержание которых во многом поглощено федеральными законами и более поздними президентскими ука­зами.

Нормы федерального законодательства развивают­ся и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходя­щие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответству­ющие федеральному законодательству.

Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Междуна­родной конференции по проблемам соответствия зако­нодательства субъектов РФ в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившей­ся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие: установление региональными правовыми актами огра­ничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключитель­но на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного са­моуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления мате­риальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о мест­ном самоуправлении и ряд других.

Основы местного самоуправления в конкретном ре­гионе устанавливаются конституциями республик, ус­тавами других субъектов РФ.

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного са­моуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формиро­вания и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, не­посредственно примыкают законы и другие норматив­ные правовые акты субъектов РФ по вопросам о тер­риториях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного само­управления, о правовых актах органов местного само­управления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных об­разований.

В большинстве субъектов РФ приняты законы, ре­гулирующие порядок проведения муниципальных выбо­ров и местных референдумов. Особенность регионально­го избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон — о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона — о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуще­ствлении местного Самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуп­равления, о порядке проведения собраний (сходов) граж­дан и др.

Для оптимальной организации и эффективного функ­ционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и фи­нансовых основ местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправле­ния могут наделяться отдельными государственными пол­номочиями. Такое их наделение осуществляется как фе­деральными законами, так и законами субъектов РФ.

В ряде республик, краев, областей законами уста­навливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нару­шение ими федерального и регионального законодатель­ства.

Вместе с тем, по данным Миннаца России, по со­стоянию на январь 2001 г. в субъектах РФ не было зако­нов по вопросам организации местного самоуправления в трех субъектах РФ; муниципальной службы — в 25; регистрации уставов муниципальных образований — в 16; муниципальных выборов, статуса выборных лиц мест­ного самоуправления и порядка их отзыва — в 10; фи­нансово-экономических основ местного самоуправления — в 69; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 74 субъектах РФ.

К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, дру­гих муниципальных образований. По состоянию на ян­варь 2001 г. приняты и зарегистрированы уставы почти 11 тыс. муниципальных образований. Устав является ос­новным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения ме­стного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и от­ветственность; правовая экономическая и финансовая ос­новы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конк­ретные вопросы организации местного самоуправления.

Государственные требования, предъявляемые к ус­таву муниципального образования, установлены ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к веде­нию муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча­стия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов мест­ного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных ор­ганов местного самоуправления, членов других выбор­ных органов местного самоуправления, выборных долж­ностных лиц органов местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуп­равления;

8) основания и виды ответственности органов мест­ного самоуправления и должностных лиц органов мест­ного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населени­ем или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц органов местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, чле­нов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуп­равления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц органов мест­ного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществле­ния местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собствен­ностью;

14) вопросы организации органов местного самоуп­равления, обусловленные компактным проживанием на тер­ритории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации органов мест­ного самоуправления, о компетенции и порядке дея­тельности органов местного самоуправления и должност­ных лиц органов местного самоуправления в соответ­ствии с законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.

Устав разрабатывается муниципальным образова­нием самостоятельно. Устав принимается представитель­ным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования подлежит госу­дарственной регистрации. Федеральный закон устанав­ливает единственное основание для отказа в государ­ственной регистрации устава муниципального образования. Это — противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в су­дебном порядке.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Порядок регистрации устава устанавливается зако­ном субъекта РФ. Например, Закон Иркутской области от 18 мая 1996 г. (в редакции от 13 ноября 1996 г.) "О государ­ственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов органов местного самоуправления) в Ир­кутской области" устанавливает, что государственная регистрация уставов муниципальных образований осу­ществляется в целях установления их соответствия Кон­ституции РФ и Уставу Иркутской области, федераль­ным и областным законам, производится Управлением юстиции Иркутской области и осуществляется на основе принципов соблюдения прав и свобод человека и граж­данина; признания и гарантированности органов местно­го самоуправления; самостоятельности населения в вы­боре формы организации органов местного самоуправ­ления и определения структуры органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом; равных условий и требований, предъявленных к регистрации; гласности.

Закон устанавливает процедуру представления ус­тавов на государственную регистрацию; порядок рас­смотрения заявлений о государственной регистрации ус­тавов и принятия по ним решений; основания для отка­за в государственной регистрации. Предусматривает случаи отмены государственной регистрации уставов, а именно: признание устава утратившим силу решени­ем представленного органа местного самоуправления либо местным референдумом; вступление в силу ре­шения суда о несоответствии положений устава Консти­туции РФ и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам.

В Законе устанавливается Реестр уставов, т. е. до­кумент, содержащий сведения об уставах муниципаль­ных образований, внесенных в них изменениях и дополне­ниях, прошедших государственную регистрацию. Ведение Реестра возложено на Управление юстиции Иркутской области.

Кроме уставов к муниципальному законодательству относятся правовые акты, принимаемые органами и дол­жностными лицами органов местного самоуправления по вопросам своего ведения (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации"). Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Например, Закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. "О правовых актах органов местного самоуправ­ления и должностных лиц органов местного самоуправ­ления" определяет виды правовых актов органов и долж­ностных лиц органов местного самоуправления, полно­мочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а также ответственность за при­нятие неправомерных правовых актов.

Под правовым актом понимается акт, изданный пол­номочным на то органом или должностным лицом мест­ного самоуправления и содержащий правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправ­ления, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию в органы местного самоуправления, в соответствии с названным законом, обладают: глава местного самоуправления, по­стоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администра­ции, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муни­ципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определе­но в уставе муниципального образования. Правовые акты принимаются в форме решений, постановлений, распо­ряжений.

Таково общее состояние правового регулирования органов местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о его незавершенности и на­личии множества нерешенных проблемных вопросов.

Одна из особенностей действующего законодатель­ства состоит в множественности и неоднородности пра­вовых актов, регулирующих различные институты мест­ного самоуправления. Особенно их разнобой по различ­ным отраслям права и законодательства наблюдается в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

Среди нерешенных проблем формирования право­вой базы органов местного самоуправления участниками "круглого стола", проведенного 10 ноября 1999 г. в Сове­те Федерации, названы, в частности, следующие: неполнота федерального законодательства; отсутствие чет­кого правового разграничения полномочий между орга­нами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении; неэффективность законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенство системы судебной защиты интересов органов местного самоуправления.

Касаясь недостатков правового регулирования ор­ганов местного самоуправления, участники Всероссий­ского научно-практического семинара-совещания "Орга­низация правовой работы в органах местного само­управления" в своем обращении от 3 марта 2001 г. (г. Оренбург) к Президенту РФ отмечают, в частности, что до настоящего времени существует ряд нерешенных проблем, вызванных неполнотой законодательного регу­лирования в разграничении компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной вла­сти субъектов РФ, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муници­пального права должностными лицами органов государ­ственной власти, что приводит к ущемлению прав граж­дан и органов местного самоуправления.

Все это развивается на фоне несовершенства меха­низмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе при отсутствии права органов местного само­управления на защиту посредством конституционного су­допроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

В обращении также отмечается, что и ежегодные послания Президента Федеральному Собранию не нахо­дят отражения в деятельности органов государственной власти в части реализации прав местного самоуправле­ния в Российской Федерации.

Участники совещания справедливо считают, что решение проблем местного самоуправления должно осу­ществляться федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправ­ления в рамках единой государственной политики.

В рекомендациях парламентских слушаний по проб­лемам законодательства в области местного самоуправ­ления от 19 января 2001 г. отмечается, что развитие муниципального права, становление институтов мест­ного самоуправления сталкиваются с рядом значитель­ных проблем, наиболее существенными из которых яв­ляются:

• несистемность регулирования правоотношений в федеральном законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Кон­ституции РФ, Федерального закона "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

• выявившиеся в правоприменительной практике пробелы в регулировании федеральными законодательными актами правоотношений в сфере местного само­управления;

• многочисленные противоречия законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных об­разований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

• несоответствие Конституции РФ федерального на­логового и бюджетного законодательства в части, уста­навливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Среди общих проблем, выявленных в процессе ста­новления местного самоуправления за последние годы, в "Основных положениях государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., выделяются следующие:

1) несогласованность и несистематизированность за­конодательства Российской Федерации о местном само­управлении. Ряд федеральных нормативных правовых ак­тов, в первую очередь, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответству­ющие конституционному статусу местного самоуправ­ления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, со­держатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и при­нятых нормативных правовых актов не исчерпывают не­обходимое правовое обеспечение осуществления мест­ного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуп­равления вызывает неоднозначность в понимании неко­торых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;

3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в том числе:

• принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному за­конодательству;

• принятие нормативных правовых актов органов ме­стного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;

• невыполнение норм муниципального права долж­ностными лицами органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления;

4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, от­сутствие нормативного регулирования на соответствую­щем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

5) отсутствие четкого правового разграничения пол­номочий между органами государственной власти (феде­ральными и субъектов РФ) и органами местного самоуп­равления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов дея­тельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями;

6) недостаточное обеспечение финансово-экономи­ческой самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, ре­шаемых как на государственном, так и на муниципаль­ном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципаль­ной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;

7) несовершенство механизмов судебной защиты ме­стного самоуправления, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кад­ров и повышения квалификации судей в сфере муници­пального права;

8) отсутствие права органов местного самоуправле­ния на защиту посредством конституционного судопро­изводства прав местного самоуправления и конституци­онных прав граждан на осуществление местного само­управления;

9) нехватка квалифицированных муниципальных кад­ров. Общероссийская система кадрового обеспечения му­ниципальных образований, обучения выборных лиц мест­ного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Дальнейшее совершенствование нормативного пра­вового регулирования местного самоуправления являет­ся объективно назревшей потребностью и связано, с од­ной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой — с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законо­дательной базы, определяющей типы, виды, уровни са­моуправления. Основополагающим стратегическим направ­лением в этом процессе мы считаем разработку и при­нятие Муниципального кодекса РФ, о котором речь шла в предыдущем параграфе и который должен стать зако­нодательной основой новой отрасли российского муни­ципального права.

Одновременно существуют тактические задачи, ре­шать которые необходимо уже сегодня в возможно ус­коренном порядке и в органической взаимосвязи с госу­дарственной модернизацией.

Депутатами, учеными и практическими работника­ми вносится множество предложений, направленных на совершенствование законодательства о местном само­управлении. В числе основных направлений такого со­вершенствования можно выделить следующие.

1. Повышение ответственности органов местного са­моуправления перед государством (усиление властной вертикали).

2. Повышение ответственности органов местного са­моуправления перед населением (развитие демократи­ческих начал местного самоуправления).

3. Обеспечение баланса между полномочиями (пра­вами и обязанностями) органов местного самоуправле­ния и материально-финансовыми ресурсами, находящи­мися в их распоряжении (совершенствование межбюд­жетных отношений).

4. Уточнение территориальных основ местного са­моуправления (отражение в федеральном законодатель­стве особенностей реализации общих (общефедеральных) принципов организации местного самоуправления в раз­личных типах муниципальных образований — крупных, средних и малых городах, районах, малых сельских по­селениях и округах, внутригородских муниципальных образованиях и т. д.).

5. Совершенствование механизмов судебного разре­шения конфликтов, связанных с осуществлением мест­ного самоуправления (защита прав местного самоуправ­ления, а также защита от злоупотребления властными полномочиями органами и должностными лицами мест­ного самоуправления).

Особого внимания заслуживают вопросы повыше­ния ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Неоднократно выска­зывались и высказываются предложения об установлении административной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, в част­ности о назначении мэров городов главами субъектов Федерации.

Представляется, что как задаче укрепления влас­ти, так и конституционной модели государственного уст­ройства Российской Федерации будет соответствовать внесение в законодательство норм:

• излагающих процедуры государственного надзора и контроля за законностью в деятельности органов мест­ного самоуправления;

• регулирующих порядок государственного контро­ля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

• устанавливающих требования к обеспечению дос­тупности муниципальной власти населению (например, установление нормы представительства не более одно­го депутата от 5—6 тыс. жителей, реализация местного самоуправления в крупных городах на уровне муниципального образования — города и внутригородских му­ниципальных образований, подотчетность руководите­лей муниципальных служб и территориальных подраз­делений органов местного самоуправления населению через собрания (сходы), органы территориального общественного самоуправления и т. д.).

В итоговых рекомендациях парламентских слуша­ний "Проблемы законодательства в области местного са­моуправления", проведенных Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 19 января 2001 г., указывается, что в соответствующих федеральных законодательных актах следует усилить гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, бо­лее широкого участия общественных объединений, поли­тических партий в формировании представительных ор­ганов местного самоуправления. Необходимо повысить роль представительных органов, установить основы ста­туса выборных лиц, гарантии гласности и открытости деятельности органов и должностных лиц местного са­моуправления, гарантии осуществления населением территориального общественного самоуправления.

Практика показывает настоятельную необходимость более точного определения статуса, порядка вступле­ния в силу и оспаривания правовых актов органов мест­ного самоуправления, в том числе уставов муниципальных образований, обеспечения гарантий судебной защи­ты местного самоуправления.

Нуждается в развитии федеральное законодательство, регулирующее конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в части обеспечения гарантий осуществления местного са­моуправления при досрочном окончании полномочий представительных органов и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления, а также в случае признания выбо­ров несостоявшимися или недействительными.

В ходе конституционной реформы во многих субъек­тах РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений, иных территорий были упраздне­ны в нарушение Конституции РФ и федерального за­конодательства. Федеральное законодательство долж­но быть дополнено нормами, обеспечивающими гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а так­же в случаях незаконного упразднения органов местного самоуправления или муниципальных образований.

Особое беспокойство вызывает состояние налого­вого и бюджетного законодательства в отношении мест­ного самоуправления. Очередное необоснованное резкое сокращение собственных доходных источников местных бюджетов в связи со вступлением в силу новых Бюд­жетного и Налогового кодексов ведет к катастрофичес­кой деградации коммунальных и социальных служб, дру­гих муниципальных инфраструктур, становится причиной чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью граждан, создает угрозу стабильности госу­дарства.

Отдельной проблемой являются предпринимающие­ся в некоторых субъектах РФ попытки введения помимо или вместо органов местного самоуправления нового уров­ня органов местной власти — представительных и испол­нительных органов государственной власти администра­тивно-территориальных единиц.

