Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

 

Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Кудрявцева Ю.В.)

 

Авторский коллектив:

 

В. И. Андрианов, кандидат юридических наук - ч. 4 ст. 15; ч. 1 ст. 17; ч. 3 ст. 46; ст. 62-63; ч. 2 ст. 67; п. "к" и "н" ст. 71; ст. 79; п. "б", "в" и "г" ст. 86; п. "г" ч. 1 ст. 120; п. "г", "д" и "е" ст. 106; п. "г" ч. 2 ст. 125;

С. В. Боботов, доктор юридических наук - ст. 118-124, 126-128;

Г. В. Васильева - ст. 80-85; п. "а" ст. 86; ст. 87-93, 110, 112, 113, 115, 116;

А. С. Деденева - ст. 114;

В. И. Иванов, кандидат юридических наук, доцент - ст. 28, 34, 40, 42, 44, 58, 60;

Р. И. Иванова, доктор юридических наук, профессор - ст. 7, 37-39, 41; ч. 1, 2, 4, 5 ст. 43;

В. А. Кикоть, кандидат юридических наук - преамбула; ст. 1-4, 8-10; ч. 1,2 ст. 11; ст. 13, 14; ст. 35, 36, 134-137;

П. Е. Кондратов, кандидат юридических наук, доцент - ст. 20-25, 47; ч. 2 ст. 48, ст. 49-53, 129;

В. А. Кряжков, доктор юридических наук, профессор - ст. 5; ч. 3 ст. 11; ст. 12, 65, 66; ч. 3. ст.67; ст. 68-70, п. "м" ч. 1 ст. 72, ст. 74-78, 130-133;

Ю. В. Кудрявцев, кандидат юридических наук - предисловие и общая редакция

Л. В. Лазарев, кандидат юридических наук - ст. 6; ч. 2, 3 ст. 17; ст. 18, 26, 29, 30, 32, 55, 64, 125 (кроме п. "г"); раздел второй;

М. Г. Мойсеенко, - кандидат юридических наук, доцент - ст. 71 (кроме п. "к", "м" и "н"); ст. 72, 73;

Б. А. Страшун, доктор юридических наук, профессор - ч. 1-3 ст. 15, ст. 16, 94-101, 102 (кроме п. "г"), 103-105, 106 (кроме п. "г"-"е"), 107-109, 111, 117;

Х. Б. Шейнин, кандидат юридических наук - ст. 19, 27, 31, 33; ч. 3 ст. 43; ст. 45; ч. 1, 2 ст. 46; ч. 1 ст. 48, ст. 54, 56.

 

М.: Фонд "Правовая культура", 1996.

 

Правообладатель: Фонд "Правовая культура"

 

 

 

 

 Предисловие

 Вступительная часть (Преамбула)

 Раздел первый

 Глава 1. Основы конституционного строя                 (ст. 1-16)

 Глава 2. Права и свободы человека и гражданина         (ст. 17-64)

 Глава 3. Федеративное устройство                       (ст. 65-79)

 Глава 4. Президент Российской Федерации                (ст. 80-93)

 Глава 5. Федеральное Собрание                          (ст. 94-109)

 Глава 6. Правительство Российской Федерации            (ст. 110-117)

 Глава 7. Судебная власть                               (ст. 118-129)

 Глава 8. Местное самоуправление                        (ст. 130-133)

 Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр          (ст. 134-137)

          Конституции

 

 Раздел второй. Заключительные и переходные положения

 

 

                               Предисловие

 

     Настоящее издание - третий по счету комментарий к Конституции Российской

Федерации 1993 г., увидевший свет за почти три года, прошедшие после ее принятия.

Чем обусловлено его появление?

     В декабре 1995 г. состоялись выборы в Государственную Думу, изменившие

соотношение политических сил не только внутри этой палаты парламента, но и

за ее пределами, серьезно отразившиеся на текущей политике и настроениях в

обществе. Сформирован на новой основе Совет Федерации, укрепилась единая система

органов государственной власти, прошли выборы в ряде субъектов Российской

Федерации. В числе важнейших процессов в жизни страны последних лет - экономические

реформы и связанные с ними шаги исполнительной власти, посредством которых

удалось во многом стабилизировать экономическую и социальную ситуацию, хотя

социальная цена реформ по-прежнему остается весьма высокой. Особое место в

нашей новейшей истории занимает война в Чечне, в которой испытываются на прочность

не только бронированная техника и солдаты федеральных войск, а также мирное

население, которому тяжелее всех, - там проходят проверку основы конституционного

строя России, принципы федерализма, институты власти, наконец, ценности, провозглашаемые

преамбулой Конституции.

     Произошли серьезные изменения во внешнеполитическом положении России

- как в отношениях с традиционными западными и восточными партнерами, так

и в рамках СНГ. Россия приняла участие в миротворческих операциях в Боснии,

предприняла ряд дипломатических шагов в связи с планами расширения НАТО на

Восток, активно взаимодействовала со странами-членами СНГ, подписала договор

о союзе с Белоруссией. Прошел ряд важных встреч на высшем уровне. Россия наконец-то

вступила в Совет Европы, что, помимо прочего, существенно обогащает механизм

защиты прав и свобод российских граждан.

     Все это заставляет по-новому взглянуть на многие конституционные положения,

прежде всего о предметах ведения Российской Федерации, компетенции ее высших

органов, правах и свободах человека.

     После перерыва возобновил работу Конституционный Суд Российской Федерации.

С марта 1995 г. он рассмотрел в соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным

конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" несколько

десятков дел, включая дела о толковании Конституции, о защите прав и свобод

граждан, о статусе и взаимоотношениях федеральных органов власти и органов

власти субъектов федерации. Этим внесен весомый вклад в укрепление конституционного

строя в России. Решения Конституционного Суда становятся частью российской

правовой системы и должны учитываться в процессе изучения, толкования и применения

Конституции, в законодательном процессе.

     Прошли выборы Президента Российской Федерации, которые без преувеличения

можно назвать событием историческим, способным на десятилетия определить судьбу

страны. Их подготовка и проведение призваны на практике подтвердить жизнеспособность

российской Конституции.

     С момента избрания Государственной Думы второго созыва и по сей день

то и дело раздаются призывы упразднить пост Президента страны, ввести пост

вице-президента, радикальным образом пересмотреть положения Конституции об

отношениях собственности, о компетенции парламента, а то и вообще принять

новую Конституцию. Это - не что иное как очередное проявление болезненного

стремления некоторых сил, стремящихся к власти, перекроить основной закон

страны "под себя". Подобное наблюдалось и ранее, когда в начале 90-х гг. в

Конституцию России 1978 г. были внесены десятки и сотни поправок, прежде всего

направленных на ограничение власти Президента и усиление парламента. Эти поправки,

тем не менее, отнюдь не укрепили основы конституционного строя и не только

не предотвратили конституционный кризис сентября-октября 1993 г., но в чем-то,

возможно, даже способствовали ему.

     Подобные настроения вредят России; с ними не добиться ее стабильного

развития по демократическому пути в рамках права. Никто не считает действующую

Конституцию верхом совершенства. Но опасной иллюзией является убеждение, что

постоянные перекройки Конституции, пусть и из желания " улучшить" ее, идут

обществу на пользу. Пора наконец учиться жить по действующей Конституции,

уважать законы государства, обогащая их содержание правоприменительной, прежде

всего судебной, практикой. Эта задача, как и во все века в России, к сожалению,

по-прежнему актуальна.

     События прошедших лет и их последствия, опыт, накопленный страной в сфере

политического и конституционно-правового развития, практическое применение

многих конституционных положений и их конкретизация в новых нормативных актах,

судебная практика, наконец, опыт деятельности Конституционного Суда Российской

Федерации, в том числе по толкованию Конституции, - все это дает основания

вновь обратиться к конституционному тексту.

     Авторы стремились сделать именно практический комментарий к Конституции,

избегая, насколько возможно, отвлеченных теоретических рассуждений и максимально

привлекая текущее законодательство, судебную и административную практику.

Этой цели служит и справочный аппарат комментария - все упоминаемые в тексте

нормативные акты, включая новейшие, приведены со ссылками на источники их

опубликования.

     Авторы комментария - известные ученые с солидным научным стажем, имеющие

также большой опыт работы в высших органах законодательной, исполнительной

и судебной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации, а потому хорошо знающие

практику. Теперь все они - ответственные работники Секретариата Конституционного

Суда Российской Федерации, что, без сомнения, дает им возможность видеть Конституцию

как бы изнутри, в системной связи и взаимодействии ее норм, "оживающих" в

законодательстве и актах применения права, в конституционно-правовых спорах.

Высказанные в комментарии позиции и оценки - частные мнения авторов, ни в

коей мере не выражающие официальную позицию Конституционного Суда.

     Цель комментария - помочь глубже уяснить положения Конституции, сделать

ее более понятной и практически полезной для широкого круга адресатов: федеральных

государственных служащих, представителей органов власти субъектов федерации,

предпринимателей, адвокатов и юрисконсультов, правозащитных организаций, студентов

и аспирантов юридических вузов. Чем больше россиян будут понимать и поддерживать

свою Конституцию, руководствоваться ею в своей повседневной жизни и работе,

тем больше у нас будет шансов сохранить стабильность и гражданский мир, продолжить

реформы, нацеленные на возрождение России.

 

Ю. Кудрявцев

 

                           Вступительная часть

 

     Мы, многонациональный народ Российской Федерации,

     соединенные общей судьбой на своей земле,

     утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,

     сохраняя исторически сложившееся государственное единство,

     исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,

     чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру

в добро и справедливость,

     возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость

ее демократической основы,

     стремясь обеспечить благополучие и процветание России,

     исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,

     сознавая себя частью мирового сообщества,

     принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .

 

     Вступительная часть Конституции Российской Федерации, предшествующая

ее разделам, главам и статьям, обычно называется преамбулой. В ее тексте этот

термин не употреблен, она не озаглавлена, как и преамбулы конституций ряда

других государств (США, Японии, Италии и др.). В некоторых государствах вступление

или его главная часть озаглавлены (Германия, Франция и др.). Преамбула любой

конституции играет существенную роль в конституционном праве. Особенно серьезное

значение имеют ее структура, юридическая сила и содержание.

     Преамбула Конституции Российской Федерации содержит три частично совпадающие

группы элементов.

     Во-первых, это указание на народ, своей коллективной волей принимающий

эту Конституцию ("Мы... народ Российской Федерации"), и на те его характерные

свойства, которые находят свое выражение в принимаемой им Конституции (он

многонационален, соединен общей судьбой на своей земле, проникнут чувством

ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями).

     Во-вторых, здесь названы несколько исторических предпосылок и условий

этого народного решения. Это исторически сложившееся государственное единство,

общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов; почитание памяти

предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.

     В-третьих, преамбула определяет цели, для осуществления которых принимается

новый Основной закон страны. Конечно, эти цели содержатся в ряде уже названных

характеристик народа и исторических условий принятия новой Конституции, которые

эта Конституция должна сохранить и развить, способствуя их все более полной

реализации. Но в преамбуле, кроме того, сформулирован ряд целей, к осуществлению

которых стремится народ законодатель. Он принимает Конституцию, "утверждая

права и свободы человека, гражданский мир и согласие", "сохраняя исторически

сложившееся государственное единство", "возрождая суверенную государственность

России и утверждая незыблемость ее демократической основы", "стремясь обеспечить

благополучие и процветание России".

     Характерно, что в последующих частях текста Конституции о целях ее принятия

прямо более не говорится. О ее целях свидетельствует содержание конкретных

конституционных предписаний, направленных на осуществление целей, названных

в преамбуле. Только в виде исключения можно встретить в тексте Конституции

прямое упоминание о целях (защита основ конституционного строя и др.), ограничивающих

права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 55), или об антиконституционных

целях и действиях, для осуществления которых запрещается создание и деятельность

общественных объединений (см. комментарий к ст. 13).

     Преамбула заканчивается заявлением о принятии Конституции Российской

Федерации без указаний на его процедуру и ее этапы. Некоторые свойства преамбулы

российской Конституции проступают яснее при сравнении ее структуры со структурами

преамбул конституций других демократических правовых государств.

     Некоторые из них имеют аналогичную структуру. Преамбула Конституции США

тоже определяет, кто устанавливает эту Конституцию ("Мы, народ США") и зачем

это делается ("в целях образования более совершенного Союза, установления

справедливости, обеспечения внутреннего Спокойствия, способствования совместной

обороне, содействия общему Благосостоянию и обеспечению благ Свободы нам и

нашему потомству"), констатируя также без всяких подробностей сам факт создания

основного закона ("предписываем и учреждаем эту Конституцию для Соединенных

Штатов Америки").

     Преамбула Конституции Швейцарии тоже имеет подобную структуру,но вместо

народа называет создателем Конституции "Швейцарскую Конфедерацию", определяет

цели ("желая укрепить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу

и честь швейцарской нации"), после чего объявляет о принятии Конституции.

     Преамбула Конституции Российской Федерации отличается от преамбул некоторых

других конституций, которые не указывают на общие цели, для осуществления

которых принимается данная Конституция. Так, преамбула действующей Конституции

Италии 1947 г. объявляет только, что временный глава государства промульгирует

ее в соответствии с решением одобрившего ее Учредительного Собрания. О прямо

не названных целях принятия новой Конституции в таких случаях свидетельствует

только само содержание Конституции. Но иногда в таких случаях приходится закреплять

цели Конституции в ее статьях. Так в Конституции Италии в ч. 2 ст. 3 сформулирована

"задача Республики" (устранять экономические и социальные препятствия, ограничивающие

свободу, равноправие граждан и т.д.), а ст. 44 (о земельных отношениях) начинается

словами: "В целях достижения рационального использования земли и установления

справедливых социальных отношений..."

     Преамбула Конституции Российской Федерации, назвав мотивы, которые определяют

ее содержание, тем самым подчеркивает, что она является органической частью

текста Конституции: без нее было бы труднее понимать их смысл и реализовать

их должным образом. В преамбулах конституций некоторых других государств тот

факт, что преамбула есть часть Конституции, выражается прямо. Французская

Конституция 1958 г. начинается кратким введением о ее принятии (правительство

предложило, народ одобрил, президент промульгирует "Конституционный закон,

содержание которого следует".) Текст же этой Конституции начинается с преамбулы,

которая так и озаглавлена. Ясно, что она входит в содержание и текст Конституции.

Та же мысль -признание преамбулы частью Конституции - выражена в преамбулах

конституций ряда стран в словах о том, что народ принимает "эту Конституцию"

(США), "настоящую Конституцию" (Япония).

     Конституция Российской Федерации в этом смысле выгодно отличается от

основных законов тех немногих стран, где преамбула Конституции не считается

частью последней. Преамбулы таких конституций заканчиваются словами о промульгации

Конституции, "текст которой следует", т.е. следует за преамбулой (Франция),

о принятии "следующей Конституции" (Швейцария) и т.п. Но такие преамбулы,

как и аналогичное по содержанию, но предшествующее преамбуле краткое введение

к Конституции (Франция), не излагающие мотивы издания данной Конституции,

не могут иметь то большое юридическое значение, которое принадлежит преамбулам,

имеющим более богатое содержание и являющимся частями текста Конституции.

     Юридическое значение преамбулы Конституции Российской Федерации определяется

двумя ее свойствами. С одной стороны, она -только введение в Конституцию и

не содержит нормативных предписаний, сформулированных в соответствии с правилами

законодательной техники. Поэтому нередко при ссылках на Конституцию Российской

Федерации и даже при толковании тех или иных ее положений преамбулу не упоминают.

Но, с другой стороны, она составная часть единого официального текста Основного

закона, определяющая мотивы его принятия. Поэтому представляется очевидным,

что игнорировать ее нельзя. При толковании и реализации как Конституции Российской

Федерации в целом, так и ее разделов, глав, статей и отдельных положений следует

исходить из содержания преамбулы: ничто в тексте этой Конституции не может

пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле.

     Кроме того, нельзя не учесть и мировой опыт. Преамбулы многих демократических

конституций содержат не только общие соображения, полезные при толковании

ее нормативных предписаний, но и положения, являющиеся такими предписаниями

или признаваемые и действующие в качестве таковых. В Конституции Франции 1958

г., по ныне устаревающей традиции регулирующей исключительно вопросы государственного

строя, преамбула подтверждает приверженность французского народа "правам человека

и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией

1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года";

преамбула же Конституции 1946 г., подтверждая права и свободы человека и гражданина,

установленные названной Декларацией, дополнительно к ним провозглашала "особо

необходимые в наше время" многочисленные экономические, политические и правовые

принципы. При этом все эти принципы, права и свободы, подтвержденные или установленные

преамбулами двух последовательных конституций, больше не упоминались в тексте

Конституции. Они действуют как ее составная часть. Преамбула Конституции ФРГ

определяет перечень субъектов федерации, в Конституции Российской Федерации

содержащийся в ее главе третьей (ст. 65). Обширная преамбула Конституции Японии

провозглашает принципы мирного международного сотрудничества, народовластия

и т.д., во многих других конституциях входящие в их непосредственно нормативный

текст.

     Можно сказать, что юридическое значение преамбулы Конституции Российской

Федерации занимает как бы среднее, промежуточное место между двумя также возможными

и принятыми в мировой практике крайними вариантами: полным или почти полным

отсутствием такого значения и полной юридической силой наравне с другими частями

текста Конституции. Преамбула нашей Конституции дает юридически обязательные

ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания

в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом. Содержание преамбулы

Конституции Российской Федерации характеризуется выраженными в ней идеями,

которые должны быть правильно поняты.

     Когда в ней говорится "мы, многонациональный народ", "мы... соединенные

общей судьбой на своей земле" и выражается стремление сохранить "исторически

сложившееся государственное единство" - речь идет о совокупности всех граждан,

всех этносов ("наций") и всех народов субъектов Российской Федерации и других

этнических и территориальных общностей, выразивших в этой Конституции (а также

в заключении подтверждаемого в ней Федеративного договора, в участии в выборах

федеральных органов государственной власти и т.д.) свое добровольное желание

сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего

к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического,

социального и культурного характера между всеми названными частями Российского

государства и общества. Совокупность этих органических связей, основанных

на взаимном доверии, уважении и равноправии граждан и различных групп населения

Российской Федерации, выражается и закрепляется настоящей Конституцией, устанавливающей

государственное единство России.

     Положение "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения

народов" очень важно. Общепризнанность этих принципов состоит в том, что их

разделяет теоретически почти все мировое сообщество и осуществляет на практике

его цивилизованное, демократическое и прогрессивное большинство. Эти два принципа

закреплены в Уставе ООН, а право народов на самоопределение - в международных

пактах о гражданских и политических правах (1966 г.) и об экономических, социальных

и культурных правах (тоже 1966 г.). Оба эти пакта имеют решающее значение

для данного права. Они содержат, в частности, идентичный текст в первой статье

каждого из них: "1. Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого

права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают

свое экономическое, социальное и культурное развитие. 2. Все народы для достижения

своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами

и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного

экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и

из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен

принадлежащих ему средств существования". Этот текст вступил в силу еще для

СССР в 1976 г., он действует и для Российской Федерации, и он никогда никем

не был отменен и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации является

частью российского права (см. комментарий к ст. 15).

     Тем не менее некоторые комментаторы Конституции Российской Федерации

игнорируют этот документ, ссылаясь на иные документы, не являющиеся источниками

международного или внутреннего права (некоторые резолюции Генеральной Ассамблеи

ООН и др.), а также на Заключительный акт Совещания по безопасности в Европе,

действующий с 1975 г. и гласящий: " Государства-участники будут уважать равноправие

и право народов распоряжаться своей судьбой, действуя постоянно в соответствии

с целями и принципами Устава ООН и соответствующими нормами международного

права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государств."

     Исходя из принципа равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой,

все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда

и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства

извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое,

социальное и культурное развитие.

     Государства-участники подтверждают всеобщее значение уважения и эффективного

осуществления равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой для

развития дружественных отношений между ними, как и между всеми государствами;

они напоминают также о важности исключения любой формы нарушения этого принципа".

     Ясно, что упоминание о нормах международного права, относящихся к территориальной

целостности государств, не отменяет ни равноправия, ни права народов на самоопределение.

А ссылки на нормы международного права, относящиеся к территориальной целостности

государств, не могут вести к нарушению принципа равноправия народов и их права

распоряжаться своей судьбой, ибо любая форма нарушения этого принципа должна

быть исключена. В связи с этим возникает вопрос о соотношении двух принципов:

территориальной целостности государств и права их народов на самоопределение,

при котором возникает новое государство, а территориальная целостность государства,

на территории которого самоопределяющийся народ проживает, оказывается нарушенной.

Представляется очевидным, что, если данный народ, проживающий на территории

определенного государства, желает самоопределиться, оставаясь в составе этого

государства и избирая для себя тот или иной вид автономии, проблема может

и должна решаться демократически, мирно на государственном уровне. Более упорные

и острые споры нередко вызывает соотношение этих двух принципов при попытках

самоопределения с отделением его территории от прежнего и образованием нового

государства.

     Этому вполне соответствуют положения Конституции Российской Федерации

о том, что равноправные народы России, имеющие право на самоопределение и

желающие сохранить свою соединенность общей судьбой и исторически сложившееся

государственное единство, осуществляют свое самоопределение в составе Российской

Федерации (см. комментарий к ч. 3 ст. 5). Для этого они избирают, сохраняют

или изменяют форму этого самоопределения (республика, автономная область и

др.). Например, ряд автономных областей (Адыгея, Алтай) стали республиками

в составе Российской Федерации, Ингушская Республика образовалась в результате

отделения от прежней Чечено-Ингушетии и т.д. При этом территориальная целостность

России сохраняется. Гораздо сложнее согласовать и соблюсти оба эти принципа

при постановке вопроса о самоопределении народа с отделением его территории

от прежнего и образованием нового государства. В этом случае, по-видимому,

является наиболее убедительным мнение, выраженное 24 октября 1970 г. Генеральной

Ассамблеей ООН в ее декларации о принципах международного права, касающихся

дружественных отношений и сотрудничества между государствами, иногда толкуемой

вкривь и вкось. Но эта декларация, касающаяся только отношений между государствами,

а не их внутренних проблем, в разделе о равноправии и самоопределении народов

не санкционирует и не поощряет любые действия государств, ведущие к нарушению

территориальной целостности или политического единства "тех государств, которые

соблюдают в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов...

и вследствие этого имеют органы власти, представляющие без различия расы,

вероисповедания или цвета кожи всех территориальной целостности не всех государств,

а только тех из них, которые соответствуют названным признакам. В данной рекомендации

не содержится отрицания права народов на самоопределение с нарушением действиях

принцип равноправия и самоопределения народов, имеют власти, не представляющие

весь народ и подвергающие дискриминации отдельные его этнотерриториальные

части.

     Именно в таких случаях и возникают различные сепаратистские волеизъявлением

самоопределяющегося народа (чаще всего -референдумом), которое определяет,

отделяется ли он с его территорией (как Норвегия от Швеции в 1905 г., Словакия

и Чехия из Чехословакии в 1992 г., Словения, Хорватия и др. от Югославии,

Сингапур от Малайской федерации в 1980 г. и опыт - кровавое подавление демократических

"сепаратистов" или восстановление территориальной целостности и "конституционного

порядка" путем убийства десятков тысяч мирных жителей, разрушения целых городов

и т.п.

     Положение преамбулы "чтя память предков, передавших нам любовь и уважение

к Отечеству, веру в добро и справедливость" указывает на две стороны в гражданских

и нравственных установках большинства россиян, помнящих о жизни, труде и борьбе

своих предков, об истории своей Родины, сохраняет связь поколений. В прямой

форме здесь говорится о том, что народ России наследует лучшие стороны их

исторического опыта -патриотизм, выражаемый в мирном труде и в ратном подвиге

ради свободы народов и процветания Отечества, в вере в добро и заботе о торжестве

справедливости. Вместе в тем призыв к развитию и укреплению лучших традиций

народа, как и закрепление соответствующих им правовых норм, косвенно выражает

и стремление преодолеть противоположные им худшие традиции и привычки части

общества, проявления зла и несправедливости. В следующих за преамбулой частях

Конституции Российской Федерации прямо говорится о противодействии стремлениям

к насильственным изменениям конституционного строя (ст. 13), разжиганию социальной,

расовой, национальной или религиозной розни (ст. 13, 19 и др.), попыткам устанавливать

государственную или обязательную религию (ст. 14), нарушениям Конституции

и основанных на ней законов (ст. 15 и др.), прав и свобод граждан (ст. 2,

17-63, ч. 1, п. "е", ст. 114, ст. 118, ч. 4, ст. 125, ст. 126 и др.), преступности

(ст. 47-50, ч. 1, п. "е", ст. 114, ч. 2, ст. 118) и т.д. (см. комментарии

к названным статьям).

     Слова преамбулы "возрождая суверенную государственность России и утверждая

незыблемость ее демократической основы" выражают стремление не только полностью

восстановить независимость России в современных, цивилизованных формах. Речь

идет также о намерении покончить с положением, в котором Россия была лишена

основных черт демократической суверенной государственности. Узурпация власти

бюрократическим централизованным аппаратом КПСС и его номенклатурой, поддержание

имперского единства СССР за счет сил и ресурсов России ставили ее в неравное,

экономически и социально невыгодное положение с другими республиками СССР.

Суверенитет России, как и других союзных республик, был вопреки Договору об

образовании СССР 1922 г. и Конституции 1924 г. вскоре резко ограничен передачей

ряда отраслей союзно-республиканского подчинения (промышленность) в исключительно

союзное ведение, а отраслей исключительно республиканского ведения (просвещение,

культура, сельское хозяйство) - в союзно-республиканское подчинение и т.д.

В то же время многим могло казаться привилегиями России пропагандистское отождествление

СССР с Россией (продолжаемое ныне русскими "националпатриотами"), вытеснение

русским языком языков других народов, обострение борьбы против "местного буржуазного

национализма", сталинская лживая лесть русскому народу как "руководящему народу"

СССР, "московское" происхождение решений о коллективизации, репрессиях, депортациях

целых народов, а затем - о неполных, непоследовательных реабилитациях и т.п.

     Двоякое впечатление производило отсутствие у России в отличие от других

союзных республик некоторых органов власти (российской компартии с ее ЦК,

Академии наук, КГБ, МВД, ряда хозяйственных ведомств), функции которых в России

выполняли непосредственно соответствующие органы Союза ССР. С одной стороны,

это воспринималось как явное нарушение конституционного равноправия союзных

республик к ущербу для РСФСР. Но, с другой, иным республикам это могло представляться

как привилегия для России - не только географическая близость, но и организационное

единство важных органов союзной и российской власти.

     Слова преамбулы об утверждении незыблемости демократической основы российской

государственности означают намерение установить в России демократический строй

и последовательно провести этот принцип через все содержание Конституции.

     Отмеченное в преамбуле стремление "обеспечить благополучие и процветание

России" означает, что Конституция должна благоприятствовать достижению высокого

и растущего уровня удовлетворения материальных и духовных потребностей людей,

повышению их культурного уровня, обеспечению мирного развития всего общества.

     В словах "исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими

поколениями" выражена решимость народа осуществить провозглашенные в преамбуле

и закрепляемые в Конституции высокие цели. Разумеется, речь об ответственности

не в правовом, а в моральном смысле. Народ, не осуществивший ради нынешнего

и грядущих поколений провозглашенные им благородные цели, может нести такую

ответственность в форме сожаления о допущенных ошибках и их исправления, даже

в форме покаяния, если они очень тяжелы, в форме осуждения прежних поколений

будущими и т.п. Избежать этого можно лишь путем распространения лучших черт

и традиций прошлого, путем упорного труда, перестраивающего всю жизнь и деятельность

народа в соответствии с задачами и целями, закрепленными в преамбуле и во

всем тексте Конституции Российской Федерации.

     Положение "сознавая себя частью мирового сообщества" означает принадлежность

России к мировой семье народов, готовность сохранять и повышать достигнутый

уровень международного сотрудничества. Из этого вытекает необходимость участвовать

в обеспечении всеобщего справедливого мира, совершенствовать свое внутреннее

положение в соответствии с выработанным опытом десятков цивилизованных народов

и закрепленными в общепризнанных нормах международного права стандартами прав

человека и гражданина, обязанностей государства, взаимопомощи в различных

сферах жизни.

 

                              Раздел первый

 

                 Глава 1. Основы конституционного строя

 

                                Статья 1

 

     1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое

государство с республиканской формой правления.

     2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

 

     Комментарий к статье 1

 

     1. Статья 1 имеет важнейшее значение, ибо она дает определение Российской

Федерации, перечисляя ряд ее важнейших признаков, конкретизируемых в ряде

дальнейших статей этой главы и всей Конституции.

     Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных

политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6, которые

излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия

- непосредственного и представительного (ст. 3), а также местного самоуправления

(ст. 12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности

(ст. 13), из многих статей последующих глав.

     Российская Федерация есть федеративное государство. Это конкретизируется

затем в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции

и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных

субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5),

о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной

власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения

и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов

федерации (ст. 11).

     Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое

время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при

современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление

права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан

соблюдать, законом, который законодатели принимают произвольно. Правовое государство

не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство,

признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся

меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах

и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства

и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства - это современный

этап тысячелетних поисков сверхисточника для государственного нормотворчества.

Его видели то в божественной воле, то в воле народа, то в экономическом базисе

и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных

потребностей на язык закона.

     Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции Российской Федерации

в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы

и принадлежат им от рождения (ч. 2 ст. 17), а только признает их, соблюдает

и защищает их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность

(ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание

законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются

правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата

властвования прежде всего в социальную службу для человека и общества, выражающую

их волю и действующую под их контролем.

     Республиканская форма правления характеризуется отсутствием монарха -

обычно наследственного главы государства - и наличием власти у избираемых

народом органов. Исторический опыт России привел к тому, что монархия нередко

понимается как самодержавие, абсолютизм. Но вопрос сложнее. Демократические

режимы многих современных парламентарных конституционных монархий (Великобритании,

Нидерландов, Бельгии, Швеции, Японии и др.) вряд ли предпочтительнее тоталитарных

политических режимов многих "республик" (Ирака, Сирии, в прошлом СССР, Румынии

и др.).

     Некоторые важнейшие характеристики Российской Федерации, которые, как

и уже названные, еще предстоит полностью оправдать на деле, не "попали" в

ст. 1 Конституции. Прежде всего это определение Российской Федерации как социального

государства - оно дано в ст. 7 (см. комментарий к ней). Российская Федерация

охарактеризована как светское государство в ст. 14 Конституции (см. комментарий

к ней). Многие демократические государства "многосторонне" охарактеризованы

не в разных статьях, а в их главных конституционных определениях. Так, Франция,

согласно ст. 2 ее Конституции, является "светской и социальной Республикой",

"ФРГ есть демократическое и социальное федеративное государство" (ст. 20 Основного

закона ФРГ). То же самое мы встречаем в конституциях земель ФРГ. Бавария является

государством свободным, т.е. республикой (ст. 1), народным (ст. 2), правовым,

культурным и социальным (ст. 3). Свободный ганзейский город Гамбург есть демократическое

и социальное правовое государство (ст. 3) и т.д.

     Определения России как социального и светского государства не были включены

в текст ст. 1 Конституции Российской Федерации, так как во время подготовки

ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали

в термине "социальное государство" остаток коммунистической идеологии, а не

необходимый признак современного либерального и демократического государства.

Термин "светское государство", вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы

включить его в ст. 1. Но единая сводная конституционная характеристика российского

государства, конечно, охватывает все эти его свойства.

     2. В части 2 комментируемой статьи наименования Российская Федерация

и Россия определены как равнозначные, т.е. как синонимы. В том же смысле в

преамбуле и в ст. 59 употреблены слова "Отечество" и "Родина". Разумеется,

вне конституционной терминологии эти слова могут иметь иные смысловые оттенки.

Например, наша страна была Россией и до превращения в федерацию.

 

                                Статья 2

 

     Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение

и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

 

     Комментарий к статье 2

 

     Статья 2 раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики

Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков

такого государства является выраженное в комментируемой статье провозглашение

человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность;

все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой

конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению

к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных,

специально оговоренных в Конституции Российской Федерации исключительных случаях,

при особых, как правило, временных обстоятельствах отдельные права и свободы

человека и гражданина могут быть ограничены.

     Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является

важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России.

Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское

время они отождествлялись с " общественными", которым требовалось подчинять

индивидуальные и коллективные личные интересы.

     Статья 2 Конституции вводит в действие в нашей стране высшие правовые

принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным

опытом Великобритании, США, Франции, Германии, Бразилии и многих других стран,

осуществляет стремление либеральных и демократических движений России по крайней

мере с начала XIX в. Этот мировой опыт увенчан и обобщен рядом международно-правовых

актов, признанных Россией, обязательных для нее. Это Устав ООН 1945 г., Всеобщая

декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических

правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных

правах 1966 г., Устав Совета Европы, Европейская конвенция о защите прав человека

и основных свобод 1950 г. и др.

     Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются: каждый человек

(т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), каждый

гражданин Российской Федерации, а в точном определении, в осуществлении и

защите прав и свобод участвует и государство - Российская Федерация.

     Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно

выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину

Российской Федерации, и лицу, не являющемуся российским гражданином. В этом

смысле Конституция определяет круг носителей таких прав словами "все", "каждый",

"лицо" ("...имеет право" и т.п.) или словом "никто" ("...не должен подвергаться...")

(см., например, ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.).

     В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах,

прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации,

статьи Конституции прямо указывают на это (см., например, ст. 31-33, 59-62).

В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан

и лиц без гражданства (например, ст. 63 о правах убежища).

     Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства

в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и

ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и

свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет

людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат

людям от рождения: как сказано далее в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы,

то есть они не могут быть приобретены (даже от государства), и не отчуждаемы,

т.е. не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них

недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются

в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях - с принятием российского

гражданства) и являются столь же неотчуждаемыми.

     Даже в юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную

роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее

общепризнанные принципы международного права, действующие в России в соответствии

с ее Конституцией.

     Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать

и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного

вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в комментируемой

статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции Российской

Федерации и в текущем законодательстве России.

     Вместе с тем это вовсе не значит, что государство вовсе воздерживается

от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся

в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности

в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами,

ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17),

в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права

и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание,

объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека

(например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная

служба и др.). Одни эти права и свободы иногда могут вступать в некоторое

противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности,

личными свободами), которое государство должно разрешать в соответствии с

конституционными правами и свободами. Оно может, а иногда обязано поощрять

такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует

его социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.

     Соотношение понятий "право" и "свобода" характеризуется прежде всего

тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое - субъективное право

любого человека или только гражданина Российской Федерации.

     Но иногда между ними проводится различие. Например, термином "свобода"

обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания

на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже "право".

При этом "право" может самой Конституцией Российской Федерации быть включено

в состав "свободы". Так, ст. 28 не только установлена "свобода совести, свобода

вероисповедания", но в состав этой свободы включено "право исповедовать индивидуально

или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно

выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать

в соответствии с ними". Нередко свободами называют только политические права

или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.

     Следует уделить внимание и вопросу о соотношении и взаимосвязи этих прав

и свобод с обязанностями, также устанавливаемыми Конституцией Российской Федерации.

В иерархии конституционных предписаний верховенство явно принадлежит правам

и свободам; об этом говорит текст ст. 2 и заглавие гл. 2. В них об обязанностях

человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста гл. 2 есть

несколько статей об этих обязанностях. Это значит, что конституционные права

и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому

минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на

ее основании - законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и

свободы. В некоторых статьях Конституции Российской Федерации также раздельно

говорится об обязанностях человека, т.е. "каждого", например, платить законно

установленные налоги и сборы (ст. 57), охранять природу и окружающую среду

(ст. 58), а также об обязанностях гражданина, например, по защите Отечества

(ст. 59).

     Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и

свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации

и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека

и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов

местного самоуправления. Статья 18, входящая в состав гл. 2 Конституции, устанавливает,

что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют

смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной

власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Этой статье

6 по ее смыслу, по-видимому, лучше было бы находиться в гл. 1 (вероятно, в

составе ст. 2 в качестве ее части); это, в соответствии со ст. 16, увеличивало

бы ее обязательность для всех органов государственной власти и органов местного

самоуправления, т.е. для гл. 3 - 8 Конституции.

     Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод

человека и гражданина Конституция Российской Федерации предусматривает широкий

набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. комментарий

к ст. 33, 45 - 57, 59, 60, 82 ч. 1 п. "е", ст. 114, п. 4 ст. 125 и др.).

     Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения

органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также

другими лицами играют органы судебной власти. Предусмотрен Конституцией и

орган, который занимался бы только данной проблемой, - Уполномоченный по правам

человека. Однако в течение долгого времени конституционный закон об этом Уполномоченном

так и не принят, бюджетные средства на создание и деятельность его аппарата

не выделены, а должность этого Уполномоченного после кратковременного пребывания

на ней выдающегося правозащитника С.А. Ковалева долго оставалась вакантной.

     В этом еще одно проявление той общей недооценки значения прав и свобод

человека и гражданина, их недостаточного признания, неполного соблюдения,

слабой защищенности, систематических нарушений, которые были констатированы

органами Совета Европы (СЕ), подготовлявшими вступление России в его состав.

Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов - о присоединении

Российской Федерации к Уставу СЕ и о присоединении Российской Федерации к

ряду других документов СЕ - 28 февраля 1996 г. Россия подписала Европейскую

конвенцию о защите прав человека и основных свобод с условием ее ратификации

в течение года. Конвенция и протоколы СЕ после их ратификации станут частью

российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Парламентская ассамблея СЕ решила разработать в сотрудничестве с Федеральным

Собранием Российской Федерации свою собственную программу рекомендательного

и контрольного характера, касающуюся совершенствования политических, правовых,

социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны

и защиты прав человека в Российской Федерации.

 

                                Статья 3

 

     1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской

Федерации является ее многонациональный народ.

     2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы

государственной власти и органы местного самоуправления.

     3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум

и свободные выборы.

     4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти

или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

 

     Комментарий к статье 3

 

     1. Эта статья раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных

в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканской формы правления.

     Многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным

носителем суверенитета (властного верховенства -государственного, народного,

национального) и единственным источником государственной власти в стране.

Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной,

исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через

его свободно выражаемую волю.

     Разумеется, эта воля не безгранична. Существует и признается суверенитет

каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции

- высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть,

обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение

или даже отмену только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных

случаях. Провозглашая и закрепляя некоторые объективно необходимые принципы

политического, экономического, социального и юридического характера, Конституция

предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них

государственной властью, но не допускает отказа от них. Речь идет об объективно

необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного

гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина

как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский

строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение

властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов

и всей окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов

жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя

история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) вела

к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы

и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится

вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная

власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 ее

субъектов - в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах

федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его

народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной

власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы

местного самоуправления.

     Таким образом, народ выступает как носитель власти как минимум на трех

уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (возможно, также

многонациональный) каждого из субъектов Российской Федерации и как народ (население)

территориальных единиц, где действует местное самоуправление.

     2. В части 2 комментируемой статьи Конституции речь идет о двух формах

народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной).

     Непосредственное народовластие осуществляет непосредственно народ путем

волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума).

     Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а

органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются,

прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - как коллегиальные

(например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации,

носящие различные наименования парламенты субъектов Российской Федерации,

городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент Российской Федерации,

президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей

и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления.

Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени

народа имеет ряд степеней: первая (органы, прямо избираемые народом, - например,

Государственная Дума), вторая (органы, образуемые представительными органами

первой степени, - например, Уполномоченный по правам человека), третья (например,

половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который в

свою очередь относится к органам второй степени) и т.д. Некоторые органы государственной

власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных

народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом Российской

Федерации с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по

представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя

Центробанка Российской Федерации) или Советом Федерации (судей Конституционного

Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской

Федерации и др.).

     В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще

не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником

власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые

не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных

монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного

поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные

с ним властные функции.

     3. Положение ч. 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о

непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум одной из

форм высшего выражения этой власти.

     С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное

первым, придает и наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме.

В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной

жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов,

правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается

подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения

проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая

Конституция Российской Федерации 1993 г. Референдумом были приняты Конституция

Франции 1958 г., решение Соединенного Королевства Великобритания и Северная

Ирландия о вступлении в состав Европейского экономического сообщества (1972

г.), решения Норвегии об отклонении присоединения к ЕЭС (1972 и 1994 гг.).

Референдумами ежегодно решаются в Швейцарии и ее кантонах многие и гораздо

менее значительные вопросы. Решение народа Белоруссии об интеграции с Россией

было принято референдумом в 1995 г.

     С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности

применения референдума для решения сложных вопросов.

     Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному

вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое

из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только "да" или

"нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление

о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и

т.д.

     Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование

по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных

областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому

во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по

важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный

ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии

новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих

других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

     Референдум Российской Федерации, согласно п. "в" ст. 84 Конституции,

назначает Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным

конституционным законом. Это положение обычно понимается в том смысле, что

названный закон должен урегулировать весь порядок проведения референдумов

Российской Федерации.

     Порядок проведения референдума субъекта Российской Федерации в соответствии

с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан

(ст. 32), ее федеративным устройством (ст. 73) должны определять законы этого

субъекта Российской Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного

самоуправления, предусмотренным в ст. 130 Конституции Российской Федерации.

     Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"

(СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) подробно определяет понятие референдума, порядок

его назначения, подготовки к его проведению, голосования и определения его

результатов (см. комментарий к ст. 84).

     Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен

и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них

- должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты

референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов

государства или выявляющие общественное мнение по иным наиболее важным вопросам.

     В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России

обратимся к вопросу о юридическом значении результатов референдума СССР 17

марта 1991 г. Ряд политических партий, ссылаясь на его результаты, ставят

вопрос о восстановлении Союза ССР. Этот референдум был проведен в соответствии

с Законом СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме

СССР)" (ВВС СССР, 1991, N 1, ст. 10) на основании постановления Верховного

Совета СССР от 16 января 1991 г. "Об организации и мерах по обеспечению проведения

референдума ССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик"

(ВВС СССР, 1991, N 4, ст. 87).

     Вопрос, изложенный в заглавии этого постановления (о сохранении СССР),

сформулирован значительно шире в ст. 1 этого постановления ("провести... референдум

СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик"

и еще шире в ст. 2 в формулировке вопроса, выносившегося на референдум: "Считаете

ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как

обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в

полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?"

25 февраля 1991 г. Верховный Совет СССР в своем новом постановлении от 16

января дал еще одно понимание этого вопроса; речь шла не о принятии закона

или иного решения, а о выявлении отношения граждан СССР якобы только к одной

проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками

Союза. Фактически же сохранение и обновление - это два различных вопроса,

и их следовало бы ставить раздельно. Кроме того, речь шла не только об отношениях

между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях

между союзным центром и " суверенными" республиками.

     Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на целый

перечень вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении

должны быть "республики", т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные

республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли они быть

суверенными? Речь идет о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще

не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления.

Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он

фактически был не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным

государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь

сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть,

не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только

прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление

от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по

Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности",

не придавая последним никакого практического значения.

     Неудивительно, что постановка такого одного вопроса на референдум, предмет

которого сокращенно был назван "сохранением СССР", была воспринята многими

как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения

его подлинного содержания.

     В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных

республик" стали фактически блокировать проведение референдума, пытаться "подменить

формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного

значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы,

плебисциты и т.п.", о чем говорится в упомянутом постановлении Верховного

Совета СССР от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16

января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном

на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо

статуса республик". В этом постановлении утверждается далее, что в связи с

референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик".

Но эти утверждения опровергаются текстом данного постановления: решения органов

государственной власти республик, противоречащие навязываемой противоречивой

формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению;

местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям

предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать

участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную

связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д.

     Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать

как убедительное выражение общественного мнения, тем более что он происходил

практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической

власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса,

внесенного на референдум, и во всей организации его проведения. На референдуме

17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Интерпретация этого ответа в связи

с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело

сложное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и

каждой из ее республик в отдельности было за сохранение СССР, то невозможно

отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч

реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву

войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное

мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее

большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое

состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших

Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР

создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные

республики.

     Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток

отрицать значение распада СССР и создания СНГ в соответствии с волей народов,

но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречащих

вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им

в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения

и воли народа.

     Столь же ошибочна практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного

Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в

проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых

требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных

депутатов.

     Свободные выборы - важнейшая, широко применяемая форма непосредственной

демократии, в итоге которой граждане формируют выборные органы государственной

власти, в своей деятельности осуществляющие представительную демократию.

     Свобода выборов выражается в том, что граждане избиратели обладают полной

возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах,

включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование

за или против кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных

комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных

процедурах в соответствии с законом.

     Общие конституционные предписания, относящиеся к выборам и содержащиеся

в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы только в ст. 81, содержащей ряд

положений об избрании Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст.

81) и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным

законом. Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного Кодекса Российской

Федерации.

     4. Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные

выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране.

Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок

их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены

Конституцией и основанными на ней законами, но на практике соответствуют конституционным

требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные

"белые", "красные", "зеленые" и т.п. власти, создававшиеся в годы гражданской

войны в различных местностях, опиравшиеся на насилие, а также на поддержку

незначительного, но активного антидемократического меньшинства.

     Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти

в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом

"руководящей и направляющей роли", не связанная результатами очередных и непременно

демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со

структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной

власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций,

но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание

"комитетов спасения", - как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов

"чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей с целью противозаконного

и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской

системы (1989-1991 гг.). Поэтому Конституция Российской Федерации запрещает

присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает,

что такие действия влекут за собою преследование по федеральному закону.

     Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным

кодексом РСФСР. Можно назвать ст. 70 в редакции Указа Президиума Верховного

Совета РСФСР от 11 сентября 1989 г. и Закона Российской Федерации от 9 октября

1992 г. (ВВС РСФСР, 1989, N 37, ст. 1074; ВВС РФ, 1992, N 44, ст. 2470), озаглавленную

"Призывы к насильственному изменению конституционного строя", предусматривающую

наказание за публичные призывы к насильственному изменению конституционного

строя или захвату власти, а равно массовое распространение материалов, содержащих

такие призывы", в виде лишения свободы сроком до 10 лет.

 

                                Статья 4

 

     1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

 

 См. Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной

Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.

 

     2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство

на всей территории Российской Федерации.

     3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность

своей территории.

 

     Комментарий к статье 4

 

     1. Современное понятие суверенитета существенно отличается от традиционного

представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI

- XVII веках и сводящегося к независимости государства от любой другой власти

как внутри государства, так и вне его. Независимость государства внутри страны

сегодня ограничена конституционно признанием того:

     что источником государственного суверенитета является народный суверенитет

(ч. 1 ст. 3 Конституции);

     что человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство

обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности

государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные

права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч.

2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место

только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст.

56, ч. 2 ст. 63 и др.);

     что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание

и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,

местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);

     что за субъектами Российской Федерации сохраняется вся полнота государственной

власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73);

     что местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов

государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении

местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133 Конституции

Российской Федерации).

     Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют, так сказать,

внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и

при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал:

     что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры Российской Федерации являются составной частью ее внутреннего права.

При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные

правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного

договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);

     что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются

в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного

права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ч. 1 ст.

17);

     что в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый

вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека,

если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты

(ч. 3 ст. 46).

     Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях

и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами,

но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права

даже на заключение таких договоров - оно возможно, только если это не влечет

ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам конституционного

строя Российской Федерации. Некоторые полезные ограничения этого рода связаны

с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических

и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров,

которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников.

Вступление России в Совет Европы влечет за собой необходимость пересмотра

некоторых положений законодательства, касающегося прав и свобод человека и

гражданина, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский

суд по правам человека и т.д.

     Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных

стран конца XX века и добровольно принятые народами и государствами, выражают

объективно необходимую тенденцию дальнейшей гуманизации, демократизации общества.

     Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета

устанавливают для себя государства-члены таких сообществ, как, например Европейский

Союз. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы,

решения которых имеют прямое действие в странах-членах независимо от национальных

властей.

     По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ,

в Южной и Центральной Америке и т.д.).

     В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных

уровней сотрудничества, включая создание надгосударственных органов для руководства

процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают

необходимость полного сохранения суверенитета этих стран, добровольности их

участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.

     Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие и конкретизирована

в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении

исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства

Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории Российской Федерации,

в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные

обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой территория России

отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории

Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий

для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76,

согласно которой на всей территории Российской Федерации ее федеральные конституционные

законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарий

этих статей).

     2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории

российской Конституции и федеральных законов.

     Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции.

Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть

их верховенство над другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации),

хотя эти законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на

всей территории Российской Федерации, правовая сила, уровень верховенства

Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую

силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы же,

в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не

должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря

о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, ст. 4 имеет в виду

некоторые непременные условия - соответствие этих законов федеральной Конституции,

их принятие и опубликование в установленном этой Конституцией порядке (ч.

3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции

Российской Федерации, а также федеральных законов, соответствующих Конституции.

     Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные

законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации

и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной

власти (ст. 11, 80-129, 134-137).

     Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы

конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного

права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных

органов (ч. 3 ст. 46).

     Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства

права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных

властей правомочия субъектов Российской Федерации (ст. 73) и местного самоуправления

(ст. 12, 130-133).

     Таким образом, верховенство Конституции Российской Федерации и основанных

на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного

права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие

Конституции Российской Федерации, подлежат отмене в установленном порядке.

В случае явного противоречия между Конституцией Российской Федерации и законом

исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.

     Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции,

и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента,

актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.

     Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным

актом субъекта Российской Федерации решается в зависимости от конституционного

и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией

и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос

Конституцией Российской Федерации, Федеральным договором или иным договором

между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъекта Российской Федерации отнесен к предметам ведения и полномочиям

Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия

между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской

Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Российской Федерации обладают

всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое

регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта

Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

     Суверенитет Российской Федерации, верховенство ее Конституции и соответствующих

ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным,

демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской

формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий

между двумя конституционными уровнями государственной структуры (федерация,

ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования.

Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина,

устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования

федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной

согласованности Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций

(уставов) и законов субъектов Федерации.

     3. С вопросами о суверенитете и территории Российской Федерации связана

и проблема изменения состава субъектов Российской Федерации. Конституция не

только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению Российской

Федерации (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в Российскую

Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая

о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности

Российской Федерации и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения

народов см. комментарий к преамбуле Конституции.)

     Часть 3 комментируемой статьи посвящена внешнеполитическому, межгосударственному

аспекту суверенитета Российской Федерации. Целостность и неприкосновенность

ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение

ее суверенитета в отношениях с другими государствами, предусмотрены многочисленными

международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы,

основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности

территории от опасности нападения со стороны других государств является одной

из функций Российской Федерации, как и любого государства. Некоторые государства

имеют территориальные претензии к России; такие вопросы должны решаться только

мирными средствами в соответствии со справедливыми материально-правовыми и

процедурными требованиями международного права.

 

                                Статья 5

 

     1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных

субъектов Российской Федерации.

     2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный

округ имеет свой устав и законодательство.

     3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной

целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации

и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии

и самоопределении народов в Российской Федерации.

     4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти

все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

 

     Комментарий к статье 5

 

     1. В части 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской

Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих федерацию

образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального

состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными

образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности,

отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные

единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа),

области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы,

в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального

значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград)

представляют собой территориально-государственные образования с достаточно

однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский

период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная

область) - национально-территориальное государственное образование, входящее

в Хабаровский край; автономные округа (появились в 30-е гг. и рассматривались

в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой

как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной

области и являются национально-территориальными государственными образованиями,

входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два

округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению

самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов

северных территорий. Фиксация названных форм в юридическом смысле предполагает,

что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность

в одну из таких форм.

     Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень

приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы.

Это отражает само объединяющее их понятие "субъект Российской Федерации".

Оно впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993

г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то,

что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество,

став субъектами федерации.

     В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях

с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи),

а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах

иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство,

свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания

и др. (см. комментарий к ст. 66 Конституции).

     Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они

отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики

государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных

государственных языков (ч. 2 ст. 68 ), предполагает, что по представлению

законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного

округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном

округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края,

области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами

государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной

власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они,

видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловленными

конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями.

Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу,

становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской

Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях

и в России вообще.

     2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые

атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте

- различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством.

Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х гг. В указанном

качестве она наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось

и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 г.

(п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается

федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация

или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно

как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива

не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция (п. 2 ст.

72, п. 4 ст. 115) 1978 г., а специализированного органа конституционного -

контроля Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции

1993 г.).

     Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом

в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам,

находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской

Федерацией, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными

законами.

     Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики

не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы

государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме

того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб,

флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство. Возможность введения

последнего подтверждается, например, п. 2 ст. II Договора Российской Федерации

и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля 1994 г.). При

этом должны учитываться положения Конституции Российской Федерации.

     Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный

округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности,

что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав -

конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной

власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство,

они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.

 

     3. Часть 3 комментируемой статьи говорит о принципах, основах федеративного

устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось

в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали

понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное

устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

     Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного

устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные

части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными

образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая

степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

     Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях

Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство".

В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства.

Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации.

Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей,

а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность

и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется

единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы

- рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных

законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы

государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти;

государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской

Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории

России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе

Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных

государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации (см. комментарии

к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

     Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка

нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось

в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995

г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием

вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18), важным

условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания,

одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная

целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой

органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, Правительством

Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации

и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных

объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской

Федерации (см. комментарии к соответствующим статьям).

     В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет

принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием

того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции,

- ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России

и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного

механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте

и многообразии.

     Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные

органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации,

действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно

выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной

и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования,

производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация или ее субъект,

наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при

которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах

участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении;

политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

     В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется

в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов

федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы

субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений

исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конституционного

Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности

ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края. - Российская газета,

1 февраля 1996 г.), ориентировались на общие принципы и формы деятельности.

Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна

из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта

Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов

государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской

Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых

актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных

и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1

ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции

(ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти

координационных полномочий (см., например, Указ Президента Российской Федерации

от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской

Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".

- Российская газета, 16 марта 1996 г.); судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский

надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным

вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации

(см. комментарий к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется

правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской

Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации

или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса

соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

     Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная

реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие

государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола

в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах

своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами

государственной власти производно от разграничения предметов ведения между

Российской Федерацией и ее субъектами (см. комментарий к ст. 71, 72, 73).

Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами

о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной

власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной

власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом

устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного

ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод,

что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа

федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится

в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.

     Разграничение властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской

Федерации. Споры в данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом

Российской Федерации.

     Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской

Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип

как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов,

он имеет особое значение.

     Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от

численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение,

использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности,

сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение

поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление

основ федеральной политики и федеральные программы в области национального

развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки

для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина,

в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно

выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую

религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комментарии

к соответствующим статьям).

     Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны

государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются

наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации

относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные

малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий

согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ

N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых

странах", Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятую Советом

Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства в конечном

счете в социальных результатах.

     Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения

народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является

ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество

придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных

правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах

(ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета

СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), в соответствии с

которыми "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права

народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают

свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны

"поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".

     Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной

Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст.

22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных

и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации,

следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее

составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному

согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление,

право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и

коренных малочисленных народов. В постановлении Конституционного Суда Российской

Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации

о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан

о проведении референдума (ВКС, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право

на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права

на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

     Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов

в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из

состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами.

В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений

и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой

Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах.

М, 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов

указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее

или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному

или полному нарушению территориальной целостности или политического единства

суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип

равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства,

представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ,

проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться

от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального

единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".

Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении определил, что при реализации

любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание

и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление

права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение,

осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из

того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной

целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение

в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности

ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта

в Чеченской Республике (ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

     4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой

части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует,

что все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий

обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной

власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый

из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение

для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов,

входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений

определяются Конституцией Российской Федерации (см. комментарии к ч. 2 ст.

95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными

договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в

системе исполнительной власти и федеральными законами.

 

                                Статья 6

 

     1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии

с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

     2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми

правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией

Российской Федерации.

     3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства

или права изменить его.

 

 О гражданстве Российской Федерации см. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. N

1948-1

 

     Комментарий к статье 6

 

     1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина

как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в

той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской

Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент

конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения

с государством.

     Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими

их законодательными положениями. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции гражданство

в Российской Федерации относится к ведению федерации, а п. "а" ст. 89 возлагает

решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента Российской

Федерации. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются Законом Российской

Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями

и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6,

ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Определенный в

Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения

вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента

Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 в редакции Указа от 27 декабря

1993 г. N 2299 (САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302). Нормы о гражданстве содержатся

и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе,

а также в международных договорах Российской Федерации.

     В преамбуле Закона о гражданстве сформулировано само понятие этого правового

института. Гражданство - устойчивая правовая связь человека с государством,

выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности,

основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Часть 1 ст. 6 Конституции закрепляет два основополагающих принципа российского

гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.

     Федеративное устройство России, наличие в ее составе государств-республик

обусловливает существование, наряду с гражданством Российской Федерации, гражданства

республик. В связи с этим принцип единого гражданства приобретает особую значимость.

Он конкретизирован в ч. 2 ст. 2 Закона о гражданстве и означает, что граждане

Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе

федерации, являются одновременно гражданами этой республики.

     Прекращение гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение

гражданства республики (ч. 2 ст. 22 Закона).

     Наличие у лица гражданства Российской Федерации и гражданства республики

не означает, что он имеет двойное гражданство. Это два уровня правовых связей

человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого

гражданства. Не может быть такого положения, когда гражданин республики не

является одновременно гражданином Российской Федерации. А такая возможность

вопреки федеральной Конституции предусмотрена, например, в ч. 7 ст. 11 Конституции

Республики Дагестан. Противоречило бы федеральной Конституции и установление

республиканскими актами каких-либо условий приобретения гражданином Российской

Федерации гражданства республики, кроме постоянного проживания на ее территории.

     Вообще следует констатировать неопределенность в соотношении федеральной

и республиканской регламентации вопросов гражданства.

     Неопределенность и противоречивость в решении данного вопроса особенно

наглядно проявились в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан

от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 17 февраля

1994 г.). Статья IV Договора относит к ведению федерации и ее органов "гражданство

в Российской Федерации" (что соответствует ст. 71 федеральной Конституции),

ст. III к совместному ведению органов власти федерации и Республики Татарстан

- " общие и коллизионные вопросы гражданства", а ст. II к исключительному

ведению республики - "вопросы республиканского гражданства". Все это создает

возможность для подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства.

     Отнесение ст. 71 Конституции Российской Федерации к исключительному ведению

федерации "гражданства в Российской Федерации" (п. "в"), а не только вопросов

"гражданства Российской Федерации", означает, что федерация регламентирует

как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов федерации общие

правила, касающиеся гражданства. В то же время в конституциях большинства

республик установлено, что гражданство такой-то республики приобретается и

прекращается в соответствии с республиканским законом, т.е. считается вопросом

исключительного ведения республики.

     В связи с этим необходимо более четкое законодательное определение соотношения

федеральной и республиканской компетенции по вопросам гражданства. В Законе

о гражданстве установлено лишь, что республики должны привести свое законодательство

в соответствие с данным Законом (ч. 2 ст. 50), а также что Комиссия по вопросам

гражданства при Президенте Российской Федерации при рассмотрении ходатайств

и представлений по вопросам гражданства учитывает мнение той республики в

составе федерации, на территории которой лицо намерено поселиться, о целесообразности

его приема в российское гражданство или восстановления в нем (ч. 2 ст. 34).

     Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является

таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения.

Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан,

категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство

Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное

равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве.

Заключение или расторжение брака гражданина Российской Федерации с лицом,

не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства.

Изменение гражданства одного из супругов не влечет за собой изменения гражданства

другого супруга (ст. 6 Закона). Это полностью соответствует международной

Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. В то же время в целом ряде

стран установлены различия в правовом статусе граждан в зависимости от оснований

приобретения гражданства, действует принцип: жена следует гражданству мужа.

     В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского

гражданства - недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего

гражданства или права изменить его; возможность иметь двойное гражданство;

сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России;

защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.

     Положения ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство Российской Федерации

приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят

воплощение в Законе о гражданстве Российской Федерации. Он определяет семь

оснований приобретения (ст. 12) и четыре основания прекращения (ст. 22) российского

гражданства.

     Перечень оснований приобретения российского гражданства во многом обусловлен

тем, что Закон был принят в период распада СССР и стояла задача определить

прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР

республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления,

хотя и действовал принцип, что оно определяется по месту постоянного проживания

гражданина СССР.

     Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало одним из оснований

его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго

говоря, это скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином,

а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона установлено,

что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР,

постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления

в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. - день его опубликования),

если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять

в гражданстве Российской Федерации. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного

Совета России признание российскими гражданами в соответствии с ч. 1 ст. 13

Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих

на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992

г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным

делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось

при определенных условиях и к военнослужащим (см.: ВВС РФ, 1993, N 29, ст.

1113).

     Приобретение российского гражданства в результате признания осуществлялось

автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления

не требовалось. Определенные особенности предусматривал Указ Президента Российской

Федерации от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской

федерации "О гражданстве Российской Федерации"". Он установил: считать в соответствии

с ч. 1 ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР,

возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу названного Закона,

не имеющих подтверждения приобретения российского гражданства в результате

признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях.

При этом не имел значения срок регистрации (прописки) указанных лиц на территории

России, но оформление гражданства осуществлялось не автоматически, а по их

личному волеизъявлению (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2854).

     Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 14-17 Закона) осуществляется

в основном в соответствии с принципом "права крови", т.е. зависит от гражданства

родителей. В некоторых случаях применяется и принцип "права почвы", т.е. в

зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование

Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного

пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: "Каждый

ребенок имеет право на приобретение гражданства".

     Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве

Российской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо

от места рождения. Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка

на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой - лицо без

гражданства. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации,

а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от

места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии

такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился

на территории России либо если по законам страны, где он родился, он стал

бы в таком случае лицом без гражданства.

     Ребенок, родившийся на территории России у родителей, состоящих в гражданстве

других государств, является российским гражданином, если эти государства не

предоставляют ему своего гражданства. Является российским гражданином и ребенок,

родившийся на территории России от лиц без гражданства, а также находящийся

на территории России ребенок, оба родителя которого неизвестны. Во всех этих

случаях действует принцип "права почвы".

     Споры между родителями о гражданстве детей рассматриваются в судебном

порядке, исходя из интересов ребенка (ст. 31 Закона).

     Новым является приобретение российского гражданства в порядке регистрации

(ст. 18 Закона). Этот порядок требует определенных действий со стороны лица,

чем отличается от приобретения гражданства в результате его признания. Но

он существенно упрощен по сравнению с порядком приобретения гражданства по

другим основаниям и предусматривает представление в органы внутренних дел

или - при проживании за пределами России - в консульские учреждения по месту

жительства: заявления, некоторых документов и уплаты государственной пошлины

в размере 10 процентов от минимального размера оплаты труда (см. п. 8 разд.

I, п. 4-6 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской

Федерации; п/п 9 п. 6 ст. 4 Закона Российской Федерации "О государственной

пошлине" в редакции от 31 декабря 1995 г.).

     Указанный порядок распространяется прежде всего на граждан бывшего СССР,

проживающих на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также

прибывших для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля

1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести

гражданство Российской Федерации (п. "г" ст. 18 в редакции Закона о гражданстве

от 6 февраля 1995 г.).

     Это положение Закона касается судеб сотен тысяч людей выходцев из России,

оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них

родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве

не отрицает российского гражданства этих лиц, но относит его к прошлому. В

ч. 2 ст. 13 Закона определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата

образования СССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются

состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР

или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином

СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае

территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица.

     Таким образом, положения ст. 13 и п. "г" ст. 18 названного Закона фактически

разделили на две категории граждан бывшего СССР: родившихся на территории

России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для

постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения

существования СССР или после этого события, но до вступления Закона о гражданстве

в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем

признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения.

Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать

российское гражданство в другой процедуре - путем регистрации. Факт их отсутствия

на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления

в силу названного Закона в одной из республик бывшего СССР рассматривался

правоприменительной практикой исходя из буквального смысла п. "г" ст. 18 этого

Закона, как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства.

     Конституционный Суд в своем постановлении от 16 мая 1996 г. по жалобе

С. отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые

считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона),

является необоснованным. Пункт "г" ст. 18 Закона о гражданстве был признан

неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского

гражданства путем регистрации лиц, которые: родились на территории, входившей

в момент их рождения в состав России; являлись гражданами бывшего СССР; не

изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству;

выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего

СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего

СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо

отвечает всем этим условиям, то оно должно приобретать российское гражданство

не в порядке регистрации, а путем признания.

     В принципе сама по себе регистрация как особый временный порядок приобретения

гражданства не противоречит Конституции. На это также указал Конституционный

Суд. Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих российское гражданство

по рождению. Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определенные формы

уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения, например,

того, что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего

в состав бывшего СССР; прибыл в Россию именно для постоянного проживания.

Процедура уведомительной регистрации при оформлении российского гражданства

таких лиц путем признания имеет исключительно учетный характер и не должна

являться обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение

или прекращение российского гражданства. В таком своем качестве уведомительная

регистрация не противоречит Конституции.

     Содержание постановления Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. послужило

основанием для разработки депутатами Государственной Думы законопроекта о

внесении изменений в Закон о гражданстве, направленных на защиту соотечественников

за рубежом. Законопроект, принятый Государственной Думой в июне 1996 г. в

первом чтении, более широко, чем прежде, определяет круг лиц из граждан бывшего

СССР, которые признаются российскими гражданами.

     Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших

союзных республик и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с

ней, отвечает и допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62), Законом о гражданстве

(ст. 3) двойное гражданство (российского и иностранного государства). Но для

реализации такой возможности необходимо наличие международного договора между

Российской Федерацией и соответствующим государством. Такие договоры - соглашения

об урегулировании вопросов двойного гражданства - заключены пока только с

Туркменистаном и Таджикистаном.

     В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены договоры,

касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, 20 января

1995 г. подписано Соглашение между Республикой Казахстан и Россией об упрощенном

порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими

для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и гражданами Российской

Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан.

В тот же день заключен Договор о правовом статусе граждан Республики Казахстан

и Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся

стороны (Российская газета, 25 февраля 1995 г.).

     Право приобретения российского гражданства в порядке регистрации Закон

о гражданстве также предоставлял в течение года после вступления его в силу,

т.е. до 6 февраля 1992 г., некоторым категориям лиц без гражданства и иностранных

граждан (п. "д", "е" ст. 18). Такое же право в настоящее время имеют лица,

у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является российским

гражданином, а также те, у кого на момент рождения хотя бы один из родителей

был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство

по рождению. Последние могут осуществить это право в течение пяти лет по достижении

18-летнего возраста. То же относится к детям бывших российских граждан, родившихся

после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации (п. "а", "б",

"в" ст. 18 Закона).

     Прием в гражданство Российской Федерации осуществляется по ходатайству

лица указом Президента Российской Федерации. Ходатайствовать может любое дееспособное

лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в российском гражданстве

(ст. 19 Закона). Закон особо оговаривает, что при этом не играют никакой роли

происхождение, социальное положение, расовая или национальная принадлежность,

пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.

     Обычным условием приема в российское гражданство иностранных граждан

и лиц без гражданства является их постоянное проживание на территории России

в общей сложности пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством.

Для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации от 19 февраля

1993 г. "О беженцах", договором Российской Федерации, указанные сроки сокращаются

вдвое.

     Закон о гражданстве определяет и перечень обстоятельств, облегчающих

прием в российское гражданство, т.е. дающих право на сокращение установленных

для проживания сроков вплоть до снятия этих требований (ч. 3 ст. 19). В то

же время определены основания отклонения ходатайств о приеме в российское

гражданство. Они применяются к тем, кто выступает за насильственное изменение

конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность

которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации; осужден

и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским

законам (ч. 4 ст. 19).

     Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения

осуществляется в различных формах (ст. 20 Закона). Регистрационный порядок

распространяется на лиц, у которых российское гражданство прекратилось в связи

с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением

гражданства родителей. В последнем случае действует пятилетний срок по достижении

18-летнего возраста. Признание факта восстановления в российском гражданстве

распространяется на бывших граждан РСФСР, лишенных или утративших его без

их свободного волеизъявления. Лица, на которых изложенные основания не распространяются,

подают ходатайства о восстановлении в российском гражданстве.

     Гражданство Российской Федерации можно приобрести в результате выбора

гражданства (оптации) при изменении государственной границы и, как следствие,

изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется

в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.

     К иным основаниям приобретения российского гражданства относятся усыновление,

опекунство, соглашение родителей о гражданстве ребенка и др.

     Основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход

из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор гражданства (оптация)

при изменении государственной принадлежности территории, некоторые иные основания,

предусмотренные Законом (ст. 22-24 Закона).

     2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой

распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных

обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, что установлено

ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать

права и свободы своих граждан.

     Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами

распространяется в Российской Федерации и на иностранных граждан, лиц без

гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются

некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому

гражданству. Это касается, например, права избирать и быть избранными, участвовать

в референдумах, других формах управления делами государства, права на государственную

службу, обязанности защиты Отечества и несения военной службы (см. подробнее

комментарий к ст. 62).

     3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека

ч. 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации

не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции

и законодательстве о гражданстве (ст. 1 Закона). Он гарантирует право человека

на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без

боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание

за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства,

а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении

всей истории развития Советского государства.

     Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина Российской

Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства (ст. 4), что российские

граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации

(ст. 61 Конституции, ст. 5 Закона). В то же время гражданин Российской Федерации

не может быть выслан за пределы страны, не может быть также выдан (это касается

преступников) другому государству иначе как на основании закона или международного

договора Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 1 Закона).

     Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство.

Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или

выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только

на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней

акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства

и личности и регламентируется законом.

     Закон о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано

в выходе из гражданства (ст. 23). Это касается граждан, проживающих или намеревающихся

поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о

правовой помощи, но имеющих либо имущественные обязательства перед физическими

или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности

перед государством, вытекающие из законов.

     Закон одновременно определяет случаи, когда выход из гражданства не допускается:

после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу

и до ее окончания, а также если гражданин привлечен в качестве обвиняемого

либо обязан отбыть наказание на основе вступившего в законную силу приговора

суда.

     Предусмотренные Законом о гражданстве основания, препятствующие изменению

гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права

и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения

федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо

в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны.

 

                                Статья 7

 

     1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена

на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

     2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается

гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная

поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,

развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии,

пособия и иные гарантии социальной защиты.

 

     Комментарий к статье 7

 

     1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому

государству, настоящая статья называет Российскую Федерацию социальным государством.

Нужно сказать, что это понятие впервые употреблено в комментируемой Конституции.

В ряде конституций зарубежных государств термин "социальное государство" закреплен

достаточно давно. Речь идет, в частности, об Испании, ФРГ, Франции, Турции.

     Обычно в теории под социальным государством понимается такое, в котором

государственная власть ограничена необходимостью подчинения правам человека

и гражданина и установленный государственно-правовой порядок обеспечивает

всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. Такое ограничение

властных начал государства означает недопустимость удовлетворения социально-экономических

прав одних в ущерб политической, экономической и духовной свободе других членов

общества. Недопустимо также, чтобы вмешательство государства в регулирование

экономики наносило ущерб рыночным отношениям. Соблюдение перечисленных требований

служит тем правовым фундаментом, на котором демократическое правовое государство

может функционировать и как социальное. В социальном государстве на первый

план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение

быть фактором общественного благополучия. Противоречия, возникающие между

различными социальными группами ("низший класс", "средний класс", "высший

класс"), разрешаются, как правило, не с помощью государственного принуждения,

а путем социальных компромиссов и достижения консенсуса.

     Стремление к созданию равных возможностей для всех членов общества имманентно

присуще демократическому правовому социальному государству. При этом равные

возможности для всех исключают регулирование общественных отношений по принципу

привилегий. Социальное государство выступает гарантом и защитником интересов

прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а

всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать

тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано

неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих

ценностей.

     Политика социального государства в первую очередь направлена на создание

таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.

Свободное развитие человеческой личности достижимо, если права, закрепленные

в Конституции и в законах, базируются на признании достоинства человека и

если в государстве созданы условия для пользования каждым гражданскими и политическими

свободами, равно как и экономическими, социальными и культурными правами.