Участники парламентских слушаний рекомендуют:

1) Федеральному Собранию РФ ускорить согласова­ние и принятие федеральных законов: "Об основах ста­туса выборного лица местного самоуправления в Рос­сийской Федерации"; "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации"; "О поряд­ке передачи объектов федеральной собственности в му­ниципальную собственность";

2) Государственной Думе РФ рассмотреть вопрос о внесении изменения в Регламент Государственной Думы с целью увеличения срока рассмотрения субъектами РФ внесенных в Государственную Думу законопроектов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

3) Правительству РФ разработать и внести в Госу­дарственную Думу проекты федеральных законов, на­правленные на:

а) реализацию положений Конституции РФ:

• о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• о самостоятельном установлении органами мест­ного самоуправления местных налогов и сборов;

• об организации органами местного самоуправле­ния охраны общественного порядка;

б) реализацию положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации" в части:

• установления минимальных государственных социальных стандартов;

• регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения;

.в) реализацию гарантий судебной защиты местного самоуправления в части:

• совершенствования законодательства, регулирую­щего порядок обжалования органами местного самоуп­равления решений и нормативных правовых актов орга­нов государственной власти субъектов РФ, противоречащих федеральным законам и Конституции РФ;

• установления порядка признания судами не под­лежащими применению не соответствующих законода­тельству нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

• установления порядка надзора за законностью дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуп­равления;

• установления ответственности органов и должност­ных лиц государственной власти и местного самоуправ­ления за нарушение законодательства и ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Участники парламентских слушаний высказались за:

• разработку комплексной программы развития за­конодательства в сфере местного самоуправления, в том числе комплекса мер для стабильного увеличения соб­ственных налоговых доходов местных бюджетов;

• возобновление работы Совета по местному само­управлению в Российской Федерации и проведение все­российского совещания (съезда) представителей органов местного самоуправления.

Одним из перспективных, с нашей точки зрения, является использование ряда положений Европейской Хартии регионального самоуправления, которая известна в кругах специалистов, но которая не нашла пока дос­тойного места при исследовании российских проблем местного самоуправления.

Под региональным самоуправлением в названной Хартии понимается право и способность самих крупных территориальных образований внутри каждого государ­ства, имеющих выборные органы и находящихся в административном плане между центральным правительством и местными органами власти, пользующихся либо пре­рогативами самоорганизации, либо прерогативами, обыч­но ассоциируемыми с центральной властью, брать на себя под свою собственную ответственность и в интере­сах своего населения ведение существенной части госу­дарственных дел в соответствии с принципом субсиди­арности.

Рамки регионального самоуправления должны оп­ределяться конституцией, статусами региона, общего­сударственным законом или международным правом. Мы считаем, что принципы и положения, заложенные в Хартии после ее подписания и ратификации, будут постепенно распространяться на субъекты РФ, и тем са­мым самоуправленческие начала во все большей степе­ни будут проникать в российский государственный орга­низм.

 


Глава 4. Местное самоуправление

в государственно-правовой структуре

Российской Федерации

 

§ 1. Место и роль местного самоуправления в

государственно-правовой структуре: теоретические

основы взаимосвязи и взаимодействия

Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов — длительный и весьма противоречивый про­цесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные по­требности, выражает требования общественного прогресса.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться подлинно предста­вительная власть, хотя следует отметить, что принци­пы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непосле­довательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненны­ми им территориями. Более эффективно процесс разви­тия самоуправленческих начал на местах на основе Кон­ституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Конституция РФ в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах.

Какими причинами объяснить появление консти­туционной нормы о невключении органов местного са­моуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюцион­ной России демократии малых территорий, без кото­рой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, "не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие "гражданская свобода" теряет смысл"[137]. Ряд авторов тесно связывают концепцию него­сударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной вла­сти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от пря­мого вмешательства государственных чиновников[138]. В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: "Местное самоуправление не со­ставляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государ­ственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости"[139].

Однако есть еще одно обстоятельство, объясняю­щее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стрем­лением государственной власти дистанцироваться от со­циальных и экономических забот и тягот населения. За­меститель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что "верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться"[140].

Следует дополнить, что необходимость в самостоя­тельности местного самоуправления связана с многооб­разием сложившихся в России форм собственности. В дан­ном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.

Реализация конституционной нормы о самостоятель­ности местных органов власти наталкивается на серьез­ное противодействие, которое имеет политические, фи­нансово-экономические и теоретические корни.

Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, по­лагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и че­рез систему соответствующих органов, разделенных на три уровня — федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авто­ры замечают, что без формулировки ст. 12 в Конститу­ции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справед­ливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не орга­низационную обособленность его органов[141].

Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществ­ление этого конституционного установления, по мне­нию его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее ис­кусственно отграничивается низовой ее уровень. Сто­ронники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организа­ции государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в еди­ной системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между госу­дарственной властью и местным самоуправлением пре­одолевается отрицанием общественной природы после­днего. В настоящее время следует учитывать модель местного самоуправления, формирующуюся в субъек­тах Федерации.

Многие субъекты РФ зачастую идут наперекор фе­деральной конституционной норме. Например, Консти­туция Республики Бурятия не содержит соответствую­щего положения. В Республике Ингушетия местные орга­ны получили статус местных органов государственной власти и управления (ст. 92). Организация и деятель­ность органов местной власти в ней осуществляются на началах сочетания принципов назначаемости и выборно­сти (ст. 91). Раздел VI "Местные органы государственной власти" Конституции Кабардино-Балкарской Республи­ки вообще не содержит упоминания о местном самоуп­равлении. Статья 94 Конституции Республики Коми ус­танавливает: "Местная администрация — орган испол­нительно-распорядительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление и обес­печивающий права и законные интересы граждан на со­ответствующей территории. Местная администрация входит в систему исполнительной власти Республики Коми"[142]. В Башкортостане, Татарстане, Якутии местное самоуп­равление вообще отсутствует, а существует местная государственная власть[143].

Такой подход многими, в том числе представителя­ми федеральных органов государственной власти, рас­сматривается как явное отступление от положений Кон­ституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. Так, А. Г. Воронин расценивает огосударствление орга­нов местного самоуправления как наиболее серьезное нарушение федерального законодательства[144]. Многочис­ленными противоречиями Конституции РФ Б. Минц на­зывает включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и опять же под­мену местных органов государственными структурами[145]. О. Л. Савранская характеризует подобные действия субъектов Федерации еще более жестко — как "осоз­нанные действия по торможению реформы местных вла­стей"[146]. Весьма категоричны Ж. Т. Тощенко и Т. А. Цветкова. По их мнению, на разных уровнях власти отсутству­ет полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое закреплено в Конститу­ции РФ[147].

Выявилась еще одна негативная тенденция, связан­ная с ликвидацией муниципальных органов самоуправ­ления и заменой их государственными органами управления, в том числе должностными лицами, назначаемы­ми вышестоящими руководителями государственных ор­ганов власти. В частности, в Республике Удмуртия 17 ап­реля 1996 г. принят Закон "О системе органов государ­ственной власти в Удмуртской Республике", который фактически ликвидировал органы местного самоуправ­ления, избранные в 1994 г. на четыре года, прекратили свое существование представительные органы в горо­дах и районах. Главы администраций этих территори­альных единиц стали назначаться на должность и осво­бождаться от должности президиумом Государственного совета республики по представлению Председателя Пра­вительства. Конституционный Суд России, куда обрати­лись с запросом Президент РФ и группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, признал отмеченные положения Закона неконституционными[148].

Существуют серьезные отступления от федераль­ного законодательства в краях и областях. Так, Закон Архангельской области устанавливает подчиненность од­них муниципальных образований другим, а реализация Закона Московской области в части разграничения ком­петенции между различными муниципальными образо­ваниями фактически привела к этому состоянию. Закона­ми Пермской, Вологодской областей устанавливается структура органов местного самоуправления[149].

В Свердловской области обозначилась тенденция к централизации власти, проявившаяся в попытке введения дополнительных структур управления — террито­риальных управленческих округов, принципы деятель­ности которых заложены в Законе от 24 декабря 1996 г. "Об исполнительных органах государственной власти в Свердловской области"[150]. В законах Свердловской области от 20 мая 1997 г. "О Восточном управленческом окру­ге", от 23 июня 1997 г. "О Северном управленческом окру­ге", "О Горнозаводском управленческом округе", "О Юж­ном управленческом округе"[151] под округом понимается часть территории области, на которой осуществляются координация деятельности исполнительных органов госу­дарственной власти Свердловской области, действующих на его территории, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц, имеющих близкие природно-географические условия, ресурсный потенциал, уровень развития промышленности и социальной инфраструкту­ры, транспортную доступность, финансовые возможнос­ти и численность населения.

В законах предусматривается, что округа не явля­ются административно-территориальными единицами, самостоятельная система органов государственной влас­ти в них не образуется. Руководство области не скрыва­ет своего стремления создать на базе управленческих округов соответствующие административно-территори­альные единицы, что объективно принижает роль са­моуправления городов и районов и, конечно, роль и ме­сто самих муниципальных образований[152].

При реализации данных законов обнаружилось их противоречие федеральному законодательству. На дол­жности управляющих трех округов были назначены гла­вы муниципальных образований, что вызвало вмешатель­ство Генерального прокурора РФ. В его письме руковод­ству области указывается: "Одновременное совмещение главами муниципальных образований городов Каменск-Уральского; Краснотуринска, Нижнего Тагила должнос­тей управляющего округом, члена правительства и депутата палаты представителей Законодательного собра­ния Свердловской области противоречит федеральным законам "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации"[153].

Согласно Уставу г. Москвы от 28 июня 1995 г. город­ской представительный и исполнительный органы име­ют двойной статус: они одновременно являются органа­ми городского (местного) самоуправления и органами го­сударственной власти субъекта РФ (ст. 6). Многие правоведы критически воспринимают такое совмещение, ссылаясь на ст. 12 Конституции РФ, которая устанавли­вает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С учетом этого некоторые считают, что в Москве местное самоуправ­ление вообще отсутствует.

Следует иметь в виду, что Конституция РФ вы­нуждает строить жизнь по правилам гл. 8, регламенти­рующей основы местного самоуправления. В то же вре­мя функционирование Москвы осуществляется также в соответствии с положениями гл. 3 Конституции РФ, оп­ределяющей ключевые моменты федеративного устрой­ства страны. Статья 12 Конституции "подталкивает" Мос­кву либо на введение самоуправления в пределах райо­нов, либо на создание параллельных городских структур. Закрепленная Уставом схема управления Москвой, по мнению А. В. Петрова, открывает возможности для осу­ществления реального, а не показного самоуправления[154].

Российская муниципальная реформа вынуждает от­казываться от устоявшихся за 70 с лишним лет Совет­ского периода принципов взаимодействия Центра и мест.

Необходимо учитывать и сложность Федерального за­кона от 28 августа 1995 г. По нашему мнению, консти­туционная модель местного самоуправления в России небезупречна, что обусловливает сбои в деле реализа­ции муниципальной реформы в России. Президент РФ, выступая на заседании Совета по местному самоуправ­лению 30 сентября 1997 г., отметил: "Несмотря на изве­стные всем нам трудности, мы постепенно приучаем органы государственной власти в России к простой мыс­ли: местное самоуправление — важнейшая опора де­мократии"[155]. Это непростая задача, ее решение требует ознакомления с мнением российской юридической на­уки и зарубежным опытом относительно местного самоуправления.

В конституционном праве России сложилась в ос­новном концепция негосударственного характера местно­го самоуправления, базирующаяся на устаревших запад­ных конструкциях. Это выражается в стремлении внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления, освободив тем самым государство от забот о насущных проблемах населения. Между тем сущность, цель и задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь го­сударству доходить до нужд каждого человека, поскольку местное самоуправление ближе всего стоит к народу. Уче­ные отмечают, что данный процесс приобрел несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования. На проводившейся в 1993 г. конференции "Местное самоуправление в России. Тео­рия и практика"[156] подчеркивалось, что под влиянием по­литических перипетий развитие идеи о самоуправле­нии привело к путанице терминов "власть" и "самоуп­равление", необоснованному противопоставлению понятий "государственное руководство", "управление" и "мест­ное самоуправление". Иначе говоря, произошла подмена понятий, и с помощью категории "местное самоуправление" предпринимается "попытка превратить орга­ны, стоящие ближе всего к населению, в негосудар­ственные", т. е. вывести их за пределы государственного механизма.

В ряде современных европейских стран возобладала позиция, связывающая местное самоуправление с го­сударством, сотрудничающим с ним в решении общена­циональных задач. Р. Граверт отмечает: "Чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осу­ществление конституционно-правовых принципов соци­альной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики"[157].

Опыт английского местного самоуправления пока­зывает, что центральное и местное, правительства на­целены на выполнение общей задачи: обеспечить благо­состояние общества[158]. В этой связи российский исследо­ватель В. А. Баранчиков отмечает, что, несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе го­сударственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась: современная практи­ка взаимоотношений между Центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального пра­вительства[159].

Принятая в 1978 г. Конституция Испании признала местную власть в качестве основного элемента государ­ства. Она провозгласила принцип автономии, определила новую структуру местных органов власти. Как указы­вает Е. Морева, "в нынешней обстановке местная власть в Испании получила возможность выражать интересы тех регионов, которые она представляет, увязывать их с интересами всего общества и центральной власти, ох­ранять подобное соотношение в дальнейшем и разви­вать его с учетом меняющихся интересов тех или других сторон"[160].

Еще в начале 70-х гг. известный российский ученый Г. В. Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными инте­ресами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов[161].

Сравнение систем самоуправления, закрепленных в основных современных правовых системах — англосак­сонской и континентальной, показывает, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправ­ления государству. Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Английский исследователь К. Дейвис подчеркивает, например, что местное само­управление — это прежде всего управление, т. е. осу­ществление публичной власти на местном уровне[162].

Во французской доктрине остается распространен­ной трактовка местного самоуправления в духе есте­ственно-правовой доктрины. Здесь проводится различие между искусственно созданными (т. е. актами централь­ных властей) и "естественно" сложившимися образова­ниями, лишь признанными центральными властями. Счи­тается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые мо­гут иметь значительную самостоятельность и руковод­ствоваться прежде всего местными интересами. Россий­ский исследователь А. И. Черкасов ссылается на все бо­лее распространяющееся во французской правовой науке мнение о том, что местные органы чаще всего форми­руются для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных разме­ров отказаться от существования местных органов становится просто невозможно[163].