     Важнейшим условием для реализации перечисленных прав и свобод человека

и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым

членом общества право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище,

медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим

для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он

работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,

старости.

     Воплощение в жизнь этих общепризнанных международных стандартов в нашем

государстве происходит постепенно, по мере накопления соответствующих материальных

и других ресурсов и развития рыночной экономики. В настоящее время, по официальной

статистике, практически все пенсионеры (около 37 млн. человек) получают пенсию

почти в два раза меньше прожиточного минимума, составляющего ныне 345 тыс.

руб. в месяц на человека. Примерно 30 процентов работающих граждан имеют доходы

на этом уровне или ниже.

     Мировое сообщество, придавая большое значение созданию условий для становления

действительно свободной человеческой личности, 4 декабря 1986 г. приняло Резолюцию

N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН "Неделимость и взаимозависимость экономических,

социальных, культурных, гражданских и политических прав" (СССР и международное

сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с.

543-544). В этом документе подчеркивается, что все права человека и основные

свободы неделимы и взаимозависимы и что развитие и защита одной категории

прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств

от развития и защиты других прав. И те и другие права должны быть объектом

равного внимания государства.

     Сказанное, однако, не означает, что при предоставлении человеку социальной

защиты государство превращается в некоего доброхота, продуцирующего социальное

иждивенчество. Напротив, ему не следует подавлять свободное использование

каждым своих способностей для трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной

законом экономической деятельности, сковывать инициативу и предприимчивость,

заинтересованность в результатах своего труда. Социальная политика должна

быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями

достигали нормального материального достатка для себя и своей семьи, а социальную

защиту от государства, общества получали бы лишь те категории граждан, которые

обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми (инвалиды, старики,

дети и т.д.).

     2. В части 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности

социального государства и перечислены соответствующие гарантии. По своей природе

они являются чаще всего юридическими гарантиями, хотя могут быть и организационными.

Под юридическими гарантиями принято понимать закрепленные в Конституции, законах

и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности

охраны и беспрепятственного осуществления, включая восстановление, прав и

свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей.

     Труд является частью нормального образа жизни человека. В государственно-организованном

обществе использование способности трудиться подлежит правовому регулированию,

за исключением тех случаев, когда труд осуществляется работником индивидуально,

а не в коллективе. Труд является той областью, где экономические и социальные

факторы сливаются воедино и как в фокусе концентрируются проблемы и противоречия,

с которыми сталкивается любое общество. Трудовые отношения возникают между

работодателем и свободным работником и опосредуют найм рабочей силы. Поэтому

в них всегда присутствует определенная противоречивость интересов участников.

Работодатель, как собственник средств производства, заинтересован в росте

производительности труда и в увеличении прибыли. Наемный работник, как собственник

своей способности трудиться, стремится к ее повышенной охране и к росту заработной

платы. Таким образом, наличие противоречий производственного и социального

характера заложено в самой природе трудового отношения. Кроме того, подчиненность

наемного работника в процессе труда работодателю диктует необходимость проведения

соответствующей политики государства, при которой контролируется эксплуатация

наемного труда, а труд всегда охраняем. Охрана труда - это гарантированность

государством не только здоровых и безопасных условий труда, но и минимального

размера оплаты труда.

     Государство, как это следует из содержания данной конституционной нормы,

обеспечивает социальную защиту и по другим направлениям, развивая для этого

системы социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), здравоохранения

и социальных служб для государственной поддержки лиц с семейными обязанностями,

инвалидов и пожилых граждан, а также в целях охраны здоровья людей. Более

подробно о каждой из этих гарантий применительно к конкретным правам и свободам

граждан см. комментарии к ст. 37-43.

 

                                Статья 8

 

     1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства,

свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,

свобода экономической деятельности.

     2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,

государственная, муниципальная и иные формы собственности.

 

     Комментарий к статье 8

 

     1. Со ст. 8 в гл. 1 Конституции Российской Федерации начинается группа

из двух статей (ст. 8 и 9), специально посвященных экономическим основам конституционного

строя России.

     Первая часть ст. 8 устанавливает и гарантирует единство экономического

пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное

перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу

экономической деятельности, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е.

и единство рынка труда). Последнее не упомянуто в ст. 8, по-видимому, потому,

что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно

передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных

прав (и свобод) человека и гражданина говорится в ст. 27 Конституции.

     Нарушение единства экономического пространства в форме создания зональных

или региональных более или менее изолированных рынков определенных товаров

представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма

или по крайней мере нарушения целостности государства, а также равенства прав

и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Отрицательное

отношение к этим нарушениям выражено соответственно в ст. 13 и 19 Конституции.

Опыт нашей страны в этом отношении богат.

     По крайней мере с конца 60-х гг. несколько последовательных съездов КПСС

обсуждали и подчеркивали вредность создания фактически таможенных границ между

республиками СССР, краями и областями России. То Курская и некоторые другие

области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы",

то руководство Центросоюза (потребительской кооперации) жаловалось на аналогичные

препятствия, чинимые республиканскими, областными и другими властями в его

производственной и сбытовой деятельности. В конце 70-х гг. несколько лет партийно-государственные

власти Смоленской, Псковской и некоторых других областей России запрещали

предприятиям потребкооперации Белоруссии сбывать в этих областях свою продукцию,

которая была у них дефицитной, и увозить денежную выручку к себе в Белоруссию,

а не сдавать ее в банковские отделения названных областей. Сбыт любой издательской

продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике,

крае или области мог быть произвольно запрещен местным партийным работником

(первым секретарем соответствующего комитета КПСС). Генсек партии Л.И. Брежнев

жаловался на это в своих публикациях, но изменить все это никто не мог: власть

"удельных князей" усиливалась.

     Поскольку проблема не утратила актуальности, стало необходимым закрепление

в Конституции России принципа единства экономического пространства, единого

рынка товаров, услуг и финансов. Эта необходимость выражена в ч. 1 ст. 8 и

конкретизирована в ст. 74, 75 и др.

     Сложнее обстоит дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская

власть восстановила отмененную еще Временным правительством систему внутренних

паспортов, связанную теперь с разрешительным (в основном - запретительным)

режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но

без паспортизации сельского населения. Закрепление рабочей силы за совхозами

и колхозами, создание закрытых рынков труда в городах сохранилось и в 60-70-х

гг., после того как паспорта были выданы и сельским жителям, но требование

соблюдения паспортного режима (т.е. обязательности проживания по месту прописки)

стало еще более жестким. Даже после того, как заключением Комитета конституционного

надзора СССР от 11 октября 1991 г. (ВВС СССР, 1991, N 46, ст. 1307) и рядом

постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности постановлением

от 4 апреля 1996 г., все нормативные акты о разрешительном порядке прописки,

а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению

владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом

были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах

человека и утратившими юридическую силу, - положение изменилось лишь отчасти.

Органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации и органы

местного самоуправления нескольких крупных городов продолжают настаивать на

сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных

платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже купивших себе квартиры в этих

городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места

пребывания и жительства, которые должны быть свободны на территории всей России,

за исключением особых случаев, которые могут быть установлены только федеральным

законом.

     С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения

как рыночной конкуренции на всех этих рынках, так и свободы экономической

деятельности даже после отмены многих административно-правовых и уголовно-правовых

мер, направлявшихся против свободы экономической, в особенности частно-предпринимательской,

прежде всего торговой, деятельности. Поэтому важной экономической задачей

государственной власти в России после провала августовского путча 1991 г.,

развала СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление

единства экономического пространства России.

     На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР

о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (ВВС РСФСР,

1991, N 51, ст. 1830). Согласно этому Указу должны были признаваться недействительными

акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие

движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие

правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого

пространства, связано прежде всего с Конституцией 1993 г.

     Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных

лиц охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства,

которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции,

но также из других ее положений. Так, хотя единый рынок в Российской Федерации

с его правовыми основами упомянут только в ст. 71, все конституционные положения

об экономике описывают именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической

деятельности в рамках всей страны - как для граждан, согласно ч. 1 ст. 34,

так и для всех других равноправных с ними собственников (федерации, ее субъектов,

муниципалитетов и др.).

     Но эта свобода не является абсолютной. Конституция социального государства,

обязанного прежде всего признавать, соблюдать и защищать права человека, не

может допустить злоупотребления какой бы то ни было свободой с чьей бы то

ни было стороны. Поэтому Конституция России не только прямо предписывает свободу

экономической деятельности в рамках единого экономического пространства страны,

не только устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий

между федерацией, ее субъектами и местными самоуправлениями в экономической

области (ч. 3 ст. 11, 12, 71-73, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых

органов государственной власти в сфере экономики (например, п. "а", "б", "в",

"г", "е" ч. 1 ст. 114, ст. 127), но и определяет ряд ограничений свободы всех

субъектов экономической деятельности (см., например, ч. 2 ст. 34).

     Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека

и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать

и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание

условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том

числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), ясно, что свобода экономической

деятельности не должна противоречить государственным правилам в этой сфере.

Если Конституция предписывает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы

должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов,

проживающих на соответствующей территории, то очевидно, что свободная экономическая

деятельность, разрушающая эту основу, недопустима, как и свободное владение,

пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников,

если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы

других лиц (ч. 2 ст. 36). Если согласно ч. 3 ст. 35 Конституции возможно даже

принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в судебном порядке

и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже

некоторое ограничение экономической свободы и права частной собственности.

Точно так же обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст.

58), отнесение охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, как и право каждого

на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии

и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст.

42), не могут не препятствовать злоупотреблениям свободой экономической деятельности,

хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить

законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную

экономическую деятельность и даже праву собственности: чрезмерно высокие налоги

могут очень сильно ограничивать, а более низкие налоги - поощрять формально

свободную экономическую деятельность; оптимальную меру налогообложения, которое

должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы экономическую

деятельность в соответствии с общественными интересами, пока найти во многих

случаях не удалось.

     Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут

быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом

только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного

строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения

обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в

сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения,

выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование

каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (права

частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю

и свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами), ст.

37 (трудовые отношения), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду)

и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56).

Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности

наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором

могут быть установлены дополнительные ограничения (см. ч. 3 ст. 62).

     В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения

законом (федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности.

Существуют, например, запреты на выращивание растительного сырья для производства

наркотиков, на такое производство и торговлю содержащими наркотики медикаментами

без особого на то разрешения и контроля со стороны государства.

     Единство экономического пространства России требует единства законодательства

о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание

на всей территории России актов (документов) органов государственной власти

и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию,

ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде

всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых

самостоятельных предприятий, в частности в уже монополизированных секторах

рынка.

     Начало осуществлению этих идей было положено в 1990-1992 гг. рядом законов

и указов Президента России.

     Потребность создания стабильных общеобязательных правил функционирования

свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным

и всеобщим правам и свободам, в значительной мере удовлетворена принятием

и введением в действие первых двух частей Гражданского кодекса Российской

Федерации. В них подробно в соответствии с Конституцией урегулированы правовое

положение физических и разнообразных юридических лиц, право собственности

и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и многочисленные

отдельные виды обязательств. Вопросы гражданского права, не вошедшие в эти

две части, - например, наследственное, авторское, изобретательское право -

составят, по-видимому, подготавливаемую в настоящее время третью часть ГК.

Точно так же пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции

1993 г. отношения по использованию и охране природных ресурсов и многое другое.

     Экономическая роль демократического социального государства в условиях

рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций:

     1) законодательное определение круга субъектов хозяйственной деятельности,

а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - правил, по

которым осуществляется экономическая деятельность;

     2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных

форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом

с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение

или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом

государственными или полугосударственными банками, повышение или понижение

цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т. п.),

но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно

при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других

социальных проблем народного хозяйства;

     3) недопущение соединения в руках органов публичной власти, т.е. государственной

власти или местного самоуправления, двух направлений деятельности - присущего

им осуществления властных полномочий с характерной для предприятий хозяйственной

деятельностью, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за

исключением случаев, когда это прямо и обоснованно допускается законом.

     Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое

значение в связи с развитием интеграционных процессов в рамках СНГ, направленных

на создание единого экономического пространства России, Белоруссии и других

стран, в котором осуществлялось бы свободное перемещение как товаров, услуг

и финансовых средств, так и рабочей силы.

     2. Часть 2 ст. 8 Конституции провозглашает признание и защиту различных

форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень; речь

идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные

ресурсы.

     В строго юридическом смысле Конституция говорит о двух типах собственности:

частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35)

и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам Российской

Федерации) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм

собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность.

Коллективная собственность может быть кооперативной, принадлежать профсоюзам,

общественным организациям и т.д.

     Возможно и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам

этого права. Так, ст. 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные

ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов.

Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная

(о недрах) отрасли законодательства органически связаны с соответствующими

формами права собственности. По этой линии идет и новый ГК.

     Важной, не всегда принимаемой во внимание особенностью этого перечня

является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9. Это

тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью,

а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, и со стремлением

сохранить в экономической системе характерную именно для частной собственности

весьма эффективную личную заинтересованность, и с необходимостью, возрождая

частную собственность, уделить ей особое внимание. Но некоторые законопроекты

(например, Земельного кодекса) явно рассчитаны на противоречащее Конституции

максимальное сохранение государственной и ограничение частной собственности

как по размерам, объектам, так и по объему правомочий.

     Особенностью ст. 8, а также ст. 9, 35, 36 является отсутствие в них,

как и во всей Конституции России 1993 г., какого-либо общего определения понятия

собственности.

     Конституции и законы многих демократических государств в ХХ веке существенно

обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения,

пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными, в виде исключения,

ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные, экономические,

здравоохранительные и т.п. ограничения и обязанности. Это выражается прежде

всего термином "социальная функция собственности" или современным широким

толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США

1787 г. в качестве одной из высших целей государства. В Основном законе ФРГ

сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно

служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения

в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском,

земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными

положениями.

     Отсутствие в Конституции Российской Федерации общей характеристики права

собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в

российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех

тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности,

о которых говорится в комментарии к первой части рассматриваемой статьи. Общей

характеристике права собственности посвящены ст. 209-212 ГК. В них изложена

традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно

осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено

законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей,

входящих в современную концепцию права собственности. Но, по-видимому, это

слишком традиционное выражение ее содержания недостаточно ясно выражает присущие

ей принципиально новые социально справедливые и экономически эффективные черты,

еще далеко не полностью воспринятые общественным сознанием. Может быть, на

нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является

оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не

только права, но и ограничения этих прав и обязанности собственников, осуществляемые

под контролем государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение

возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия

в данной сфере.

     Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности

нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации,

обобщенных и развитых ГК, а также в развитии уголовного законодательства.

Единая правовая охрана всех форм собственности заменила усиленную охрану государственной

и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности

и ослабленную защиту личной собственности граждан. Последовательное осуществление

этого равноправия форм собственности во многих отраслях законодательства остается

важной задачей.

 

                                Статья 9

 

     1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской

Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей

территории.

     2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,

муниципальной и иных формах собственности.

 

     Комментарий к статье 9

 

     1. Часть 1 ст. 9 определяет важнейшие общие черты конституционно-правового

режима земли и других природных ресурсов, обязательные для каждого вида этих

ресурсов и для любой формы собственности на них в Российской Федерации.

     Конституционное предписание, согласно которому земля и другие природные

ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих

на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто и что

обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных

природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает правовые отношения

по поводу использования и охраны природных ресурсов, хотя бы и в самой общей

форме.

     Эта абстрактность данного положения Конституции породила некоторые толкования,

сужающие его значение. Иногда его содержание сводят только к защите хозяйственных

интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя

в тексте ч. 1 ст. 9 прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей

Российской Федерации, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях

ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же

к правам, в том числе земельным, малочисленных народов (и не только Севера)

относятся другие части Конституции - ст. 69, п. "м" ч. 1 ст. 72 и др.

     Определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности

народов, проживающих на соответствующих территориях, и требование должного

использования и охраны этих ресурсов носят скорее общеполитический, нежели

юридический характер. Правовое же содержание и значение этого определения,

как главной части конституционного основания для законодательства о природных

ресурсах, их отдельных видах, их использовании, охране, как представляется,

состоит в следующем.

     Во-первых, ч. 1 ст. 9 содержит требование обеспечить рациональное и эффективное

использование земли и других природных ресурсов, их охрану от нерационального

использования, порчи, радиоактивного и химического заражения, восстановление

и улучшение возобновимых ресурсов и экономное расходование невозобновимых.

Все это - как в интересах каждого землевладельца и землепользователя, так

и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих

в его состав народов как ныне живущих, так и будущих поколений.

     Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии с ее

ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения,

соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав,

свобод и обязанностей человека и гражданина, а также объединений граждан.

Они вытекают из ряда статей Конституции.

     В-третьих, ч. 1 ст. 9, рассматриваемая в сочетании со ст. 8, означает

признание и защиту равным образом всех форм собственности на землю и другие

природные ресурсы.

     При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения

прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных

ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны,

всеобщими - социальными, экономическими, экологическими, градостроительными

и иными - интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного

строя, нравственности и здоровья населения.

     Поэтому неконституционны попытки ограничить законом по площади земель

и по объему полномочий переход земли в частную собственность, сохранить преобладание

государственной и совхозно-колхозной земельной собственности, в некоторых

городах - объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью.

Столь же незаконны манипуляции с природными ресурсами. Важно не допустить

злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления

общественным интересам.

     В-четвертых, из ч. 1 ст. 9 вытекает необходимость точно определить относящиеся

к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов

всеми участниками этих отношений - гражданами, их объединениями, предприятиями

любых форм собственности, муниципальными властями и др. - обязанности и необходимые

для их исполнения права органов государственной власти и органов местного

самоуправления. Конституционную основу для этого составляют ст. 2, 7-9, 11,

12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо не только запрещение произвольного вмешательства

этих органов в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию

и охране земли и других природных ресурсов, но и обеспечение гласности в работе

названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного

контроля за их деятельностью в данной сфере.

     Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного

использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает

осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов,

а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной

власти, органами местного самоуправления в значительной мере уже известных

функций по регулированию земельных отношений. Это всесторонний учет (кадастровый

и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых

и т.п.),

     включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности,

денежной) оценке, правовом режиме и т.п.; регистрация сделок по поводу таких

объектов; определение целевого назначения земель и других природных объектов,

связанное с территориально-устройственным планированием их использования и

зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием

и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых чрезвычайных

случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка

природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение законодательства

о земле и природных ресурсах, их использовании, охране и др. Без всего этого

осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности

народов невозможно.

     Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни

и деятельности народов требует должного законодательного урегулирования с

учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов

местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех,

в том числе природных, почвенно-климатических и других условий жизни и деятельности

каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных

условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений

по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне

федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном

законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано

юридическое значение ч. 1 ст. 9 Конституции. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции,

федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования

землей, по-видимому, находящейся в частной собственности граждан и их объединений

(ст. 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в

состав главы о правах и свободах человека и гражданина). Федеральные законы

необходимы и по многим другим вопросам, касающимся природных ресурсов, согласно

ст. 71 Конституции находящимся в ведении Российской Федерации; в еще большей

степени это относится к ст. 72. Полномочия Российской Федерации по предметам

совместного ведения довольно широки и также выражаются проще всего в издании

федеральных законов.

     Ясно, что федеральными законами могут определяться, как правило, только

общие для всей России положения; лишь в обоснованных особо важных случаях

возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае

детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных

ресурсах в законах субъектов Российской Федерации возможна и необходима.

     В связи с тем что Земельный кодекс России 1991 г. во многом устарел,

а новый все еще не принят, многие вопросы земельных отношений регулируются

в соответствии со ст. 90 Конституции нормативными указами Президента. Например,

выкуп частными и приватизированными предприятиями занимаемых ими земельных

участков у местных администраций регулируется Указом Президента Российской

Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535 и рядом последующих, дополняющих и уточняющих

указов.

     Поскольку вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий

по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей

полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные

законы и иные нормативные акты, не вступая в противоречие с федеральными законами,

особенно при отсутствии последних. Так, в настоящее время в связи с тем, что

Земельный кодекс 1991 г. во многом противоречит действующей Конституции, законодательные

органы ряда областей (Свердловской, Воронежской и др.) уже приняли свои земельные

законы, а в некоторых других субъектах Российской Федерации идет подготовка

к изданию таких законов; главами исполнительной власти субъектов федерации

издаются указы (распоряжения) по этим вопросам. В соответствии со ст. 130-133

Конституции Российской Федерации, федеральными законами и нормативными актами

субъектов Российской Федерации издаются нормативные акты местного самоуправления

по вопросам использования и охраны земли и других природных ресурсов в пределах

соответствующих единиц местного самоуправления, включая те природные ресурсы,

которые являются муниципальной собственностью этих единиц.

     Очевидно, что с появлением новых федеральных законов, регулирующих использование

и охрану земли и других природных ресурсов, те предписания указов Президента

Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, актов органов

местного самоуправления, которые окажутся противоречащими этим федеральным

законам, будут утрачивать свою юридическую силу.

     Конституция Российской Федерации в ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 72 и других

говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней

традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права

собственности земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного

и животного мира, которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью

государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все

они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности.

Право собственности может существовать только на известный, по тем или иным

признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его

существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного

права.

     Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных.

Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах

и т.д. пересекали линию государственной границы, должно было прекращаться

право собственности Советского государства и возникать такое право соседнего

государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких

способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, само

Советское государство во многих своих законах не рассматривало этих животных

как объекты права собственности, а себя - как их собственника. Оно не возмещало

ущерб, нанесенный этими животными садам и посевам. Браконьеров оно наказывало

не за хищение государственного имущества, а квалифицировало их действия иначе.

Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть

объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не

индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически,

на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме.

 

     Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права

собственности, тоже есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении.

     Использование земли, как одной из важнейших основ жизни и деятельности

народов, нередко предстает в двух вариантах. Один из них - использование земли

как производительной силы в сельском хозяйстве. Другой - использование земли

в других отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для

размещения городов, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во

многом неточен. Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных

соображений, а из конкретного целевого назначения и использования земельных

массивов и участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных

объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их

использования. В-третьих, часть этих земель в определенных границах используется

как непосредственная производительная сила, т.е. дает урожай в той или иной

форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные и т.п. земли). Разумеется, их конкретное

целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия

их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании.

     Второй вопрос - сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов

и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе

подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9, 36 Конституции

Российской Федерации речь идет преимущественно о "земле и других природных

ресурсах". Только земля названа здесь прямо и поставлена на первое место.

Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют;

большая часть из них упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства,

находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, но и

здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. -

вслед за ним. В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно

заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом,

лимитирующим природопользование в целом. Но в других обширных зонах страны

ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль

может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает

все иные возможности использования земельных и иных природных ресурсов. В

северных же регионах России, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны,

центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть,

становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в

градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти - также в сельском

и лесном хозяйстве.

     Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки

различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности,

как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами

и поэтому измеряемые соответствующими единицами (квадратными километрами,

гектарами, квадратными метрами и т.д.). Между тем совершенно ясно, что любая

форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной

высоты и глубины ее использования. Речь идет не только о поверхности, но и

об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться

земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для

использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств

(горные отводы и др.), обычно имеющие выходы на участки земной поверхности;

другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки,

этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью

застраиваемых земельных участков, определяющих объемы используемых пространств.

В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том,

что право на землю распространяется только на глубину и высоту, которых достигают

соответственно корни и вершины деревьев или иных выращиваемых растений и т.д.

По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления

конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни

и деятельности народов должна принимать во внимание подобные обстоятельства.

 

     Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов

в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего

всеобщие интересы и интересы различных собственников и пользователей природных

ресурсов.

 

     2. Вторая часть ст. 9 посвящена праву собственности на природные ресурсы

и его формам.

     Право собственности на природные ресурсы в комментируемой статье (и в

ст. 130) характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно

владеть, пользоваться и распоряжаться (последнее означает право продавать,

покупать, дарить, завещать, сдавать в аренду и т.п.) всеми видами природных

ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ст. 7 (ч. 1 - создание

условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст.

8 и 34 (свобода экономической деятельности), ст. 9 (ч. 1 использование и охрана

природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на

соответствующей территории), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и

ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять

природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д.

Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность

всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов

эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом

как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы.

     Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности,

Конституция Российской Федерации закрепляет восстановление (после долгого

времени господства исключительной государственной собственности на природные

ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя

этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному,

но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной

собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может

быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной) и т.п.; в общей форме

это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности

землю вправе "граждане и их объединения". Более детальная классификация форм

частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна

реализация ни ст. 9, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни

ст. 36, ч. 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются

на основе федерального закона; это не исключает издания в соответствии с ним

и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного

уровня.

     После частной собственности на природные ресурсы в ст. 9 (как и в ст.

8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других

статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может

быть федеральной или принадлежащей субъекту Российской Федерации. Государственная

и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах

- и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную собственность.

Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность

классификации типов и форм собственности требует признания существования частного

типа (а не формы) и публичного типа права собственности на любые, в том числе

на природные, ресурсы, включая землю.

     Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность

законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности

- частной (например, собственности различных объединений граждан - кооперативной,

семейной и др.), публичной (например, совместной собственности нескольких

муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например

объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается

и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой

во многом еще точно не определен.

     Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны

и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на

других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или

на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная

или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие

из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее

законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы

о природных ресурсах и их отдельных видах и т.д.

 

                                Статья 10

 

     Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе

разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,

исполнительной и судебной власти самостоятельны.

 

     Комментарий к статье 10

 

     Статья 10 выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного

права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые

введенную в конституционное право нашей страны с принятием поправки к ст.

1 Конституции 1978 г. в 1992 г. Но тогда этот принцип, названный одной из

"незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации", не был последовательно

проведен в Конституции. В ней сохранялись явно ему противоречащие положения,

например, о том, что Съезд народных депутатов Российской Федерации является

высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен

принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного

или даже судебного характера), отнесенный к ведению Российской Федерации.

Хотя эти положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и

не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали

многие народные депутаты России и отчасти - на их правильности для того времени

- настаивают и теперь некоторые оппозиционные фракции нынешней Государственной

Думы.

     Теория и практика разделения властей явилась результатом длительного

исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники

- англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.) - и их многочисленные

последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой

государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре,

произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения

властей. Но поскольку общественные позиции в решающей степени зависят от интересов

взаимодействующих и борющихся сил, до сих пор в странах, еще не создавших

современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать,

выдвигаются поверхностные и неубедительные аргументы в пользу единства государственной

власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, и т.д.

Даже вынужденно признавая принцип разделения властей под давлением общественного

мнения и демократических движений, некоторые политические деятели, лидеры

государств и даже ученые высказываются за то, чтобы разделенные власти одного

государства имели бы единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего

их государственного органа, как правило - президента или парламента данной

республики.

     Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных

режимов, не знавших или отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости

концентрации всей государственной власти в руках монарха, вождя правящей партии

или (и) президента республики, в руках которого в центре сосредоточивались

бы без разграничения основные законодательные, исполнительные и судебные функции,

осуществляемые на местах абсолютно ему подчиненными и столь же единовластными

должностными лицами (губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами

и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между отдельными частями

государственного аппарата была принципиально несовместимой с разделением законодательных,

исполнительных и судебных полномочий между собою, с их возложением на различные

специализированные части государственного аппарата, со сколько-нибудь значительной

степенью самостоятельности его "ветвей" и звеньев, их взаимным контролем и

т.д.

     Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях

государственной структуры реальная власть принадлежала единоличному партийному

лидеру соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории

и скорее теоретическом, нежели практическом законе лишь формально вся неразделенная

полнота государственной власти принадлежала одному соответствующему высшему

или местному органу государственной власти (Совету народных депутатов). Распределение

функций между отдельными звеньями аппарата власти определялось ее реальными

носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по

решению хозяйственных споров и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными

органами либо судами, но зачастую под давлением партийно-государственных лидеров.

     Теория и практика разделения властей подвергается критическим нападкам

с различных сторон. Сторонники сохранения неразделенной государственной власти

советского типа настаивают на сохранении в Конституции Российской Федерации

принадлежности всей государственной (а не только законодательной) власти парламенту,

да и сейчас стремятся ко всемерному ограничению в его пользу полномочий других

властей. Своеобразный характер имела критика теории и практики разделения

трех властей, состоявшая в доказывании, что к ним следует добавить четвертую

- "избирательную" власть, имея в виду не власть граждан-избирателей, т.е.

народовластие, составляющее основу всех разделенных властей, а... власть избирательных

комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной

избирательной комиссии, 1995, N 2, с. 39).

     Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий

по отношению к разделенным властям явился в апреле 1996 г. отказ Центризбиркома

подчиниться решению Верховного Суда Российской Федерации, признавшего отказ

в регистрации одного из кандидатов в Президенты Российской Федерации незаконным

и обязавшего Центризбирком зарегистрировать этого кандидата. Такое отношение

к судебной власти особенно впечатляет, если учесть рост ее значения в системе

разделения властей в XX веке. Конституция США 1787 г. говорит о разделении

упомянутых трех властей, ставя судебную на третье место. Но доктрина конституционного

права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки

Конституции все чаще выдвигает судебную власть на первое место (см., например,

Lawrence Tribe. American Constitutional Law. N.Y., 1988, рр. 23-400). Это

вытекает из правотворческой роли англосаксонской судебной власти, пример которой

оказывает растущее влияние на роль и значение судебной власти в системе разделения

властей, принятой странами европейской континентальной системы права, в том

числе странами Латинской Америки, рядом стран Африки и Азии.

     Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной

власти. Оно реально существует прежде всего на уровне народовластия, прямого

или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме

того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек

и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает

законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет

бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной

и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает

и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов,

назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении

законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует Конституцию, может

признать законы, акты правительства или их отдельные предписания не соответствующими

Конституции, а иные правовые акты - законам и лишить их юридической силы,

контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти

- и участвуя в их осуществлении. Судебная власть осуществляет правосудие,

применяя законы,а нередко и Конституцию при решении конкретных дел.

     Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту

новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным

элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства

и парламентом, так или иначе контролирующим правительство. Если парламент

(или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части,

тем самым увольняя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент

(палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права,

то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без

равновесия нет разделения властей.

     Столкновением в России двух тенденций - за и против разделения властей,

по-видимому, и объясняется не вполне четкий, точнее сказать, компромиссный

характер формулировки ст. 10 Конституции Российской Федерации. В ней говорится,

что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется..." (таким

образом, одна власть, а не три власти) на основе ее разделения на законодательную,

исполнительную и судебную, т.е. на три власти. Единство власти сочетается

с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют

самостоятельно. Таким образом разделение властей все же выражено и закреплено

в ст. 10.

     Отчасти эта компромиссность выражена и в построении системы высших органов

государственной власти Российской Федерации. Законодательная власть (без использования

этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание. Исполнительную власть,

как сказано в ст. 110, исполняет Правительство Российской Федерации. Судебная

власть (так озаглавлена гл. 7) осуществляется Конституционным, Верховным,

Высшим Арбитражным и другими судами Российской Федерации. Таким образом, в

этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение

по горизонтали на федеральном уровне выражены довольно ясно, хотя, может быть,

все же недостаточно единообразно и четко. Но Президент Российской Федерации,

являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно, как

в США, главой исполнительной власти; он, согласно ч. 2 ст. 80, обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти

(т.е. всех трех властей - по горизонтали и всех органов государственной власти

Российской Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали),

отчасти принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости

и государственной целостности. По-видимому, это меры, находящиеся в пределах

типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего

(ч. 1 ст. 87) и др.

     Однако огромные трудности переживаемого страной переходного периода порождают

настоятельную необходимость в укреплении, обеспечении единства и авторитета

государственной власти. Может быть, в первую очередь это относится к исполнительной

власти, которая должна быть способна оперативно и энергично реагировать на

возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической

и политической жизни и гигантского разнообразия региональных условий в России.

Все сказанное объясняет попытку конституционно решить проблему разделения

властей именно так, как это сделано в Конституции Российской Федерации.

     Хотя в тексте ст. 10 не упомянуто разделение властей по вертикали, в

гл. 1 (Основы конституционного строя), гл. 3 (Федеративное устройство) и в

гл. 8 (Местное самоуправление) оно урегулировано с достаточной для Конституции

полнотой. В них зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными и

региональными (на уровне субъектов Российской Федерации) властями и местным

самоуправлением (см. комментарии к ним).

 

 

                                Статья 11

 

     1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент

Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная

Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

     2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют

образуемые ими органы государственной власти.

     3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами

о разграничении предметов ведения и полномочий.

 

 См. Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления

части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом

Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370

 

     Комментарий к статье 11

 

     Статья 11 по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает

к ст. 10, конкретизируя ее положение о разделении властей в Российской Федерации

прежде всего по вертикали (а в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных

органов государственной власти).

 

     1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной

власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением

их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции

Российской Федерации. Естественно возникает вопрос: зачем понадобился этот

перечень в ст. 11? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением

принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции Российской

Федерации, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов,

а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью

повторяемый в последующих главах Конституции?

     Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства.

Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной

власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый

перечень этих органов в ст. 11, входящей в состав первой главы Конституции,

закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, обладает

гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции.

В силу ст. 16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям

ее первой главы, не могут противоречить никакие другие положения Конституции.

Таким образом, установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной

власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того и в соответствии

с этим перечень этих органов в ст. 11, как и все содержание этой статьи и

всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого

перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции Российской

Федерации специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135

Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и других, то поправки к ним

могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного

закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти

не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (см. комментарий к

ст. 136).

     Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных

органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не

только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия,

стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной

власти, например пост Президента Российской Федерации, и т.п.), но также из

практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной

власти СССР комитетов национального, народного и т.п. "спасения" и фактическое

создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных

органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991

г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого

Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями

от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения

в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов

Российской Федерации от имени их съезда в дни кризиса конца сентября - начала

октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной

власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом

обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления.

     В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России,

но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной

Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты

Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения

статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует

соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами.

     Есть и некоторое несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении

государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную,

исполнительную и судебную, с одной стороны, - и ч. 1 ст. 11, перечисляющей

не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти,

с другой. В Конституции законодательная власть (без упоминания этого термина)

явно возложена на Федеральное Собрание (в гл. 5), исполнительная власть прямо

возложена на Правительство (в ст. 110 гл. 6), судебная власть, названная в

заглавии гл. 7, возложена на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость

в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными

органами дополняется тем, что о месте органа, названного первым, - Президента

Российской Федерации - в системе разделения властей прямо ничего не сказано.

Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России

обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации.

Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской

республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной

власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате

в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие

ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому

органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает

сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем,

принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть

исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству.

     Ряд функций Президента Российской Федерации, как и в других республиках

этого типа (например, во Франции), ставят его как бы над другими властями.

В ч. 2 ст. 80 именно он провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека

и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России,

ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые

в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной

и судебной властей, кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает

согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Поэтому Президент Российской Федерации назван первым в перечне этих федеральных

органов.

 

     2. Часть 2 ст. 11 закрепляет характерную для федерального устройства

Российской Федерации самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении

системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования

и их наименований.

     Конституция Российской Федерации устанавливает только некоторые общие

правила, которым должны следовать субъекты федерации. Они должны решать вопросы

этого рода в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации

(гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной

власти, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст.

77).

 

     3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

(ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального

функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются

правовые способы этого разграничения: Конституция Российской Федерации, Федеративный

и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

     Конституция Российской Федерации играет решающую роль в рассматриваемой

сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения Российской Федерации, предметы

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий

принцип о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий

Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см.

комментарии к ст. 71-73); во-вторых, предопределяет содержание и юридическую

зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации,

в том числе названных договоров, от Конституции, которой они не должны противоречить

(см. комментарии к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).

     Предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной

власти и органами государственной власти субъектов федерации разграничиваются

Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора

- Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных

республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан

и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и

органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской

Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами

власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации",

а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один

из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного

договора.

     Конституция Российской Федерации с некоторыми изменениями инкорпорировала

положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов федерации, и, соответственно, договорные

положения утратили свое самостоятельное значение. Иные установления этого

договора продолжают действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции;

в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений

Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения

Конституции Российской Федерации (см. комментарий к п. 1 раздела второго "Заключительные

и переходные положения"). Часть 1 ст. 5 Конституции требует, чтобы положения

Федеративного договора, отвечающие более высокому демократическому стандарту,

в равной мере распространялись на республики, края, области, города федерального

значения, автономную область, автономные округа.

     Для субъектов федерации, не присоединившихся к Федеративному договору

или принятых в федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений

по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция Российской Федерации

и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор представляет собой

юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных

сторон, содержанием которого являются их взаимные права и обязанности.

     Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения

подобных договоров. Однако складывающаяся практика свидетельствует, что в

первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект федерации обладает

определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей

договор, таковой является геополитическое положение,

     Краснодарского края - курортно-санаторное дело, Республики Бурятия -

наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим

развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в

том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой

статус субъекта федерации в системе федеративных отношений.

     Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации как частью

федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной

власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - Договор

Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения

и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан"

от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 17 февраля 1994 г.), Договор Российской

Федерации и Кабардино-Балкарской Республики "О разграничении предметов ведения

и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской

Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 29 февраля 1996 г.) и Договор

Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов

ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"

от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне

согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию

они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов

государственной власти.

     Иметь названный договор или нет - вопрос, находящийся на усмотрении субъекта

федерации, который, как правило, и является инициатором его подписания.

     Процедура заключения договоров и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются

Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления

части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом

Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370 (Российская газета,

14 марта 1996 г.). Согласно этому Положению предварительное рассмотрение вопросов

подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте

Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения

и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации. Статус Комиссии и ее

состав определены Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г.

N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке

договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475).

 

     При работе над проектами договоров Комиссия исходит из следующих положений:

     - принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами;

     - договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной

власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации;

     - договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус

субъекта Российской Федерации;

     - в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения

Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72

Конституции Российской Федерации;

     - в договоре с органами государственной власти субъекта Российской Федерации,

не участвовавшего в подписании Федеративного договора либо вновь образованного,

может содержаться полный перечень предметов совместного ведения Российской

Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции

Российской Федерации;

     - в договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные

географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями

конкретного субъекта Российской Федерации;

     - после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными

частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного

ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным

в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом;

     - не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной

власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской

Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод

человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные

полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности

Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных

законов на всей территории Российской Федерации.

     Подготовка проектов договоров осуществляется в следующем порядке:

     - проекты договора вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта

Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта представлять

его внутри страны;

     - по поручению председателя Комиссии федеральные органы исполнительной

власти в 10-дневный срок обязаны представить в Комиссию свои заключения и

предложения по проектам договора;

     - Комиссия представляет договор Президенту Российской Федерации вместе

со своим заключением;

     - договор подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное

лицо субъекта Российской Федерации.

     Устанавливается, что договоры вступают в силу после их официального опубликования.

Конституции и уставы субъектов федерации, как правило, предусматривают ратификацию

данных документов соответствующим законодательным (представительным) органом

(см., например: ст. 58 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия),

ст. 86 Конституции Республики Бурятия, ст. 42 Устава (Основного закона) Свердловской

области).

 

     Непосредственно в текстах договоров фиксируются конкретные механизмы

и гарантии их реализации. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г.

(Российская газета, 1 февраля 1996 г.) записано, что настоящий Договор или

отдельные его положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем

порядке; подобное возможно только по взаимному согласию сторон путем заключения

нового договора (ст. 16); если федеральными правовыми актами, действие которых

распространяется на все субъекты Российской Федерации, будут установлены права,

льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установлены

настоящим Договором, то в отношении Свердловской области применяются положения

указанных федеральных правовых актов; в случае принятия федеральными органами

государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых

актов, противоречащих настоящему Договору, подлежат применению нормы настоящего

Договора (ст. 7); споры и разногласия, возникающие при исполнении настоящего

Договора, разрешаются с использованием согласительных процедур; в случае недостижения

согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации

в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, а также

Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской

Федерации в соответствии с их компетенцией (ст. 17).

     В части 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой

инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти и органами государственной власти

субъектов федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования

в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочий названных

органов государственной власти. Косвенно данный вывод подтверждает упомянутый

Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370, в котором

обращается внимание на то, что он принимается "в целях упорядочения и создания

единых условий подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных

и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации". В утвержденном этим Указом Положении

Комиссии, занимающейся подготовкой и правовым обеспечением договоров, в качестве

одной из задач называется "участие в разработке проектов законодательных и

других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий

между федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации" (п. 3).

 

 

                                Статья 12

 

     В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

 

     Комментарий к статье 12

 

     Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении.

Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя.

Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим

и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека,

его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного

самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст.

3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.

1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего

территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной

собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению

общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего

формой решения национальных вопросов.

     Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни.

Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй

половине XIX века. Однако в советский период власть строилась на идее централизации.

Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были принцип демократического

централизма как основа организации и деятельности Советского государства,

включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих

органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по вертикали и горизонтали)

отраслевых и функциональных местных органов управления.

     Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления

начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших

в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР

"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от

9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267), а в России - Закон РСФСР

"О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29,

ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента Российской Федерации:

"О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления

в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП, 1993, N 41, ст. 3924);

"О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993

г. (САПП, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской

Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция

Российской Федерации 1993 г. утверждением "в Российской Федерации признается...местное

самоуправление" как бы ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному

самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым как основа организации

власти местных сообществ.

     Конституционное признание местного самоуправления отвечает международно-правовым

требованиям, в частности Европейской Хартии местного самоуправления, принятой

Советом Европы 15 декабря 1985 г. При этом Россия не только создает предпосылки

для самоуправления в соответствии с Хартией, но, став членом Совета Европы,

намерена присоединиться к данной Хартии (см. распоряжение Президента Российской

Федерации от 13 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных

с вступлением Российской Федерации в Совет Европы". - СЗ РФ, 1996, N 8, ст.

743), подтвердив тем самым свою приверженность выбранному курсу.

     Признавая местное самоуправление, Российская Федерация одновременно его

гарантирует. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать

его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это

делается путем закрепления его основ в Конституции (ст. 130 - 133) и их конкретизации

в специальном законодательстве - Федеральном законе "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (СЗ

РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и других правовых актах (см. постановление Правительства

Российской Федерации от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" - Российская газета, 21 марта 1996 г.); материального и финансового

обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных

ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате

решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9,

ст. 132, 133 Конституции); организационной поддержки (см. Указ Президента

Российской Федерации от 24 августа 1995 г. "О Совете по местному самоуправлению

при Президенте Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3508; Федеральную

программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную

постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. -

СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121).

     Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления.

Ее правовым выражением является установление предметов ведения и полномочий

местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации"), определение полномочий органов государственной власти Российской

Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного

Закона), введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления,

закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).

     Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах

своих полномочий вправе по своему усмотрению решать вопросы местного значения

(определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет

и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться

и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные

к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании

или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной

власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с

помощью суда.

     Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления.

В частности, в определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного

Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя

губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским

делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан

на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право,

1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного

самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов

местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации

субъекта Российской Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий".

 

     Конституционный Суд Российской Федерации, защищая самостоятельность и

независимость местного самоуправления, постановлением от 30 мая 1996 г. по

делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона

от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996 г. (Российская газета,

июнь 1996 г.) определил, что "после завершения формирования органов местного

самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе

своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов".

     Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его

органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит

своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от

неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Однако

данное установление не может трактоваться как признание абсолютной независимости

органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость

существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали

исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституция и законы

наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной

и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать

Конституцию Российской Федерации и законы; за их деятельностью осуществляется

прокурорский надзор; они несут ответственность перед государством, их решения

могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия

этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены. В

то же время органы государственной власти не вправе назначать или освобождать

должностных лиц муниципальных образований, отменять решения органов местного

самоуправления, прекращать их полномочия вне установленных законом процедур,

ставить хозяйственные или иные задачи, не подкрепляя их осуществление необходимыми

материальными и финансовыми ресурсами.

     В случаях, когда органам местного самоуправления передаются отдельные

государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции), они, не утрачивая своей

изначальной природы, в некоторых отношениях становятся как бы государственными

органами. Их деятельность в этой части подпадает под государственный контроль,

у муниципальных органов возникают дополнительные обязанности перед соответствующими

органами государственной власти.

 

 

                                Статья 13

 

     1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

     2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной

или обязательной.

     3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

     4. Общественные объединения равны перед законом.

     5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели

или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного

строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,

создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной

и религиозной розни.

 

 О деятельности общественных объединений см. Федеральный закон от 19 мая 1995

г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"

 

     Комментарий к статье 13

 

     1. Статья 13 устанавливает в качестве одной из основ конституционного

строя России принцип идеологического и политического многообразия, а также

пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие

с другими демократическими принципами Конституции Российской Федерации.

     Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят исходя

из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется

как система политических, юридических, экономических, этических, экологических,

художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо

или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система

направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование

теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило,

закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере

идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно

развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять

и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать

также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных

документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных

и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими

органами предложений и т.д.

     Первая часть комментируемой статьи содержательно связана с рядом других

конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное

многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли

и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая

свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного,

художественного, научного и других видов творчества.

     Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является

одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские

конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого

плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977

г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась

марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее ленинско-сталинской. В

преамбуле Конституции СССР 1977 г. излагались многие положения этой идеологии,

прославлялось руководство компартии Советского Союза, было подчеркнуто, что

высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического

общества и что народ якобы принимает эту Конституцию, "руководствуясь идеями

научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей

и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы,

государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским

учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию

внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например,

что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности,

"коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25), что СССР проводит "ленинскую"

политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируется свобода научного, технического

и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться

в общественные организации (ст. 51) только "в соответствии с целями коммунистического

строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР

1978 г.

     Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их

представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов,

вообще генетики, кибернетики и др.), в искусстве (в художественной литературе,

живописи и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись

постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными

мерами. При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно

вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран и народов мира, монопольная

господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное

на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно

существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.

     Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства

одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться

между собою довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм,

в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые

к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства.

 

     2. Часть 2 ст. 13 устанавливает правило, органически связанное с содержанием

первой части этой статьи. Признание идеологического многообразия, строго говоря,

означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной.

Как и первая часть, вторая часть этой статьи содержательно связана со ст.

14, 28, 29, 30, 44 и др.

     При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой

в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей

Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную

ею возможность законного, ненасильственного изменения конституционного строя

России (ст. 134-137).

     Правило ч. 2 ст. 13 относится к любым идеологиям (например, либерализм,

социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические

доктрины, марксизм-ленинизм и др.).

     Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям,

которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и

запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей Конституции.

Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права

и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.).

     Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут

каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы

бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.

     В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии

в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело место.

Оно было связано с подавлением интересов больших социальных групп, прав и

свобод личности, теоретически беспомощно и резко снижало эффективность всей

общественной и государственной системы, в рамках которой это происходило.

 

     3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям

идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности,

конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается

политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает

наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности

- в агитации за или против определенных течений в политической жизни, за или

против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов,

выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности

играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий

и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно

стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей.

Главной формой политического многообразия (плюрализма) является многопартийность.

Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе,

недемократичность которой очевидна.

     В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной

мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической

частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого

достижения российской демократии служит включение этих положений ст. 13 в

основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые

- в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие

данных конституционных положений принципам и нормам международного права,

позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в

политической жизни России.

     Но демократические политические партии или их блоки, выражающие политическую

волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через

своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя

власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий

общую программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной

степени действуют в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики,

которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная

зависимость государственной власти от тех или иных идеологических позиций

партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим

контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен

прежде всего проводить в жизнь их избранник.

     Конституционные положения о политических партиях в Конституции Российской

Федерации более кратки, нежели в новых конституциях ряда других демократических

стран. В них, например, в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные

предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут

образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать

демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и

использовании своих средств, а также об имуществе. Те партии, которые по своим

целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить

ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под

угрозу существование ФРГ, противоконституционны. Вопрос об их конституционности

решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными

законами.

     Обращает на себя внимание то, что Основной закон ФРГ и Конституция Российской

Федерации приравнивают открытые цели и фактические действия партий и их сторонников,

направленные на устранение конституционного строя. Но в ФРГ речь идет о любых

действиях против конституционного строя в целом, а в Российской Федерации

- только о насильственном изменении основ конституционного строя.

 

     4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы

исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей

существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные

общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.)

является единственным в своей сфере деятельности. Исключается возможность

возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е.

с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий

и общественных объединений. Такая система существовала в ряде "социалистических"

стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.); по-видимому, была предпринята попытка

создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил

текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим,

начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...".

     В настоящее время положение политических партий и общественных объединений

в России регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом

"Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930)

и другими нормативными актами.

     Равноправие общественных объединений выражается равенством общих требований

закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их

отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной

сфере их деятельности, к условиям и порядку приема в их члены, а также выхода

из их состава, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам

денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их

создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности

и ликвидации.

     Равноправие общественных объединений распространяется также на их права

и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном

(участие политических объединений в выборах государственных органов и всех

объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке,

представительство интересов своих членов и др.) и хозяйственном (учреждение

средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных

целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества,

денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности,

и др.).

     Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего,

например, превращения благотворительных, спортивных и т.п. общественных объединений

в предприятия по импорту спиртных напитков и т.п. в противоречии с законом

и уставными целями этих объединений.

     Подобные проблемы решаются также конституциями и законами других демократических

стран. Так, ст. 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические

партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием,

создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального

суверенитета и демократии".

 

     5. Часть 5 ст. 13 запрещает создание и деятельность тех общественных

объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие

действия. Она перечисляет ряд таких целей или действий, служащих основанием

для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного

строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание

вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий

более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться

желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений

могут обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот

в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых

других стран.

     В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного

объединения названы их цели или действия, направленные на нарушение территориальной

целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований.

     Все это соответствует практике демократических государств. Согласно ст.

18 Конституции Италии 1947 г. граждане имеют право свободно, без особого разрешения

объединяться в организации в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным

законом; при этом запрещены тайные общества и такие объединения, которые хотя

бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного

характера, а ст. XII переходных и заключительных положений запретила восстановление

в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии и предусмотрела

установление законом на срок не более 5 лет с момента вступления в силу этой

Конституции ограничений активного и пассивного избирательного права для ответственных

руководителей фашистского режима. Конституция Болгарии 1991 г. в ст. 11 провозглашает

принцип политического плюрализма, содействие партий формированию и выражению

политической воли граждан, регулирование законом порядка образования и прекращения,

а также условий деятельности политических партий, устанавливает и ограничения.

Так, запрещено образование политических партий на этнической, расовой или

вероисповедной основе (это особенность Болгарии; в десятках других демократических

государств подобное разрешается и осуществляется), как и партий, ставящих

своей целью насильственный захват государственной власти. Статья 12 болгарской

Конституции устанавливает, что объединения граждан служат удовлетворению их

интересов, и запрещает объединениям граждан, в том числе и профсоюзам, иметь

политические цели и заниматься политической деятельностью, присущей только

политическим партиям. Наконец, ст. 44 запрещает создание организаций, деятельность

которых направлена против суверенитета, национальной целостности страны и

единства нации, на разжигание расовой, национальной, этнической или религиозной

вражды, на нарушение прав и свобод граждан, как и организаций, создающих тайные

или военизированные структуры или стремящиеся достичь своих целей путем насилия.

     Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности.

Приговор Нюрнбергского трибунала признал руководящий состав национал-социалистической

немецкой рабочей партии, а также ряд звеньев гитлеровского государства преступными

организациями, виновными в ведении агрессивных войн, в преступлениях против

человечества, в разжигании национальной и расовой ненависти и т.д. Международный

пакт о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает, что "всякое

выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее

собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено

законом" (ч. 2 ст. 20). В связи с этим закон может устанавливать ограничения

свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной

или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности

населения или защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).

     В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение

сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических

партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические

позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла,

например, национал-демократическая партия.

     Представляет значительный интерес и конституционное положение коммунистических

партий. Во многих странах - как "социалистических" (Китай, Северная Корея,

Вьетнам, Куба, где эти партии сохраняют свою руководящую роль), так и несоциалистических

- они действуют открыто и свободно. В ФРГ в 1956 г. Федеральный Конституционный

Суд признал, что Компартия Германии (КПГ) по ее идеологии, признающей насильственную

революцию, диктатуру пролетариата и т.п., является противоконституционной,

и запретил ее. Вскоре активистами КПГ была создана новая Германская компартия,

программа и устав которой не содержали антидемократических положений. На ГКП

запрет деятельности КПГ не распространялся.

     В "постсоциалистических" странах судьба коммунистических партий сложилась

по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным

членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В нескольких

странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва) на основе коммунистических партий

возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически

на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее

значительную роль в политической жизни своих стран.

     Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и

групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских

указов о приостановлении деятельности компартии РСФСР от 23 августа 1991 г.,

об имуществе КПСС и компартии РСФСР от 25 августа 1995 г., а также о деятельности

КПСС и компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г.

     Этими указами Президент Российской Федерации приостановил деятельность

КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил

государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении,

пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил

все первичные организации этих партий.

     Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности

КПСС и КП РСФСР была произведена Конституционным Судом Российской Федерации

в 1992 г. Постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал

соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных

первичных организаций этих партий и передачу государству государственного

имущества, находившегося фактически в руках этих партий. Одновременно Суд

признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих

партий, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли

государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного

оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями будут

соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации. Суд также

признал не соответствующей Конституции передачу государству части имущества

КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС, 1993,

N 4-5, с. 61).

     Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного

оформления и активной и легальной общественно -политической деятельности сохранившей

свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной

Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ и ее союзникам примыкает

Аграрная партия. Есть и несколько сравнительно небольших партий непримиримого

ленинско-сталинского направления, действующих легально. Наряду с ними действует

или формируется ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические

партии, Крестьянская партия и др.).

     Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые

их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической,

милитаристской и т.п. ориентации. Названия партий не всегда соответствуют

фактическому содержанию их политики.

     Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской

Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией

и иными законами России обоснованные ограничения права на объединение, формально

вступившие в силу, практически применяются далеко не во всех предусмотренных

ими случаях.

 

                                Статья 14

 

     1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может

устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

     2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

 

     Комментарий к статье 14

 

     1. Статья определяет Российскую Федерацию как светское государство. Это

означает: отсутствие какой-либо церковной власти над органами государственной

власти; отсутствие исполнения церковью, ее иерархами каких-либо государственных

функций; отсутствие обязательного вероисповедания для государственных служащих;

непризнание государством юридического значения церковных актов, религиозных

правил и т.п. как источников права, обязательных для кого-либо; отказ государства

от финансирования расходов какой-либо церкви. Эти и другие правила этого рода

входят в понятие светского государства. Определив Российскую Федерацию как

светское государство, Конституция тем самым устанавливает эти положения. Вместе

с тем в понятие светского государства входит и ряд его признаков, прямо указанных

в нескольких статьях Конституции или вытекающих их этих статей. Это запрещение

разжигания религиозной розни (ст. 13), ненависти или вражды (ст. 29), свобода

совести (ст. 28), равенство прав и свобод человека и гражданина независимо

от отношения к религии, религиозных убеждений, принадлежности к религиозным

общественным объединениям и запрещение любых форм ограничения прав и свобод

граждан по признакам религиозной принадлежности (см. 19), недопущение принуждения

кого-либо к выражению своих религиозных убеждений или к отказу от них (ст.

29). Светскому характеру демократического государства, в котором человек,

его права и свободы, в том числе свобода совести (ст. 28), являются высшей

ценностью, признаваемой и защищаемой государством, не противоречит и право

гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст.

59) по религиозным мотивам.

     Светский характер присущ и многим другим высокоразвитым демократическим

правовым государствам. Иногда это выражается прямо, как, например, в ст. 2

Конституции Франции: "Франция является... светской... Республикой. Она обеспечивает

равенство перед законом всем гражданам, независимо от... религии. Она уважает

все верования". В иных случаях это говорится описательно; так, в Конституции

США первая поправка (1791 г.) гласит: "Конгресс не должен издавать законов,

устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание..."

Светским государством является и Турция (ст. 2 ее Конституции 1982 г.), где

подавляющее большинство населения - верующие мусульмане.

     В некоторых других государствах, где, как и в России, светский характер

государства сочетается с явным преобладанием одного из вероисповеданий среди

верующих граждан, конституции фиксируют оба эти обстоятельства, однако не

называя государство светским. Конституция Италии устанавливает: что граждане

равноправны без различия религии (ст. 3), что все религиозные исповедания

в равной мере свободны перед законом (ч. 1 ст. 8). Вместе с тем она содержит

раздельные положения о католической церкви и иных церквях: о том, что государство

и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них

сфере, а их отношения регулируются Латеранскими договорами (ст. 7), что некатолические

вероисповедания имеют право создавать свои организации согласно своим уставам,

поскольку они не противоречат итальянскому правовому порядку, а их отношения

с государством определяются законом на основе соглашений с органами, представляющими

эти вероисповедания (ч. 2, 3 ст. 8).

     Конституция Испании 1978 г. в ст. 16 гарантирует индивидам и сообществам

свободу идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме

ограничений, необходимых для охраняемого законом общественного строя. Никто

не должен заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается.

Никакое вероисповедание не является государственным; публичные власти только

принимают во внимание существующие вероисповедания и поддерживают отношения

с католической церковью и прочими религиозными общинами.

     Это происходит и в некоторых странах с преобладанием среди религиозного

населения православных христиан. Так, Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает:

свободу вероисповеданий, отделение религиозных организаций от государства,

запрет на использование религиозных общностей и организаций, как и религиозных

убеждений, в политических целях (ч. 1, 2, 4 ст. 13) и на образование политических

партий на религиозной основе (ч. 4 ст. 11). В литературе отмечается, что последнее

предписание имеет в виду турецко-мусульманское меньшинство в этой стране.

Но вместе со всем этим установлено, что "традиционной религией в Республике

Болгарии является восточноправославное вероисповедание" (ч. 3 ст. 12).

     Конституция Греции, демократически решая вопрос о свободе совести и религий,

о равноправии религий, в явном противоречии с этим устанавливает: "Господствующей

в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой"

(ст. 3).

     В некоторых других демократических странах подобным образом устанавливаются

государственные официальные или традиционные религии, количественно преобладающие,

но не ограничивающие религиозной свободы иных вероисповеданий. Такое положение

занимают, например, англиканская церковь в Великобритании, евангелическая

- в Скандинавских странах, мусульманская - в Египте, иудейская - в Израиле

и т.д.

     Есть и государства, где государственная религия господствует безраздельно.

Таковы, например, некоторые мусульманские страны (Иран, Саудовская Аравия

и др.).

     Но даже в тех странах, где никакая религия не имеет юридического статуса

государственной, официальной или хотя бы традиционной (ФРГ, Япония и др.),

нередко одна из существующих церквей проявляет стремление создать для себя

предпочтительное, преобладающее положение в общегосударственном или региональном

масштабе. При этом используется не только многовековая традиция значительной

части населения, но и полуофициальная поддержка со стороны властей.

     Часть 1 ст. 14 Конституции Российской Федерации запрещает признание какой

бы то ни было религии характера государственной или обязательной. По-видимому

это означает и недопустимость установления для какой бы то ни было религии

ограничивающих или унижающих правил. Исторический опыт России, в котором наряду

с традициями религиозной свободы и веротерпимости имели место и государственный

характер православной религии, и неравноправие религиозных верований и церквей,

и преследования на религиозной почве (даже христианских сект), и огромные

по своему размаху гонения на все церкви, террор против духовенства и верующих

во времена коммунистического "воинствующего безбожия", и использование властями

церкви и религии в своих интересах, и т.д. - убедительно доказывает необходимость

сохранения и усиления светского характера государства, свободы совести, равноправия

религий и церквей.

     Эта проблема сохраняет свое значение еще и потому, что иногда имеют место

попытки противопоставить религии друг другу, поставить некоторые из них в

неравноправное положение вопреки Конституции и законам России. Таковы, например,

выступления части православного духовенства против того, чтобы в Москве, являющейся

столицей для всех народов и всех верующих любых вероисповеданий России, на

Поклонной горе в мемориале, воздвигаемом в честь всех граждан нашей страны,

погибших за Родину в годы Великой Отечественной войны, наряду с православной

церковью строились и храмы ряда других конфессий.

     Точно так же противоречат светскому характеру государства, свободе совести,

равноправию религий и церквей попытки административными мерами властей защищать

"традиционные массовые религии" от "зарубежной религиозной экспансии", ограничить

проникновение в страну иностранных религиозных миссионеров (хотя ст. 62 ч.

3 Конституции Российской Федерации устанавливает равноправие иностранцев и

граждан Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом,

для чего в условиях светского государства, свободы совести и равноправия религий

не может быть оснований вероисповедного характера).

     Никакие устремления клерикального характера несовместимы с конституционными

правами человека и гражданина и светским государством.

 

     2. Провозглашенные в ч. 2 ст. 14 отделение религиозных объединений от

государства и равенство этих объединений перед законом - важнейшие принципы

вполне развитого светского государства. Они осуществлены также в США, Франции

и многих других странах.

     Отделение религиозных объединений от государства имеет большое юридическое

значение. Прежде всего это взаимное невмешательство в дела друг друга со стороны

религиозных объединений, с одной стороны, и государства, его органов и должностных

лиц, с другой. Государство нейтрально в сфере свободы религиозных верований

и убеждений. Оно не вмешивается в осуществление гражданами их свободы совести

и вероисповедания, в законную деятельность церкви и иных религиозных объединений,

не возлагает на них выполнение каких бы то ни было своих функций. Религиозные

объединения не вмешиваются в государственные дела, не участвуют в деятельности

политических партий, в выборах органов государства и т.п.

     Но определенные формы взаимодействия между ними существуют. Государство

в соответствии с законом охраняет индивидуальные и коллективные права и свободы

верующих, законную деятельность их объединений. Последние имеют право участвовать

в культурной и социальной жизни общества.

     Эти общественные отношения урегулированы Конституцией и Законом от 25

октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий" (ВВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 240).

     Отделению религиозных объединений от государства противоречат: организация

богослужений в государственных учреждениях и государственных предприятиях,

участие государственных должностных лиц в качестве таковых (а не в качестве

частных лиц, обычных верующих) в религиозных церемониях, помещение в них предметов

религиозной символики, финансирование деятельности религиозных объединений,

строительства храмов и т.п. за счет государственных средств, попытки сформировать

какое-либо отношение к религии или преподавание религиозных дисциплин в государственных

учебных заведениях. В частности, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об

основах государственной службы" запрещает государственным служащим использовать

свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды

отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры

религиозных объединений. В негосударственных учреждениях, предприятиях, школах

и т.п. все это возможно (СЗ, 1995, N 31, ст. 2990).

     Тот же Закон конкретизирует конституционное положение о равенстве религиозных

объединений перед законом. Ни одна религия, церковь или иное религиозное объединение

не пользуется никакими преимуществами и не может быть подвергнута никаким

ограничениям по сравнению с другими. Поэтому любые проявления подобных тенденций

незаконны.

 

 О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при

осуществлении правосудия см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31

октября 1995 г. N 8

 

                                Статья 15

 

     1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое

действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные

правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить

Конституции Российской Федерации.

     2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные

лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации

и законы.

     3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы

не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы

и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы

официально для всеобщего сведения.

     4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,

чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

 

     Комментарий к статье 15

 

     1. Смысл понятия "высшая юридическая сила", употребленного в первом предложении

комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении, о котором см. ниже.

Говоря проще, Конституция - это закон законов, высший закон государства. Он

обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов,

учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц,

а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории,

независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных

органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников,

для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами.

     Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские

представительства иностранных государств, представительства международных

организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом,

а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные

вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных

договоров Российской Федерации). Однако и они обязаны уважать Конституцию

Российской Федерации и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным

правом.

     Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации

независимо от наличия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов.

Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы

быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная

Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь

применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться,

остается неизвестным, и не случайно ч. 2 указанной статьи предусматривает,

что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае

прямое действие Конституции заключается в том, что ч. 2 непосредственно обязывает

законодателя издать соответствующий федеральный закон.

     Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно,

однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог

бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные

большие и малые пробелы. Но если конкретизирующего нормативного акта нет,

правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе

Конституции. Правильное это будет решение или нет, решит в случае спора надлежащий

суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а

тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного

или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение.

     31 октября 1995 г. пленум Верховного Суда Российской Федерации принял

постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской

Федерации при осуществлении правосудия" (БВС, 1996, N 1). В п. 2 этого постановления

между прочим сказано:

     "Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

     а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла,

не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность

ее применения при условии принятий федерального закона, регулирующего права,

свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

     б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на

территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской

Федерации, противоречит ей;

     в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после

вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии

с соответствующими положениями Конституции;

     г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом

Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации,

а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения,

отсутствует.

     В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной,

суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения".

     В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции,

которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.

     Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской

Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран

такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то

часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции.

Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена

деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических

сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской.

Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на

всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными

актами субъектов Российской Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным

Судом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125). Договоры, ограничивающие

или исключающие действие отдельных положений Конституции на территории того

или иного субъекта Российской Федерации, могут быть заключены только в соответствии

с ч. 3 ст. 11 самой же федеральной Конституции (см. комментарий к ней).

     Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки

для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей

конституционные положения. Они действительны и вообще для всей государственной

и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, - нормотворческой

и правоприменительной.

     Термин "законы", употребленный в комментируемом предложении, как и в

остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы,

включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Российской

Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение "иные правовые акты"

охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня.

Их непротиворечие федеральной Конституции - важная предпосылка формирования

в России правового государства.

     Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или

нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный

или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие

может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. "в" ст. 89

Конституции управомочивает Президента Российской Федерации осуществлять помилование)

или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии

с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, Федеральным

законом от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан

Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406) учреждена Центральная

избирательная комиссия Российской Федерации, которая, в частности, согласно

ч. 6 ст. 12 указанного Федерального закона, вправе издавать инструкции по

вопросам его применения, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской

Федерации. Следует иметь в виду, что ни один орган власти или самоуправления,

не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по

вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом

не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать

противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением

порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей иным нормативным

актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон,

который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом

Федерации, это противоречило бы п. "а" ст. 106 Конституции.

     Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции

по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Российской

Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги

и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции.

     Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных

актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации,

конституций или уставов субъектов Российской Федерации, их законов и иных

нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного

ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется Конституционным Судом

Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125), а остальных правовых актов

- судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комментарий к ст. 120).

 

     2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать

Конституцию и законы - также одна из предпосылок формирования в России правового

государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых,

выполнять веления Конституции и законов; во-вторых, не нарушать содержащихся

в них запретов.

     Примеры конституционных велений содержатся в первых двух предложениях

ч. 3 комментируемой статьи, пример конституционного запрета - в ее третьем

предложении.

     Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления,

их должностные лица обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять

и применять Конституцию и законы.

 

     3. Официальное опубликование законов имеет целью довести их содержание

до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом

именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст

полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят законодательным

органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом.

     Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. "О порядке

опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных

законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801) федеральные

конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию

в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Официальным их опубликованием, согласно части первой ст. 4 указанного Федерального

закона, считается первая публикация полного текста в "Российской газете" или

"Собрании законодательства Российской Федерации". Любые другие публикации

посредством любых средств массовой информации или отдельными изданиями не

являются, следовательно, официальными. При публикации федерального конституционного

закона или федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия

(одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его

подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон

были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован

в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 указанного Федерального закона).

     Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после одобрения федерального

конституционного закона обеими палатами Федерального Собрания или принятия

федерального закона Государственной Думой вносить в порядке редактирования

в их текст смысловые изменения, ибо это, по существу, означает узурпацию законодательной

власти парламента.

     Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет

целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в предложении первом.

Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно,

не может и применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации

- соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин

обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности

за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином

такого знания.

     Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится

к иным, кроме законов, нормативным правовым актам - указам, постановлениям,

распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе

возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если

они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих

органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем

рассылки их официальных текстов.

     Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям:

     - они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить

за рамки, установленные законами (см., например, комментарии к ч. 1 ст. 115,

ч. 2 ст. 120);

     - они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.

     Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих

актов.

     Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить

возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно

издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но более того

- нарушавших конституционные права и свободы граждан.

 

     4. Отличительной особенностью новой российской Конституции является то,

что в отличие от прежних основных законов СССР и РСФСР она решает вопрос о

соотношении норм международного и внутригосударственного права. Включение

в ч. 4 ст. 15 Конституции положения о том, что международное право является

частью правовой системы Российской Федерации, имеет важные правовые последствия.

Одно из них состоит в том, что правоприменительные органы, включая Конституционный

Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции, в пределах их компетенции

вправе применять нормы международного права при рассмотрении конкретных дел

в случаях, определенных законодательством.

     Со своей стороны российские юридические и физические лица на основе данного

конституционного положения получают право прибегать к нормам международного

права в целях защиты своих прав.

     В ч. 4 комментируемой статьи говорится об общепризнанных принципах и

нормах международного права и о международных договорах Российской Федерации.

Следовательно, составной частью российской правовой системы могут быть не

всякие принципы и нормы международного права, а только те из них, которые

являются общепризнанными или договорными. Очевидно также и то, что в данной

норме названы различные категории международно-правовых предписаний. При этом

нормы международного права, источником которых является международный договор,

обозначаются понятием "международные договоры Российской Федерации". Общепризнанные

принципы и нормы международного права не связываются с определенным источником

их закрепления. Это различие следует иметь в виду в практике применения рассматриваемого

конституционного положения.

     Конституция Российской Федерации не содержит определения общепризнанных

принципов и норм международного права. В международном праве такое определение

отсутствует, здесь также нет юридического документа, содержащего перечень

таких принципов и норм. Очевидно, что применение этого положения потребует

от правоприменительных органов тщательного изучения правоприменительной практики

международных судебных органов и арбитражей, практики национальных судов иностранных

государств по применению норм международного права.

     Подавляющее большинство норм действующего международного права составляют

нормы, обязательные для ограниченного числа (группы) государств. Наряду с

этим в международном праве сложилось значительное число принципов и норм,

так или иначе признаваемых всем или почти всем международным сообществом государств

и называемых нормами общего международного права, общими, универсальными принципами

и нормами международного права. Международный суд ООН последовательно придерживается

того взгляда, что общее международное право существует как обычное международное

право.

     С учетом теории и практики международного права под общепризнанными принципами

и нормами, о которых говорит ч. 4 ст. 15, следует понимать принципы или нормы

общего международного права, получившие всеобщее признание.

     К этому следует добавить, что каждая такая норма или принцип должны быть

признаны обязательными и Российской Федерацией. Без такого признания они не

могут стать частью ее правовой системы.

     Источниками общепризнанных принципов и норм международного права по смыслу

ст. 38 Статута Международного суда ООН являются: международные конвенции -

как общие, так и специальные, - международный обычай как доказательство всеобщей

практики, признанной в качестве правовой нормы, общие принципы права, признанные

цивилизованными народами.

     Исходя из этого, общепризнанные принципы и нормы международного права

могут иметь договорно-правовую форму (например, Устав ООН), существовать в

форме международного обычая (например, принцип свободы открытого моря). Некоторые

из них носят смешанный характер, являясь для одних государств обычными, а

для других - договорными нормами.

     Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая конкретные дела,

весьма часто обосновывал свои решения ссылками на общепризнанные принципы

и нормы международного права, нормы международных договоров, в частности относящихся

к правам и свободам человека, другие международно-правовые акты или общепризнанные

международные нормы. Помимо этого Конституционный Суд ссылался и на международные

документы рекомендательного характера (резолюции, декларации Генеральной Ассамблеи

ООН, рекомендации МОТ), не являющиеся источниками прав и обязанностей для

голосовавших за них государств (см., например, Постановление по делу о проверке

конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора

по основанию, предусмотренному п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР от 4 февраля 1992 г.

(ВКС, 1993, N 1, с. 29-35); Постановление по делу о проверке конституционности

ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта

в Чеченской Республике от 31 июля 1995 г. - ВКС, 1995, N 5, с. 3-18).