Анализируя современные концепции и национальный опыт местного самоуправления, Г. В. Атаманчук спра­ведливо подчеркивает, что "местное самоуправление представляет собой пограничное явление между госу­дарством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и вла­стных полномочий". И далее: "Структурные части госу­дарственных и общественных систем обязаны взаимодей­ствовать друг с другом, координировать свои усилия, совместно обеспечивать целостность общества и госу­дарства"[164].

Признание местного самоуправления в качестве од­ного из принципов организации и осуществления влас­ти в обществе и государстве предполагает установле­ние децентрализованной системы управления, закреп­ление основ взаимоотношений центральных и местных органов.

Вопрос о соотношении и взаимодействии местно­го самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муници­пального строительства и права.

По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-фи­нансовом отношении местному самоуправлению; во-вто­рых, они должны выступать в качестве надзорной ин­станции, "оберегающей" местное самоуправление от при­нятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методичес­ки, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая ко­ординировала, изучала бы и обобщала тенденции раз­вития местного самоуправления, в свою очередь испы­тывая его влияние по известному прежде принципу об­ратной связи[165].

Различные аспекты взаимодействия государствен­ных и самоуправленческих структур активно исследу­ются в специальных работах, посвященных экономичес­кому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления[166]. Не вдаваясь в анализ и оцен­ку таких работ, необходимо обратить внимание на со­держащиеся в них основополагающие положения, по­зволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам "сетево­го", координационного управления, в структурах кото­рого традиционное администрирование — "управление по вертикали" заменяется равноправным — "горизонтальным сотрудничеством всех участников территори­ального развития — корпораций, трудовых коллекти­вов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследова­тельских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого вза­имодействия, которое в ближайшей перспективе будет определяться следующими факторами:

• необходимостью создания новой демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;

• потребностями финансирования региональных про­грамм;

• переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов;

• формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов и част­ного сектора.

Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более де­мократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности[167].

В ходе государственного и муниципального строи­тельства в субъектах РФ вырабатываются многообраз­ные формы взаимодействия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе планом работы окружной Думы закреплено проведение ежеме­сячных совещаний, семинаров, в том числе информаци­онных, с депутатами представительных органов местно­го самоуправления муниципальных образований с це­лью разъяснения государственной политики, пропаганды правовых знаний.

Думой автономного округа создан Координационный Совет представительных органов местного самоуправ­ления муниципальных образований и государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, в це­лях обеспечения взаимодействия представительных ор­ганов местного самоуправления муниципальных образо­ваний и государственной власти Ханты-Мансийского ав­тономного округа. Координационный Совет является совещательным органом по вопросам муниципального устройства и осуществления местного самоуправления, в его состав входят представители всех муниципальных образований.

Кроме того, губернатор ежемесячно проводит со­вещания с главами муниципальных образований для ре­шения возникающих проблем, а также в целях обеспе­чения конституционных прав граждан на всей террито­рии автономного округа.

Муниципальные образования тесно взаимодейству­ют с нефтяными компаниями, большинство которых яв­ляются социально ориентированными. Целью их совмест­ной деятельности является развитие инфраструктуры городов и районов, социальная поддержка населения[168].

Местное самоуправление, будучи относительно са­мостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структу­ры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:

• обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполне­ния всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и орга­низациями независимо от их организационно-правовых форм;

• обязанность рассмотрения органами государствен­ной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного само­управления;

• обладание представительных органов местного са­моуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государствен­ной власти субъекта РФ;

• право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействитель­ными нарушающих права местного самоуправления ак­тов органов государственной власти и государственных должностных лиц;

• участие местного самоуправления в избиратель­ном процессе при подготовке и проведении выборов ор­ганов государственной власти и референдума Российс­кой Федерации и ее субъектов;

• осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в конституциях, уставах, законах субъек­тов РФ.

Анализ названных актов позволяет выделить основ­ные положения, связанные с регулированием этих воп­росов. В их числе:

• построение взаимоотношений между органами го­сударственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления на основе принципов взаимоуважения и взаимной ответственности, соблюдение законности, согласование интересов;

• содействие органов государственной власти субъек­та РФ развитию, местного самоуправления, обеспечение гарантий его самостоятельности, оказание организаци­онной и иной поддержки;

• учет мнения органов местного самоуправления при принятии региональных правовых актов и иных реше­ний, затрагивающих интересы муниципальных образо­ваний;

• закрепление права глав местного самоуправления совместно с главой исполнительной власти субъекта РФ образовывать Совет глав местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного зна­чения;

• возможность создания на паритетных началах со­гласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта РФ и органа­ми местного самоуправления;

• право органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления заключать договоры и соглашения, создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие орга­ны как временные, так и постоянно действующие.

 

§ 2. Государственное установление

местного самоуправления: формы, функции, механизмы

Под государственным установлением местного са­моуправления понимается определение основных направ­лений деятельности государства в этой сфере. В обобщен­ном виде такие направления выражаются в функциях государства. В настоящее время деятельность государства в этой сфере не выделяется в теории государства и права в качестве его самостоятельной внутренней функции. Однако мы считаем, что объемы и возможности государственного воздействия на местное самоуправление настолько велики, что позволяют в числе других внутренних функций государства классифицировать деятель­ность государства в сфере местного самоуправления в качестве его функции, которая конкретно выражается в следующих основных формах.

1. Осуществление государственно-правового регули­рования, в котором определяются место и роль местно­го самоуправления в обществе и государственно-право­вой надстройке; устанавливаются правовые, территориальные, экономические, финансовые, организационные основы местного самоуправления; закрепляются государ­ственные гарантии его осуществления и общие принци­пы организации, т.е. все основные параметры суще­ствующего в стране местного самоуправления установ­лены государством.

Осуществляя правовое регулирование, государство устанавливает для себя и своих органов обязывающие нормы в отношениях с местным самоуправлением. На­пример, запрет на ограничение прав местного самоуправления, недопущение осуществления местного са­моуправления, образование его органов и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должнос­тными лицами, обязанность формировать правовую ос­нову местного самоуправления и муниципальную соб­ственность. Эти нормы, хотя и носят императивный характер, по существу являются декларативными, по­скольку не определяется ответственность государственных органов и государственных должностных лиц за нарушение прав местного самоуправления. И в этом ас­пекте местное самоуправление является зависимым от государственной воли.

Государственно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется, как было показано в главе 3, в различных формах на федеральном и регио­нальном уровнях.

2. Установление государственной политики в обла­сти развития местного самоуправления. В концентрированном виде основные положения такой политики на сегодня определены "Основными положениями государ­ственной политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации", утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.[169]

Выработкой и реализацией государственной поли­тики в области местного самоуправления занимаются федеральные и региональные государственные органы.

До последнего времени координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов раз­вития местного самоуправления, являлся Совет по мес­тному самоуправлению в Российской Федерации[170], кото­рый возглавлял Президент РФ. В число основных задач Совета входили:

• разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

• обеспечение взаимодействия органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления при реа­лизации этой политики;

• рассмотрение проектов федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, федеральных про­грамм, затрагивающих вопросы местного самоуправле­ния;

• пропаганда и разъяснение целей и задач государ­ственной политики в области местного самоуправления.

В Администрации Президента РФ есть структур­ные подразделения, занимающиеся вопросами местного самоуправления. Это — Главное государственно-право­вое управление, Главное контрольное управление, Тер­риториальное управление и ряд других.

В Государственной Думе этими вопросами специ­ально занимается Комитет по вопросам местного самоуправления и аппарат этого комитета, в той или иной мере ими занимаются другие комитеты Государствен­ной Думы и соответствующие подразделения ее аппа­рата. При Председателе Государственной Думы действует Совет представителей органов местного самоуправле­ния в составе 32 человек — депутатов Государственной Думы и представителей 25 муниципальных образований. Цели, основные задачи и формы деятельности Совета закреплены в Положении о нем.

В Совете Федерации рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.

В аппарате Правительства РФ вопросы местного самоуправления находятся в ведении Департамента по взаимодействию с регионами Российской Федерации.

В системе государственных органов исполнительной власти федерального звена создаются специальные органы, координирующие многоплановую работу по орга­низации местного самоуправления. Так, Правительством РФ 27 июня 1996 г. принято постановление "О некото­рых мерах по организации взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"[171]. Данное постановление предусматри­вает образование в пределах установленной штатной чис­ленности и фонда заработной платы структурных подразделений федеральных исполнительных органов, специализирующихся по вопросам местного самоуправления. Постановление содержит перечень федеральных орга­нов исполнительной власти, обеспечивающих организа­цию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления (17 министерств, 11 государственных комитетов, 4 федеральные службы).

Правительство РФ образовало Совет руководите­лей органов местного самоуправления по проблемам со­циально-экономической реформы при Правительстве РФ (постановление от 15 августа 1997 г.[172]). Совет является кон­сультативным органом, осуществляющим предваритель­ное рассмотрение вопросов социально-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений Правитель­ству РФ.

Образование указанных консультативных и коорди­национных структур ревностно воспринято субъектами Федерации. Делается вывод о том, что федеральная власть, не умея держать под своим контролем экономи­ческие, финансовые, политические возможности регио­нов, представителей региональных элит, решила взаи­модействовать непосредственно с властью низового уров­ня — органами местного самоуправления[173]. Полагаем со своей стороны, что это мнение также отражает слож­ные реалии современной политики государственного строительства в России.

Вместе с тем необходимо отметить, что в стране нет пока специального государственного органа (в виде федерального министерства, государственного комитета либо другого федерального органа исполнительной вла­сти), Который непосредственно занимался бы вопросами местного самоуправления и муниципального строитель­ства. Хотя создание такого органа, с нашей точки зре­ния, давно назрело.

Государственная политика в области местного са­моуправления направлена на обеспечение условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности ме­стного самоуправления, реализацию его конституционных полномочий. Эта политика формируется и реализу­ется на основе соблюдения следующих принципов:

• единство целей, задач и механизмов государствен­ной политики;

• комплексный подход к ее реализации;

• взаимодействие и сотрудничество органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

• преемственность государственной политики на раз­ных этапах проведения муниципальной реформы;

• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

Основными направлениями государственной поли­тики в этой области являются:

• обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• создание условий для реализации конституцион­ных полномочий органов местного самоуправления;

• обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Для осуществления государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления используются следующие механизмы:

• правовое регулирование организационной, финан­совой и хозяйственной самостоятельности местного само­управления при решении вопросов местного значения;

• формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;

• принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ ме­стного самоуправления и развитию муниципальных об­разований;

• бюджетное и налоговое регулирование, позволя­ющее обеспечить сбалансированные минимальные мест­ные бюджеты, создать условия для оптимизации нало­говой базы муниципальных образований;

• передача в муниципальную собственность находя­щихся в государственной собственности объектов, необ­ходимых для осуществления полномочий местного само­управления;

• методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуп­равления;

• подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение ква­лификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявле­ния населения;

• информационная поддержка местного самоуправ­ления, в том числе разъяснение населению конституци­онных основ местного самоуправления, информирование (то о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы обществен­ного контроля за деятельностью органов местного само­управления;

• широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаи­модействия федеральных органов государственной влас­ти, органов государственной власти субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления.

Такой комплексный подход к выработке и осуще­ствлению государственной политики позволяет повысить эффективность местного самоуправления, определить оптимальные формы его взаимодействия с государствен­ными структурами.

Российское государство законодательным путем (фе­деральными и региональными законами, актами Президента и Правительства РФ) определяет основные направления становления и развития местного самоуправления. Указом Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 5681 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" констатируется завершение, в основном, первого этапа реформы местного самоуправления. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.

В качестве основных направлений государствен­ной политики в области местного самоуправления на­званы:

• завершение формирования правовой базы станов­ления местного самоуправления;

• создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправ­ления;

• осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Органам государственной власти субъектов РФ ре­комендовано разработать комплекс мер, направленных на реализацию названных основных направлений.

Конкретно государственная политика в области раз­вития местного самоуправления реализуется в законо­дательно закрепленных полномочиях органов государ­ственной власти в области местного самоуправления. Эти полномочия установлены в Федеральном законе "Об об­щих принципах организации местного самоуправления в, Российской Федерации".

Статья 4 названного Закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправле­ния, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъек­тов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объек­тов федеральной собственности в муниципальную соб­ственность;

5) наделение органов местного самоуправления фе­деральным законом отдельными полномочиями Российс­кой Федерации, передача им материальных и финансо­вых средств, необходимых для осуществления указан­ных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных со­циальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития само­управления;

9) компенсация местному самоуправлению дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, при­нятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осу­ществление местного самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избиратель­ных прав граждан при выборах органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправле­ния;

13) установление порядка судебной защиты и су­дебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблю­дением законности в деятельности органов и должност­ных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации мест­ного самоуправления в приграничных территориях, зак­рытых административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы.

Статья 5 названного Федерального закона устанавли­вает следующие полномочия органов государственной вла­сти субъектов РФ в области местного самоуправления:

1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъек­тов РФ и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления за­коном отдельными полномочиями субъектов РФ, пере­дача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития мест­ного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятель­ности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных со­циальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образова­ния, объединения, преобразования или упразднения му­ниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти субъек­тов РФ;

13) регулирование законами в соответствии с на­стоящим Федеральным законом особенностей организа­ции местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправле­ния;

16) установление порядка регистрации уставов муни­ципальных образований.

Государственная политика реализуется в федераль­ных и региональных целевых программах поддержки ме­стного самоуправления, что связано со следующей функ­цией государства в сфере местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуп­равление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреп­лению принципов федерализма. В этой связи приоритетной задачей государственной политики в сфере мес­тного самоуправления должно быть укрепление феде­ральной вертикали власти, ослабление сепаратистских устремлений.

3. Государственная поддержка местного самоуправ­ления, которая включает в себя создание органами госу­дарственной власти необходимых правовых, организа­ционных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на мест­ное самоуправление.

К государственной поддержке местного самоуправ­ления относятся федеральные и региональные програм­мы развития местного самоуправления, принятие кото­рых входит в число полномочий органов государственной власти (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В 1996—1999 гг. реализовывались мероприятия Фе­деральной программы государственной поддержки мест­ного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251[174]. Основной целью указанной Программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Рос­сийской Федерации путем создания основ для формиро­вания власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансо­во-экономической самостоятельности. В основном постав­ленная цель достигнута: приняты основополагающие за­коны, определена территория муниципальных образо­ваний, сформированы органы местного самоуправления.