     Со своей стороны Верховный Суд Российской Федерации, разъясняя судам

вопросы применения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, как представляется,

необоснованно сузил содержание этого положения. Верховный Суд предписал судам

при осуществлении правосудия исходить из общепризнанных принципов и норм международного

права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах,

в частности во Всеобщей декларации прав человека (п. 5 постановления N 8 Пленума

Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. БВС РФ, 1996, N

1, с. 3-6), поскольку общепризнанные принципы и нормы могут действовать как

нормы обычного права.

     Объявляя общепризнанные принципы и нормы международного права составной

частью российской правовой системы, ч. 4 комментируемой статьи не проводит

различия между принципами и нормами международного права. В решении по спору

между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный

суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну

и ту же идею, а именно что термин "принципы" означает правовые принципы, т.е.

"он включает нормы международного права", и что употребление термина "принципы"

оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах.

     Включив общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

договоры в правовую систему России, составители Конституции придали им различный

правовой статус. Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров преобладают

над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы такого преимущества

не имеют.

     Конституция не содержит определения правовой системы Российской Федерации,

поэтому при применении ч. 4 комментируемой статьи правоприменительным органам,

по-видимому, остается руководствоваться теоретическими положениями и понимать

под этим объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения

правовых норм и правовую идеологию.

     Согласно комментируемой части составной частью российской правовой системы

являются, помимо общепризнанных принципов и норм международного права, также

международные договоры Российской Федерации. Из текста данного конституционного

положения не вытекает, что следует понимать под договором Российской Федерации.

Однако, учитывая положения Венской конвенции о праве международных договоров

1969 г., которая обязательна для Российской Федерации, следует, видимо, говорить

о международных договорах, в отношении которых она выразила согласие на их

обязательность и которые вступили для нее в силу. К числу таких договоров

следует также относить международные договоры, участие в которых Российской

Федерации оформлено посредством присоединения, договоры Союза ССР, в отношении

которых Российская Федерация стала правопреемником.

     Согласно ч. 4 ст. 15 нормы международных договоров имеют преимущественную

силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения.

Таким образом, в случае обнаружившегося несоответствия или противоречия между

законом и международным договором правоприменительные органы должны применять

правила международного договора.

     Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются

на федеральные законы, законы, принимаемые субъектами федерации, другие нормативные

акты. Эти нормы касаются всех законов, независимо от времени их принятия:

до или после заключения договора.

     Важное значение для определения места международных договоров в российской

правовой системе имеет норма ст. 22 Федерального закона "О международных договорах

Российской Федерации" от 15 июля 1995 г., согласно которой, если международный

договор содержит правила, требующие изменений отдельных положений Конституции

Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской

Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих

поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в

установленном порядке (ВФС РФ, 1995, N 21, ст. 908).

     Следовательно, международные договоры могут обладать приоритетом только

в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами.

     В связи с анализом содержания данного положения Конституции нельзя обойти

вниманием тот факт, что целый ряд российских законов содержит также положения

о соотношении международного и внутригосударственного права, которые не соответствуют

Конституции.

     Так, ст. 52 Закона Российской Федерации "О недрах" от 24 ноября 1992

г. (ВВС РФ, 1992, N 16, ст. 834) говорит о допустимости применения норм ранее

заключенных международных договоров. Другая формула, ограничивающая применение

положений международного договора, включена в ст. 14 Закона Российской Федерации

"О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. и ст. 15 Закона Российской

Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425,

427), согласно которым положения международных договоров не применяются в

случаях, когда это может привести к ограничению прав и свобод соответственно

вынужденных переселенцев и беженцев, регламентированных указанными законами.

     Согласно ст. 109 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате

от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 10, ст. 357) совершение нотариусом

нотариального действия, не предусмотренного законодательством Российской Федерации,

но предусмотренного международным договором, производится в порядке, установленном

Министерством юстиции Российской Федерации.

     Во всех этих и подобных случаях суды согласно п/п "б" п. 2 постановления

Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. должны применять Конституцию

Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

 

 

                                Статья 16

 

     1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного

строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном

настоящей Конституцией.

     2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить

основам конституционного строя Российской Федерации.

 

     Комментарий к статье 16

 

     1. Из комментируемой части следует, что принципы и нормы, составляющие

содержание гл. 1 Конституции, имеют основополагающее значение для всего ее

текста. Образуя основы конституционного строя России, эти принципы и нормы

находятся как бы на вершине всей пирамиды правопорядка страны, являя собой

ориентир для всей ее правовой системы и для всей правомерной политической

и иной деятельности в обществе и государстве.

     Поэтому разработчики текста Конституции стремились в максимально возможной

степени гарантировать стабильность основ конституционного строя. На случай

же, если в значительных слоях общества возникнет стремление к внесению любого

рода изменений в систему принципов и норм, объединенных в гл. 1 Конституции,

для осуществления таких изменений предусмотрен сверхжесткий порядок, требующий

очень высокой степени согласия в обществе. В основных своих чертах этот порядок

определен в ст. 135 Конституции, хотя в полной мере еще не урегулирован.

     2. Из нормы, содержащейся в комментируемой части, вытекает, что гл. 1

представляет собой как бы конституцию в Конституции. Ее юридическая сила выше,

чем юридическая сила остальных частей Конституции. Следовательно, в случае

возникновения сомнений допустима проверка конституционности этих остальных

частей - проверка на непротиворечие положениям гл. 1. То же можно сказать

и об изменениях, которые, возможно, будут вноситься в преамбулу, гл. 2-9 и

раздел второй Конституции.

     В случае появления указанных выше сомнений возникает вопрос о том, кто

вправе проверить, не противоречат ли новые или старые конституционные положения

преамбулы, гл. 2-9 или раздела второго положениям гл. 1 Конституции. Сама

Конституция этого не определяет, однако, кроме Конституционного Суда Российской

Федерации, нет такого государственного органа, который мог бы компетентно

решить эту задачу.

 

 

             Глава 2. Права и свободы человека и гражданина

 

                                Статья 17

 

     1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы

человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного

права и в соответствии с настоящей Конституцией.

     2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому

от рождения.

     3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать

права и свободы других лиц.

 

     Комментарий к статье 17

 

     1. Часть 1 ст. 17 Конституции затрагивает на первый взгляд некоторые

новые, дополнительные аспекты проблем взаимодействия общепризнанных принципов

и норм международного права и их места в российской правовой системе. Согласно

ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы

человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного

права и в соответствии с настоящей Конституцией. Упоминание в первую очередь

общепризнанных принципов и норм международного права в ч. 1 ст. 17 дает основание

для возможных предположений о некотором ином статусе этой категории норм и

принципов международного права в правовой системе Российской Федерации, определенном

ч. 4 ст. 15 Конституции. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные

принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой

системы. Отсюда следует, что общепризнанные принципы и нормы международного

права входят в систему права Российской Федерации, но они не обладают приоритетом

над внутренними законодательными актами, как это сделано в отношении международных

договоров Российской Федерации. Часть 1 ст. 17 Конституции делает как бы исключение

из ч. 4 ст. 15, выделяя из массы общепризнанных принципов и норм международного

права общепризнанные принципы и нормы в области прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации гарантируются права и человека

и гражданина не только конституционно закрепленные, но и устанавливаемые общепризнанными

принципами и нормами международного права. В связи с этим высказываются суждения

о том, что общепризнанные принципы и нормы, касающиеся прав человека и гражданина,

тем самым приравнены по своей юридической силе к конституционным нормам, поскольку

пользование такими правами не требует предварительного изменения Конституции

Российской Федерации.

     Дополнительно эта точка зрения аргументируется ссылками на положение

ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой перечисление

конституционных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление

других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

     Конституционный Суд Российской Федерации в своей практике по защите и

восстановлению прав человека и гражданина не обнаружил специального повода

для анализа и сопоставления положений ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции.

Рассматривая дела о неконституционности законов по жалобам на нарушение конституционных

прав и свобод граждан, Конституционный Суд ссылается в обоснование своих решений

и на ст. 15 и на ст. 17 Конституции.

     Вместе с тем попытку со стороны Суда определить правовую связь между

указанными выше положениями Конституции можно подметить в Постановлении по

делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики

"О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" от 10 июля

1995 г. (ВКС, 1995, N 4). В п. 5 мотивировочной части Постановления Суд отметил:

"В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и

гарантируются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормами

международного права (ст. 17 Конституции Российской Федерации), которые согласно

ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее

правовой системы".

     Таким образом, Конституционный Суд не нашел оснований для придания общепризнанным

нормам о правах человека особого статуса в правовой системе России.

     Конституционный Суд, таким образом, подтвердил одинаковый статус общепризнанных

принципов и норм международного права в правовой системе Российской Федерации

независимо от сферы и особенностей правового регулирования.

     Такое понимание оправдывается и тем, что норма ч. 4 ст. 15 является конституционной

основой или принципом. Согласно ч. 2 ст. 16 понимание и применение всех других

положений Конституции не должно противоречить установленным основам конституционного

строя, и норме ч. 4 ст. 15 в том числе.

     Общепризнанные принципы и нормы международного права во многих случаях

не могут применяться непосредственно на территории конкретного государства

без принятия дополнительных необходимых для их реализации. Однако законодатели,

определяя юридические методы и средства, гарантирующие соблюдение прав человека,

должны учитывать требования и стандарты, закрепленные в международно-правовых

документах.

     Эта особенность отражена в тексте комментируемой статьи, где говорится,

что права и свободы человека в Российской Федерации признаются и гарантируются

в соответствии с настоящей Конституцией. К этому можно добавить: и в соответствии

с принимаемыми в ее развитие федеральными законами.

     В этой связи возникает вопрос об источниках общепризнанных принципов

и норм международного права, определяющих права и свободы человека и гражданина.

В отдельных комментариях данной статьи Конституции (см.: Конституция Российской

Федерации. Вопросы и ответы. Роскадры. М., 1994) источниками таких прав и

свобод человека называются Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря

1948 г., другие резолюции ООН, документы других международных организаций,

международные договоры, пакты об экономических, социальных и культурных, гражданских

и политических правах человека 1966 г. (21-я сессия Генеральной Ассамблеи

ООН), резолюции и документы международных совещаний (документы ОБСЕ, например,

Хельсинкский заключительный акт 1975 г.).

     Такое мнение не соответствует юридической значимости указанных документов,

являющихся по сути своей рекомендациями. Что касается Всеобщей декларации

прав человека, то многие ее положения стали конституционными нормами и могут

применяться именно как таковые.

 

     2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена основным правам человека,

которые Конституция (ст. 55) отличает от его других, т.е. не основных, или

производных, прав. Так, предусмотренное в ст. 8, 9 и особенно в ст. 34, 35

и 36 право каждого или только гражданина России, иметь в собственности имущество,

землю и т.п. - есть основное право. Но основанное на нем конкретное право

собственности физического лица на определенный объект есть право производное,

не основное.

     Основные права, т.е. возможность осуществлять свои конституционные и

другие правомочия, неотчуждаемы, т.е. отказ от них юридически недействителен.

Производные от основных, "другие" права, например право собственности на определенную

вещь, отчуждаемы; она может быть продана, подарена и т.п., но это не ущемляет

основного права человека иметь в собственности имущество.

     Основные права и свободы человека принадлежат каждому от рождения. Это

принципиальное положение касается происхождения основных прав. Человек имеет

основные права от рождения, а не от государства, которое, если следовать этатистским,

централистско-бюрократическим теориям, может "даровать" права по своей "милости"

или отнимать их по своему произволу. Этот примитивный подход, ставящий в центр

всей правовой и политической системы не личность человека и гражданина, а

государство, имеет за собой известные исторические традиции абсолютизма, фашизма,

милитаризма, великодержавности и т.д. Но он принципиально чужд духу Конституции

Российской Федерации 1993 г.

     Принадлежность человеку его основных прав от рождения признана многими

демократическими государствами и закреплена в ряде конституций и международно-правовых

актов, упоминаемых в общей форме в ч. 1 ст. 17. Конституция запрещает издание

законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч.

2 ст. 55), обязывает органы публичной власти и их должностных лиц предоставлять

гражданам информацию, затрагивающую их права и свободы, и предусматривает

систему мер государственной судебной и иной защиты прав и свобод человека

и гражданина. Нарушенные права человека и гражданина подлежат восстановлению

законными действиями лица, которому они принадлежат, или конкретных органов

государственной власти или местного самоуправления.

     Основные права и свободы человека могут быть ограничены в случаях и в

мере, предусмотренных Конституцией и законом в целях защиты основ конституционного

строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения

обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Некоторые права могут

быть ограничены в случае злоупотребления ими, например право на объединение

- запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия

которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя,

разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т.п. (ч.

5 ст. 13 и др.). Конституция в ст. 56 и 88 предусматривает возможность в условиях

чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации в соответствии

с федеральным конституционным законом, устанавливать отдельные ограничения

прав и свобод с указанием пределов и срока их действия; но ч. 3 ст. 56 запрещает

даже при чрезвычайном положении ограничивать права и свободы, предусмотренные

рядом статей Конституции. По-видимому, подобное решение может быть принято

и при введении Президентом Российской Федерации военного положения в случае

агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации

в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 87).

     3. Часть 3 ст. 17 устанавливает важный принцип, обеспечивающий одну из

сторон жизни и деятельности цивилизованного общества, каждого человека и гражданина.

Конституция должна не только закрепить максимально возможные права и свободы.

Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют

друг с другом, интересы, права, действия одних людей могут прийти и приходят

в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед культурным

обществом стоит задача согласовать эти интересы, способствовать достижению

компромиссов даже несовпадающих целей и действий. Прежде всего надо противодействовать

разрушающим общество и государство попыткам осуществлять свои права и свободы

за счет прав и свобод других лиц, обуздывая проявления эгоизма, своеволия,

анархии, обеспечивая общественное согласие, социальное партнерство.

     Для решения этих задач важную роль играет соблюдение принципа формального

равенства людей перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и

гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного

и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,

принадлежности к общественным объединениям и т.п. (ст. 19 Конституции). Отсутствие

привилегий в пользовании правами и свободами - одно из важнейших положений

конституционного права.

     Принципы этого рода содержатся в международно-правовых актах, о которых

в общей форме говорится в ч. 1 ст. 17. Еще в 1948 г. Всеобщая декларация прав

человека провозглашала равенство всех людей в их достоинстве и правах и призывала

их поступать в отношении друг друга в духе братства (ст. 1), допуская ограничение

прав и свобод одних людей должным признанием и уважением прав и свобод других

людей (ст. 29). А в Международном пакте о гражданских и политических правах

1966 г. говорится: "Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как обозначающее,

что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право

заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие бы то ни было действия,

направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем

Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем

Пакте".

     Нарушенное равноправие людей нужно защищать и восстанавливать всеми средствами,

предоставляемыми Конституцией и законом. В частности, каждый вправе защищать

свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, - от обращения

за помощью к судам, к правоохранительным органам и т.д. до законной самозащиты,

добиваясь не только восстановления нарушенных прав, но и возмещения, вызванного

нарушением материального и морального ущерба.

     Многие другие статьи гл. 2 применяют общий принцип уважения к чужим правам

и свободам, к осуществлению человеком и гражданином своих прав и свобод.

 

 

                                Статья 18

 

     Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной

и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

 

     Комментарий к статье 18

 

     Закрепление в Конституции принципа ее высшей юридической силы и прямого

действия (ч. 1 ст. 15), его конкретизация в признании прав и свобод человека

и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и гарантирование каждому

судебной защиты его прав и свобод (ст. 46) создают все необходимые юридические

предпосылки для превращения Конституции в непосредственно действующее право.

В прежних советских конституциях нормы о правах и свободах не обладали таким

свойством, ибо не могли реализовываться, если не было соответствующего закона,

партийно-правительственного постановления, ведомственной инструкции. На практике

применялись именно последние, а не конституционные нормы. Отсутствовал институт

судебного конституционного контроля. Придание Конституции качества акта прямого

действия принципиально изменяет ее роль и значение в правовой системе.

     Благодаря своим юридическим свойствам, нормативности Конституция, ее

положения о правах и свободах оказывают непосредственное регулирующее воздействие

на общественные отношения. При этом права и свободы признаются непосредственно

действующими независимо от того, существуют уже или еще нет законодательные

акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила,

механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления. Каждый субъект

права - государственный или общественный орган, должностное лицо или гражданин

- должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией,

руководствоваться ею. Она является правовым основанием для отмены актов и

пресечения действий, которые ей противоречат. При защите в суде, ином органе

своих прав и свобод правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы,

как правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решения.

     Имеются права и свободы, которые, исходя из смысла конституционных норм,

не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации.

Например, свобода мысли, свобода творчества, право на участие в культурной

жизни и на доступ к культурным ценностям. Другие нуждаются в этом для более

полной и гарантированной их реализации, что вытекает из характера самого права

и свободы или прямого указания в Конституции на необходимость принятия закона.

Так, норма ст. 30 Конституции о праве на объединение реализуется в единстве

с конкретизирующими ее федеральными законами от 19 мая 1995 г. "Об общественных

объединениях", от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах

и гарантиях деятельности", рядом других; норма ст. 32 об избирательных правах

- с федеральными законами от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных

прав граждан Российской Федерации", от 2 июня 1995 г. "О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.; норма

ст. 40 о праве на жилище - с Жилищным кодексом и другими актами жилищного

законодательства.

     При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена

опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления

таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты,

ущербности могут затруднить осуществление этого права или свободы. Кроме того,

низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих

представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение

прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных

актов, действиями должностных лиц. Поэтому принципиальное значение имеют положения

комментируемой статьи, согласно которым смысл, содержание и применение законов,

как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод

человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной

власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие

механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты.

     Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных

на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных актов, договоров.

По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам

судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего

применению в конкретном деле (см. комментарий к ст. 125). Конституционный

Суд уже принял немало решений, которыми признал неконституционными положения

целого ряда законов, других нормативных актов на том основании, что они по

своему буквальному смыслу или по смыслу, придаваемому им правоприменительной

практикой, фактически устанавливали необоснованные ограничения конституционных

прав граждан, препятствия к их полному осуществлению. То же относится к прежнему

полномочию Конституционного Суда проверять конституционность обыкновенной

правоприменительной практики.

     На основе Конституции России 1993 г. Конституционный Суд признал неконституционными

полностью или частично положения некоторых законов, касающиеся, например,

права на судебную защиту, равенства граждан перед законом и судом, прав потерпевших

от злоупотреблений властью, избирательных, трудовых, жилищных прав, права

на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного экологическим

правонарушением, права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно

возвращаться в нее, иных прав. Все эти решения были направлены на защиту основных

прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их непосредственного действия.

     Развивается практика прямого применения Конституции, прежде всего в сфере

защиты прав и свобод граждан, и в деятельности других звеньев судебной власти

- судов общей юрисдикции и арбитражных судов. 31 октября 1995 г. Пленум Верховного

Суда Российской Федерации принял специальное постановление "О некоторых вопросах

применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

Постановление, исходя из требований ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции, ориентирует

суды на то, чтобы в соответствии с этими конституционными положениями они

оценивали при рассмотрении дел содержание закона или иного нормативного акта,

регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых

случаях применяли Конституцию в качестве акта прямого действия. Это очень

важно для реальной защиты прав и свобод человека, учитывая, что в суд могут

быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной

власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных

лиц и государственных служащих, посягающие на права и свободы граждан (см.

комментарий к ст. 46).

 

 

                                Статья 19

 

     1. Все равны перед законом и судом.

     2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина

независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного

и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,

принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной,

расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

     3. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности

для их реализации.

 

     Комментарий к статье 19

 

     1. Закрепленный в ч. 1 комментируемой статьи принцип равноправия касается

всех сфер жизни. Он означает одинаковый подход, равную мерку при решении вопроса

о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех людей, относящихся

к той или иной категории, указанной в законе.

     Например, содержащееся в ч. 2 ст. 21 Конституции правило о том, что никто

не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое

достоинство обращению или наказанию, относится к каждому человеку - гражданину

России, иностранцу, лицу без гражданства - и дает всем равную правовую защиту,

включая и тех, кто совершил преступление и находится в местах лишения свободы.

Точно так же никто без судебного решения не может нарушить право каждого на

тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений (см. комментарий

к ст. 21 и 23). В ч. 5 ст. 37 Конституции содержится правило, согласно которому

работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным

законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый

ежегодный отпуск. Это значит, что каждый, заключивший договор, имеет право

на указанные гарантии. Равным образом решаются и иные вопросы, касающиеся

свобод, обязанностей и ответственности человека и гражданина.

     Более подробно права и свободы регламентируются в многочисленных законодательных

актах, конкретизирующих и развивающих соответствующие положения Конституции.

     Содержание ч. 1 комментируемой статьи полностью соответствует ст. 7 Всеобщей

декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом

и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона.

     Под законом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются

Основной закон государства - Конституция Российской Федерации и основанные

на ней федеральные и федеральные конституционные законы Российской Федерации,

а также законы субъектов Российской Федерации.

     Часть таких законов являются отраслевыми - это гражданское, жилищное,

административное законодательство, законы о труде, о браке и семье, пенсионные,

уголовные и др. Законы об образовании, о здравоохранении, о реабилитации жертв

политических репрессий и другие относятся к межотраслевым.

     Наиболее высокий уровень законодательного урегулирования представлен

кодифицированными актами - кодексами, уставами, положениями. Это акты, обеспечивающие

наиболее полное, обобщенное и системное регулирование определенной группы

общественных отношений.

     Законы о конституционных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина

не должны отклоняться от содержания и смысла комментируемой нормы.

     В ст. 125 Конституции установлено, что любой закон может быть проверен

с точки зрения его соответствия Конституции, в том числе и комментируемой

норме, Конституционным Судом Российской Федерации (см. комментарий к этой

статье).

 

     Примечание

 

     Осуществляя такую проверку, Конституционный Суд признал не соответствующим

Конституции ряд законодательных норм по причине их отклонения от смысла положения

комментируемой статьи о равенстве всех перед законом. Это, например, обнаружилось

при рассмотрении дела о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного

кодекса РСФСР в связи с индивидуальной жалобой. Суд пришел к выводу, что содержащееся

в ч. 1 ст. 54 ЖК положение об "установленном порядке" как процедуре вселения

в жилое помещение при условии прописки противоречит, в частности, конституционному

принципу равенства всех перед законом, и потому норма закона признана не соответствующей

Конституции.

     По другому делу, рассмотренному Конституционным Судом, также было установлено

нарушение принципа равенства всех перед законом применительно к праву граждан

на жилище.

     В п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса установлено, что в случае осуждения

лица к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев жилое помещение за ним сохраняется

до приведения приговора в исполнение. Рассмотрев это дело по жалобам группы

заявителей, Конституционный Суд в постановлении от 23 июня 1995 г. указал,

что временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением

его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем

осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей, а следовательно,

служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением.

     Указанная норма ЖК признана не соответствующей Конституции, в частности

ее ст. 19.

     В связи с нарушением требования, закрепленного в ч. 1 комментируемой

статьи, Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции и ст.

220-1 и 220-2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. В постановлении Конституционного

Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статей 220-1 и

220-2 УПК РСФСР в связи с индивидуальной жалобой А. записано: "Ограничение

круга лиц, имеющих право на судебное обжалование в порядке ст. 220-1 и 220-2

УПК РСФСР, лишь теми, кто содержится под стражей, противоречит статье 19 Конституции

Российской Федерации, закрепляющей равенство всех перед законом". В качестве

одного из аргументов в постановлении указывается на то, что различия в фактическом

положении лиц, которые только должны быть арестованы или уже подвергнуты предварительному

заключению, не должны влиять на решение вопроса об их праве требовать и обязанности

суда проверить законность постановления об аресте.

 

     Конституционная норма о равенстве всех перед законом и судом свидетельствует

о той роли, которую Конституция придает судебной власти как наиболее эффективному

средству защиты и восстановления прав и свобод в случае их нарушения.

     Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и право

обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной

власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных

лиц (см. комментарий к ст. 46). Инструментом реализации этого конституционного

положения является Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании

в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изменениями

и дополнениями от 14 декабря 1995 г. (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685, СЗ РФ,

1995, N 51, ст. 4970).

     Под судом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются

суды, выступающие в качестве органов судебной власти и осуществляющие правосудие

посредством гражданского, административного, уголовного и конституционного

судопроизводства. Речь идет о судах общей юрисдикции - от районного до Верховного

Суда Российской Федерации, арбитражных судах и Конституционном Суде Российской

Федерации (см. комментарий к ст. 128).

     Конституционный принцип равенства всех перед законом и судом закреплен

и конкретизирован в процессуальном законодательстве (ст. 5 ГПК РСФСР и ст.

14 УПК РСФСР).

     Равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, тем,

что каждое дело рассматривается единым для всех судом, в одном и том же порядке,

на основе одинаковых процессуальных правил с предоставлением равного объема

гарантий для лиц, участвующих в деле.

     С принципом равенства всех перед законом и судом тесно связан и конституционный

принцип равноправия сторон, предусмотренный ст. 123 Конституции (см. комментарий

к этой статье). Истец и ответчик в исковом производстве, жалобщик и орган,

организация либо должностное лицо, решения или действия которых обжалуются

в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений,

в гражданском судопроизводстве; подсудимый и обвинитель в уголовном судопроизводстве

являются сторонами, которым закон предоставляет равные возможности использовать

процессуальные средства для защиты своих прав и интересов.

     Сторонам предоставляются равные возможности знакомиться с материалами

дела, заявлять ходатайства, задавать вопросы участникам процесса, свидетелям,

экспертам, заявлять отводы, давать объяснения суду, участвовать в прениях

и т.д.

     Имея равные процессуальные права, стороны несут и равные процессуальные

обязанности. Принцип равноправия сторон проводится в жизнь и в судопроизводстве

по арбитражным делам, и в конституционном судопроизводстве.

     Исключение из правила о равенстве всех перед законом и судом предусмотрено,

естественно, в самой Конституции Российской Федерации, в ее ст. 91, 98 и ч.

2 ст. 122. Оно относится к неприкосновенности Президента Российской Федерации,

членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.

     На практике возникали вопросы соответствия Конституции законодательных

актов, в том числе с точки зрения требованиям комментируемой статьи, ограничивающих

возможность привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации,

депутатов Государственной Думы и судей.

 

     Примечание

 

     Эти вопросы рассмотрены в постановлениях Конституционного Суда от 20

февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст.

18, 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта

1996 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона Российской

Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан

М. и Б. (ВКС, 1996, N 2 с. 21).

     В обоих постановлениях подчеркнуто, что как неприкосновенность парламентария,

закрепленная в ст. 98 Конституции, так и судейская неприкосновенность, о которой

говорится в ч. 1 ст. 122 Конституции, - необходимые исключения из равенства

всех перед законом и судом. Они выходят за пределы личной неприкосновенности,

закрепленной в ст. 122 Конституции Российской Федерации, и не являются личной

привилегией, а имеют публично-правовой характер и призваны служить публичным

интересам.

     Применительно к парламентариям они призваны обеспечивать повышенную охрану

законом их личности в силу осуществления ими государственных функций, ограждая

от необоснованных преследований, способствуя их беспрепятственной деятельности,

их самостоятельности и независимости. Конституционное положение о неприкосновенности

судьи - один из существенных элементов статуса судьи, важнейшая гарантия его

профессиональной деятельности. Она направлена на обеспечение основ конституционного

строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью

судебной власти. В данном случае имеет значение особый режим судейской работы,

повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных

средств контроля за законностью действий и решений судьи.

     Считая в принципе соответствующими Конституции оспариваемые законодательные

акты о неприкосновенности членов парламента и судей, Конституционный Суд в

своих постановлениях в то же время указал на пределы этой неприкосновенности

с тем, чтобы не было необоснованного, расширительного истолкования неприкосновенности.

     Так, в постановлении от 20 февраля 1996 г. сказано, что, принимая решение

о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности,

законодатель не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института,

а также не учитывать его место в системе норм Конституции Российской Федерации.

Неприкосновенность парламентария, указывается в постановлении, не означает

его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе

уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи

с осуществлением собственно депутатской деятельности.

     Относительно неприкосновенности судей в постановлении от 7 марта 1996

г. отмечается, что постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении

судьи возможна при наличии на это согласия соответствующей коллегии судей.

Отказ коллегии дать согласие может быть обжалован в высшую квалификационную

коллегию судей Российской Федерации.

     Решение квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на

возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано и в суд

постольку, поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так

и гражданина, пострадавшего от его действий.

 

     2. В части 2 комментируемой статьи конкретизируется, раскрывается и дополняется

общее положение о равенстве всех перед законом. Содержание ч. 2 адресовано

законодательным и другим нормоустанавливающим органам, а также правоприменителям,

общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, органам

местного самоуправления, должностным лицам, словом, всем, кто имеет отношение

к решению вопроса о правах и свободах человека и гражданина. В комментируемой

части статьи запрет дискриминации связан с наиболее часто встречающимися признаками,

по которым равенство прав и свобод человека могло бы быть нарушено.

 

     Примечание

 

     Приведенный перечень признаков, по которым не допускается ограничение

прав и свобод человека и гражданина, не является исчерпывающим. Это выражено

словами "а также других обстоятельств". Примеры ограничения по признакам,

не указанным в приведенном перечне, встречаются на практике. Это, в частности,

выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде Российской Федерации дела

о проверке конституционности ст. 2-1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991

г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (в редакции от 3 сентября

1993 г.) в связи с индивидуальной жалобой А.

     Заявительница вместе с родителями в 1942 г. была насильственно выселена

с места своего проживания в г. Сталинграде. В 1993 г. родители были реабилитированы

на основании п. "в" ст. 3 Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. "О реабилитации

жертв политических репрессий", а сама заявительница на основании ч. 1 ст.

2-1 того же Закона была признана пострадавшей от политических репрессий.

     Считая, что к ней репрессии применялись непосредственно, как и к родителям,

заявительница обращалась в различные организации с просьбой признать ее необоснованно

репрессированной и распространить на нее компенсации и льготы, предусмотренные

для этой категории лиц. В просьбе ей было отказано на том основании, что к

моменту окончания репрессий она не достигла 16-летнего возраста, с которого

по действовавшему в то время законодательству к лицу мог применяться соответствующий

вид политических репрессий.

     То обстоятельство, что к моменту необоснованного применения репрессий

к родителям она не достигла возраста, позволявшего юридически привлечь ее

к ответственности, как указывается в постановлении Конституционного Суда от

23 мая 1995 г. по данному делу, не имеет значения для оценки ее правового

положения и не может служить основанием для ограничения прав и свобод в процессе

реабилитации. В постановлении подчеркнуто, что указанное положение ч. 1 ст.

2-1 названного Закона по существу и смыслу, придаваемому ему на практике,

устанавливает необоснованные и несправедливые различия (в том числе связанные

с возрастом) для определенной категории граждан, признаваемых пострадавшими

от политических репрессий, по сравнению с необоснованно репрессированными,

хотя и к ним применялись репрессии по политическим мотивам.

     Указанное положение Закона признано Конституционным Судом не соответствующим

Конституции, ее ст. 19 (ч. 1) и ст. 52.

     Постановлением Конституционного Суда от 16 октября 1995 г. по делу о

проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных

пенсиях в РСФСР" в связи с жалобами группы граждан признано не соответствующим,

в частности ст. 19 (ч. 1 и 2), Конституции положение ст. 124 названного Закона

в той части, в какой оно приостанавливает выплату трудовых пенсий на время

лишения пенсионера свободы по приговору суда.

 

     Отраслевое законодательство предусматривает ответственность за дискриминацию.

Одной из таких норм является ст. 74 УК РСФСР, предусматривающая наказание

в виде лишения свободы до трех лет или штраф до 16 минимальных размеров оплаты

труда за умышленные действия, нарушающие равноправие граждан по признаку расы,

национальности, отношения к религии.

 

     3. В ч. 3 комментируемой статьи в самостоятельную норму выделено положение

о равенстве мужчины и женщины. Это полностью соответствует требованиям Конвенции

о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Ее ст. 2 обязывает

государства-участников "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои

национальные Конституции". На равные права и свободы мужчин и женщин указывается

и в ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. В ст.

1 упомянутой Конвенции раскрывается понятие "дискриминация" в отношении женщин,

означающее любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое

направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление

женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в

политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой

другой области. Реализация конституционного положения, закрепленного в ч.

3 комментируемой статьи, является обязанностью законодательных, исполнительных

органов, судов, всех правоприменительных органов.

     В ч. 3 ст. 19 говорится не только о равных правах и свободах у мужчин

и женщин, но и о равных возможностях для их реализации. Это связано с физиологическими

особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье.

Особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной

подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и культурной деятельности.

С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной

и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда

и здоровья женщин, их пенсионного обеспечения и т.д.

     В законодательстве имеются нормы и об ответственности за нарушение равноправия

мужчины и женщины. Так, ст. 139 УК РСФСР предусматривает уголовную ответственность

за отказ в приеме на работу или увольнение беременной женщины или кормящей

матери.

     Несмотря на наличие этих правовых гарантий, реальное положение дел нельзя

считать удовлетворительным. Большие надежды в этом отношении возлагаются на

Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденную

постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 1996 г. N 6.

Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие

женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном,

региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной

политики в области улучшения положения женщин в Российской Федерации.

     Пока же, отмечается в документе, невостребованность в политике, дискриминация

в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее

беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в

России в настоящее время.

     В этой связи Концепция признает необходимым в первую очередь содействовать

соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и основными свободами

человека; обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии

решений на всех уровнях управления; содействовать обеспечению равных прав

на рынке труда; обеспечивать охрану здоровья женщин, добиваться недопущения

и пресечения насилия в отношении женщин.

     Для решения этих проблем, указывается в Концепции, следует добиваться

создания условий и выработки правовых норм, необходимых для осуществления

на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей; использовать

опыт, накопленный в различных регионах Российской Федерации; обеспечить координацию

действий на федеральном, региональном и международном уровнях.

 

 

                                Статья 20

 

     1. Каждый имеет право на жизнь.

     2. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным

законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления

против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела

судом с участием присяжных заседателей.

 

     Комментарий к статье 20

 

     1. Право человека на жизнь - основополагающее право, естественное и неотъемлемое.

Провозглашая это право, Международный пакт о гражданских и политических правах

отмечает, что оно есть "неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется

законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни" (п. 1 ст. 6).

     В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950

г. предусматривается, что "никто не может быть намеренно лишен жизни иначе

как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления,

в отношении которого законом предусмотрено такое наказание". При этом Конвенция

не рассматривает как совершенное в нарушение данной статьи такое лишение жизни,

которое явилось результатом применения силы, "не более чем абсолютно необходимой"

для защиты любого лица от противоправного насилия; для осуществления законного

ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях;

в случае действий, предусмотренных законом для подавления бунта или мятежа.

     Право на жизнь имеет каждый - от рождения до самой смерти. Установление

временных и биологических границ жизни представляет собой сложную проблему,

над которой в течение многих лет работали ученые и практики самых разных специальностей

и которая в разное время получала различное разрешение. Нынешний уровень медицинской

науки позволил записать в ст. 9 Закона Российской Федерации от 22 декабря

1992 г. "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (ВВС РФ, N 2, ст.

62), что заключение о смерти дается на основе констатации необратимой гибели

всего головного мозга. Этим критерием должны руководствоваться, в частности,

медицинские работники, решая вопросы, связанные с необходимостью продолжения

или прекращения лечения, с ампутацией тех или иных органов и т.д.

     Наличие у человека права на жизнь не означает, что у него есть и юридическое

право на смерть. Более того, история свидетельствует о том, что желание человека

уйти из жизни, как правило, встречало осуждение со стороны общественного мнения,

церкви и даже государства. Можно сказать, что на таких же позициях остается

и действующее российское законодательство (ст. 45 Основ законодательства Российской

Федерации об охране здоровья граждан. - ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), запрещая

медицинскому персоналу даже в случае тяжелой и мучительной болезни пациента

удовлетворять его просьбы об ускорении смерти какими-либо действиями или средствами.

Конечно, нельзя не видеть у такого законодательного решения и других причин

- стремления исключить случаи отказа врачей от оказания больному медицинской

помощи, расправ с людьми под видом удовлетворения их просьб об эвтаназии и

т.д.

     Право на жизнь обеспечивается комплексом правовых средств, закрепленных

как в Конституции, так и в отраслевом законодательстве.

     Во-первых, это - конституционные гарантии, обеспечивающие достойную жизнь

и свободное развитие человека, государственную поддержку малообеспеченных

граждан и иные гарантии социальной защиты: право не подвергаться пыткам, другому

жестокому обращению или наказанию, а также медицинским, научным или иным опытам;

право частной собственности; право на труд в условиях безопасности и гигиены,

за вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального

размера оплаты труда; право на отдых; право на социальное обеспечение; право

на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую

среду и т.д. (см. комментарии к соответствующим статьям). Эти гарантии получают

свою конкретизацию и развитие в законодательных и иных правовых актах, определяющих

содержание тех или иных прав, а также организационные, финансовые и др. условия

их реализации.

     Во-вторых - правовые нормы, определяющие границы применения опасных для

жизни и здоровья людей препаратов, орудий, механизмов, физической силы. Речь

идет, в частности, о таких законах, как УК, УПК, КоАП, Закон о милиции, Закон

о внутренних войсках МВД Российской Федерации, Закон об оружии, Закон об оперативно-розыскной

деятельности, Закон об органах Федеральной службы безопасности в Российской

Федерации, Правила дорожного движения и др.

     К третьей группе относятся меры ответственности, установленные за действия,

причиняющие вред жизни и здоровью человека или создающие опасность причинения

такого вреда. Наибольшее число этих мер закреплено в УК, нормы которого предусматривают

ответственность за убийство, причинение опасных для жизни телесных повреждений,

поставление в опасность и оставление в опасности, а также за преступления,

посягающие на жизнь не конкретных граждан, а населения страны, региона, местности.

 

     2. Допуская возможность лишения жизни человека лишь в связи с исполнением

наказания в виде смертной казни, Конституция устанавливает, что, во-первых,

эта мера наказания является исключительной, а во-вторых, применяется она временно,

"впредь до ее отмены". В связи со вступлением в феврале 1996 г. в Совет Европы

Россия приняла на себя обязательство в течение трех лет отменить смертную

казнь, а до принятия такого законодательного решения воздерживаться от исполнения

вынесенных смертных приговоров. Конституция предусматривает также ряд условий,

при соблюдении которых эта мера наказания может иметь место: 1) она должна

быть установлена только федеральным законом; 2) основанием для ее применения

может быть лишь совершение лицом особо тяжкого преступления против жизни;

3) лицу, обвиняемому в совершении преступления, за которое может быть назначена

смертная казнь, обеспечено право на рассмотрение его дела судом с участием

присяжных заседателей. По смыслу Конституции, отсутствие хотя бы одного из

перечисленных условий делает применение смертной казни недопустимым.

     Федеральное уголовное законодательство предусматривает также дополнительные

условия, при которых применение смертной казни невозможно. Согласно ч. 2 ст.

23 УК не могут быть приговорены к смертной казни женщины, лица, не достигшие

до совершения преступления 18-летнего возраста, а также мужчины старше 65

лет.

     Такая регламентация оснований и условий применения смертной казни в значительной

мере соответствует рекомендациям, принятым на этот счет органами мирового

сообщества (см.: Резолюция Экономического и Социального Совета ООН 1984/50

от 25 мая 1984 г. "Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной

казни". - Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области

предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992, с. 253-254).

Что же касается тех рекомендаций, которые не получили прямого закрепления

в нашем законодательстве, то и они в той или иной мере реализуются на практике.

В частности, по делам, по которым осужденным было назначено наказание в виде

смертной казни, во всяком случае - даже при отсутствии жалобы, исходящей от

самого осужденного, - обеспечивается проверка приговора вышестоящим судом

и рассмотрение вопроса о возможности применения помилования.

     В УК нет специального определения особо тяжкого преступления против жизни,

поэтому при установлении того, за какое из преступлений может быть в законе

предусмотрено наказание в виде смертной казни, нужно исходить из нескольких

посылок: 1) это преступление должно быть указано в ст. 7-1 УК в числе тяжких

преступлений, 2) оно должно иметь в качестве основного или дополнительного

объекта жизнь человека (как преступления против жизни должны рассматриваться

не только те, которые предусмотрены в гл. 3 Особенной части УК, но и такие

преступления, как террористический акт (ст. 66, 67), посягательство на жизнь

работника милиции или народного дружинника (ст. 191-2), посягательство на

жизнь военнослужащего, сотрудника органа внутренних дел или иного лица при

исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации,

а также на жизнь членов их семей (ст. 191-5), терроризм (213-3) и др.), 3)

это преступление должно быть умышленным. Действующим УК возможность применения

смертной казни предусматривается, впрочем, и за ряд преступлений, не связанных

с посягательствами на жизнь или связанных с ними не во всех проявлениях: измена

Родине (ст. 64), шпионаж (ст. 65), организационная деятельность, направленная

к совершению особо опасных государственных преступлений, а равно участие в

антисоветской организации (ст. 72), бандитизм (ст. 77), действия, дезорганизующие

работу ИТУ (ст. 77-1), изнасилование (ст. 117). Суд, однако, не вправе, исходя

из ч. 2 ст. 20 Конституции, назначать лицу, осуждаемому за какое-либо из этих

преступлений, наказание в виде смертной казни.

     Новый УК Российской Федерации от 13 июня 1996 г. привел регламентацию

применения смертной казни в соответствие с Конституцией, предусмотрев возможность

такого наказания лишь за пять видов преступлений: умышленное убийство при

отягчающих обстоятельствах; посягательство на жизнь государственного или общественного

деятеля; посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное

расследование; посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа;

геноцид.

     Конституция, специально не оговаривая, приговором какого суда обвиняемому

может быть назначена смертная казнь, требует, чтобы при этом ему было обеспечено

право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей. Суд присяжных

в Российской Федерации был учрежден Законом Российской Федерации от 16 июля

1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве

РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс

РСФСР об административных правонарушениях" (ВВС РФ, N 33, ст. 1313). Он рассматривает

дела, отнесенные согласно ст. 36 УПК к подсудности областных, краевых и приравненных

к ним судов. В их числе и дела о преступлениях, за которые может быть назначено

наказание в виде смертной казни.

     В настоящее время названный Закон, однако, в соответствии с Постановлением

Верховного Совета Российской Федерации N 5451/1-1 от 16 июля 1993 г. введен

в действие не в полном объеме, вследствие чего суды присяжных созданы и действуют

лишь на территории 9 субъектов Российской Федерации (Ставропольского, Алтайского

и Краснодарского краев, Ивановской, Московской, Рязанской, Саратовской, Ульяновской

и Ростовской областей). С учетом этого обстоятельства и в соответствии с п.

6 раздела второго Конституции на территориях других субъектов Российской Федерации

сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел, т.е.

судом в составе одного профессионального судьи и двух народных заседателей

либо в составе трех профессиональных судей.

 

 

                                Статья 21

 

     1. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть

основанием для его умаления.

     2. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или

унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может

быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам.

 

     Комментарий к статье 21

 

     1. Достоинство личности, как отмечается в Преамбуле Международного пакта

о гражданских и политических правах, является свойством, присущим всем членам

человеческой семьи, из которого вытекают все неотъемлемые права и на котором

основываются свобода, справедливость и всеобщий мир.

     Достоинство - неотъемлемое свойство человека как высшей ценности, принадлежащее

ему независимо от того, как он сам и окружающие люди воспринимают и оценивают

его личность. Поэтому, как бы ни зарекомендовал себя человек, какими бы качествами,

в том числе отрицательными, он ни обладал, государство и его органы обязаны

в полной мере обеспечивать ему условия для реализации всех прав, обеспечивающих

человеческое достоинство. Обеспечить достоинство человека - значит прежде

всего относиться к нему не как к объекту воздействия со стороны государства,

а как к равноправному субъекту, который может защищать свои права всеми не

запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции) и спорить с государством

в лице любых его органов (см.: Постановление Конституционного Суда Российской

Федерации от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 220-1

и 220-2 УПК. - ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 42).

     Закон устанавливает, что даже наказание, применяемое к лицам, осужденным

за совершение преступления, не должно иметь целью причинение физических страданий

или унижение человеческого достоинства (ч. 2 ст. 20 УК). Из положения о праве

всех лиц, лишенных свободы, на гуманное обращение и уважение достоинства (ч.

1 ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах) исходит

и действующий ИТК, предусматривая при определении задач исполнения наказания

и полномочий органов, ведающих исполнением наказания, что исполнение наказания

не имеет целью причинение физических страданий или унижение человеческого

достоинства (ч. 2 ст. 1), а жестокие, бесчеловечные или унижающие человеческое

достоинство действия по отношению к осужденным запрещены (ст. 116).

     Человек тем более не может быть умален в своем достоинстве до того момента,

как он будет признан виновным в совершении преступления, что нашло отражение

в целом ряде положений уголовно-процессуального законодательства. Так, ст.

20 УПК запрещает домогаться показаний обвиняемого и других участвующих в деле

лиц путем насилия и угроз; ст. 181 и 183 не допускают при освидетельствовании

или проведении эксперимента действий, унижающих достоинство или опасных для

здоровья освидетельствуемого и иных лиц; ст. 172 и 181 требуют проводить соответственно

личный обыск и освидетельствование в присутствии понятых одного пола с обыскиваемым

(освидетельствуемым).

     Ряд правовых норм, обеспечивающих достоинство человека, закреплен в законодательстве

о здравоохранении. При обращении за медицинской помощью и ее получении пациент,

согласно ст. 30 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья

граждан (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), имеет право, в частности, на: уважительное

и внимательное отношение; обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих

санитарно-гигиеническим требованиям; облегчение боли, связанной с заболеванием

и (или) медицинским вмешательством, благодаря чему, даже находясь в тяжелом

состоянии, он может сохранять достоинство. " Уважительное и гуманное отношение,

исключающее унижение человеческого достоинства", должно обеспечиваться всем

лицам, страдающим психическими расстройствами, при оказании им психиатрической

помощи (ч. 2 ст. 5 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. "О психиатрической

помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". - ВВС РФ, 1992, N 33, ст.

1913).

     Действующее гражданское законодательство называет достоинство личности

в числе нематериальных благ, принадлежащих человеку от рождения, неотчуждаемых

и непередаваемых (ч. 1 ст. 150 ГК). В случаях совершения каких-либо действий,

оскорбляющих достоинство человека, он вправе требовать по суду денежной компенсации

нанесенного морального вреда (ст. 151, 1100 ГК). Если же моральный вред был

причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство или деловую

репутацию человека, он вправе требовать опровержения этих сведений адекватным

способом - выдачей новых документов, опубликованием опровержения или ответа

в соответствующих СМИ, вынесением судебного решения (ст. 152 ГК). Причем человек

может добиваться признания по суду распространенных в отношении его сведений

не соответствующими действительности и тогда, когда лицо, распространившее

такие сведения, невозможно установить. Условия и порядок осуществления гражданином

права на ответ или опровержение распространенных СМИ сведений, порочащих его

честь и достоинство, весьма детально регламентированы в ст. 43-46 Закона Российской

Федерации от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" (ВВС РСФСР,

1992, N 7, ст. 300; СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 169; 1995, N 30, ст. 2870; 1996,

N 1, ст. 4).

     Наиболее грубые посягательства на честь и достоинство личности (доведение

до самоубийства путем жестокого обращения с потерпевшим или систематического

унижения его личного достоинства, клевета, оскорбление, заведомо ложный донос,

хулиганство и др.) признаются преступлениями и влекут уголовную ответственность

(ст. 107, 130, 131, 180, 206 УК).

 

     2. Запрет подвергать человека пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему

его достоинство обращению и наказанию является одним из принципиальных положений

международного права, закрепленным в целом ряде международных актов о правах

человека: Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; Европейской конвенции

о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международном пакте о гражданских

и политических правах 1966 г.; Декларации о защите всех лиц от пыток и других

жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания

1975 г.; Принципах медицинской этики, относящихся к роли работников здравоохранения,

в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и

других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или

наказания 1982 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных

или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Своде принципов

защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было

форме, 1988 г.; Основных принципах обращения с заключенными и Стандартных

минимальных правил ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением,

1990 г. и др. (см.: Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения

преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк. ООН, 1992).

     В соответствии со ст. 1 Конвенции против пыток под пыткой понимается

любое действие, которым лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание

(физическое и нравственное), чтобы получить от него или от третьего лица сведения

или признание, наказать за действия, которые оно или третье лицо совершило

или в котором подозревается, а также запугать либо принудить к действиям.

Причем в Конвенции речь идет о пытке лишь как о такой боли или таких страданиях,

которые причиняются государственным и должностным лицом или иным лицом, выступающим

в официальном качестве, или по их подстрекательству, с их ведома или молчаливого

согласия. Это, как представляется, свидетельствует о том, что основная задача

всех вышеперечисленных международных документов, как и ст. 21 Конституции

России, состоит в защите человека прежде всего от произвола государства, его

органов и должностных лиц. Нарушение запрета на применение пыток и других

жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения при определенных

условиях влечет уголовную ответственность в соответствии со ст. 170 (злоупотребление

властью или служебным положением), 178 (заведомо незаконный арест или задержание),

179 (принуждение к даче показаний).

     Согласно Конвенции в понятие "пытка" не включаются боль и страдание,

которые возникают в результате применения законных санкций, неотделимы от

этих санкций или вызываются ими случайно. Таким образом, все те непременные

страдания, которые связаны с задержанием подозреваемого, заключением обвиняемого

под стражу или осуждением виновного, не могут быть истолкованы как применение

пытки. Другое дело, что при определенных условиях даже эти меры, оставаясь

внешне легальными, могут приобретать черты пытки. Именно так должно расцениваться

заключение лица под стражу, произведенное в целях получения от него "признательных"

показаний при отсутствии требуемых ст. 89 УПК оснований для применения этой

меры пресечения. В пытку, сочетающую в себе элементы физического и нравственного

страдания, фактически превращается и содержание под стражей до суда в течение

нескольких лет.

     Как следует из ряда решений Европейской комиссии по правам человека (1969

г.) и Европейского суда по правам человека (1978 г.), обращение или наказание

должно признаваться бесчеловечным, если оно влечет сильные моральные или физические

страдания и не может быть оправданным в данной ситуации. Оно признается унижающим

человеческое достоинство, если направлено на то, чтобы вызвать у жертв чувство

страха, подавленности и неполноценности, оскорбить, унизить или сломить их

физическое или моральное сопротивление, вне зависимости от того, совершаются

соответствующие действия перед третьими лицами или в частной обстановке (см.:

Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Страсбург, Совет

Европы, 1994, с. 14-15).

     Как частный случай насилия, жестокого или унижающего человеческое достоинство

обращения Конституция и международно-правовые документы рассматривают проведение

без согласия лица медицинских, научных и иных опытов.

     Предусматривая определенные механизмы защиты от такого рода действий,

законодатель, в частности, записал в ст. 30 Основ законодательства Российской

Федерации об охране здоровья граждан, что пациент имеет право на информированное

добровольное согласие на медицинское вмешательство и на отказ от медицинского

вмешательства. Этим же законом ограничивается (как по кругу медицинских учреждений,

так и по основаниям и условиям) применение методов диагностики, лечения и

лекарственных средств, не разрешенных к применению, а также биомедицинские

исследования (ст. 43).

     С учетом особенностей статуса лиц, задержанных, заключенных под стражу,

отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест,

Закон специально устанавливает запрет проводить в отношении их испытание новых

методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств,

проведение биомедицинских исследований (ч. 3 ст. 29).

     Такого же плана особая оговорка предусмотрена Законом "Опсихиатрической

помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в отношении лиц, страдающих

психическими расстройствами: они имеют право на предварительное согласие и

отказ на любой стадии от использования в качестве объекта испытаний медицинских

средств и методов, научных исследований или учебного процесса, от фото-, видео-

или киносъемки (ч. 2 ст. 5).

     Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан

(ч. 8 ст. 43), а также Закон "О средствах массовой информации" в редакции

от 19 июля 1995 г. (ч. 2 ст. 4) запрещают пропаганду методов профилактики,

диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний

в установленном порядке, а также использование в теле-, видео- и кинопрограммах,

в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных

текстов скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих

вредное влияние на их здоровье (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2870).

 

 

                                Статья 22

 

     1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность.

     2. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются

только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто

задержанию на срок более 48 часов.

 

     Комментарий к статье 22

 

     1. В соответствии со ст. 1 Всеобщей декларации прав человека "все люди

рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Исходя из закрепленного

во Всеобщей декларации идеала свободной человеческой личности, пользующейся

гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, в Международном

пакте о гражданских и политических правах, в частности, предусматривается,

что каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность (п.

1 ст. 9), никто не должен содержаться в рабстве, в подневольном состоянии,

не должен понуждаться к принудительному труду (ст. 8), ни одно лицо не должно

без его свободного согласия подвергаться медицинским или научным опытам (ст.

7).

     Конституционное право на свободу является одним из наиболее значимых

социальных благ, которое не только создает условия, необходимые для всестороннего

удовлетворения запросов личности, но и обеспечивает демократическое развитие

общества.

     Как видно из системного анализа положений названных международных документов,

свобода и личная неприкосновенность трактуются в них достаточно широко, охватывая

сферу как биологической, так и социальной жизни. Право на свободу, в частности,

включает в себя комплекс конкретных правомочий, реализуемых в сфере личной

(свобода выбора места пребывания, свобода передвижения, свобода действий и

т.д.), политической (свобода мысли, свобода слова и т.д.), профессиональной

(свобода труда, свобода творчества и т.д.) жизни. Возможность такой широкой

трактовки понятия "свобода" никоим образом не опровергается наличием в Конституции

Российской Федерации и в отраслевых законодательных актах норм, специально

посвященных тем или иным проявлениям свободы личности, поскольку в этом всего

лишь проявляется обычная для законодательства практика включения в закон наряду

с общими нормами (ч. 1 ст. 22 Конституции) наиболее значимых специальных норм

(например, ст. 23, 26, 27, 29 Конституции).

     Одним из прав, тесно связанных с правом на свободу, является право на

личную неприкосновенность, о котором также говорится в ст. 22. Личная неприкосновенностью

предполагает недопустимость какого бы то ни было вмешательства извне в область

индивидуальной жизнедеятельности личности и включает в себя физическую (телесную)

неприкосновенность и неприкосновенность психическую.

     Обеспечение физической неприкосновенности личности предполагает создание

достаточных государственных гарантий от каких-либо посягательств на ее жизнь,

здоровье, половую неприкосновенность, свободу физической активности как со

стороны государства в лице его органов и должностных лиц, так и со стороны

отдельных граждан. Обеспечение психической неприкосновенности охватывает комплекс

мер, направленных на защиту от посягательств психического и нравственного

здоровья личности, интеллектуальной и волевой сфер сознания человека.

     Гарантируя свободу и личную неприкосновенность, законодатель широко использует

как регулятивные, так и охранительные возможности права.

     Так, принятые 22 июля 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации

об охране здоровья граждан (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318) устанавливают, что

любое медицинское вмешательство допускается только с согласия пациента или

его законных представителей (если речь идет о несовершеннолетних, не достигших

15 лет, или недееспособных гражданах). Без согласия пациента медицинская помощь

может оказываться лишь в случаях, когда его состояние не позволяет ему выразить

свою волю (ст. 32 Основ). Сходное правило закреплено и в ст. 11 Закона от

2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"

(ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913), в соответствии с которой лечение без согласия

лица, страдающего психическим расстройством, или без согласия его законного

представителя может проводиться лишь в случаях, предусмотренных УК, или когда,

как сказано в ст. 29, психическое расстройство обусловливает: опасность лица

для себя или окружающих; его беспомощность или существенный вред его здоровью

вследствие ухудшения состояния. Трансплантация органов или тканей человека

согласно ст. 1 Закона от 22 декабря 1992 г. "О трансплантации органов и (или)

тканей человека" (ВВС РФ, 1993, N 2, ст. 62) допускается лишь при наличии

согласия на то донора и только при условии, что его здоровью не будет причинен

значительный вред. Федеральный закон от 30 марта 1995 г. "О предупреждении

распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита

человека (ВИЧ-инфекции)" (СЗ РФ, 1995, N 14, ст. 1212), вводя комплекс мер,

обеспечивающих профилактику и лечение этого заболевания, предусматривает,

что медицинское освидетельствование граждан с целью выявления ВИЧ-инфекции

проводится только добровольно, за исключением случаев обязательного освидетельствования

отдельных категорий лиц (доноры; работники медицинских учреждений, учреждений

общественного питания и т.п.; осужденные, отбывающие наказание в местах лишения

свободы).

     Значительный круг норм, предписания которых гарантируют неприкосновенность

личности, содержится в законодательстве, регламентирующем юрисдикционную деятельность

государственных органов. Так, в ходе уголовного судопроизводства привод, задержание,

арест, личный обыск и другие, принудительные по своему характеру, действия

допускаются лишь при наличии перечисленных в законе оснований и в установленном

им порядке (ст. 73, 75, 96, 122, 168 УПК). Согласно ст. 181 и 183 УПК проведение

ряда процессуальных действий (в частности, освидетельствования и следственного

эксперимента) не допускается, если этим создается опасность здоровью человека.

Исчерпывающе указаны в законе и случаи, в которых возможны такие формы ограничения

свободы и личной неприкосновенности, как доставление административного правонарушителя,

задержание, личный досмотр (ст. 238, 240, 244 КоАП).

     Вторую группу правовых гарантий неприкосновенности образуют нормы, наделяющие

граждан определенными правами по защите своей жизни, здоровья, половой неприкосновенности

от противоправных посягательств на них. Центральное место в этой группе занимают

положения УК и КоАП о необходимой обороне. Согласно со ст. 13 УК каждый имеет

право на защиту своих прав и законных интересов от общественно опасного посягательства

независимо от возможности обратиться за помощью к другим лицам и органам власти.

При этом если нападение сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося

или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия,

закон признает правомерной защиту личности путем причинения любого вреда посягающему.

Защита личности от иного нападения является правомерной, если в процессе ее

не было допущено нарушения пределов необходимой обороны.

     Правомерность действий, хотя и причиняющих вред правонарушителю, но совершаемых

в состоянии необходимой обороны, констатируется и в ст. 19 КоАП.

     Защита неприкосновенности личности обеспечивается также с помощью норм

Закона от 20 мая 1993 г. "Об оружии" (ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 860), а также

принятых на основе этого Закона нормативных актов (см., в частности: Постановление

СМ - Правительства РФ от 2 декабря 1993 г. N 1256 "О мерах по реализации Закона

Российской Федерации "Об оружии". - САПП РФ, 1993, N 49, ст. 4772), предоставляющих

гражданам право приобретения и использования гражданского оружия в целях самообороны.

 

 Постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814 постановление СМ

РФ от 2 декабря 1993 г. N 1256 признано утратившим силу. Упомянутым постановлением

утверждены Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему

на территории Российской Федерации и Положение о ведении и издании Государственного

кадастра гражданского и служебного оружия и патронов к нему

 

     Третью группу правовых средств, обеспечивающих право на свободу и личную

неприкосновенность, составляют нормы уголовного, административного, гражданского

и иного законодательства, устанавливающие ответственность за посягательства

на это право и предусматривающие порядок возмещения вреда, причиненного в

результате подобных посягательств.

     Так, на защиту жизни человека направлены, в частности, ст. 102 - 107

УК, на защиту его здоровья - ст. 108 - 116 УК, на защиту половой свободы ст.

117 - 121 УК, на защиту психической неприкосновенности - ст. 148, 171, 176

- 179, 207 УК и др.

     В случае причинения гражданину физического, морального или имущественного

вреда вследствие нарушения его права на свободу и личную неприкосновенность

этот вред подлежит обязательному возмещению на основании ст. 16 и гл. 59 ГК.

С учетом положений этого законодательного акта должны применяться и нормы

Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными

действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда,

утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. (ВВС

СССР, 1981, N 21, ст. 741) и до сих пор ошибочно воспринимаемого правоприменительной

практикой в качестве единственного нормативного акта, предусматривающего возмещение

вреда, причиненного в ходе уголовно-процессуальной деятельности.

     Конституция и законодательство Российской Федерации, наряду с общими

нормами об обеспечении свободы и неприкосновенности личности, закрепляют ряд

положений, касающихся обеспечения неприкосновенности отдельных категорий лиц,

чья служебная деятельность, сопряженная с повышенным профессиональным риском,

немыслима вне режима независимости от каких бы то ни было влияний. Так, ст.

18 и 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации

и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

(ВФС РФ, 1994, N 7, ст. 304) предусматривается, что вышеназванные депутаты

не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности,

а также обысканы и досмотрены без согласия на то соответствующей палаты Федерального

Собрания. Сходные гарантии установлены и в отношении судей, для применения

вышеназванных принудительных мер к которым необходимо предварительно получить

согласие соответствующей квалификационной коллегии судей (ст. 16 Закона от

26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" с последующими изменениями

и дополнениями. - ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; ВФС РФ, 1995, N 19, ст. 792).

Правовая обоснованность установления для этих категорий лиц дополнительных

гарантий неприкосновенности была подтверждена постановлениями Конституционного

Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности

положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая

1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта 1996 г. по делу

о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона Российской Федерации "О статусе

судей в Российской Федерации" (ВКС, 1996, N 2, с. 12).

     2. Наиболее существенные ограничения права на свободу и личную неприкосновенность

человека связываются с применением ареста, заключения под стражу и задержания,

в связи с чем ч. 2 ст. 22 Конституции специально определяет условия, при наличии

которых эти меры правового принуждения могут быть применены.

     При этом, с учетом принятого в действующем законодательстве словоупотребления,

под арестом могут пониматься: 1) мера пресечения, применяемая в ходе уголовного

судопроизводства к обвиняемому или подозреваемому (п. 16 ст. 34 УПК). В этом

смысле термин "арест" является тождественным другому используемому в этой

статье термину - "заключение под стражу"; 2) административный арест, применяемый

в качестве меры административного взыскания (ст. 32 КоАП). В проекте нового

УК Российской Федерации термином "арест" обозначается также новый вид наказания,

который может применяться лишь по приговору суда к лицу, признанному виновным

в совершении преступления. Термином "задержание" соответственно обозначаются:

1) задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления, осуществляемое

в соответствии со ст. 122 УПК; 2) административное задержание как мера обеспечения

производства по делам об административных правонарушениях (ст. 240-242 КоАП).

     Что же касается понятия "содержание под стражей", то оно в контексте

рассматриваемой конституционной нормы объединяет в себе любые случаи ограничения

личной свободы - от задержания до лишения свободы, применяемого в качестве

меры наказания.

     В качестве специфического вида лишения свободы нередко рассматривается

также принудительное помещение лица в психиатрическое лечебное учреждение

для обследования или лечения. И хотя названная мера непосредственно не обозначается

как лишение свободы или содержание под стражей, в такой позиции есть определенный

резон, если даже отвлечься от того, что в недалеком прошлом именно помещение

"неблагонадежных" граждан в психиатрические больницы использовалось в качестве

средства борьбы с инакомыслием. В любом случае содержание в психиатрическом

учреждении по своему принудительному характеру, по условиям изоляции лица,

по иным признакам весьма близко к аресту. В связи с этим помещение лица в

психиатрический стационар может иметь место только по основаниям, предусмотренным

ст. 28 и 29 Закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при

ее оказании" и при условии судебного контроля за применением этой меры.

     В настоящее время положения комментируемой части в полном объеме действуют

лишь в сфере, не связанной с уголовно-процессуальными отношениями. Порядок

же ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении

преступления, согласно п. 6 раздела второго Конституции, до приведения законодательства

Российской Федерации в соответствие с Конституцией остается прежним, т.е.

существовавшим на момент принятия Конституции России в 1993 г.

     Арест как мера административного взыскания может применяться лишь по

решению районного (городского) суда или судьи в исключительных случаях за

отдельные виды правонарушений (в частности, мелкое хулиганство) на срок до

15 суток. Причем административный арест не может применяться к беременным

женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, к лицам, не достигшим

18 лет, к инвалидам первой и второй групп (ст. 32 КоАП).

     В условиях чрезвычайного положения за отдельные виды правонарушений (неоднократное

нарушение установленных требований режима чрезвычайного положения; действия,

провоцирующие нарушение правопорядка или национальную рознь, и т.д.) возможно

применение административного ареста на срок до 30 суток, однако требование

о судебном порядке решения этого вопроса остается неизменным (ст. 31 Закона

РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении". - ВС РСФСР, 1991, N 22,

ст. 773). Административное задержание по общему правилу может длиться не более

трех часов (ч. 1 ст. 242 КоАП), в связи с чем для его применения специально

не предусматривается необходимость принятия судебных решений. В тех же случаях,

когда административное задержание допускается на срок свыше 48 часов (задержание

нарушителей режима Государственной границы для установления личности и выяснения

обстоятельств правонарушения возможно до трех, а с санкции прокурора - до

10 суток; задержание лиц, совершивших мелкое хулиганство, нарушение порядка

организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций,

незаконную торговлю товарами, свободная реализация которых запрещена или ограничена,

и некоторые другие правонарушения - до рассмотрения дела судьей или руководителем

органа внутренних дел), его продление сверх указанного в комментируемой статье

срока должно осуществляться лишь по постановлению судьи.

 

     Порядок применения ареста (заключения под стражу) в качестве меры пресечения

в рамках уголовного судопроизводства определяется главным образом ст. 11,

89, 90, 96 УПК. Как следует из перечисленных статей, он может применяться

к лицам, обвиняемым или подозреваемым в совершении преступления, при наличии

достаточных оснований полагать, что обвиняемый (подозреваемый): 1) скроется

от дознания, предварительного следствия или суда; 2) воспрепятствует установлению

истины по уголовному делу; 3) будет заниматься преступной деятельностью. Арест

как мера пресечения может применяться также: 4) для обеспечения исполнения

приговора и 5) по мотивам одной лишь опасности инкриминируемого обвиняемому

преступления (если оно предусмотрено, в частности, ст. 64-74, 102, 103, 108,

146 и др. УК). Каждое из названных обстоятельств может выступать в качестве

самостоятельного основания для применения меры пресечения.

     Закон (ч. 1 ст. 96 УПК) также устанавливает, что при наличии указанных

оснований применение заключения под стражу возможно лишь по делам о преступлениях,

за которые предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше одного

года. И лишь в исключительных случаях эта мера пресечения может быть применена

также по делам о преступлениях, за которые предусмотрено наказание в виде

лишения свободы и на срок не свыше одного года.

     Применение ареста возможно только после возбуждения уголовного дела по

решению суда, по постановлению прокурора либо по санкционированному прокурором

постановлению лица, производящего дознание, или следователя. Перечисленные

решения о применении меры пресечения могут быть обжалованы заинтересованными

лицами соответственно в вышестоящий суд, вышестоящему прокурору или прокурору,

осуществляющим надзор за производством дознания и предварительного следствия.

     Кроме того, постановления органа дознания, следователя и прокурора о

заключении обвиняемого или подозреваемого под стражу могут быть обжалованы

заинтересованными лицами в порядке, установленном ст. 220 УПК, в суд. Тем

самым до приведения всего уголовно-процессуального законодательства в соответствие

с Конституцией Российской Федерации создается реальная возможность осуществления

каждым, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, предусмотренного

ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах права на разбирательство

его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление

относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении,

если задержание незаконно. Причем Пленум Верховного Суда Российской Федерации

в постановлении от 29 сентября 1994 г. N 6 "О выполнении судами постановления

Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 3 "О

практике судебной проверки законности и обоснованности ареста или продления

срока содержания под стражей"" (БВС, 1995, N 1, с. 3) указал, что такое право,

предполагающее безотлагательную проверку законности задержания и освобождение

задержанного, если задержание незаконно, должно обеспечиваться как обвиняемым,

так и лицам, задержанным по подозрению в совершении преступления.

     Содержание обвиняемого под стражей в качестве меры пресечения при расследовании

преступлений, согласно ст. 97 УПК, не может продолжаться свыше 2 месяцев.

Однако ввиду особой сложности дела, а также в иных исключительных случаях

этот срок может быть продлен соответствующим прокурором в пределах его компетенции,

определенной этой же статьей УПК, но не более чем до полутора лет. Причем

в целях создания дополнительных гарантий интересов личности продление срока

содержания под стражей свыше одного года может осуществляться лишь Генеральным

прокурором Российской Федерации после предварительного рассмотрения этого

вопроса на коллегии Генеральной прокуратуры.

     Действующее уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает

какого-либо ограничения срока содержания под стражей лиц, уголовные дела в

отношении которых направлены в суд с обвинительным заключением. Такое положение,

однако, не должно восприниматься как санкционирование законодателем безграничного

во времени лишения свободы, поскольку это противоречило бы нормам международного

права, гарантирующим право каждого арестованного быть судимым без неоправданной

задержки и исключающим возможность произвольного содержания под стражей (п.

"с" ст. 14 и п. 1 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических

правах), а также внутреннему законодательству, запрещающему поступать с человеком

как с преступником до постановления в отношении его обвинительного приговора

(ч. 1 ст. 49 Конституции).

     В соответствии со ст. 122 УПК задержание лица, подозреваемого в совершении

преступления, возможно при наличии одного из следующих оснований: 1) когда

лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его

совершения; 2) когда очевидцы прямо укажут на данное лицо как на совершившее

преступление; 3) когда на подозреваемом, на его одежде либо при нем или в

его жилище будут обнаружены явные следы преступления; 4) при наличии иных

данных, дающих основания подозревать лицо в совершении преступления, если

оно покушалось на побег или не имеет постоянного места жительства или когда

его личность не установлена. Задержание может быть осуществлено лишь по возбужденному

уголовному делу при наличии подозрения в совершении лицом преступления, за

которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы.

     Срок задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, не может

превышать трех суток, в течение которых прокурор, осуществляющий надзор за

дознанием и предварительным следствием, обязан дать санкцию на заключение

под стражу либо освободить задержанного. Возможность продления сроков задержания

законом не предусмотрена.

     14 июня 1994 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ N 1226

"О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной

преступности" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 804), согласно которому к лицам, подозреваемым

в совершении указанных преступлений, допускается применение задержания на

срок до 30 суток. 24 июня 1994 г. и.о. генерального прокурора, министром внутренних

дел и директором ФСК Российской Федерации было подписано Указание о порядке

реализации норм этого Указа. Даже по заявлениям авторов этих документов, ни

сам Указ, ни описывающее механизм его применения Указание не согласуются с

нормами Конституции и отраслевого законодательства. В силу этого, как представляется,

суды при рассмотрении конкретных вопросов, связанных с оценкой законности

применения положений Указа о задержании на 30 суток, должны руководствоваться

ч. 2 ст. 22 и п. 6 раздела второго Конституции и ст. 122 УПК. Следует заметить,

что в связи с принятием России в Совет Европы ей необходимо будет выполнить

требование этой организации о скорейшей отмене Указа N 1226.

     Порядок и условия содержания под стражей определяются Федеральным законом

от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в

совершении преступлений" (СЗ, 1995, N 29, ст. 2759), исходя из принципов законности,

равенства прав граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства.

Содержание под стражей может осуществляться лишь на основаниях и в целях,

установленных УПК, и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими

целью причинение физических или нравственных страданий обвиняемым и подозреваемым.

     Содержащиеся под стражей обвиняемые и подозреваемые считаются невиновными,

пока их виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу

приговором суда; они пользуются правами и свободами, а также несут обязанности,

установленные для граждан Российской Федерации, с ограничениями, предусмотренными

федеральным, прежде всего вышеназванным, законом. Эти ограничения не могут

быть произвольными и должны вводиться лишь в той мере, в какой они обусловливаются

требованиями изоляции от общества.

 

 

                                Статья 23

 

     1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную

тайну, защиту своей чести и доброго имени.

     2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на

основании судебного решения.

 

     Комментарий к статье 23

 

     1. Сфера личной жизни человека и те отношения, которые складываются в

ней между людьми, лишь в незначительной степени регулируются нормами права

(см., например: Семейный кодекс РФ). В большей же мере поведение людей в этой

сфере определяется особенностями их психологии и существующими в обществе

нравственными нормами. Это обусловлено не только трудностями формализации

в нормах права межличностных отношений, строящихся на чувствах дружбы, любви,

уважения, презрения и др., но и тем, что по самой своей природе человек, помимо

публично значимой деятельности (государственная служба, участие в политической

жизни и т.п.), существует как индивид, нуждающийся в определенной независимости

от общества, государства, других людей.

     Одной из гарантий такой независимости как раз и является право на неприкосновенность

частной жизни, на личную и семейную тайну.

     Неприкосновенность частной жизни означает, что человек вправе строить

свою жизнь в семье, в неформальном общении с друзьями и другими лицами таким

образом, как он сам того желает. Он не может быть понужден к вступлению в

брак или к его расторжению, к рождению ребенка, к общению с теми или иными

людьми. Действующим правовым актам неизвестны существовавшие ранее ограничения

возможностей контактов с гражданами иностранных государств или запрет на производство

абортов. И в то же время законом устанавливается ответственность за понуждение

к вступлению в половую связь (ст. 118 УК), за принуждение женщины к вступлению

в брак или воспрепятствование вступлению в брак (ст. 233 УК) и за некоторые

другие формы вмешательства в личную жизнь человека.