В настоящее время осуществляется утвержден­ная постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. Федеральная целевая программа государствен­ной поддержки развития муниципальных образова­ний и создания условий для реализации конституци­онных полномочий местного самоуправления[175].

Она предполагает:

• совершенствование нормативной базы; террито­риальных и организационных основ местного самоуп­равления;

• выработку механизма взаимодействия органов ме­стного самоуправления с органами государственной вла­сти и населением;

• создание условий для финансово-экономической са­мостоятельности муниципальных образований;

• совершенствование системы научно-методологичес­кой поддержки развития муниципальных образований, подготовку кадров для органов местного самоуправления;

• информационную поддержку местного самоуправ­ления.

В Программе определяются конкретные мероприя­тия по государственной поддержке развития муници­пальных образований, предусматриваются два основных этапа ее исполнения:

• первый этап (2000—2002 гг.) — создание базовых условий для развития муниципальных образований и ре­ализации конституционных полномочий местного само­управления;

• второй этап (2003—2014 гг.) — выполнение про­граммных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способ­ных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Необходимо обратить внимание на следующие, пре­дусмотренные Программой, мероприятия:

• развитие системы государственного контроля за исполнением органами государственной власти, органа­ми местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами законодательных актов Российской Федера­ции о местном самоуправлении и нормативно-правовых актов муниципальных образований;

• изучение опыта организации местного самоуправ­ления как в Российской Федерации, так и за рубежом;

• научно обоснованный подход к установлению тер­риторий муниципальных образований и созданию струк­тур органов местного самоуправления;

• установление принципов организации структур уп­равления муниципальным хозяйством;

• разработка и внедрение механизмов эффективно­го взаимодействия органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления;

• обеспечение деятельности системы информацион­ной поддержки местного самоуправления;

• совершенствование системы подготовки, перепод­готовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включающей довузовское и послевузовское обучение основам местного самоуправ­ления;

• формирование федерального, регионального и му­ниципального заказов на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;

• разработка и утверждение государственных обра­зовательных стандартов, выполнение базовых учебных планов и программ по специальности "Государственное и муниципальное управление";

• издание и распространение научной и учебно-ме­тодической литературы, касающейся подготовки, пере­подготовки и повышения квалификации кадров для ор­ганов местного самоуправления, а также методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и работы с кадрами в органах местного самоуп­равления.

4. Установление государственной защиты и гаран­тий местного самоуправления, их форм, пределов и возможностей, в том числе:

• компенсация местному самоуправлению дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, при­нятых органами государственной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в резуль­тате решений, принятых федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновремен­но с принятием соответствующего решения. Решения ор­ганов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реали­зуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств;

• гарантии избирательных прав;

• судебная защита местного самоуправления, кото­рая означает право граждан, проживающих на террито­рии муниципального образования, органов и должност­ных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействитель­ными нарушающих права местного самоуправления ак­тов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприя­тий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

5. Осуществление государственного контроля и над­зора за соблюдением законности в деятельности орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, включающего в себя:

• контроль за реализацией переданных органам ме­стного самоуправления государственных полномочий;

• финансовый контроль, контроль межбюджетных от­ношений;

• прокурорский надзор;

• государственную регистрацию устава муниципаль­ного образования;

• другие виды государственного контроля, включая контроль со стороны различных государственных ве­домств и служб.

6. Установление государственно-правовой ответствен­ности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая прекращение их полномочий.

Такая ответственность наступает в случае наруше­ния ими Конституции РФ, конституции, устава субъек­та РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, ус­тава муниципальных образований.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соот­ветствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Ответственность органов и должностных лиц мест­ного самоуправления перед государством можно рассмат­ривать как новый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая ответственность[176], ко­торая, в конечном итоге, влечет прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления, о чем законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта-РФ при­нимает решение на основании заключения соответству­ющего суда. Одновременно назначаются новые муници­пальные выборы.

Рассмотрение государственных функций в сфере местного самоуправления позволяет сделать вывод о ре­шающей роли государства в установлении и регулиро­вании местного самоуправления, определении его ви­дов, форм, уровней, а также роли, месте и значении местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества.

Все сказанное свидетельствует о тесной взаимо­связи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправление государственных начал и о на­личии в самой государственности самоуправленческих элементов.

С помощью единства этих двух начал решаются важ­нейшие общественно-государственные задачи:

1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению терри­торий;

2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам;

3) ликвидируется разрыв между обществом и госу­дарством;

4) достигается единая цель — сохранение и укреп­ление общества и государства при наличии демократи­ческих институтов;

5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

6) порождается общий интерес для граждан и госу­дарственных органов, сущность которого состоит в обус­тройстве жизни, достойного каждого человека и обще­ства в целом;

7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный про­цесс[177].

Приведенные положения являются концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местно­го самоуправления, в основе которой лежит государ­ственно-общественный подход к местному самоуправле­нию и включает при его определении оба эти начала. Поэтому перспективной в условиях нашей страны пред­ставляется государственно-общественная теория местно­го самоуправления, которая, с нашей точки зрения, по­зволит объективно отразить сложившиеся реалии и более адекватно определить место, сущность и роль местного самоуправления в государственно-организованном обществе. На базе такой теории должна быть разработа­на и принята в форме федерального закона Федеральная государственная концепция (доктрина) реформирования местной власти, проведения глубокой муниципальной реформы, в основу которой должен быть положен рос­сийский опыт земского и городского самоуправления, учет достижений советского строительства, а также положи­тельные результаты организации местного самоуправле­ния, имеющиеся в мировой теории и практике.

 

Глава 5. Государственное и муниципальное

строительство в Российской Федерации:

состояние и перспективы

 

§ 1. Состояние российской государственности и

некоторые проблемы ее модернизации

Взаимосвязь государственного и муниципального строительства объективно обусловлена тем, что мест­ное самоуправление является фундаментальной основой развития российской государственности. Поэтому бесспор­ной, с нашей точки зрения, является позиция о том, что реформа местной власти должна осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства новой российской государственности, с реформой госу­дарственно-властных структур в контексте укрепления федеральной государственности.

Актуальной является идея о том, что "местное само­управление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне еди­ное целое с государственным уровнем управления в субъек­тах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли"[178].

В целях координации и гармонизации этих процес­сов представляется необходимым образование специаль­ного органа широкого представительства от федераль­ных, региональных и местных структур власти, уче­ных, лидеров общественно-политических организаций и движений типа Координационного Совета по проведе­нию государственно-правовой и муниципальной рефор­мы, основными задачами которого могли бы стать: выработка и одобрение концепции и основных направле­ний реформы; предварительная подготовка необходимых федеральных, региональных, муниципальных норматив­ных правовых актов, а также предложений по измене­нию российской Конституции; содействие практической реализации реформы на всех уровнях власти и управ­ления, общественно-политической жизни; информаци­онное обеспечение реформы.

Именно такой подход мы считаем оптимальным, поскольку грядущие реформы по своей сути и глубине затронут все пласты не только государственной и му­ниципальной жизни, но и общественно-политические от­ношения, сложившиеся в обществе за последнее деся­тилетие, а по своей значимости приведут к последстви­ям, сопоставимым с этапом конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг. и Конституцией РФ 1993 г.

В настоящее время ряд названных вопросов обсуж­дается в рамках рабочих групп, образуемых Государствен­ным советом РФ. Например, действуют рабочие группы Государственного совета Российской Федерации по по­вышению эффективности местного самоуправления в Рос­сийской Федерации; по подготовке предложений о сис­теме органов государственной власти и управления РФ.

В соответствии с поручением Президента РФ от 21 ноября 2000 г. в Администрации Президента готовятся предложения об образовании Совета при Президенте РФ по государственному строительству и федеративной политике, который возьмет на себя функции таких упраз­дненных консультативных органов, как комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы; по подготовке договоров о разгра­ничении предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.

Назревшей объективной потребностью является ук­репление российской государственности. Речь, конечно, не идет о выработке некой новой утопической модели "идеального государства". Суть идеи "государственной модернизации" в исправлении изъянов той модели государственности, которая сложилась в нашей стране в последние 10 лет и которая связана с такими понятия­ми, как "слабое", "децентрализованное", "разбалансированное" государство.

Как можно определить такое государство с позиции общей теории государства и права? С точки зрения ти­пологии государства, используя и формационный, и цивилизационный подходы, определить российское государство последних 10 лет в качестве самостоятельного типа не  представляется возможным. Для его определения в общетеоретической литературе используется понятие "переходного государства", для обозначения перехода го­сударства от одного исторического типа к другому.

В марксистской литературе такой переход рассмат­ривается только в результате революционного пути, а переходное государство как временное и нехарактерное. Между тем, как указывает профессор В. М. Корельский, "в действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развития государства, отсюда наличие переходных государств вполне законо­мерно, и они могут существовать достаточно долго"[179].

Видный теоретик государства и права профессор М. Н. Марченко для характеристики такого государства использует понятие "переходный тип государства и пра­ща", понимая под ним "определенное, межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переводе от одного типа к другому"[180]. "Переходное состояния Государства и права, — пишет М. Н. Марченко, — это всегда весьма сложное, внутренне противоречивое, нередко весьма болезненное состояние государства, свя­занное с критической переоценкой своего прошлого и с мучительным выбором своего ближайшего и отдаленно­го будущего. Среди особенностей государства переходно­го типа, в числе других, отмечаются: повышение роли и значения субъективного фактора; органическое соче­тание в государственно-правовом механизме элементов старого и нового; периодическая смена государственных форм и режимов"[181].

Мы также исходим из переходного состояния рос­сийского государства, сущностная характеристика кото­рого заключается в следующем.

Состояние российской государственности 90-х гг. XX столетия можно определить как господство консер­вативного авторитарного режима с бонапартистскими тен­денциями президентского правления, оторванного от клас­сов и социальных групп, опирающегося на информацион­но-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политичес­кой пассивности широких народных масс.

Этот режим не использовал все необходимые влас­тные полномочия по вертикали, поскольку сам породил выборных, а посему самостоятельных и независимых глав субъектов РФ, мнящих себя вершителями судеб вверенных им территорий и проживающего там населения и во многом строивших свои отношения не на конституцион­но-правовой основе, а на договорных нормах и зачастую личных связях и договоренностях.

В послании Президента РФ Федеральному Собра­нию (июль 2000 г.) признается, что в России федератив­ные отношения недостроены и не развиты, а региональ­ная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства.

То трагическое состояние, в котором оказалось наше общество на рубеже XXI столетия, связано не только с объективными факторами; во многом оно связано со сла­бостью государственных структур, их неспособностью эффективно решить назревшие общественно-политичес­кие и социально-экономические потребности, с тем по­литическим режимом и федеративными отношениями, которые были заданы прежним главой государства. Мы убедились, говорится в послании Президента РФ, что нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы, что Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой.

Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой по­ловине 2000 г. с реформы государственного строитель­ства. Стратегический курс такой реформы, определен­ный в самом общем виде в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г., апрель 2001 г.), сводится к построению сильного эффективного государ­ства, укреплению государственного единства, повыше­нию инициативы и ответственности федеральных орга­нов исполнительной власти.

Этот процесс начался пока за счет усиления власт­ной федеральной вертикали. Его первый этап связан с действиями и решениями, направленными на усиление президентской власти, которая, будучи относительно самостоятельной разновидностью государственной влас­ти, не входящей ни в одну из ее ветвей, поименованных в ст. 10 Конституции РФ, и субъективно и объективно стремится к такому усилению, что в итоге, как предпо­лагается, должно привести к укреплению российской государственности в целом.

Правовой основой процесса усиления президентской власти является конституционное положение о Прези­денте РФ как главе государства, гаранте прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и целостности государства (ст. 80). Эта конституционная формула позволяет, с правовой точки зрения, выстраи­вать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента РФ. Организационные возможности для этого также предусмотрены Конституцией РФ. Это — Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, полномочные представители Президента РФ, без ограничения сферы деятельности таких пред­ставителей они могут быть назначены практически всю­ду — от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований.

Именно в аспекте усиления президентской власти следует рассматривать принятие в 2000 г. решений о ре­формировании Совета Федерации, об образовании феде­ральных округов и назначении в них президентских пол­номочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и региональных парламентов, а также глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета Российской Федерации, о мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации[182].

Эти и некоторые другие меры должны положитель­но сказаться на повышении эффективности государства и особенно президентских структур власти. Сегодня эти меры свидетельствуют о том, что предпринимается попытка усиления личной президентской власти, что в итоге может привести к авторитарному режиму с опо­рой на военно-силовые и некоторые избранные олигар­хические структуры при молчаливой поддержке широ­ких народных масс, получивших в последние годы мо­рально-психологический импульс некой надежды и умеренного оптимизма.

Наведение порядка в органах власти, говорится в послании Президента Федеральному Собранию (июль 2000 г.), это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта ста­бильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможнос­тей субъектов Федерации с целью обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-эконо­мических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного пред­принимательства и деловой инициативы граждан.

Каковы возможные пути укрепления государства, реформирования его структур? Для ответа на этот воп­рос необходимо определить главные ориентиры разви­тия государственности, высказанные и обоснованные в научных государствоведческих, философских, политоло­гических исследованиях.

Если сформулировать их в обобщенном, виде, то речь может идти об идеях "гарантированного государ­ства" (Н. А. Алексеев), "цивилизма — как новой ступени всемирной истории человечества" (В. С. Нерсесянц), "Евразийского государства" или "евразийского федерализ­ма" и "органической демократии" (А. Дугин и др.); пост­роения "имперской федерации" как основы развития рос­сийской государственности.

В последние годы в научной литературе и на стра­ницах юридической печати, на парламентских слушани­ях и научно-практических конференциях идут широкие дискуссии по самым разным вопросам нашей обществен­но-государственной, законодательной, духовной жизни, которые можно обозначить общим девизом "Как нам обу­строить Россию?"

Среди сотен высказанных предложений и прогно­зов, имеющих стратегическое и тактическое значение, обозначим наиболее значимые из них

1. Теоретическое обоснование академиком В. С. Нерсесянцем необходимости перехода к цивилизму, цивилитарному строю[183], в основе которого лежит гражданская собственность, как новая форма собственности (в отличие от частной и государственной), означающая признание и закрепление права каждого на равную долю в досоциализируемой собственности и являющаяся неотчуждаемым правом на гражданскую собственность, которое опреде­ляется как прижизненное, личное, субъективное право каждого гражданина.