     Конституция гарантирует право на неприкосновенность частной жизни каждому,

независимо от его гражданства, пола, возраста, иных свойств личности. В то

же время это право может подвергаться определенным ограничениям в отношении:

1) несовершеннолетних и лиц с психическими отклонениями (см., в частности:

ст. 13, 14, 59, 60 СК; ст. 37, 39 Закона от 2 июля 1992 г. "О психиатрической

помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". - ВВС РФ, 1992, N 33, ст.

1913); 2) лиц, страдающих тяжкими инфекционными заболеваниями (ВИЧ-инфекция,

сифилис, туберкулез и т.д.); 3) лиц, проходящих срочную воинскую службу; 4)

лиц, содержащихся под стражей, отбывающих наказание в местах лишения свободы

или находящихся после освобождения из ИТУ под административным надзором (ст.

15, 16, 18 Закона от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых

и обвиняемых в совершении преступлений; гл. 4 ИТК; п. "д" ч. 2 ст. 12 Положения

об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными

из мест лишения свободы, утвержденного Указом ПВС СССР от 26 июля 1966 г.

с изменениями от 12 июня 1970 г., 5 марта 1981 г., 22 сентября 1983 г. - ВВС

СССР, 1966, N 30, ст. 597; 1970, N 24, ст. 206; 1981, N 10, ст. 232; 1983,

N 39, ст. 584). В отношении этих лиц могут быть установлены специальные правила,

касающиеся использования ими своего свободного времени, свиданий с родственниками

и другими лицами, переписки, ношения определенного вида одежды и т.д.

     Некоторые ограничения в реализации права на свободу частной жизни могут

быть обусловлены также необходимостью соблюдения определенных режимных правил,

касающихся пребывания в стране иностранных граждан, проживания в общежитиях,

жизни в условиях чрезвычайного положения.

     Положения Конституции о недопустимости проникновения и вмешательства

в частную жизнь человека находят свое развитие в гарантировании ею сохранности

личной и семейной тайны.

     Понятия личной и семейной тайны тесно связаны между собой и во многом

совпадают. Различия же между ними усматриваются в одном: если личная тайна

непосредственно касается интересов лишь конкретного индивидуума, то семейная

тайна затрагивает интересы нескольких лиц, находящихся друг с другом в отношениях,

регулируемых Семейным кодексом.

     Предметом личной и семейной тайны могут быть сведения: 1) о фактах биографии

лица; 2) о состоянии его здоровья; 3) об имущественном положении; 4) о роде

занятий и совершенных поступках; 5) о взглядах, оценках, убеждениях; 6) об

отношениях в семье или об отношениях человека с другими людьми.

     Сведения о совершенных лицом правонарушениях или иная касающаяся его

информация, имеющая значение для решения вопроса об ответственности, не подлежат

охране как личная или семейная тайна. Однако при этом ни сам обладатель тайны,

ни другие указанные в ст. 51 Конституции и в федеральных законах (см. комментарий

к ст. 51) лица не могут быть понуждаемы к ее раскрытию, а необходимые для

правосудия сведения должны получаться путем использования имеющихся в распоряжении

правоохранительных и правоприменительных органов законных оперативно-розыскных

и процессуальных возможностей.

     Неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна гарантируются

рядом норм Конституции и отраслевого законодательства. В первую очередь это

конституционные положения о тайне переписки и иных сообщений (ч. 2 ст. 23),

о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации

о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24), о неприкосновенности

жилища (ч. 1 ст. 25), о судебной защите прав и свобод (ст. 46), которые способствуют

созданию такого правового режима, при котором нарушение неприкосновенности

частной жизни оказывается затруднительным или невыгодным.

     Значительная же часть гарантий рассматриваемых конституционных прав содержится

в отраслевом законодательстве.

     В нем, во-первых, устанавливаются конкретные основания, условия и порядок

получения сведений, касающихся личной и семейной тайны, чем создаются препятствия

для произвольного вмешательства в частную жизнь, прежде всего со стороны государственных

органов. Так, органы милиции, ФСБ, иные правоохранительные структуры вправе

тем или иным образом проникать в частную жизнь граждан лишь в связи с расследованием

совершенных ими (или в отношении их) преступлений либо при наличии данных

о совершающемся преступлении, о несчастном случае, а также для обеспечения

личной безопасности граждан и общественной безопасности (см.: п. 3 ч. 1 ст.

68 УПК; ст. 11 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции", ст. 11 Закона

Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции";

ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы

безопасности в Российской Федерации").

     Во-вторых, федеральное законодательство устанавливает запрет для лиц,

которым конфиденциально были доверены сведения, касающиеся частной жизни,

затрагивающие личную и семейную тайну, предавать эти сведения огласке. В частности,

согласно ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья

граждан от 22 июля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318) не допускается разглашение

составляющей врачебную тайну информации о факте обращения за медицинской помощью,

состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иных сведений, полученных

при его обследовании и лечении. Требование о необходимости хранить в тайне

сведения, которые стали известны нотариусу в связи с осуществлением им его

профессиональной деятельности, содержится в ст. 16 Основ законодательства

Российской Федерации "О нотариате" от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N

10, ст. 537). Сходные положения, предусматривающие необходимость хранения

чужой тайны, ставшей известной лицу в связи с выполнением профессиональных

обязанностей, содержатся также в ст. 9 Закона Российской Федерации "О психиатрической

помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", ст. 16 Положения об адвокатуре

РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. (ВВС РСФСР, 1980,

N 48, ст. 1596), в ст. 110 КоБиС, ст. 19 УК, ст. 5, 72 УПК и ряде других законов.

     Правда, нужно заметить, что некоторые из вышеназванных законов все же

допускают в исключительных случаях возможность предоставления другим лицам

полученной в результате профессиональной деятельности информации о частной

жизни граждан, если это необходимо, в частности в связи с проводимым расследованием

или судебным разбирательством (ч. 4 ст. 61 Основ законодательства Российской

Федерации об охране здоровья граждан).

     Такого рода исключения, однако, могут иметь место лишь тогда, когда они

прямо предусмотрены в законе. Если же закон не устанавливает каких-либо изъятий

из правила о неразглашении доверительной информации, ее передача кому бы то

ни было недопустима. Лицо, разгласившее эту информацию, может быть подвергнуто

как дисциплинарной, так и уголовной ответственности (ст. 124-1, 184 УК).

     С правом на неприкосновенность частной жизни тесно связано другое право

человека - на защиту своей чести и доброго имени, т.е. таких элементов характеристики

личности, которые, определяя право человека на почет, уважение, признание,

являются основой его положения в обществе.

     Из того обстоятельства, что оба вышеназванных права указаны в одной статье

Конституции, не следует делать вывод, будто бы Конституция гарантирует защиту

чести и доброго имени человека лишь в связи с тайной его частной жизни.

     Защита чести и доброго имени предполагает недопущение: 1) распространения

помимо воли человека сведений, касающихся его личной и семейной жизни, если

эти сведения способны подорвать его репутацию в обществе; 2) тенденциозного

освещения тех или иных черт личности, создающего о ней одностороннее представление;

3) сообщения о человеке, его личной, семейной жизни, профессиональной, политической

жизни сведений, не отвечающих действительности (следует заметить, что причинять

вред доброму имени могут и такие ложные сведения, которые приписывают человеку

несуществующие достоинства); 4) совершения в отношении человека неуважительных,

оскорбляющих его действий; 5) присвоения дел и заслуг человека и т.д.

     Нарушение этих требований может влечь как применение предусмотренных

гражданским законодательством способов защиты гражданских прав вплоть до компенсации

морального вреда (см. ч. 1 ст. 12 ГК, ч. 2 ст. 1099 ГК), так и уголовную,

административную или иную ответственность (см., в частности, ст. 130, 131,

180 УК; ст. 40-2 КоАП; ст. 51, 59 Закона Российской Федерации от 27 декабря

1991 г. "О средствах массовой информации". - ВВС РФ, 1992, N 7, ст. 300).

 

     2. Предусмотренное в ч. 2 комментируемой статьи право на тайну переписки,

телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, являясь важной

гарантией права на неприкосновенность частной жизни человека, его личную и

семейную тайну, не может быть, однако, сведено к ней. Требование об обеспечении

тайны сообщений выходит за рамки сугубо частной жизни и в значительной мере

распространяется на сферу служебных и иных общественных отношений. Такой вывод

подтверждается, в частности, содержанием ст. 22 Федерального закона от 9 августа

1995 г. "О почтовой связи", которая со ссылкой на рассматриваемую конституционную

норму гарантирует данное право любой категории отправителей и адресатов, предусматривая,

что "информация о почтовых отправлениях, телефонных переговорах, телеграфных

и иных сообщениях, а также сами эти отправления (сообщения) могут выдаваться

только отправителям и адресатам или их законным представителям".

     В названном Законе ничего не говорится о цензуре или ином контроле за

содержанием почтовых отправлений и иных сообщений. Вместе с тем другие законодательные

акты допускают возможность такого ограничения права на тайну сообщений в отношении

лиц, чья жизнь или деятельность связана с определенными режимными условиями

(военнослужащие срочной службы, лица, отбывающие наказание в местах лишения

свободы). ИТК РСФСР (ст. 26, 28, 30), а также Правила внутреннего распорядка

исправительно-трудовых учреждений, согласованные с заместителем Генерального

прокурора Российской Федерации и утвержденные Приказом МВД России N 421 от

23 ноября 1992 г., в частности, предусматривают возможность ограничения переписки

между лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы и не являющимися

родственниками, а также проверку администрацией ИТУ содержания корреспонденции,

поступающей в адрес заключенного или отправляемой им (кроме писем, адресованных

в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы).

     Положения Конституции, согласно которым ограничение права на тайну переписки,

телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается

только на основании судебного решения, в настоящее время получили закрепление

и в федеральном законодательстве. Так, согласно ч. 3 ст. 22 Закона "О почтовой

связи" "задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной корреспонденции,

прослушивание телефонных переговоров и ознакомление с сообщениями электросвязи,

а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного

решения".

     В Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности в Российской

Федерации" прямо сказано лишь о том, что осуществление контрразведывательной

деятельности, затрагивающей тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

телеграфных и иных сообщений граждан, допускается только на основании судебного

решения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Что же касается иных видов деятельности этого органа (борьба с преступностью,

разведывательная деятельность), то их регулирование осуществляется на основе

бланкетных предписаний, адресующих правоприменителя к нормам Федерального

закона от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности".

     Этот закон не только предусматривает, что оперативно-розыскные мероприятия,

ограничивающие закрепленные в ст. 23 Конституции права граждан, допускаются

лишь на основании судебного решения, но и устанавливает условия, когда такое

судебное решение может быть принято. Эти условия связаны с наличием информации:

1) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного

деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; 2)

о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние,

по которому производство предварительного следствия обязательно; 3) о событиях

или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или

экологической безопасности Российской Федерации (ч. 2 ст. 8 Закона).

     При наличии этих условий в случаях, не терпящих отлагательства и создающих

угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности,

проведение указанных оперативно-розыскных мероприятий допускается на основании

мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего

оперативно-розыскную деятельность (милиция, ФСБ, налоговая полиция), с обязательным

уведомлением судьи в течение 24 часов (48 часов - при наличии угрозы жизни,

здоровью, собственности отдельных лиц с их письменного согласия). Если в течение

48 часов по получении такого уведомления судья не примет решения о проведении

соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, его проведение должно

быть прекращено.

     Специальная процедура реализации положений ч. 2 ст. 23 Конституции и

соответствующих норм федерального законодательства в процессуальных законах

не предусмотрена. Однако Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении

от 24 декабря 1993 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением ст. 23

и 25 Конституции Российской Федерации" (БВС, 1994, N 3, с. 12) рекомендовал

всем судам принимать к своему производству материалы органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, об ограничении права граждан на тайну переписки,

телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и рассматривать

эти материалы незамедлительно. В постановлении же от 31 октября 1995 г. "О

некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при

осуществлении правосудия" Пленум Верховного Суда Российской Федерации обратил

внимание судов на то, что результаты оперативно-розыскных мероприятий, связанных

с ограничением конституционного права граждан на тайну переписки, телефонных

переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, могут быть использованы

в качестве доказательств по делам, лишь когда они получены по разрешению суда

на проведение таких мероприятий и проверены следственными органами в соответствии

с уголовно-процессуальным законодательством (БВС, 1996, N 1, с. 4).

 

                                Статья 24

 

     1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной

жизни лица без его согласия не допускаются.

     2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их

должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами

и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное

не предусмотрено законом.

 

                         Комментарий к статье 24

 

     1. Конституционное положение о недопустимости сбора, хранения, использования

и распространения информации о частной жизни лица является одной из гарантий

закрепленного в ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни.

Оно призвано защитить частную жизнь, личную и семейную тайну от какого бы

то ни было проникновения в нее со стороны как государственных органов, органов

местного самоуправления, так и негосударственных предприятий, учреждений,

организаций, а также отдельных граждан.

     Особое значение запрет собирать, хранить, использовать и распространять

информацию о частной жизни лица приобретает в связи с созданием информационных

систем на основе использования средств вычислительной техники и связи, позволяющих

накапливать и определенным образом обрабатывать значительные массивы информации.

     Основные положения работы с информацией о частной жизни получили закрепление

в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации

и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 69). Согласно этому закону информация

о гражданах (персональные данные), т.е. сведения о фактах, событиях и обстоятельствах

жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, относится к категории

конфиденциальной (ст. 2, ч. 5 ст. 10, ч. 1 ст. 11). Перечни персональных данных,

включаемых в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов

совместного ведения, информационных ресурсов субъектов Российской Федерации,

информационных ресурсов органов местного самоуправления, а также получаемых

и собираемых негосударственными организациями, должны быть закреплены на уровне

федерального закона (ч. 1 ст. 11). В настоящее время такой закон еще не принят.

     Сбор персональных данных может осуществляться как путем истребования

их у лица, которого они касаются, так и путем получения их из иных источников

или посредством проведения соответствующими органами и должностными лицами

собственных поисковых мероприятий.

     Так, законодатель в определенных случаях (при поступлении на работу,

оформлении водительских прав, уплате налогов и т.д.) обязывает граждан представлять

компетентным органам информацию о своих анкетных данных, состоянии здоровья,

полученных доходах, а также иные сведения, могущие иметь значение для обеспечения

безопасности государства и населения, защиты финансовых интересов государства,

охраны прав граждан.

     Собирание конфиденциальной информации самими органами предусматривается,

в частности, УПК, Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (ВВС РФ,

1991, N 16, ст. 503), Законом Российской Федерации от 20 мая 1993 г. "О федеральных

органах налоговой полиции" (ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 1114), Федеральным законом

от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской

Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1269), Федеральным законом от 12 августа

1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3349).

К примеру, УПК устанавливает, что при производстве дознания, предварительного

следствия и разбирательстве уголовных дел в суде подлежат доказыванию обстоятельства,

влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого, указанные в ст.

38 и 39 УК, а также иные обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого

(п. 3 ч. 1 ст. 68). При производстве по делам несовершеннолетних особое внимание

должно обращаться на выяснение условий жизни и воспитания несовершеннолетнего

(п. 2 ч. 1 ст. 392). В соответствии с Законом "Об оперативно-розыскной деятельности"

собирание сведений о личности может осуществляться путем опроса граждан, наведения

справок, исследования предметов и документов, наблюдения и т.д. Проведение

всех этих мероприятий возможно лишь при наличии предусмотренных Законом оснований

(ст. 7) и условий (ст. 8) и не должно выходить за пределы конкретных потребностей.

     Хранение информации о частной жизни лица должно осуществляться таким

образом, чтобы при этом исключалась возможность ее утраты или несанкционированного

использования. Особый характер этой информации требует, чтобы после решения

задач, в связи с которыми она собиралась, эта информация была уничтожена и

не могла быть использована в других целях вопреки интересам соответствующего

лица. Частью 6 ст. 5 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", в частности,

предусматривается, что полученные в результате оперативно-розыскных мероприятий

материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не

доказана в установленном порядке, хранятся один год, а затем уничтожаются,

если служебные интересы или правосудие не требуют иного.

     Использование персональных данных органами и лицами, получившими их на

законных основаниях, должно осуществляться в соответствии с теми задачами,

ради решения которых они собирались, хотя в принципе нельзя исключить того,

что в каких-то случаях информация может быть использована и в целях, которые

первоначально не определялись. Это может иметь место, в частности, если в

процессе сбора персональных данных, необходимых для принятия решения о допуске

к государственной тайне (п. 1 ч. 2, ст. 7 Закона "Об оперативно-розыскной

деятельности"), будут получены сведения о совершенном преступлении.

     Как указывается в ч. 2 ст. 11 Закона "Об информации, информатизации и

защите информации", персональные данные не могут быть использованы в целях

причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации

прав и свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав граждан Российской

Федерации на основе использования информации об их социальном происхождении,

о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности

запрещено и карается в соответствии с законодательством. Использование информации

о частной жизни лица в корыстных или иных незаконных целях должно влечь для

виновного дисциплинарную, материальную или даже (при причинении существенного

вреда правам и законным интересам граждан) уголовную ответственность.

     Распространение информации о частной жизни лица, т.е. ее передача помимо

воли этого лица другим субъектам, допускается лишь в строго определенных законом

случаях. Причем нужно отметить, что именно в части регулирования порядка распространения

информации действующее законодательство носит наиболее детализированный характер.

Оно во многих случаях определяет и те органы, которым может передаваться конфиденциальная

информация, и порядок передачи этой информации.

     Закон "Об информации, информатизации и защите информации", в частности,

устанавливает, что осуществлять деятельность, связанную с обработкой и предоставлением

пользователям персональных данных, наряду с государственными органами вправе

лишь такие негосударственные организации и частные лица, которые в порядке,

установленном законодательством Российской Федерации, получили специальную

лицензию.

     Наиболее детально действующее законодательство регламентирует порядок

использования и распространения информации, собираемой в связи с выявлением,

раскрытием и расследованием преступлений, что вполне объяснимо, если учесть

ее характер и предназначение. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об

оперативно-розыскной деятельности" органам (должностным лицам), осуществляющим

оперативно-розыскную деятельность, запрещается "разглашать сведения, которые

затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь

и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных

мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных

федеральными законами" (ч. 7 ст. 5).

     Согласно ч. 6 ст. 5 Закона "О милиции" милиция не вправе разглашать сведения,

относящиеся к личной жизни гражданина, порочащие его честь и достоинство или

могущие повредить его законным интересам, если исполнение обязанностей или

правосудие не требуют иного. Хотя эта норма в какой-то мере и сдерживает противозаконное

распространение информации о частной жизни, однако вряд ли ее можно признать

достаточной с точки зрения защиты интересов личности. Учитывая многообразие

функций милиции, понятие "исполнение обязанностей" может толковаться весьма

произвольно и не способно выполнять роль реальной гарантии интересов личности.

     Положения, обеспечивающие конфиденциальность информации, закрепляются

также в ряде других федеральных законов. Так, согласно ст. 41 Закона от 27

декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" "редакция не вправе разглашать

в распространяемых сообщениях сведения, предоставляемые гражданином с условием

сохранения их в тайне". А согласно ч. 5 ст. 6 Федерального закона "Об органах

федеральной службы безопасности в Российской Федерации" сведения о частной

жизни, затрагивающие честь и достоинство гражданина или способные повредить

его законным интересам, не могут сообщаться кому бы то ни было без добровольного

согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии же с ч. 1 ст. 30 (п. 6) и ст. 61 (ч. 2) Основ законодательства

Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (ВВС РФ,

1993, N 33, ст. 1318) пациент имеет право на сохранение в тайне информации

о факте обращения за медицинской помощью, о состоянии здоровья, диагнозе и

иных сведениях, полученных при его обследовании и лечении, а органы и лица,

которым эти сведения стали известны при обучении, исполнении профессиональных,

служебных и иных обязанностей, обязаны не допускать их разглашения.

     Имея в виду интересы обеспечения конфиденциальности информации о частной

жизни гражданина, полученной депутатом Совета Федерации или депутатом Государственной

Думы в связи с исполнением ими своих обязанностей, Конституционный Суд Российской

Федерации признал конституционным положение ст. 19 Федерального закона "О

статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации", предоставляющее депутатам возможность

отказаться в ходе судопроизводства от дачи показаний о такого рода информации

(см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля

1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст.

19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата

Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации. - ВКС, 1996, N 2, с. 12).

     В целях недопущения избыточного распространения сведений, касающихся

частной жизни граждан, УПК предусматривает недопустимость разглашения данных

предварительного следствия (ст. 139), а также рассмотрение уголовных дел в

закрытых судебных заседаниях (ч. 2 ст. 18).

 

     2. На основе положений ч. 2 ст. 24 Конституции Президентом Российской

Федерации 31 декабря 1993 г. был подписан Указ о дополнительных гарантиях

права граждан на информацию (САПП, 1994, N 2, cт. 74), согласно которому деятельность

государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений,

должностных лиц должна осуществляться на принципе доступности для граждан

информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные

интересы.

     Впоследствии право граждан на ознакомление с документами и материалами,

непосредственно затрагивающими их права и свободы, было закреплено и в ряде

федеральных законов.

     Так, согласно Закону "Об информации, информатизации и защите информации"

гражданам и организациям было предоставлено право на доступ к документированной

информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты

и достоверности, они имеют право знать, кто и в каких целях использует или

использовал эту информацию. При этом на владельца документированной информации

о гражданах была возложена обязанность предоставлять информацию бесплатно

по требованию тех лиц, которых она касается (ст. 14).

     В качестве гарантии интересов лиц, виновность которых в совершении преступления

не доказана в установленном законом порядке и которые располагают фактами

проведения в отношении их оперативно-розыскных мероприятий, Законом "Об оперативно-розыскной

деятельности" предусмотрено их право истребовать от органа, осуществляющего

оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о них информации.

Это право может быть ограничено только в пределах, допускаемых требованиями

конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны (так,

при ознакомлении с оперативными данными не подлежат оглашению сведения о конфиденциальных

источниках информации).

     Особый порядок ознакомления с собранными в отношении лица материалами

закреплен в уголовно-процессуальном законодательстве. В соответствии со ст.

201-203 УПК по окончании предварительного следствия обвиняемому и его защитнику

должно быть предоставлено право ознакомиться со всеми собранными материалами

уголовного дела.

 

 

                                Статья 25

 

     Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли

проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом,

или на основании судебного решения.

 

     Комментарий к статье 25

 

     Неприкосновенность жилища представляет собой одну из основных гарантий

предусмотренного ч. 1 ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной

жизни. Как представляется, именно в таком контексте оно может быть истолковано,

исходя из положений п. 1 ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических

правах, указывающих на необходимость обеспечения неприкосновенности жилища

в одном ряду с обеспечением невмешательства в личную и семейную жизнь человека,

с охраной тайны корреспонденции, защитой его чести и репутации.

     С учетом этих положений должно определяться и понятие "жилище", имея

в виду его содержание применительно к означенному кругу правоотношений. Это

понятие в законодательстве не раскрывается, но оно, однако, весьма детально

раскрыто в постановлении Пленума Верховного Суда СССР N 11 от 5 сентября 1986

г. "О судебной практике по делам о преступлениях против личной собственности"

с изменениями от 30 ноября 1990 г. (БВС СССР, 1986, N 6; ВВС СССР, 1991, N

2), которое, несмотря на происшедшие после его принятия изменения законодательства

о преступлениях против собственности, не утратило своего инструктивного значения.

Исходя из положений этого постановления, под жилищем следует понимать помещение,

предназначенное для постоянного или временного проживания или пребывания людей

(индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице или в общежитии, дача,

садовый домик, туристская палатка и т.п.), а также те его составные части,

которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных

потребностей человека (балконы, веранды, кладовые и т.п.). Режим того или

иного помещения как жилища не меняется оттого, что оно одновременно используется

его собственником или нанимателем в качестве рабочего кабинета (офиса) или

производственного помещения (в частности, для занятия частной юридической

либо зубопротезной практикой).

     Требование комментируемой статьи распространяется как на само жилище,

так и на все предметы и документы, находящиеся внутри его, а также на всю

информацию, которая в этом помещении передается.

     Конституция, закрепляя принцип неприкосновенности жилища, устанавливает

вместе с тем запрет на проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем

лиц, из чего можно сделать вывод, что нарушение неприкосновенности жилища

может быть связано не только с проникновением в него, но и с иными действиями

государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан (например,

с поджогом жилого дома). При этом как те, так и другие действия, если они

совершаются вопреки воле проживающих в помещении лиц гражданами, являющимися

собственниками данного жилого помещения, либо зарегистрированными в нем, либо

принудительно вселенными в него по решению суда, не могут расцениваться как

нарушение конституционного права на неприкосновенность жилища.

     Проникновение в жилище означает открытое или тайное вторжение в него

с целью проживания или в иных целях лиц, которые по закону не вправе находиться

в нем помимо воли проживающих лиц. Это вторжение может выражаться как в физическом

вхождении постороннего в жилище (или в отказе покинуть его), так и в забрасывании

в жилое помещение различных предметов, установлении в нем технических средств,

позволяющих вести прослушивание ведущихся там разговоров или визуальное наблюдение

за происходящими событиями, и т.д. Нарушение неприкосновенности жилища будет

иметь место и в тех случаях, когда с помощью современных технических приспособлений,

установленных за пределами жилища, ведется наблюдение за тем, что происходит

внутри его.

     Нарушение неприкосновенности жилища в зависимости от его характера и

порожденных последствий может влечь для виновных в этом лиц наступление дисциплинарной,

административной или даже уголовной ответственности. В частности, согласно

ст. 136 УК незаконный обыск, незаконное выселение или иные незаконные действия,

нарушающие неприкосновенность жилища граждан, подлежат наказанию вплоть до

одного года лишения свободы.

     Действующее законодательство предусматривает ряд ситуаций, в которых

проникновение в жилище помимо воли проживающих там лиц признается правомерным.

     Во-первых, правомерно проникновение в жилище, предпринятое в целях предотвращения

или устранения стихийно возникшей опасности для проживающих там людей или

для иных граждан (прежде всего соседей). Необходимость в таком проникновении

может возникать при пожарах, наводнениях, утечке газа, повреждениях электропроводки

или водоснабжающих коммуникаций и т.п. и в правовом отношении основывается

прежде всего на законодательных положениях о крайней необходимости (см., в

частности, ст. 14 УК). Однако в ряде законодательных актов содержится и специальная

регламентация такого рода ситуаций. В частности, п. 18 ст. 11 Закона Российской

Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (ВВС РФ, 1991, N 16, ст. 503) предоставляет

милиции право беспрепятственно входить в жилые и иные помещения для обеспечения

личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях,

катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

     Проникновение в жилище работников технических служб для устранения различных

неполадок, представляющих опасность для жилого помещения или других граждан,

как правило, должно осуществляться в присутствии должностных лиц соответствующих

жилищных органов или собственника жилого помещения. Однако понятно, что при

пожаре или наводнении такие требования не могут предъявляться.

     Во-вторых, закон признает допустимым принудительное проникновение в жилище

в целях выявления, пресечения, раскрытия преступления или для обнаружения

лица, скрывающегося от следствия и суда. Так, согласно п. 18, 24, ст. 11 Закона

Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" сотрудники милиции вправе

беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие

им земельные участки и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых

в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что

там совершено или совершается преступление; они могут осматривать места хранения

огнестрельного оружия, боеприпасов к нему. Право беспрепятственно входить

в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения в случае, если имеются достаточные

данные полагать, что там совершено или совершается преступление, а также в

случае преследования лиц, подозреваемых в совершении преступлений, если промедление

может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан, предоставлено и органам

федеральной службы безопасности (п."з" ст. 13 Федерального закона от 3 апреля

1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации".

- СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1269).

     Ограничение конституционного права граждан на неприкосновенность жилища

допускается согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 августа 1995 г.

"Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3349) при проведении

на основании судебного решения оперативно-розыскных мероприятий в связи с

информацией о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного

деяния; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное

деяние; о событиях, создающих угрозу безопасности Российской Федерации. Причем

в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению

тяжкого преступления, а также при наличии данных об угрозе безопасности Российской

Федерации соответствующие оперативно-розыскные мероприятия могут быть проведены

и на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным уведомлением

суда (судьи) в течение 24 часов.

     Уголовно-процессуальный закон предусматривает возможность принудительного

проникновения в жилище для выполнения целого ряда следственных действий: выемки,

обыска, наложения ареста на имущество, осмотра места происшествия или помещения

(ст. 167-173, 175, 178-179 УПК). Эти действия в подобных случаях могут производиться

только на основаниях и в порядке, установленных УПК (ч. 3 ст. 12).

     Что же касается порядка совершения указанных действий, то он отличается

значительным разнообразием. Так, обыск может быть произведен на основании

мотивированного постановления органа дознания или следователя, санкционированного

прокурором (ст. 168 УПК). Выемка и наложение ареста на имущество осуществляются

по мотивированному постановлению органа дознания или следователя (ст. 167

УПК). Осмотр же места происшествия или помещения производится без вынесения

специального о том постановления и лишь постфактум оформляется протоколом

(ст. 178-179).

     И хотя такое разнообразие процессуальных порядков формально отвечает

требованиям ст. 25 Конституции ("в случаях, установленных федеральным законом,

или на основании судебного решения"), совершенно справедливой является рекомендация

постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1993

г. принимать к судебной проверке материалы, подтверждающие необходимость проникновения

в жилище против воли проживающих в нем лиц, если такие материалы представляются

в суд (БВС, 1994, N 3, с. 12).

     В случаях же, когда УПК непосредственно не предусматривает возможность

вхождения в жилище для производства того или иного следственного действия

(допроса, опознания, следственного эксперимента и др.), но в этих действиях

существует настоятельная необходимость, проникновение в жилище прокурора,

следователя, лица, производящего дознание, может быть осуществлено только

на основании судебного решения.

     В-третьих, законным является и такое принудительное проникновение в жилище,

которое вызывается необходимостью обеспечить исполнение судебных решений по

уголовным и гражданским делам, а также иных актов. Так, согласно ст. 357 и

359 ГПК судебный исполнитель при совершении исполнительных действий, связанных

с наложением ареста на имущество, изъятием определенных предметов, принудительным

выселением, лишением родительских прав, отобранием ребенка и др., вправе,

если это необходимо, произвести осмотр помещения.

     Специфические гарантии неприкосновенности жилища предусмотрены действующим

законодательством в отношении отдельных категорий лиц, чья деятельность, будучи

сопряженной с повышенным профессиональным риском и особой ответственностью,

нуждается в особом обеспечении.

     В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе

депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 7, ст. 304) депутат Совета Федерации

и депутат Государственной Думы в течение всего срока их полномочий обладают

неприкосновенностью, которая распространяется, в частности, и на их жилое

помещение. Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по запросу Президента

Российской Федерации конституционность вышеуказанной нормы, отметил в постановлении

от 20 февраля 1996 г., что по смыслу ст. 98 Конституции в соотнесении ее со

ст. 22, 23, 24, 25 неприкосновенность парламентария не ограничивается только

его личной неприкосновенностью и, следовательно, без согласия соответствующей

палаты Федерального Собрания неприкосновенность занимаемых депутатом жилых

и служебных помещений не может быть нарушена (ВКС РФ, 1996, N 2). В силу этого

постановления обыск и иные следственные действия, сопряженные с ограничением

неприкосновенности жилища, могут быть произведены лишь после получения на

то согласия Совета Федерации или Государственной Думы.

     Несколько иные условия, при которых возможно законное проникновение в

жилое помещение судьи, предусматриваются Законом Российской Федерации от 26

июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации", с изменениями и дополнениями

от 14 апреля 1993 г. и 21 июня 1995 г. (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792; 1993, N

17, ст. 606; 1995, N 91-ФЗ, п. 6, ст. 16). Согласно п. 6 ст. 16 оно допускается

при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и только в связи с

производством по уголовному делу в отношении этого судьи.

 

 

                                Статья 26

 

     1. Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность.

Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной

принадлежности.

     2. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор

языка общения, воспитания, обучения и творчества.

 

     Комментарий к статье 26

 

     1. Национальность человека - это его принадлежность к определенной этнической

общности людей, отличающейся особенностями языка, культуры, психологии, традиций,

обычаев, образа жизни. В ч. 1 комментируемой статьи признается прежде всего

право каждого свободно определять и, по собственному усмотрению, указывать

или не указывать свою национальную принадлежность.

     В основе национальной самоидентификации личности лежит, однако, не просто

желание быть лицом определенной национальности, а осознание своей принадлежности

к определенной этнической общности, к людям, духовно связанным общим языком,

культурой и т.д. При этом самоидентификация не обязательно будет определяться

этническим происхождением - национальностью родителей, хотя обычно именно

с ней связано восприятие своей национальной принадлежности как в однонациональной

семье, так и в смешанной, где выбирается национальность одного из родителей.

Тем не менее человек в силу жизненных обстоятельств может оказаться в иной

национально-культурной и языковой среде, получить в ней воспитание и развитие,

воспринять язык, национальную культуру, психологию другой этнической общности,

осознать свою принадлежность к ней. И, по смыслу Конституции, человек вправе

определить свою национальную принадлежность независимо от его этнического

происхождения.

     В прежние времена, как устанавливалось, например, Положением о паспортной

системе в СССР 1974 г., национальная принадлежность человека определялась

по национальности родителей, указанной в их паспортах. Если родители имели

разную национальность, то при выдаче впервые паспорта по достижении 16 лет

человек сам определял, какую из них записать в его паспорт. Однако в дальнейшем

запись о национальности изменению не подлежала. Графа "национальность" являлась

непременным атрибутом также всякого рода анкет, иных учетных документов.

     В настоящее время, как следует из ч. 1 ст. 26 Конституции, запрещено

какое-либо принуждение к определению своей национальной принадлежности или

указанию ее в документах, при опросах и т.д. Графа "национальность" изъята

из анкет, других учетных документов. Если же она где-то и встречается, то

гражданин не обязан ее заполнять.

     Такой графы не должно быть и в будущем новом паспорте гражданина Российской

Федерации. Пока же она сохраняется в действующем общегражданском паспорте.

Если гражданин желает исправить в нем запись о национальности и соответствующий

орган ему в этом отказывает, то такой отказ может быть обжалован в суд на

основе Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в

суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". - ВВС РФ, 1993,

N 19, ст. 685). На подведомственность судам такого рода жалоб специально обращено

внимание в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21

декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие

права и свободы граждан" (БВС, 1994, N 3, с. 5, 6).

     С юридической точки зрения определение национальной принадлежности не

влечет каких-либо правовых последствий, ибо Конституция (ст. 19) гарантирует

равенство прав и свобод человека независимо от расы и национальности. УК предусматривает

уголовную ответственность за прямое или косвенное ограничение прав или установление

прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их расовой, национальной

принадлежности (ст. 74).

     Конституционное закрепление национального равноправия граждан не отрицает

важности для каждого человека его национальной принадлежности, формирования

в обществе уважительного отношения к самобытной культуре, национальному языку,

своеобразию быта, прогрессивным обычаям и традициям людей любой нации и народности,

искоренения националистических предрассудков.

 

     2. Язык - важнейшее средство человеческого общения, неотъемлемый элемент

любой этнической общности, ее культуры, основная форма проявления национального

и личностного самосознания.

     Конституция, гарантируя сохранение и равноправие языков народов России,

их самобытное развитие, признает в ч. 2 комментируемой статьи прежде всего

право каждого на пользование родным языком. Родным является обычно язык этнической

общности, к которой принадлежит индивид. Однако, судя по данным переписей

населения, не единичны случаи, когда люди считают родным язык других этнических

общностей. Конституция признает также право каждого на свободный выбор языка

общения, воспитания, обучения и творчества.

     Конституционные гарантии прав личности в языковой сфере, предусмотренные

ст. 26, необходимо рассматривать в единстве с другими конституционными положениями

- о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от языка (ч.

2 ст. 19), о праве республик устанавливать свои государственные языки, о гарантировании

всем народам России права на сохранение родного языка (ст. 68).

     Основным федеральным актом, конкретизирующим государственные гарантии

языкового суверенитета народов и личности, является Закон РСФСР от 25 октября

1991 г. "О языках народов РСФСР" (ВВС, 1991, N 50, ст. 1740). Его нормы распространяются

на российских граждан и постоянно проживающих на территории России лиц без

гражданства.

     Существенной особенностью правовой регламентации в сфере языкового общения

является то, что не устанавливается никаких правовых норм использования языков

народов России в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности

общественных, религиозных объединений. Это одна из конкретных гарантий действительно

свободного выбора языка общения.