При этом концепция цивилизма рассматривается им в качестве современного выражения русской националь­ной идеи, которая придает всемирно-исторический смысл и адекватную будущность уникальной по своей напря­женности российской истории XX в.

Именно на основе позиций цивилизма, а не курса капитализации социализма, должны осмысливаться, под­готавливаться и осуществляться качественно новые общественные и государственно-правовые преобразования. Установка на капитализацию социализма по своей при­роде — конфронтационный путь к собственности, праву, правовому государству[184]. Концепция цивилизма, по мне­нию ее основоположника В. С. Нерсесянца, выступает как теоретическое обоснование и выражение абсолютного смысла категорического императива всей постсоциалистической эпохи — идеи и требования движения к более высокой, чем это было в прошлой истории, ступени пра­вового равенства, свободы и справедливости[185].

2. Вопросы предназначения России, ее цивилизован­ного будущего активно разрабатываются широким коллективом ученых различной специализации под общим кураторством Центра Евразийских Геополитических Ини­циатив (директор А. Дугин)[186]. Главная их направленность состоит в попытке очертить основные векторы развития России, приоритеты, ценностные установки, критерии и методологии, которые призваны утвердить самобытность России в условиях "нового мирового порядка" (так назы­ваемый атлантический образ мира в XXI в.), создать ему масштабную, планетарную альтернативу, в которой Рос­сия не только отстояла бы свою цивилизационную уве­ренность и право на собственный путь, но и предостави­ла бы такое же право другим народам планеты.

С позиций настоящего исследования хотелось бы выделить наиболее важные и актуальные проблемы, поставленные в указанной работе.

На основе анализа закономерностей исторического развития России делается вывод о том, что "всякий раз, когда Россия преодолевает кризис национального и го­сударственного самосознания, новая формулировка ее государственной идеи становится еще более универсаль­ной и масштабной, нежели предыдущая". По мнению авторов, следующий "этап государственного утвержде­ния России должен стать эпохой создания геополити­ческого Евразийского Государства континентального объема".

Обосновывая концепцию "органической демократии и евразийского федерализма", авторы дают, по нашему мнению, справедливую оценку "либеральной демокра­тии", которая "тяготеет к тому, чтобы отождествиться с либерализмом и упразднить всякое представление о "на­роде" (демосе) как о едином целом", авторы подчерки­вают, что "органическая демократия", напротив, "ста­вит акцент именно на этом целом, осознанном как историческое единство, объединенное общей географией, общей историей, общей культурой, общим цивилизационным проектом, общей судьбой".

В противоположность либеральной демократии, ко­торая ведет к отчуждению граждан от сферы политики, евразийская политическая мысль основана на императиве соучастия всего общества в принятии основополагающих исторических решений на подлинном народовластии.

Соучастие народа в своей собственной судьбе авто­рами проекта мыслится следующим образом.

Управление стратегическим потенциалом России должно быть сосредоточено в руках небольшой группы или отдельного лица, как бы он ни назывался — прези­дентом, монархом, Высшим Советом, вождем и т. д. Та­кая персонификация власти не противоречит принципу органической демократии в том случае, если общий век­тор деятельности высшего лица (группы лиц) государ­ства соответствует основному направлению исторического развития, основывается на константах националь­ного бытия. При этом критерием оценки адекватности (или неадекватности) главы государства должна быть не просто эффективность в реализации своих функций и должностных обязанностей, но, в первую очередь, ло­яльность "большому проекту" народа, служение исто­рической миссии государства.

На базовом уровне "органическая демократия" пред­полагает широкую и гибкую систему автономного само­управления, соотнесенную с культурными, религиозными и профессиональными традициями конкретных кол­лективов. В некотором смысле можно соотнести эту модель с аналогом Советов. Здесь должны действовать принципы "прямой демократии", механизмы коллектив­ной выработки решений, имеющих локальное политическое значение и вписанных в конкретику региона.

Между стратегическим унитарным принципом вер­ховной власти и дифференцированным плюрализмом ав­тономных групп на низовом уровне должна существо­вать гибкая система политической координации в лице органов исполнительной и законодательной власти про­межуточного уровня, осуществляющих координацию во­леизъявления общин со стратегической линией централь­ного руководства.

Соучастие будет максимально эффективным в том случае, если высшие инстанции в государстве будут контролировать только те аспекты политической жиз­ни, которые имеют стратегическое значение, а именно:

• сохранение территориальной целостности государ­ства;

• обеспечение его суверенности и независимости;

• планирование развития стратегических секторов промышленности и экономики;

• обеспечение правовых норм в обществе;

• отстаивание интересов России в мировом масшта­бе и т. д.

В остальных нестратегических вопросах разнообраз­ным общественным низовым образованиям будет предо­ставлена максимальная автономия, самостоятельность, право самим определять параметры политического бы­тия на локальном уровне.

Концепция "евразийского федерализма", которая обосновывается авторами проекта, предполагает соче­тание стратегического унитаризма в централизованном управлении и широкого разнообразия политической, социальной, правовой и хозяйственной организации состав­ных частей.

В евразийском федерализме четко разделяются два понятия — стратегический унитаризм и широкий этно­культурный, региональный плюрализм. Государство по­литически является единым в смысле осуществления уни­кальной исторической миссии, общего геополитического "большого проекта". Но это единство не обычной стра­ны, но целой цивилизации, не рядового государствен­ного образования, но освободительной "демократичес­кой империи" нового типа. Поэтому солидарность на уров­не планетарной судьбы сопровождается широчайшей дифференциацией на уровне составных частей, разви­той культурной и религиозной автономией. Россия, даже в сегодняшнем ее виде, сохранила отчетливо федера­тивные черты, основные признаки "империи", состоя­щей из целого созвездия чрезвычайно разнородных в этническом, социальном, культурном и географическом смысле регионов. Каждый регион представляет собой са­мостоятельную систему с целым рядом уникальных, не­повторимых черт.

Эта специфика этнической, социальной, правовой и общественной мозаичности должна отражаться и на политическом уровне как широкое федеративное объе­динение коллективных субъектов различного статуса и уровня. В основе определения единиц федерального про­странства должен лежать не административно-террито­риальный признак (как в нейтралистских государствах-нациях), но гибкая система критериев, учитывающая целый комплекс культурной, социальной, исторической, экономической, этнической идентичности. Причем феде­ральный субъект, играющий структурообразующую роль в формировании государства, должен воспроизводить федерально-демократическую модель и на внутреннем уровне, т. е. представлять собой не ограниченный аналог государства-нации в малом масштабе (как это имеет ме­сто в случае отделившихся от России новообразовав­шихся республик, а также национальных и территори­ально-административных образований, стремящихся се­годня к повышению своей политической автономии, вплоть до сепаратизма), но мини-империю с широчай­шим спектром внутренних коллективных субъектов, структурообразующих, в свою очередь, для самого субъекта большой федерации. И так далее, вплоть до самоуправления рабочих коллективов, исполнительных органов местных общин и Советов[187].

3. Доктрина "имперской федерации" выдвинута пред­седателем Законодательного собрания Красноярского края А. В. Уссом. Он считает, что понятие "империя" в пер­вую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" — это государство, истори­чески вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государства­ми или находящихся вне государственного бытия, и объе­диняющее их посредством универсальной идеологии, еди­ной государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы.

Исходя из того, что имперская федерация должна стать моделью развития России на следующее тысяче­летие, он пишет: "Имперская федерация в России — это государство, в котором функционирует сильная цент­ральная власть, гарантирующая в том числе и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государ­ство с централизованной системой исполнительной вла­сти. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности меж­ду Федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепара­тизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства".

Освещая проблемы создания такой федерации, А.В. Усс останавливается на роли института федерального Пре­зидента.

Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий Президента как гаранта Конституции России. До сих пор Президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на прояв­ления открытого или латентного пренебрежения федераль­ным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.

Федеральный Президент — персонификация феде­ральной власти — должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны го­сударственных органов и должностных лиц любого уровня  власти.

Во-первых, крайне актуально наделение Президента правом приостановления действия любых правовых ак­тов субъектов (от конституций или уставов до поста­новлений) с последующим обращением в Конституцион­ный или Верховный Суд.

Во-вторых, необходимо управомочить федерально­го Президента запускать процедуру "политической от­ветственности" региональных властей, позволяющую на­роду, проживающему на территории субъектов, реали­зовать свой "народный суверенитет". Следует наделить Президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий за­конодательных органов и главы исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить свои собственные политические амбиции, именно Президент должен предо­ставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.

В-третьих, Президент должен получить право ре­ального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Представители Президента в субъектах Фе­дерации, выступающие сегодня как ритуальные фигу­ры, вполне могут получить право финансового и адми­нистративного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В слу­чае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмеша­тельства, именно представитель Президента должен осу­ществлять полномочия временного руководителя испол­нительной власти субъекта Федерации[188].

На основе проведенного анализа предлагается ав­торское видение возможных путей модернизации рос­сийской государственности, повышения эффективнос­ти государственных структур и прежде всего усиление президентской власти.

На федеральном уровне необходимо более актив­но проводить модернизацию таких президентских струк­тур, как Администрация Президента РФ и Совет Без­опасности.

Администрация Президента РФ должна стать поли­тическим органом (центром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику государства, кадровую политику, в том числе кадрового резерва, решающим вопросы государственно-правового и муниципального строитель­ства, реформирования судебной власти, содействующей становлению обновленной политической системы, отве­чающей демократическим принципам и соответствую­щей общепринятым мировым стандартам.

Эта политика проводится Президентом РФ:

1) через его послания к парламенту, выступления, речи, интервью и т.д.;

2) указы, распоряжения, поручения;

3) в необходимых случаях через федеральные зако­ны путем использования Президентом права законода­тельной инициативы.

Совет Безопасности призван обеспечивать проведе­ние политического курса Президента РФ через силовые структуры путем принятия соответствующих административных решений и организационных мер.

Государственный совет, будучи сегодня совещатель­ным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функци­онирования и взаимодействия органов государственной власти, должен получить конституционное закрепление с определенным кругом властных полномочий. При этом он не должен автоматически формироваться только из числа высших должностных лиц субъектов РФ. Это дол­жен быть орган, состоящий из наиболее известных и уважаемых людей — возможно, бывших президентов, председателей палат парламента, председателей Правительства РФ, ушедших в отставку судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов РФ, лидеров политических партий, представителей регио­нов, науки, культуры.

На межрегиональном уровне определенную транс­формацию должны претерпеть федеральные округа, со­зданные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе"[189], которые в перспективе, по нашему мнению, могут стать государ­ственно-территориальными образованиями обновленной Федерации, созданными на добровольной основе субъек­тами РФ в целях их межрегиональной интеграции и координации вопросов государственно-правового и муни­ципального строительства и социально-экономического развития. Те субъекты, которые не пожелают войти в состав федеральных округов (особенно это может отно­ситься к республикам), продолжают свое существова­ние в прежнем качестве до конституционного закреп­ления нового субъектного состава Российской Федера­ции. Возможно, наряду с федеральными округами будут существовать республики как самостоятельные субъек­ты Федерации. При этом следует иметь в виду также вхождение, как представляется, в недалеком будущем, ныне независимых государств в состав России либо во вновь образованное союзное государство — типа Рос­сийского или Евразийского Союза и которые в этой си­туации обретут статус республик как субъектов нового государственного образования.

Осуществление президентской власти на межреги­ональном уровне производится через глав федеральных округов. С нашей точки зрения, полномочные предста­вители Президента постепенно перерастут в назначаемых им глав округов. Глава федерального округа обра­зует исполнительный орган — типа администрации, со­стоящей из высших должностных лиц субъектов, входящих в округ, и руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории округа.

Представительный орган федерального округа фор­мируется путем делегирования представителей от каж­дого законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъектов РФ, входящих в со­став округа. Его основными функциями должны стать: координация, решение общих межрегиональных воп­росов, подготовка модельных законов и других норма­тивных правовых актов, которые затем трансформи­руются через законодательство субъектов либо их одоб­рение законодательным (представительным) органом субъекта.

На региональном уровне в течение переходного пе­риода государственную власть осуществляют существу­ющие в субъектах РФ органы государственной власти, порядок формирования которых на этот период остается прежним. Вместе с тем возможно образование двухпалатных региональных парламентов, одна из которых (му­ниципальная палата) будет формироваться путем деле­гирования в нее представителей регионального Союза муниципальных образований, чем будет достигаться со­четание государственных и самоуправленческих начал в организации и деятельности законодательных (предста­вительных) органов власти субъектов РФ и что явится существенным шагом на пути распространения на регио­нальном уровне принципов самоуправления в соответ­ствии с Европейской Хартией регионального самоуправ­ления.

 

§ 2. Построение целостной общероссийской

системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства

Развитие различных форм самоорганизации граж­дан, в том числе и их права на местное самоуправле­ние, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно опреде­литься прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к мест­ному самоуправлению, отражению в своих правовых ак­тах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.

Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуп­равления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

1) местное самоуправление осуществляется в го­родских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основ­ного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществ­ления местного самоуправления на иных уровнях;

2) территориальные основы местного самоуправле­ния определяются с учетом исторических и иных мест­ных традиций;

3) изменение границ территорий, в которых осуще­ствляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституцион­ные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении терри­ториальных основ местного самоуправления.

К компетенции органов государственной власти Рос­сийской Федерации наряду с определением общих прин­ципов территориальной организации местного самоуп­равления и контролем за их соблюдением было отнесе­но также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образова­ниях.

Органы государственной власти субъектов РФ при­нимают и изменяют законы, определяющие террито­риальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исто­рических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, устанавливают и изменяют их границы и наимено­вания; имеют право проявить инициативу установле­ния и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобра­зовании или упразднении муниципальных образований.

К ведению местного самоуправления относится об­разование, объединение, преобразование или упразд­нение внутригородских муниципальных образований, ус­тановление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного само­управления.

Кроме этого, население муниципального образова­ния и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут про­явить инициативу установления и изменения границ му­ниципального образования или упразднения муниципаль­ных образований.

К территориям муниципальных образований Феде­ральный закон относит города, поселки, станицы, райо­ны (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), дру­гие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).

Можно выделить три вида территорий муниципаль­ных образований:

1) поселения, на которых непосредственно прожи­вает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, стани­цы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заим­ки и др.);

2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);

3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.

Здесь же можно сказать о части территории муни­ципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие тер­ритории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется терри­ториальное общественное самоуправление.

Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в сис­теме расселения населения и административно-терри­ториальном устройстве Российской Федерации.

В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:

• городские поселения: сверхкрупные города (чис­ленность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие го­рода (численность населения от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);

• сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сель­ские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (численность населе­ния от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).

Кроме того, следует иметь в виду, что Федераль­ный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территори­альным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального обра­зования. В их числе:

1) земли городских, сельских поселений, т.е. муни­ципальные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны; землями рекреационно­го назначения в соответствии с земельным законода­тельством признаются выделенные в установленном порядке:

• земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населе­ния (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортив­но-оздоровительных комплексов, туристских баз, ста­ционарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристс­ких станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);

• земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пре­делами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими за­щитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион­ного назначения запрещается деятельность, препятству­ющая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для развития поселений. Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает возмож­ность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывает­ся недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и орга­нов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письмен­но уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государствен­ной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие усло­вия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включа­ются рыночная стоимость земельного участка и находя­щегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земель­ного участка, включая убытки, которые он несет в свя­зи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимос­ти в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто согла­шение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, мо­жет предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка;

5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целе­вого назначения.

Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ей будет обеспечена экономическая и финансовая само­стоятельность. Любое муниципальное образование яв­ляется самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается (ч. 3 ст. 6). Население городско­го, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление мест­ного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований.

Ограничение прав граждан на осуществление мест­ного самоуправления на отдельных территориях допус­кается только Федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориаль­ные образования, регулирование особенностей организа­ции местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (п. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты кон­ституционного строя, обеспечения обороны страны и бе­зопасности государства.

Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регу­лируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. (в редакции федеральных законов от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании".

Организация и деятельность местного самоуправ­ления закрытого административно-территориального об­разования определяются следующими нормами:

1) порядок образования, организация и компетен­ция органов местного самоуправления закрытого адми­нистративно-территориального образования определяют­ся с учетом режимного характера данного муниципаль­ного образования;

2) органы местного самоуправления закрытого ад­министративно-территориального образования:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, граждан­ской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизней и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в ре­зультате аварии на предприятии и (или) объекте, глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необ­ходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

• участвуют совместно с руководителями предпри­ятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопас­ности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом админи­стративно-территориальном образовании, за исключе­нием режимных территорий предприятий и (или) объек­тов, находящихся в границах внутренних контролируе­мых и (или) запретных зон;

• по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящих­ся в границах внутренних контролируемых и (или) зап­ретных зон;

• осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориаль­ного образования, за исключением режимных террито­рий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Орга­ны местного самоуправления информируются о резуль­татах проверок;

• вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режи­ма и обеспечению достаточных мер для защиты населе­ния закрытого административно-территориального об­разования от воздействия радиоактивных и других мате­риалов, представляющих повышенную опасность;

• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;

3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого ад­министративно-территориального образования с учетом режимного характера данной территории.

Важное значение имеет законодательное регули­рование организации местного самоуправления в при­граничных регионах. Федеральный закон по этому воп­росу до настоящего времени не принят. На сегодняшний день из 89 субъектов РФ 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центра­ми пересечения самых разных интересов, представлен­ных в конечном итоге, с одной стороны, органами государственной власти Российской Федерации, реже — органами государственной власти субъектов РФ, а с дру­гой — органами местного самоуправления. Найти и со­блюсти баланс государственных и местных интересов при­званы и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.

Режим приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осу­ществление местного самоуправления.

В частности, в решении таких вопросов, как: регист­рация граждан Российской Федерации по месту пре­бывания и по месту жительства, ведение экономичес­кой, предпринимательской и иной деятельности на при­граничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, — органы местного самоуправления осуществляют свои пол­номочия только по согласованию с органами государ­ственной власти.

Компетенция органов государственной власти вклю­чает также решение вопросов приграничного сотрудни­чества, которые определяют характер и основные на­правления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Рос­сийской Федерации находится:

• принятие законодательных и иных актов, направ­ленных на регулирование экономического и культурно­го международного сотрудничества приграничных тер­риторий;

• заключение многосторонних и двусторонних меж­государственных соглашений, направленных на разви­тие сотрудничества приграничных территорий;

• принятие решений о создании свободных эконо­мических зон;

• установление по инициативе приграничных тер­риторий льготного режима ввоза и вывоза готовой про­дукции, производства работ и оказания услуг, исполь­зуемых исключительно для нужд производства и потреб­ления на приграничных территориях;

• направление части средств, полученных за счет таможенных сборов, на развитие инфраструктуры му­ниципальных образований;

• принятие специальных природоохранных программ и проектов для приграничных территорий;

• обращение в соответствии с заключенными Рос­сийской Федерацией международными договорами в меж­дународный суд с иском о возмещении ущерба в случае причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;

• решение иных вопросов.

В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образова­ний на данных территориях органы государственной вла­сти субъектов РФ вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполни­тельной власти субъекта РФ с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных обра­зований; создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных воп­росов приграничного сотрудничества; обеспечивать бла­гоприятные условия для взаимных инвестиций и нор­мального функционирования предприятий и организа­ций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные терри­тории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавате­лями, студентами, творческими работниками и др.

В определении наиболее важных вопросов, требу­ющих правового регулирования, значительную роль иг­рают эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных тер­риториях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. проводится Миннацем РФ совместно с предста­вителями органов местного самоуправления на террито­рии Печорского и Пыталовского районов Псковской об­ласти, которые после распада СССР оказались пригра­ничными и столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории про­блемами: отношения органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; регулирование деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особеннос­ти инвестиционной политики на приграничной террито­рии; изъятие муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления государствен­ной границы и создания соответствующей инфраструк­туры; взаимоотношения с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отно­шения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др.

В этих условиях была реорганизована система мест­ного самоуправления. В Печорском районе основной му­ниципальной единицей стала волость, а Пыталовский район приобрел статус единого муниципального образо­вания. Данные модели учитывали и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления ре­жима приграничной территории. Были проведены выбо­ры глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления, организации его деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Первые шаги в организации и функционировании местного самоуправления уже позволили накопить боль­шой материал для обобщения и выводов.

Отдельные результаты были подведены 11 октября 1996 г. на заседании Правительства РФ, которое, рас­смотрев ход эксперимента в Печорском и Пыталовском районах Псковской области, предусмотрело в принятом постановлении ряд мер по расширению эксперимента, а также совершенствованию законодательства, регули­рующего организацию местного самоуправления на при­граничных территориях.

В постановлении отмечалась необходимость обоб­щения опыта работы органов государственной власти Псковской области по организации местного самоуправ­ления и распространения положительного опыта в субъек­тах РФ; проведения комплексной научной разработки принципов формирования финансовых основ местного са­моуправления с проверкой результатов на примере Пе­чорского и Пыталовского районов Псковской области; оказания методической помощи органам государственной власти Псковской области и органам местного самоуп­равления соответствующих муниципальных образований в разработке нормативных правовых актов по предме­там ведения органов местного самоуправления; создания информационно-вычислительной системы для обеспече­ния деятельности органов местного самоуправления.

Постановлением было предусмотрено выделение с учетом проводимого эксперимента финансирования Федеральной целевой программы социально-экономи­ческого развития Псковской области на 1996—1998 гг., а также целевое выделение в бюджет Псковской области на развитие приграничной инфраструктуры части таможенных платежей, собираемых на территории об­ласти. Одновременно с этим Правительство поручило Министерству иностранных дел РФ совместно с адми­нистрацией Псковской области и органами местного са­моуправления соответствующих муниципальных обра­зований провести с Латвийской и Эстонской сторонами переговоры о заключении межправительственных соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований трех стран по вопросам, представля­ющим взаимный интерес.

В целом данное постановление и эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области имеют, безусловно, не локальное значение. Они обозна­чают круг проблем, имеющих значение для более чем четырех десятков других субъектов РФ и муниципаль­ных образований, расположенных аналогично на при­граничных территориях, и определяют механизм их раз­решения. В данном случае муниципальная практика имеет нечастый опыт предварительной апробации тех или иных федеральных законов, возможность учесть трудности и противоречия, которые встречаются в ходе их реализа­ции. Кроме этого, такие центры, как Псковская область, могут стать научными лабораториями подготовки соответствующих специалистов по местному самоуправле­нию, развития муниципального права, информационной помощи и поддержки всех, кто занимается соответству­ющими вопросами.

Муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации", может быть при­своен статус наукограда. Под наукоградом Российской Фе­дерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производствен­ным комплексом. Присвоение статуса наукограда произ­водится Президентом РФ по представлению Правитель­ства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются при­оритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а так­же программа развития наукограда[190].

Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объеди­нении, преобразовании или упразднении, осуществля­ются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъек­та РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муни­ципального образования — также мнение населения со­ответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции РФ.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их гра­ниц и наименований определяется законом субъекта РФ. Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах.

Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Респуб­лики установлено, что местное самоуправление осуще­ствляется в городах, районах, поселках, сельских посе­лениях.

В Уставе Кемеровской области под муниципаль­ными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное са­моуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуп­равления.

Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципаль­ному образованию относит:

1) городское поселение;

2) районы как систему нескольких поселений;

3) сельское и иное поселение в составе района.

В ряде субъектов РФ приняты специальные зако­ны, посвященные территориальной организации мест­ного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 г. "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорга­низации или упразднения, установления и изменения их границ" признает в качестве муниципальных образова­ний города и районы и фиксирует, что границы терри­ториальных муниципальных образований и администра­тивно-территориальных единиц могут совпадать. Закон Республики Коми от 10 июня 1997 г. "О муниципальных образованиях в Республике Коми" под территорией му­ниципального образования понимает территорию посел­ка, села, деревни, части городов районного и республи­канского подчинения.

Вопрос о территориальных основах все годы ста­новления местного самоуправления в нашей стране ос­тается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практичес­ких работников. Обсуждению проблем и перспектив раз­вития территориальных основ местного самоуправления был посвящен "круглый стол" Совета Федерации Феде­рального Собрания Российской Федерации, организованный Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору, региональной политике Совета Федерации и Тюменской областной Думой и прошедший в апреле 2001 г. в г. Тюмени[191].

Анализ выступлений участников "круглого стола" свидетельствует о значительном разбросе мнений и прак­тики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований.

Например, в Тюменской области модель террито­риальной организации местного самоуправления пред­ставлена различными муниципальными образованиями. Ими являются 4 города, 33 села и поселка, 256 сельсо­ветов, 2 района. Эту модель можно отнести к комбини­рованной, т.е. к территориально-поселенческой. Причем основное количество муниципальных образований приходится на сельсоветы, которые разнятся между собой: по территории — от 3 до 300 тыс. гектаров, по количе­ству населенных пунктов — от 2 до 12, по численности населения — от 400 человек до 550 тыс., одна треть из них имеет население от 500 до 1 тыс. человек. Районы имеют статус административно-территориальных образований области, и в них действуют районные администрации в качестве территориальных органов админист­рации области как органы государственной власти об­щей компетенции[192].

Поселенческий принцип положен в основу построе­ния местного самоуправления в Агинском Бурятском ав­тономном округе, где действует 39 муниципальных об­разований в границах сельских и поселковых Советов.

При определении уровня создания муниципальных образований, по словам главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Б.Б. Жамсуева, учитывались следующие факторы:

1) максимально возможного приближения органов местного самоуправления к населению;

2) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;

3) создание муниципальных образований не должно препятствовать решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти;

4) учет соотношения вопросов местного значения и вопросов государственной власти, решаемых на данном уровне[193].

Среди преимуществ поселенческого принципа организации местного самоуправления председатель постоянной Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Н. П. Барышников отмечает следующие:

• вовлеченность населения в решение вопросов мес­тного значения (увеличение территории является фак­тором, снижающим степень осознания общих интересов, причастности к их реализации и эффективности самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью самоуп­равления);

• прозрачность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в результате чего насе­ление способно оперативно реагировать на их действия, в том числе путем применения различных видов ответ­ственности перед населением;

• доступность власти населению, весь спектр ее услуг предоставляется, что называется, "на месте";

• оперативность и своевременность решения проблем конкретного населенного пункта, в том числе еще толь­ко возникающих;

• реальность решения вопросов местного значения формами непосредственного волеизъявления (сходами, референдумами), что позволяет оперативно учитывать мнение населения;

• прозрачность местного бюджета: жители видят направления расходования бюджетных средств[194].

Значительная трансформация территориальной ос­новы местного самоуправления произошла в Оренбург­ской области. На первом этапе в 1996 г. там было образо­вано 579 муниципальных образований; из них 11 — городских, 567 — сельских и одно объединенное — г. Абдулино и Абдулинский район. В представительные органы местного самоуправления было избрано почти 5000 депутатов. С 1998 г. началась проработка других моделей местного самоуправления. В результате муниципальные образования были созданы на уровне районов. Ныне в области действует 48 муниципальных образований, в том числе: городов — 8, объединенных городов и районов —4, районов — 31, поссоветов — 1, сельсоветов — 4. В состав представительных органов местного самоуправления в декабре 2000 г. было избрано 1225 депутатов, т. е. в 4 раза меньше, чем их было в 1996 г.[195]

Оценивая опыт такой трансформации, председатель Законодательного собрания Оренбургской области В. Г. Но­виков отмечает, что еще рано делать выводы об эф­фективности вновь созданных муниципалитетов. Если го­ворить о классическом понимании муниципальных об­разований, то районные, и тем более объединенные (город и район), муниципалитеты не отвечают этим тре­бованиям. Муниципальное образование — это компактное проживание людей в отдельных населенных пунк­тах. Россия, подписав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, прочитала ее по-своему, лишив госу­дарственную власть всякого контроля за местным само­управлением.

Внимательно присмотревшись, мы не найдем в об­ласти внешней разницы между государственной властью и органами местного самоуправления. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

Сколько же будет продолжаться эксперимент созда­ния оптимальной структуры власти в России? Вероятно, Столько, сколько будет длиться эксперимент в экономике[196].

В литературе высказываются различные предложения об определении территориальной основы местного са­моуправления. Например, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов считают, что органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень, а органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной власти[197].

Противоположную позицию занимает мэр г. Краснода­ра В. Самойленко, который считает, что федеральным за­конодательством необходимо предусмотреть базовый уро­вень местного самоуправления — город, сельский район, а в населенных пунктах возможно создание комитетов тер­риториального общественного самоуправления. В систему органов государственной власти субъектов Федерации, по его мнению, должны войти советы глав муниципальных образований (по одному человеку от муниципалитета) при губернаторе с соответствующими функциями и правом вето в отношении законов и иных актов субъекта Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Включе­ние городов и районов в систему государственной власти фактически ликвидирует местное самоуправление[198].

Президент Республики Северная Осетия — Алания А. Дзасохов, в целом поддерживая предложение трех гу­бернаторов (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), счи­тает, что местное самоуправление уместно осуществ­лять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвется властная нить и где возникают наибольшие про­блемы, а главы районных и городских администраций дол­жны назначаться руководителем субъекта[199].

Таким образом, в региональном законодательстве и практике муниципального строительства неоднозначно решаются вопросы о территориальной организации ме­стного самоуправления. В одних субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других — в городах и районах.

На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сель­ские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муни­ципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориаль­но-поселенческий и территориальный принципы.

Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов — 625, по­селков — 516, городских районов и округов — 153, райо­нов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населен­ных пунктов — 203. По различным типам территориаль­ной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:

• на уровне административных районов — в 6 субъек­тах РФ;

• на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах РФ;

• на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ;

• на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах РФ;

• на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах РФ;

• на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ;

• не определены территории муниципальных обра­зований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в 5 субъектах РФ.

В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной ос­новы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации мест­ного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных полити­ческих элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными эли­тами, либо в интересах одной из них. При этом террито­рии муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполне­ния функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уров­не, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориаль­ная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

Зачастую создание муниципальных образований же­стко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зре­ния, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, — на самом нижнем уровне.

Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к органи­зации местного самоуправления.

1. О дифференцированном подходе к правовому ре­гулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. По­этому бытовавший в советские времена лозунг о стира­нии граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивает­ся, что "формы организации, экономическая основа, ад­министрирование и менеджерирование сельских и го­родских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнени­ями на практике"[200].

В городах сосредоточено 76% основных фондов народ­ного хозяйства. Это — экономический и оборонный потен­циал страны, подавляющая часть промышленных пред­приятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфра­структура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях за­нято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны[201].

Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуп­равление на два самостоятельных типа: городское и сель­ское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно мак­симально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.

Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в горо­дах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять  муниципальное строительство в указанных поселениях.

2. Об уровнях осуществления самоуправления. В на­стоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправ­ления, исходя из того, что оно осуществляется в муни­ципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города.

Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и территориями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуп­равления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:

1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, сред­ние, малые), а также районы в крупных и больших го­родах. На низовом уровне формируется представитель­ный орган — муниципалитет — путем как прямых вы­боров, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муници­пальном образовании. Муниципалитет избирает из свое­го состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;

2) вторичный уровень мог бы включать в себя объе­диненные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.

Вопрос о закреплении в законодательстве многоуров­невой системы территориальной организации местной пуб­личной власти является сегодня предметом обсуждения в представительных и исполнительных органах государствен­ной власти. Например, в числе основных элементов такой многоуровневой системы в аналитической записке Мини­стерства по делам Федерации, национальной и миграци­онной политике РФ от 12 января 2001 г. в Государственную Думу называются: города; поселки, сельские округа (общины, сельсоветы и т. п.); районы; административно-тер­риториальные образования — при необходимости в круп­ных субъектах Федерации.

Одним из спорных и пока не решенных является вопрос об организации публичной власти на районном уровне. По данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, на уровне административных районов местное самоуправление осу­ществляется в 66 субъектах Федерации, в 43 из них поселки и сельские округа не являются муниципальны­ми образованиями; в 18 субъектах РФ на районном уровне осуществляется государственная власть, а органы мест­ного самоуправления образуются в городах, городских районах, сельских округах и поселках. При таком подхо­де к организации территориальной основы местного самоуправления более 12 тыс. поселков и сельских посе­лений выпадают из организации полноценного самоуправления на своих территориях и не являются муници­пальными образованиями.

Авторское видение организации публичной власти на районном уровне сводится к следующему.

Район не является муниципальным образованием, он выступает такой административно-территориальной единицей, в которой наиболее последовательно сочета­ются государственные и самоуправленческие начала.

Представительный орган района — Совет муници­пальных образований — формируется путем делегирова­ния членов от представительного органа (муниципалите­та) каждого находящегося в пределах территории района муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общие вопросы, вопросы межмуниципальных отношений, при­нимает модельные нормативные акты и т.д.

Возглавляет Совет муниципальных образований гла­ва района, который назначается главой федерального ок­руга (вариант: высшим должностным лицом субъекта РФ) с согласия Совета муниципальных образований. В перспек­тиве реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муни­ципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, что и на районном уровне. Особенности организации местного самоуправления на районном уровне можно было бы урегулировать в федеральном законе "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в районах (уез­дах) и других объединенных территориальных единицах".

3. Законодательно должны быть урегулированы осо­бенности организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых адми­нистративно-территориальных образованиях, как это требует Федеральный закон "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Феде­рации", но и в наукоградах, военных городках, казачьих общинах и поселениях, территориях с градообразующими предприятиями.

4. В основу организации ныне существующего мест­ного самоуправления положен территориально-поселен­ческий принцип, между тем в реальной жизни эта орга­низация не сводится только к нему. Существуют другие виды самоуправления, а именно: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас оп­ределяется как территориальное общественное самоуп­равление). Также следует иметь в виду, что на террито­риях муниципальных образований действуют профсоюзы и другие общественные объединения с собственными са­моуправленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена воз­можность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.

При таком подходе возможно, с нашей точки зре­ния, построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, которая могла бы включать в себя следующие основные звенья:

• районные Советы муниципальных образований, образуемые путем делегирования в них представителей муниципалитетов — низового звена местного самоуп­равления и действующие в рамках территории района и территории муниципального округа (уезда);

• региональные Союзы муниципальных образований действуют на территории субъекта РФ и формируются путем делегирования в них представителей районных Со­ветов муниципальных образований (в перспективе — Со­ветов муниципальных округов) и городских Советов муниципальных образований. Союз муниципальных образо­ваний делегирует часть своих членов в муниципальную палату регионального парламента;

• межрегиональные ассоциации муниципальных об­разований действуют в рамках территории федерально­го округа и формируются путем делегирования в них представителей региональных Союзов муниципальных образований; муниципальные палаты региональных пар­ламентов делегируют своих представителей в предста­вительный орган федерального округа;

• общероссийский Конгресс муниципальных образо­ваний действует как общенациональный орган местного самоуправления на территории Российской Федерации, формируется путем делегирования в него представите­лей ассоциаций муниципальных образований федераль­ных округов, других существующих в настоящее время федеральных и межрегиональных союзов и ассоциаций (типа Союза местных властей, Союза малых городов и т. д.), которые постепенно будут встраиваться в новую модель организации местного самоуправления.

 

***

Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства, которые, по мнению автора, могут быть использованы при выработке госу­дарственной концепции новой модели местного самоуправления, практическая реализация которой станет воз­можной после проведения конституционно-правовой ре­формы и прежде всего пересмотра либо внесения поправок в Конституцию РФ, связанных с новыми под­ходами к российскому федерализму, построению феде­ральной, межрегиональной и региональной государствен­ной власти, организации местного самоуправления.

 

Заключение

В заключение представляется необходимым выде­лить наиболее важные выводы и предложения.

1. На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литера­туре понятий и теорий местного самоуправления предла­гается авторское видение сущности местного самоуправле­ния, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ кон­ституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и са­мостоятельная деятельность населения по решению вопро­сов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный инсти­тут гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в госу­дарственно-правовой структуре российского общества.

2. Исследуя понятие "муниципальная власть", ав­тор определяет ее как разновидность публичной влас­ти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти — государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки фе­деральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления, которую предлагается при­нять в форме федерального закона.

3. Раскрывая соотношение категорий "общество", "государство", "местное самоуправление", "личность", автор показывает роль и значение местного самоуправ­ления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключа­ется в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как глав­ного субъекта местного сообщества.

4. Анализ "правового регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дорево­люционный период позволил сделать выводы, остающие­ся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение мест­ного самоуправления на два типа — городское и земское; существование различных видов самоуправления (произ­водственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправле­ния; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.

5. Позитивный опыт советского строительства сви­детельствует о возможности его использования на со­временном этапе развития местного самоуправления. Это относится, в частности, к дифференцированному подходу к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организации и деятельности местных Советов на основе принципа единой законности; участию широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.

6. Исследуя правовую основу местного самоуправления, под которой понимается новая отрасль российского права — муниципальное право, автор пришел к выводу о необходимости начать разработку Муниципального кодекса РФ, который позволил бы устранить множественность и противоречивость нормативных правовых актов и повысить уровень законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне.

7. Сегодня изучением муниципально-правовых норм, институтов и отношений занимается научная юридичес­кая дисциплина "Муниципальное право", которая, с на­шей точки зрения, не охватывает всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправле­ния. В этой связи внесено предложение о превращении названной научной дисциплины в новое междисциплинарное научное направление — "Муниципальное строительство и право", что позволит расширить существу­ющие рамки и предмет исследования, которые ныне сводятся зачастую к прикладным и специальным иссле­дованиям, и привлечь к изучению проблем самоуправления представителей различных наук, в том числе государствоведов и теоретиков права, политологов, фи­лософов, которые в настоящее время уделяют им недостаточное внимание, что является существенным пробелом в исследовании концептуальных проблем тео­рии и практики муниципального строительства и ста­новления институтов самоуправления в нашей стране.

В целях обеспечения проведения научно-исследова­тельских работ в этой области и подготовки высокопро­фессиональных специалистов в сфере местного самоуп­равления предложено учредить Институт муниципаль­ного строительства и права и ввести одноименный курс в ведущих вузах страны.

8. Анализ состояния нормативного правового регу­лирования местного самоуправления выявил множество нерешенных проблемных вопросов. Автор исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объек­тивно назревшей потребностью и связано, с одной сто­роны, с выработкой новой модели российского самоуп­равления, с другой — с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законо­дательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. В этой связи внесены конкретные пред­ложения о разработке и принятии ряда федеральных законов, направленных на повышение эффективности организации и функционирования органов и должност­ные лиц местного самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также на повышение ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образова­ний. Одним из перспективных направлений, по нашему мнению, является постепенное распространение поло­жений Европейской Хартии регионального самоуправления на субъекты РФ, что позволит самоуправленчес­ким началам в большой степени проникать в российский государственный организм.

9. Одним из спорных и не решенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправ­ления в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодня реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве за годы, прошедшие после при­нятия Конституции РФ. В этой связи, исходя из государ­ственно-общественной концепции местного самоуправле­ния, вносится предложение о корректировке существу­ющего ныне конституционного положения и замене его нормой, закрепляющей местное самоуправление в каче­стве самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента российской государственно-пра­вовой структуры, который собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечи­вает участие населения в государственном и муниципаль­ном строительстве, реализует переданные ему государ­ственные полномочия, осуществляет другие задачи и фун­кции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы своей организации с учетом исторических, нацио­нальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

10. Решающая роль государства в становлении мес­тного самоуправления раскрывается через такую категорию теории государства и права, как внутренние функции государства, в числе которых предложено классифицировать эту деятельность в качестве самостоятельной внутренней функции российского государства в сфере местного самоуправления и которая осуществляется в таких основных формах, как: государственно-правовое регулирование; установление государственной политики; определение мер государственной поддержки; уста­новление государственной защиты и гарантий; осуще­ствление государственного контроля; установление го­сударственно-правовой ответственности.

11. Исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как "государственность" и "самоуправление", автор счи­тает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, дол­жен проводиться в органическом единстве с государствен­ным строительством и соответствовать той государствен­ной модернизации, которая проводится в настоящее вре­мя в нашей стране.

На основе проведенного анализа существующих ныне территориальных основ местного самоуправления дела­ется вывод о необходимости их трансформации и выра­ботке новых подходов к организации местного самоуп­равления. В числе внесенных предложений наиболее зна­чимыми мы считаем: дифференцированный подход к правовому регулированию городских и сельских поселе­ний; определение уровней осуществления местного са­моуправления, имея в виду закрепление двухуровневой системы организации местного самоуправления, отра­зив при этом специфику осуществления местного само­управления на объединенных территориях — районах, сельских округах, а также в больших и крупных горо­дах; законодательное закрепление существующих ныне других видов самоуправления и форм их участия в са­моуправленческих процессах, происходящих в муници­пальных образованиях.

Практическая реализация ряда внесенных предло­жений станет возможной после проведения конституци­онно-правовой реформы и пересмотра либо внесения со­ответствующих поправок в Конституцию РФ.

Автор отдает себе отчет в том, что ряд выводов и предложений имеют дискуссионный характер и их нельзя рассматривать в окончательно завершенном виде. Вмес­те с тем они дают достаточный импульс для научного обсуждения поставленных в работе проблем.

 

Содержание

Введение

Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества

§ 1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние

§ 2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения

Глава 2. Эволюция в теории и практике местного самоуправления в российском обществе и государстве

§ 1. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика

§ 2. Теория и практика советского строительства: возможности использования позитивного опыта в муниципальном строительстве

§ 3. Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х гг. XX столетия: поиски новых путей возрождения

Глава 3. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления

§ 2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы

Глава 4. Местное самоуправление в государственно-правовой структуре Российской Федерации

§ 1. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия

§ 2. Государственное установление местного самоуправления: формы, функции, механизмы

Глава 5. Государственное и муниципальное строительство в Российской Федерации: состояние и перспективы

§ 1. Состояние российской государственности и некоторые проблемы ее модернизации

§ 2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства

Заключение

 



[1] См.: Солженицын А.И. Россия в обвале. М., 1998. С. 198.

[2] Солоневич И.Л. Народная монархия. Минск, 1998. С. 345, 347, 371-372.

[3] См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление в России состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января 1990 г. М., 1990. С. 17.

[4] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

[5] См.: Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России //Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: Материалы семинаров / Под ред. С. Рыженкова. М., 1998.

[6] Атаманчук Г.В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепция, конституционно-правовые основы, практика: Материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 56.

[7] См.: Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 1998.

[8] Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос­сии: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.

[9] См.: Кирпичников В. А. О российской действительности и ме­стном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. М., 1996. С. 35.

[10] См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 383.

[11] См.: Курчинский М. А. Муниципальный социализм и разви­тие городской жизни. СПб., 1907. С. 30—31.

[12] См.: Погосский В. В. Местное самоуправление на демократи­ческих началах. М., 1917. С. 6.

[13] Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1—2.

[14] См.: Ашлей П. Местное и центральное самоуправление. СПб., 1910. С. 3.

[15] Васильчиков А. О самоуправлении. С. 79.

[16] Там же. С. 81.

[17] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 52.

[18] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.

[19] Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. С. 43.

[20] Во-первых, есть отрасли общегосударственные, где все объекты составляют (и будут составлять в перспективе) общегосударственную собственность. Находятся эти объекты на территориях местного самоуправления (располагаются на их частях, проходят через них, граничат с ними, вклиниваются в эти территории и т. д.). Например, железные дороги, нефтепроводы, аэропорты и др. Органы местного самоуправления просто вынуждены организовывать взаимодействие с руководством от­раслей, выполнять в отношении объектов функции содействия, координации, контроля. Спрашивается, можно ли это делать, не располагая государственной поддержкой? А в чем же она проявится, как не в предоставлении возможностей властного партнерства во взаимоотношениях? Следовательно, без власт­ной природы в делах такого рода местному самоуправлению  было бы очень трудно.

Во-вторых, есть отрасли общегосударственного масштаба, где имеет место разделение ответственности и функций в уп­равлении ими по уровням — исходя из значения дел и объек­тов. Например, здравоохранение, народное образование, куль­тура и др. В таких отраслях централизованно определяются основы государственной политики; далее производится распре­деление ее осуществления по ступеням управления. При этом одни дела и даже объекты собственности могут отойти в феде­ральное ведение, вторые — к государственному управлению в субъектах РФ, третьи — станут частью муниципальной соб­ственности и компетенции органов местного самоуправления. Например, в области образования школы общего типа находят­ся в ведении местного самоуправления, специальные — в управлении субъектов РФ, средние специальные учебные заве­дения могут быть в ведении субъектов и самой Российской Федерации, высшие учебные заведения чаще всего — в веде­нии Российской Федерации, хотя не исключено и управление в самих субъектах РФ.

Не кажется ли в этом случае искусственным задачи и пол­номочия в отношении аналогичных объектов в одном случае относить к государственному управлению, в другом — к муни­ципальному (т. е. негосударственному)? Это особенно парадок­сально в ситуации, когда средства для финансирования объек­тов второй группы не только заложены в муниципальном бюд­жете, но и выделяются путем отчислений из вышестоящих государственных бюджетов. Конечно, нужно думать об обеспе­чении соответствующей меры самостоятельности в выполнении функций, но это иная задача, и она никак не означает отказа от определенных властных возможностей в управлении объек­тами, в том числе и на уровне местного самоуправления.

В-третьих, есть объекты, не входящие в вертикальные государственные системы, относящиеся исключительно к му­ниципальному хозяйству. Но это всего лишь вопрос организа­ции и эффективности управления. А по содержанию функций приходится констатировать то же самое: для управления объек­тами нужны властные возможности, а также решения, обяза­тельные для населения, работников соответствующих сфер (см.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы мест­ного самоуправления в России).

[21] Там же.

[22] Синяков В. Н., Синякова Т. В. Правовые системы Федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Станов­ление государственности и местного самоуправления в регио­нах России: Сб. науч. трудов. Саратов, 1997. С. 128.

[23] См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 79.

[24] См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 80.

[25] Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления //Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 71.

[26] См.: также определения в законах Литовской ССР и Эстонской ССР.

Закон Литовской ССР "Об основах местного самоуправле­ния" в ст. 1 определил местное самоуправление как "само­стоятельную деятельность по решению своих дел и проведе­нию в жизнь принятых решений, осуществляемую населе­нием административно-территориальных единиц Республики, а также подответными им органами местного самоуправле­ния в установленных законодательством Литовской ССР пре­делах". Далее законодатель уточняет: "Самоуправление — это совокупность жителей и формируемых ими органов го­сударственной власти и управления административно-терри­ториальной единицы".

Закон Эстонской ССР "Об основах местного самоуправле­ния" установил, что "местное самоуправление — это осуще­ствляемое жителями непосредственно или через соответству­ющие органы самостоятельное решение вопросов местной жиз­ни в рамках законов Эстонской ССР, исходя из интересов жителей и особенностей развития соответствующей админист­ративной территории".

[27] См.: Синяков В.Н., Синякова Т.В. Указ. соч. С. 127.

[28] См.: Перетерский И.А. Римское частное право. М., 1998. С. 81.

[29] См.: Правотворчество субъектов Российской Федерации // Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.

[30] Анализ различных точек зрения по вопросам, связанным с понятием и сущностью местного самоуправления, см.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 84—91.

[31] Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 87.

[32] См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. В. 2 т. СПб., 1913. Т. 1. С. 216-217.

[33] См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. С. 50-51.

[34] См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Тула, 1997. С. 27.

[35] См.: Фадеев В. И. Указ. соч. С. 17—21; Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 41—49; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 92—101.

[36] См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный об­зор русских и иностранных земских и общественных учреж­дений. Т. 1—3. СПб., 1869—1871.

[37] См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреж­дений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.

[38] См.: Безобразов В. Я. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

[39] См.: Градовский А. Д. Система местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1904.

[40] Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 54.

[41] См.: Лапин В. А. Государственная поддержка развития местно­го самоуправления. Школа муниципального служащего: Сб. учеб, материалов. Вып. 14. М., 1999. С. 70.

[42] См. подробнее: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 112-123.

[43] См.: Самоуправление: от теории к практике. С. 188.

[44] См.: Бурстин Д. Американцы: демократический опыт. М., 1993. С. 319.

[45] Лосев  А. Ф. Античная мифология в ее историческом развитии. М., 1957. С. 7.

[46] См.: Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М., 2000. С. 145.

[47] Цит. по: Лейст О.Э. История политических и правовых учений. М., 1998. С. 7-11.

[48] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. С. 52-54.

[49] Лапин В. Становление местного самоуправления в Россий­ской Федерации // Федерализм. 1999. № 2. С. 170.

[50] Там же. С. 171.

[51] См.: Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1997. С. 35.

[52] Там же. С. 27.

[53] См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990. С. 24-25.

[54] См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвраще­ние. М., 1998. С. 6.

[55] См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13-20.

[56] Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. М., 1997. с. 90.

[57] См.: Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М., 1996. С.3.

[58] См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 285.

[59] См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее госу­дарственное право. Ч. 1. С. 118—119.

[60] См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 19.

[61] См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 97.

[62] См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 145.

[63] См.: Беляев И. Д. Лекции по истории Русского законодатель­ства. М., 1888. С. 159.

[64] См.: Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. VIII.

[65] Аксаков К. С. Сочинения исторические // Полн. собр. соч. М., 1889. Т. 1.С. 60.

[66] См.: История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1996. Т. 1. С. 51.

[67] История отечественного государства и права. С. 53.

[68] Ключевский В.О.

[69] Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. СПб., 1896. Т. 1.С. 114.

[70] Хрестоматия по истории отечественного государства и права / Под ред. Ю. И. Титова. М, 1998. С. 82.

[71] Юшков С.В. История государства и права СССР. М., 1955. С. 127.

[72] См.: История отечественного государства и права. С. 89.

[73] См.: Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII  в. М., 1972. С. 36.

[74] См.: Стешенко Л. А., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1972. С. 51.

[75] См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, тео­рия, практика. С. 42.

[76] Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администра­ции. СПб., 1913. С. 251.

[77] Беляев И.Д. Лекции по истории Русского законодательства. М., 1879. С. 567, 568.

[78] Земская реформа и созданные ею органы всесословного мест­ного самоуправления уже в 60-е гг. XIX в. привлекли к себе внимание общественности, стали объектом исследований исто­риков и правоведов, а земская тематика прочно заняла место на страницах газет и журналов того времени. В дореволюци­онный период были опубликованы тысячи работ, совершенно неоднородных по характеру и объему: от небольших — в не­сколько десятков строк — заметок в популярных периодичес­ких изданиях до многотомных научных монографий. Один толь­ко перечень таких публикаций составляет довольно объемис­тый том.

[79] На первом заседании земского собрания нового созыва изби­рался личный состав земских управ. Уездные собрания посы­лали установленное законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не превышало 50 человек.

[80] Управы являлись полноправными представителями земства губернии или уезда. Они могли приобретать и отчуждать иму­щество, заключать договоры, вступать в переговоры с контр­агентами, предъявлять гражданские иски, отвечать на суде. Договоры, заключенные управой, имели обязательную силу для земства, которое несло ответственность по всем обяза­тельствам, независимо от того, истек ли срок полномочий при­нявшей их на себя управы.

[81] Земские учреждения имели право для покрытия расходов взимать специальный налог с имущества (земель, лесов, до­ходных домов, фабрик, заводов). Когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходнос­ти имуществ не существовало. Поэтому была разработана спе­циальная система, которая занялась сбором этих данных. К концу 90-х гг. земских статистов были тысячи. Статистичес­кие сведения использовались не только для определения зем­ского сбора, но и в научных исследованиях.

[82] В соответствии с Законом от 21 мая 1917 г. "О волостном зем­ском управлении" было образовано 9,5 тыс. волостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных.

Позднее местное самоуправление распространилось за пре­делы Европейской России. В течение марта—августа 1917 г. оно было введено в Архангельской губернии, Сибири, Туркестане, Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях и на не­которых других территориях. В это время активно разрабатыва­ются новые правовые акты, направленные на реформирование местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Среди них Постановление и Наказ о производстве выборов уездных и губернских гласных, Постановление о выборе город­ских гласных и об участковых городских думах, Городовое поло­жение и многие другие (см.: Гильченко Л. Становление самоуп­равления в России // Городское управление. 1996. № 1. С. 6).

[83] См.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление. Проблемы. По­иски. Решения. С. 276—311.

[84] См.: Подлигайлов П. Н. Местное самоуправление в России. СПб., 1884. С. 10, 25.

[85] См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 281.

[86] См.: Постовой В. П. Местное самоуправление: история, тео­рия, практика. С. 7—8.

[87] См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденция развития.

[88] Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 481.

[89] См.: Слива А. Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению // Народный депутат. М., 1992. № 2. С. 64.

[90] См.: Кравчук С. С. Актуальные проблемы советского государ­ственного права // Актуальные теоретические проблемы раз­вития государственного права и советского строительства. М., 1976. С. 19.

[91] См.: Декрет ЦИК от 23 ноября 1917 г. "Об уничтожении сосло­вий и гражданских чинов" // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984. С. 15.

[92] См.: Съезд Советов в документах (1917—1936). М., 1959. С. 94.

[93] См.: Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1959. С. 94.

[94] См.: Сборник нормативных актов по советскому государственно­му праву. С. 22—24.

[95] См.: Закон о поселковом, сельском Совете народных депута­тов РСФСР от 29 июля 1971 г. в ред. от 3 августа 1979 г., Закон о краевом, областном Совете народных депутатов от 20 ноября 1980 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32; 1980. № 48.

[96] См.: Барабашев Г. В., Васильев В. И., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Советское государство и право. 1988. №5. С. 6.

[97] См.: Лукьянов А. И, Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 59, 269.

[98] См.: Габричидзе Б. Н, Конституционный статус органов Совет­ского государства. М., 1982. С. 62.

[99] См.: Годунова О. В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных Советов депутатов трудящихся): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1975.

[100] См.: Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Григорян Л. А. Советы — органы власти и народ­ного самоуправления. М., 1965; Скуратов Ю. И. Советы народных депутатов: ленинская теория и современная конституционная практика // Перестройка — реализация ленинских идей. Сверд­ловск, 1987; Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1.

[101] См.: Дементьев А. Н. О "системе Советов" и земских учреж­дений в России: возможные исторические параллели // Госу­дарство и право. 1996. № 8. С. 115.

[102] См.: Аскеров А. А. О дисциплине советского строительства // Советское государство и право. 1946. № 1. С. 42—43.

[103] См.: Коток В. Ф. К вопросу о предмете советского строитель­ства // Советское государство и право. 1949. № 3. С. 19, 24.

[104] См.: Горшенев В. М., Ким А. И., Основин В. С., Судницын Ю. Г. Соотношение советского строительства и других отраслей со­ветского государствоведения // Материалы научной конфе­ренции правоведов. Новосибирск, 1969.

[105] См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1981; Советское строительство / Под ред. А, А. Безуглова. М., 1985; Советское строительство: Учебник / Под ред. В. А. Пертцика. М., 1988; Фадеев В. И. Советское строительство как на­ука: становление и развитие (1917—1936 гг.). М., 1986.

[106] См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Указ. соч. С. 8.

[107] См.: Советское строительство / Под ред. А. А. Безуглова. С. 5.

[108] См.: Советское строительство / Под ред. В. А. Пертцика. С. 11.

[109] См. там же. С. 19—22.

[110] Никитин В. Г. Практика организации местного самоуправле­ния в Оренбургской области // Проблемы и перспективы раз­вития территориальных основ местного самоуправления: Тези­сы выступлений участников "круглого стола" Совета Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2001 г. / Под ред. И. П. Марова. Тюмень, 2001. С. 44.

[111] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 39.

[112] СЗ РФ. 2000. № 33. С. 3356.

[113] ВВС СССР. 1986. № 31. Ст. 593.

[114] См.: Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституци­онно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 16.

[115] Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Феде­рации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия II. "Право". № 3. С. 5—6.

[116] САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 1010; № 44. Ст. 4188.

[117] См.: Известия. 1991. 18 февр.

[118] См.: Красное М. А. Местное самоуправление? Государственное или общественное?

[119] См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Совет и администрация: спор­ные вопросы статуса и взаимоотношений // Российский юри­дический журнал. 1993. № 1.

[120] Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010, 1011.

[121] См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" // Российская газета. 1992. 20 марта.

[122] Российская газета. 1993. 29 окт.

[123] См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 326.

[124] См.: Кутафий О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 14—16.

[125] СЗ РФ. 1988. № 15. Ст. 1695.

[126] Впервые эта идея была высказана автором в работе "Муни­ципальное право" М., 2000. С. 13.

[127] Основные нормативные правовые акты опубликованы в сборни­ке: Местное самоуправление в Российской Федерации / Отв. ред. Л.И. Брычева; Сост. Е. М. Ковешников, Н. М. Пищаева. М., 1998.

[128] См.: Явич Л. С. Право и общественное отношение. Л., 1970. С. 63—64.

[129] См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 105.

[130] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 42.

[131] См.: Степанова В. В. Конституционный конфликт в Пруссии в 1862—1866 годах (политическая борьба О. Бисмарка с прусским ландтагом). Нижневартовск, 1993. С. 130.

[132] См.: Конституции зарубеж