     Статья 5 Закона от 25 октября 1991 г. устанавливает, что государство

гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных прав и свобод

вне зависимости от их знания какого-либо языка. Знание или незнание языка

не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан.

     Этим положениям Закона, а также установлениям Федерального закона от

6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской

Федерации" о праве избирать и быть избранным независимо от национальности

и языка (ст. 4). Принципу федеральной Конституции о равноправии граждан независимо

от национальности и языка противоречат положения конституций целого ряда республик,

которые обусловливают право быть избранным, например, главой государства (президентом)

обязательным владением русским языком и языком титульной нации.

     Закон от 25 октября 1991 г. гарантирует гражданам, не владеющим государственным

языком Российской Федерации или республики в ее составе, право выступать на

заседании, совещании, собрании в государственных органах, организациях, на

предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. В случае необходимости

должен обеспечиваться соответствующий перевод.

     На государственном, родном или любом другом языке народов России, которым

владеет гражданин, он вправе обращаться в государственные органы, организации,

на предприятия и в учреждения Российской Федерации с предложениями, заявлениями,

жалобами. Ответы на них должны даваться на языке обращения, а при отсутствии

такой возможности - на государственном языке Российской Федерации (ст. 15

Закона).

     Возможность пользоваться услугами переводчика в процессуальных действиях,

а также право выступать в суде на родном языке гарантируются лицам, участвующим

в деле и не владеющим языком или языками, на которых ведется судопроизводство

в органах правосудия или производство по делам в правоохранительных органах.

Эти положения Закона конкретизированы в процессуальном законодательстве -

УПК, ГПК, АПК, КоАП, а применительно к конституционному судопроизводству -

в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября

1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации

при осуществлении правосудия" особо подчеркнуто, что в силу ч. 2 ст. 26 Конституции

суд по ходатайству участвующих в деле лиц обязан обеспечить им право делать

заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства и выступать

в суде на родном языке (БВС, 1996, N 1, с. 5).

     Закон от 25 октября 1991 г. запрещает языковую дискриминацию и в сфере

обслуживания и коммерческой деятельности. Отказ в обслуживании граждан под

предлогом незнания языка недопустим и влечет за собой ответственность согласно

законодательству (ст. 22).

     Осуществление права свободного выбора языка воспитания и обучения объективно

ограничено имеющейся системой воспитательно-образовательных учреждений. Поэтому

оно может быть реально гарантировано в пределах возможностей, предоставляемых

этой системой, но на государстве лежит обязанность ее развивать.

     Право выбора воспитательно-образовательного учреждения с тем или иным

языком воспитания и обучения детей принадлежит родителям или лицам, их заменяющим

(ст. 9 Закона). Закон Российской Федерации "Об образовании" (в редакции от

13 января 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150) гарантирует гражданам Российской

Федерации право на получение основного общего образования на родном языке,

а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой

образования. Язык (языки), на котором ведется обучение и воспитание в образовательном

учреждении, определяется учредителем (учредителями) образовательного учреждения

и (или) его уставом (ст. 6).

     Право на свободное пользование родным языком очень важно для развития

национального самосознания личности, сохранения самобытной культуры этнической

общности, упрочения этнических связей. В то же время для расширения доступа

личности к ценностям отечественной и мировой культуры, духовного обогащения

существенное значение имеет овладение языками других народов, прежде всего

русским языком, который является не только государственным языком Российской

Федерации, но прежде всего добровольно принятым народами России средством

межнационального общения.

 

 

                                Статья 27

 

     1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,

имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

     2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин

Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую

Федерацию.

 

 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию

см. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ

 

     Комментарий к статье 27

 

     1. Настоящая статья полностью соответствует требованиям Всеобщей декларации

прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических

правах (ст. 12). Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора

места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою

страну и возвращаться в нее.

     Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое значение

само по себе, но оно еще усиливается тем обстоятельством, что со свободой

передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация

многих других конституционных прав и свобод граждан, например право собственности

и наследования, право на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь,

избирательные права и др.

     Принятие комментируемой нормы предопределило необходимость существенного

обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала

30-х гг. закреплялся разрешительный режим выбора места жительства и пребывания

в форме прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью

за их несоблюдение. При этом многие нормативные акты, в особенности ведомственные,

не публиковались для всеобщего сведения, и население о них не знало.

     Созданный в бывшем СССР Комитет конституционного надзора в своем заключении

от 11 октября 1991 г. N 26 признал, что отпали правовые основания для оставления

в силе постановления Совета Министров СССР и других нормативных актов, предусматривающих

разрешительную систему прописки на территории страны, и признал утратившим

силу, в частности, ряд указаний, содержащихся в Положении о паспортной системе

в СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974

г. N 677 (СП, 1974, N 19, ст. 109).

     Законодательными и другими органами упомянутое заключение не было принято

во внимание, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь и формально

действующими.

     Требования ч. 1 комментируемой нормы нашли отражение в Законе Российской

Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу

передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"

(ВВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227) и связанных с ним законах Российской Федерации

от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" (в редакции

от 25 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 425, 427, Российская газета,

28 декабря 1995 г.).

     В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия

места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные

правила регистрации и снятия с учета, указаны основания введения ограничений

на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот

Закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон

направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает

свободный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России.

     В Законе установлено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации

и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения,

выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации в соответствии

с Конституцией, законами и международными договорами Российской Федерации.

     Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы,

другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом

жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик.

     Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое

помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает

постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма),

договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством

Российской Федерации.

     Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых

условий для реализации гражданами их прав и свобод, исполнения обязанностей

перед другими гражданами, государством и обществом.

     Граждане Российской Федерации обязываются регистрироваться по месту пребывания

и по месту жительства.

     Вместе с тем в Законе закреплено правило, по которому регистрация или

отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации

прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами Российской

Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации,

например, основанием для ограничения права на трудоустройство.

 

     Примечание

 

     В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о

проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия-Алания

(ВКС, 1995, N 6, с. 31) рассматривается связь права на свободу выбора места

жительства с избирательными правами граждан. Подчеркивая, что эти права являются

конституционными, Суд в постановлении отмечает, что граждане должны выполнять

требования Закона регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства,

и это касается и вынужденных переселенцев.

     В то же время в постановлении дана оценка и Решению Центральной избирательной

комиссии по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия от 2 февраля

1995 г. N 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики

Северная Осетия-Алания", установившему, что граждане, не проживающие на территории

Республики Северная Осетия и находящиеся за ее пределами, независимо от причин

отсутствия в списки избирателей не включаются. Тем самым вместо разъяснения

порядка применения оспариваемой нормы Закона Центральная избирательная комиссия

своим решением ввела не предусмотренные законом ограничения избирательных

прав граждан.

     Решение Центральной избирательной комиссии как искажающее буквальный

смысл ч. 2 ст. 10 названного Закона Республики Северная Осетия постановлением

Конституционного Суда предложено не исполнять и пересмотреть.

 

     Законом исчерпывающе определены основания ограничения граждан Российской

Федерации в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Такие ограничения допустимы в пограничной полосе, в закрытых военных городках,

в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического

бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности

распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений

людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной

деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение.

     Правило о защите прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания

и жительства предусматривает, что решения и действия или бездействие государственных

и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, общественных

объединений, государственных служащих, ущемляющие указанное право граждан,

могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему

в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Подробно

порядок обжалования регламентирован в Законе Российской Федерации от 27 апреля

1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы

граждан" (в редакции от 14 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).

     Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г.

N 713 (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2939) утверждены Правила регистрации и снятия

граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания

и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Вводимая система регистрации

существенно отличается от системы прописки.

     Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства

в органах регистрационного учета и соблюдать названные Правила. Контроль за

соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возлагается на органы

внутренних дел.

     Документами, удостоверяющими личность гражданина, необходимыми для осуществления

регистрационного учета, являются: паспорт, свидетельство о рождении для лиц,

не достигших 16-летнего возраста, заграничный паспорт для граждан, постоянно

проживающих за границей, но которые временно находятся на территории России,

удостоверение личности для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов);

военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную

службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы

- для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами

внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.

     Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не

являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный

срок со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию,

представив им необходимые документы. Регистрация осуществляется, как правило,

на срок до 3 месяцев.

     Регистрация граждан по месту пребывания производится без их снятия с

регистрационного учета по месту жительства. В Правилах установлено, что гражданин,

изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое

место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию,

и представить необходимые документы, в том числе документ, являющийся основанием

для заселения в жилое помещение, например ордер, договор, свидетельство о

праве на наследство жилого помещения, решение суда о признании права пользования

жилым помещением, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение,

либо иной документ или его надлежаще заверенную копию.

     За регистрацию граждан по месту жительства взимается государственная

пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом Российской Федерации

от 9 декабря 1991 г. "О государственной пошлине" (в редакции Федерального

закона от 31 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 521; СЗ РФ, 1996, N

1, ст. 19).

     Правила содержат указания, касающиеся и снятия граждан с регистрационного

учета по месту пребывания и жительства.

 

     2. Положения ч. 2 комментируемой статьи о праве каждого свободно выезжать

за пределы Российской Федерации и о праве гражданина Российской Федерации

беспрепятственно возвращаться в свою страну должны быть конкретизированы в

федеральном законодательстве. Пока оно не принято. В соответствии с постановлением

Верховного Совета РФ от 22 декабря 1992 г. N 4183-1 на территорию Российской

Федерации распространено действие Закона СССР от 20 мая 1991 г. "О порядке

выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР" (ВВС РФ 1993, N 1, ст. 19), который

действует впредь до принятия соответствующего закона Российской Федерации.

Ряд вопросов разрешен постановлением Правительства Российской Федерации от

28 января 1993 г. N 73 "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации

на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение и совершенствованию

порядка командирования работников за границу" (САПП, 1993, N 5, ст. 397).

     Выезд из Российской Федерации в другие страны осуществляется по заграничным,

дипломатическим и служебным паспортам, а также паспорту моряка. В заграничном

паспорте указывается, выдан ли он для временного выезда или для выезда на

постоянное жительство за рубежом.

     В соответствии с Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации

от 17 февраля 1993 г. N 157, утвердившим "Временные правила оформления и выдачи

заграничных паспортов гражданам Российской Федерации", органы внутренних дел

приступили к выдаче всем желающим гражданам и организациям заграничных паспортов

вне зависимости от цели зарубежной поездки. Эти паспорта без разрешительных

записей дают право на многократное пересечение государственной границы бывшего

СССР в течение пятилетнего срока их действия.

     В России таким образом впервые реализовано одно из основных прав человека

- свободно выезжать из своей страны и беспрепятственно возвращаться на ее

территорию.

     Заграничные паспорта выдаются гражданам Российской Федерации по их личному

заявлению или по ходатайству их законных представителей органами внутренних

дел. Заявления граждан о выдаче заграничных паспортов для временного пребывания

за границей рассматриваются в месячный срок, а если поездка связана со срочным

лечением выезжающего больного, любой серьезной болезнью либо со смертью родственника,

проживающего за границей, - в течение трех дней. Заявление о выдаче заграничного

паспорта для выезда из Российской Федерации на постоянное жительство рассматривается

в трехмесячный срок.

     Ходатайства о выдаче заграничного паспорта, подаваемые предприятием,

организацией, учреждением, направляющим гражданина за границу для временного

пребывания, рассматриваются не более чем в месячный срок.

     Закон содержит перечень случаев, когда в выдаче паспорта временно может

быть отказано. К числу таких случаев относятся, например, следующие: если

гражданин осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или

действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду

из Российской Федерации, - до прекращения действия обстоятельств, препятствующих

выезду;

     - если против лица возбуждено уголовное дело - до окончания производства

по делу;

     - если лицо осуждено за совершение преступления - до отбытия наказания

или освобождения от него;

     - если лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него

судом, - до исполнения обязательств;

     - если к лицу предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства

по делу;

     - если лицо сообщило о себе заведомо ложные сведения;

     - если лицо приписано к призывному участку и подлежит призыву на действительную

срочную военную службу - до прохождения действительной срочной военной службы

или до освобождения от нее в соответствии с российским законодательством.

 

     Количество отказов в выдаче заграничных паспортов составляет менее 1

процента. Временная задержка в их выдаче в основном связана с осведомленностью

лица о сведениях, составляющих государственную тайну, либо с его осуждением.

     Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от

19 марта 1994 г. N 238 (САПП, 1993, N 12, ст. 1059) создана Межведомственная

комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с

отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд

за рубеж. Комиссия руководствуется российским законодательством: законами

"О государственной тайне", "О безопасности", Гражданским кодексом Российской

Федерации и др. В отношении подавляющего большинства обратившихся в комиссию

было принято решение о снятии ограничений на выезд.

     В Законе СССР от 20 мая 1991 г. (ст. 16) указывается на недопустимость

ограничения прав граждан, выезжающих за границу. В отношении граждан, обратившихся

с просьбой о выезде из России, и членов их семей действуют все положения законодательства,

они пользуются всеми правами и несут установленные законом обязанности. Какое-либо

произвольное ограничение их гражданских, трудовых, жилищных и иных прав не

допускается. При выезде из Российской Федерации за ее гражданином на ее территории

сохраняются право собственности на законно приобретенное им движимое и недвижимое

имущество, денежные средства, ценные бумаги и другие ценности.

     В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи и Законом СССР от 20 мая

1991 г. гражданам Российской Федерации гарантируется беспрепятственное возвращение

в свою страну. На российское гражданство, а следовательно, на беспрепятственный

въезд в Россию могут, в соответствии с Законом "О гражданстве Российской Федерации"

от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г., претендовать

все, кто имеет паспорт гражданина СССР.

     Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября

1993 г., разработанное в рамках СНГ, предусматривает комплекс мер, облегчающий

их въезд на территорию сторон.

     Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации

и беспрепятственное возвращение в страну, в том числе и решение упомянутой

Межведомственной комиссии, может быть в соответствии с положениями ст. 46

Конституции и Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании

в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в

суд (см. комментарий к ст. 46).

 

 

                                Статья 28

 

     Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая

право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или

не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные

и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

 

 См. Закон РСФСР от 25 октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий"

 

 

     Комментарий к статье 28

 

     Комментируемая статья включает в себя несколько важных понятий, нуждающихся

в разъяснении. Прежде всего речь идет о свободе совести, которая с 1936 г.

и до настоящего времени понимается как отношение человека к религии, включающее

в основном право иметь религиозные или атеистические убеждения. Представляется,

что понимание свободы совести как свободы выбора между религией и атеизмом

основано на недоразумении. Российская Федерация есть светское, а не атеистическое

государство. Не имея государственной религии и не придерживаясь государственной

атеистической политики, государство не может ставить своих граждан перед дилеммой

между верой и неверием, тем самым противопоставляя их друг другу.

     Суть вопроса состоит в признании государством наличия в обществе многообразных

мировоззренческих позиций и убеждений, не всегда сводимых к идеологии и политике

и охватывающих науку, культуру, религию и т.д. Поэтому свобода совести равнозначна

свободе убеждений и мировоззрений, не имеющих политико-идеологического содержания.

В Конституции прямо не сформулировано "право на убеждения", но запрещается

принуждение к выражению убеждений или отказу от них (ч. 3 ст. 29).

     Свобода вероисповедания понимается в комментируемой статье как однопорядковое

"свободе совести", но не как равнозначное ей. Это связано прежде всего с религиозным

многообразием, исторически сложившимся на территории России. Православие,

католичество, протестантство, иудаизм, ислам, буддизм, а также различные секты

данных и иных религий, имеющие своих приверженцев, представляют собой конкретные

вероисповедания. Приобщение человека к конкретному вероисповеданию составляет

реализацию свободы вероисповедания. Содержание исповедания любого вероучения

раскрывается в ч. 2 ст. 17 Закона РСФСР от 25 октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий"

(ВВС, 1990, N 21, ст. 240).

     Свобода вероисповедания включает право человека в признаваемом им вероучении

исповедовать свою веру индивидуально или совместно с другими. Слово "религия"

в данной статье является тождественным слову "вера". Индивидуальное или совместное

с другими исповедание веры представляет собой совершение религиозных обрядов

по правилам, изложенным в конкретном вероучении. Право же не исповедовать

никакой религии к вероисповеданию отношения не имеет. Свобода выбирать, иметь

и распространять религиозные и иные убеждения принадлежит людям не только

в пределах вероисповедания, но охватывает вообще все человеческие убеждения.

     Чтобы свобода выбирать и иметь религиозные и иные убеждения не оставалась

только провозглашенным лозунгом, комментируемая статья предусматривает и возможность

совершения конкретных действий в соответствии с избранными убеждениями. К

таким действиям могут быть отнесены: распространение религиозных и иных убеждений

непосредственно или через средства массовой информации, миссионерская деятельность,

дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание,

подвижническая деятельность (монастыри, скиты и прочее), паломничество и иная

деятельность, определяемая соответствующими вероучениями. Данные виды религиозной

деятельности указаны в ч. 2 ст. 17 Закона применительно к религиозным объединениям.

     Однако Конституция решила этот вопрос иначе, указав, что право действовать

в соответствии со своими религиозными убеждениями гарантируется каждому, причем

индивидуально или совместно с другими, а не только религиозным объединениям

или лицам в составе таких объединений. Этот аспект должен быть учтен при приведении

законодателем Закона "О свободе вероисповеданий" в соответствие с требованиями

ст. 28 Конституции, а также в правоприменительной практике. Дело в том, что

вероисповедание не исчерпывается совершением религиозных обрядов на основе

правил конкретной религии. Вероисповедание есть прежде всего совершенно определенный

образ жизни людей. Верующий человек старается каждый свой день прожить в согласии

со своим вероучением, в том числе и соблюдая его обрядность. Поэтому, конечно,

к числу действий в соответствии со своими убеждениями должны быть отнесены

как связанные с совершением обрядовой стороны вероучения, так и вытекающие

из него, а в некоторых предусмотренных законом случаях и действия, не имеющие

конфессиональной основы.

     Прежде всего это относится к праву на альтернативную гражданскую службу,

предоставляемому не только верующим (ч. 3 ст. 59 Конституции, ч. 2 ст. 7 Закона).

Предусмотренная ст. 14 Закона для органов государственной власти возможность

объявлять дни больших религиозных праздников дополнительными нерабочими (праздничными)

днями могла бы быть снабжена дополнительным указанием и на возможность верующего

просить о замене праздничного для него дня другим рабочим днем.

     Следует отметить важное для правоприменительной деятельности обстоятельство:

права и свободы, предусмотренные комментируемой статьей, не могут быть ограничены

даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции).

     Некоторые статьи Закона "О свободе вероисповеданий" текстуально и по

смыслу не соответствуют Конституции. Так, комментируемая статья не пользуется

термином "атеистические" убеждения, содержащимся в ст. 3 Закона, говоря лишь

об "иных" убеждениях. Смысловое несоответствие Конституции данного Закона

состоит в том, что "иные" убеждения представляют собой убеждения как таковые,

включая и религиозные. Если понимать свободу совести не как выбор между вероисповеданием

и атеизмом, а как право человека иметь любые убеждения, то под свободой совести

нужно понимать исключительно свободу убеждений (мировоззрений).

     Необходимо также отметить, что ч. 4 ст. 8 Закона, провозглашающая отделение

атеистических общественных объединений от государства, имеет пропагандистский

характер и не находит опоры в Конституции и действующем законодательстве.

В Российской Федерации все без исключения общественные объединения граждан

отделены от государства, в том числе и атеистические.

 

                                Статья 29

 

     1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

     2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую,

национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального,

расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

     3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений

или отказу от них.

     4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить

и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих

государственную тайну, определяется федеральным законом.

     5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

 

     Комментарий к статье 29

 

     1. Мысль как результат, продукт мышления человека отражает познание им

окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в его представлениях,

взглядах, мнениях, убеждениях. Мышление, мысль лежат в основе любой деятельности

человека, обусловливают его социальную активность, взаимоотношения с другими

людьми, обществом, государством. Формой мысли является ее языковое, словесное

выражение (устное или письменное), другие знаковые системы общения, например

художественные формы.

     Гарантирование Конституцией каждому свободы мысли означает невмешательство

государства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека,

защиту его от любого иного вмешательства, недопущение какого-либо идеологического

диктата, насилия или контроля над личностью.

     Свобода слова - это гарантированная государством возможность беспрепятственно

выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного,

государственного, иного характера посредством устного или печатного слова,

на собраниях, митингах, другими средствами. Свобода выражения мнения лежит

в основе многих других прав и свобод, прежде всего таких, как, например, право

на участие в выборах, право петиции, свобода совести, право на образование,

свобода творчества и др.

     Конституции советского периода гарантировали свободу слова, печати лишь

в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического

строя (например, ст. 50 Конституции СССР 1977 г.). Об интересах и развитии

самой личности при этом даже не упоминалось. Действующая Конституция России

не обусловливает свободу мысли и слова какими-либо идеологическими рамками.

Наоборот: конституционные нормы о свободе мысли и слова должны действовать

в единстве с положениями Конституции о признании идеологического и политического

многообразия, недопущении установления какой бы то ни было идеологии в качестве

государственной или обязательной (ст. 13). Реально гарантированная свобода

выражения разнообразных взглядов, мнений, убеждений, свобода критики, оппозиции

является конкретным показателем демократизма общества.

     Положения Конституции России о свободе мысли и слова соответствуют международным

стандартам в этой сфере, установленным Всеобщей декларацией прав человека

(ст. 18, 19), Международным пактом о гражданских и политических правах (ст.

18, 19), Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст.

9, 10).

 

     2. Свобода мысли и слова, выражения своего мнения чрезвычайно важна для

реального проявления свободы человека. Но эта свобода не может быть абсолютной,

безграничной. Слово как главное средство человеческого общения оказывает сильнейшее

воздействие на сознание и поведение людей. Оно может созидать и разрушать,

звать к социальному прогрессу и призывать к насилию, обогащать внутренний

мир человека и унижать личное достоинство. Этим объективно обусловлена необходимость

определенных нравственных и правовых ограничений, связанных с осуществлением

свободы слова.

     Часть 2 комментируемой статьи устанавливает главные правовые барьеры

против злоупотребления свободой слова, выражения мнения. Не допускается пропаганда

или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную

ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального,

религиозного или языкового превосходства.

     Хотя эти конституционные запреты и сформулированы в достаточно общем

виде, но дают вполне определенный ориентир поведения при осуществлении рассматриваемой

свободы. Их нарушение влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

Так, ст. 74 Уголовного кодекса устанавливает уголовную ответственность за

нарушение равноправия граждан по признаку расы, национальности или отношения

к религии, в частности за пропаганду исключительности либо неполноценности

граждан по этим признакам.

     В преамбуле Закона РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов РСФСР"

(ВВС, 1991, N 50, ст. 1740) указано на недопустимость пропаганды вражды и

пренебрежения к любому языку, создания противоречащих конституционно установленным

принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании

языков, иных нарушений законодательства о языках народов России. Такие нарушения

со стороны юридических и физических лиц, как установлено ст. 28 Закона, влекут

за собой ответственность и обжалуются в установленном порядке в соответствии

с законодательством.

     Основанные на Конституции конкретные запреты, касающиеся злоупотреблений

свободой слова, и соответствующие меры ответственности предусмотрены и в других

статьях УК, в ГК, КоАП. Так, в УК установлена ответственность за публичные

призывы к насильственному изменению конституционного строя или захвату власти

(ст. 70), к измене Родине, совершению террористического акта или диверсии

(ст. 70-1), за пропаганду войны, клевету и оскорбление (ст. 71, 130, 131),

изготовление или сбыт порнографических предметов (ст. 228), изготовление или

распространение произведений, пропагандирующих культ насилия и жестокости

(ст. 228-1), в КоАП - за распространение ложных сведений о кандидате в народные

депутаты или кандидате в Президенты (ст. 40-2) и др. Статья 152 ГК предусматривает

право гражданина требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство

или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет,

что они соответствуют действительности.

     Следует отметить, что и в законодательстве зарубежных стран содержится

немало строгих санкций за сочинение и умышленное искажение фактов, за призывы

к мятежу, поношение нации, республики, конституции, конституционных учреждений,

за утрату государственной тайны, распространение "непристойностей" и т.д.

     Разработаны и международные стандарты, направленные против злоупотреблений

свободой слова, информации, выражения своего мнения. В ч. 3 ст. 19 Международного

пакта о гражданских и политических правах предусмотрено, что пользование этими

свободами налагает особые обязанности и особую ответственность и, следовательно,

может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены

законом и являются необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья

или нравственности населения. Аналогичное положение содержится и в ч. 3 ст.

55 Конституции России.

     Реализация конституционных норм о свободе слова, выражения своего мнения

предполагает как беспрепятственное осуществление каждым этой свободы, создание

государством необходимых для этого правовых и организационных механизмов,

так и решительное пресечение злоупотреблений данной свободой. В Указе Президента

Российской Федерации от 23 марта 1995 г. "О мерах по обеспечению согласованных

действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и

иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995,

N 13, ст. 1127) обращается внимание на участившиеся случаи разжигания социальной,

расовой, национальной и религиозной розни, распространение идей фашизма. Эти

крайне опасные явления в жизни нашего общества создают угрозу основам конституционного

строя, ведут к попранию конституционных прав и свобод человека и гражданина,

подрывают общественную безопасность и территориальную целостность России.

В Указе предусматривается целый комплекс мер по усилению борьбы с проявлениями

фашизма и иных форм политического экстремизма, по координации в связи с этим

деятельности Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ, Минюста, Комитета по печати,

органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления

и др.

 

     3. Мысли человека, воплощенные в его мнениях и убеждениях, характеризуют

внутренний мир человека, содержание его сознания, определяют его индивидуальность.

Мнения - более подвижный элемент сознания. Убеждения - устойчивая система

взглядов, характеризующая ценностные ориентации личности.

     Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность

беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость

принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный

ч. 3 ст. 29, обязаны соблюдать все - государственные органы, органы местного

самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их

должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир

человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять

свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе

познания реальности, свободных дискуссий, обсуждения различных идей.

 

     Примечание

 

     В связи с этим представляет интерес позиция Конституционного Суда Российской

Федерации, выраженная в его определении от 27 сентября 1995 г., касающемся

жалобы А.В. Козырева (ВКС, 1995, N 6, с. 2-4). Поводом для жалобы послужило

рассмотрение в одном из судов дела по иску В.В. Жириновского к НТВ и А.В.

Козыреву о защите чести и достоинства. А.В. Козырев считал, что ст. 7 ГК РСФСР

(как и ст. 152 нового ГК) о судебной защите чести и достоинства не соответствует

ст. 29 (ч. 1 и 3) Конституции, гарантирующей каждому свободу мысли и слова,

поскольку допускает возможность судебного опровержения любых сведений. По

мнению заявителя, существуют определенные сведения, которые не могут быть

предметом судебного опровержения, поскольку они являются выражением личного

мнения и взглядов, оценочных суждений того, кто их распространяет, и принуждение

к отказу от них - это вторжение в область "мысли и слова", "мнений и убеждений",

охраняемых ст. 29 Конституции.

     Конституционный Суд отметил, что право на судебную защиту чести и достоинства

и возложение на того, кто распространил порочащие сведения, обязанности доказать

их соответствие действительности не нарушают гарантированную Конституцией

свободу мысли и слова. Но в обращении поставлен важный и актуальный вопрос:

как добиться в каждом конкретном случае, чтобы требования защиты чести и доброго

имени не противоречили интересам свободной дискуссии по политическим проблемам

в демократическом обществе? Решение указанного вопроса относится к компетенции

судов общей юрисдикции.

     При рассмотрении в этих судах дел о защите чести и достоинства подлежат

установлению не только достоверность, но и характер распространения сведений,

исходя из чего суд должен решать, наносит ли распространение сведений вред

защищаемым Конституцией ценностям, укладывается ли это в рамки политической

дискуссии, как отграничить распространение недостоверной фактической информации

от политических оценок и возможно ли их опровержение по суду. Суды общей юрисдикции

вправе и обязаны обеспечивать должное равновесие при использовании конституционных

прав на защиту чести и достоинства, с одной стороны, и свободу слова - с другой.

 

     4. Право на свободное выражение своего мнения включает в себя право каждого

свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию

любым законным способом. Это право на свободу информации, гарантируемое ч.

4 комментируемой статьи, может осуществляться различными способами - посредством

межличностного общения, средств массовой информации (СМИ), материальных носителей

информации, учебных заведений, на собраниях и митингах, сходах граждан, через

различного рода клубы, лектории, наглядные средства (плакаты и т.п.) и иные

способы по собственному выбору. Законными эти способы считаются, если при

их использовании соблюдаются установленные законодательством правила, например

для СМИ, для проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.

     Свобода информации выражается прежде всего в праве каждого искать и получать

информацию. Применительно к СМИ это право конкретизировано в ст. 38 Закона

Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации"

(ВВС, 1992, N 7, ст. 300), которая гласит, что граждане имеют право на оперативное

получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов

и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Эти сведения

должны предоставляться СМИ по запросам редакций, а также путем проведения

пресс-конференций и в иных формах. Специально этому вопросу посвящен Федеральный

закон от 13 января 1995 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной

власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ, 1995, N 3,

ст. 170).

     Более широко право на доступ к информации определено в Федеральном законе

от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации"

(СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 609), хотя он и касается главным образом документированной

информации. Граждане наряду с другими пользователями обладают равным правом

на доступ к государственным информационным ресурсам (в библиотеках, архивах,

фондах, банках данных, других информационных системах). Исключение составляет

информация с ограниченным доступом (ст. 12). Граждане и организации имеют

право на доступ к документальной информации и о них самих (ст. 14). Отказ

в доступе к открытой информации, как и к информации о самом себе, может быть

согласно ст. 13, 14, 24 Закона обжалован в суд.

     Свобода информации выражается также в праве каждого свободно передавать,

производить и распространять информацию законными способами. Отсюда вытекает

недопустимость монополии государства на производство и распространение информации.

Средства распространения информации могут быть как государственными, так и

общественными, частными. Так, ст. 7 Закона "О средствах массовой информации"

признает право гражданина, объединения граждан, постоянно проживающего в России

иностранного гражданина и лица без гражданства быть учредителем газеты или

иного СМИ. Согласно ст. 6 Закона "Об информации, информатизации и защите информации"

гарантируется право собственности граждан на информационные ресурсы и распоряжения

ими.

     Право на распространение информации законными способами означает и необходимость

соблюдения определенных ограничений к доступу информации, отнесенной к государственной

тайне или к конфиденциальной. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает,

что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным

законом.

     Законодательство о государственной тайне основывается на Конституции,

Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (ВВС РФ, 1992,

N 15, ст. 769) и включает Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О

государственной тайне", ряд других актов.

     Закон "О государственной тайне" определяет перечень сведений в военной

области, в сфере экономики, науки и техники, внешней политики и внешнеэкономической

деятельности, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной

деятельности, которые могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 5).

На основе этих положений и в соответствии со ст. 4 данного Закона Указом Президента

Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. утвержден перечень сведений, отнесенных

к государственной тайне, а также перечень государственных органов, наделенных

полномочиями по распоряжению этими сведениями (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4775).

За разглашение государственной тайны установлена ответственность вплоть до

уголовной (ст. 75, 76 УК).

     Конституционный Суд в постановлении от 20 декабря 1995 г. по жалобе С.

указал, что в силу нормы ч. 4 ст. 29 Конституции уголовная ответственность

за выдачу государственной тайны правомерна лишь при условии, что перечень

сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном

для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая

приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом

акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции (ВКС, 1995, N 6, с. 51).

     В то же время Закон "О государственной тайне" определяет перечень сведений,

не подлежащих засекречиванию, например о состоянии экологии, здравоохранения,

санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, о состоянии

преступности, фактах нарушения прав и свобод личности и др. (ст. 7). Граждане

вправе обжаловать в суд решения должностных лиц о засекречивании подобных

сведений.

     Законодательство запрещает также распространять конфиденциальную информацию,

прежде всего о частной жизни, нарушающую личную или семейную тайну, сведения,

составляющие коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Это

налагает особые обязанности на журналистов, других носителей информации (см.,

например, ст. 40, 41, 49 Закона "О средствах массовой информации", ст. 10,

11, 21 Закона "Об информации, информатизации и защите информации").

 

     5. Наиболее значимым и влиятельным источником информирования общества

и личности являются СМИ. Поэтому в ч. 5 комментируемой статьи особо гарантируется

свобода массовой информации. Она означает свободное распространение через

СМИ любой информации, кроме конфиденциальной и составляющей государственную

тайну, отражение в этой информации политического и идеологического плюрализма,

запрет цензуры. Под СМИ понимаются пресса, радио-, теле-, видео-, кинохроникальные

программы, информационные агентства и иные формы периодического распространения

массовой информации, предназначенной для неограниченного круга лиц.

     Конституционное установление о гарантированности свободы массовой информации

конкретизировано в Законе "О средствах массовой информации" и распространяется

на все виды СМИ - государственные, общественные, частные. Воспрепятствование

в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц государственных

органов и организаций, общественных объединений законной деятельности СМИ

Закон определяет как ущемление свободы массовой информации, влекущее уголовную,

административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с

законодательством (ст. 25, 58). В то же время Закон признает недопустимым

и злоупотребление свободой массовой информации, влекущее такую же ответственность

(ст. 4, 59).

     На конституционном уровне установлен и запрет цензуры. Статья 3 Закона

"О средствах массовой информации" определяет цензуру массовой информации как

требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов,

организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать

сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором

или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений

и материалов, их отдельных частей. В советские времена цензурой повсеместно

занималась такая организация, как Главлит. Названный Закон четко определяет,

что не допускается создание и финансирование организаций, учреждений, органов

или должностных лиц, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры

массовой информации (ст. 3).

     На практике предстоит еще немало сделать, чтобы в полной мере обеспечить

свободу массовой информации. На имеющиеся в этой сфере нерешенные проблемы

экономического, правового, организационного характера указывается в постановлении

Государственной Думы от 10 февраля 1995 г. "О выполнении в Российской Федерации

статьи 29 Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 648). Укреплению

гарантий экономической самостоятельности СМИ служат Федеральный закон от 1

декабря 1995 г. "О государственной поддержке средств массовой информации и

книгоиздания Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от

6 октября 1995 г. "О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации"

(СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3878; N 49, ст. 4698).

     Защита свободы массовой информации осуществляется и в судах. Так, постановлением

Конституционного Суда от 19 мая 1993 г. было признано неконституционным постановление

Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 г. "О газете "Известия"",

затрагивавшее права газеты, журналистского коллектива. Конституционный Суд

признал недопустимым такие решения, которые способствуют оказанию давления

на газету, затрудняют ее существование как независимого СМИ и ограничивают

тем самым свободу массовой информации (ВКС, 1994, N 2-3, с. 64-74).

     В декабре 1993 г. была образована Судебная палата по информационным спорам

при Президенте Российской Федерации, действующая на основе Положения о ней,

утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г.

(САПП, 1994, N 6, ст. 434). Палата не входит в систему судебных органов. Ее

основной задачей является содействие Президенту в эффективной реализации им

конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией прав, свобод

и законных интересов в сфере массовой информации. Судебная палата рассматривает

споры, связанные с ущемлением свободы массовой информации или с недобросовестным

использованием этой свободы, с обеспечением принципов равноправия и политического

плюрализма в сфере массовой информации, другие споры и дела в этой сфере,

если они не отнесены к юрисдикции судов. Судебная палата выносит решения и

рекомендации в адрес СМИ, вправе вносить представления в прокуратуру, суд,

другие органы.

 

 

                                Статья 30

 

     1. Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные

союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений

гарантируется.

     2. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение

или пребыванию в нем.

 

 О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности см. Федеральный

закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ

 

     Комментарий к статье 30

 

     1. Развитая система общественных объединений - неотъемлемый элемент гражданского

общества. С их помощью люди могут совместно решать общие проблемы, удовлетворять

и защищать свои потребности и интересы в сфере политики, экономики, культуры,

во всех областях общественной жизни. Это независимые от государства организации,

способные влиять на государственные институты и в то же время ограждать от

их необоснованного вмешательства в общественную жизнь.

     Конституционное право каждого на объединение и является юридической основой

образования и деятельности таких общественных институтов, включая профсоюзы.

В комментируемой статье ничего не говорится о политических партиях, но право

на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13 Конституции. Часть 4 этой же статьи

закрепляет принцип равенства общественных объединений перед законом.

     Названные конституционные положения конкретизируются в законодательстве,

которое регламентирует содержание права на объединение, его основные государственные

гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности,

реорганизации и ликвидации. К основным актам в этой сфере относятся федеральные

законы от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (СЗ РФ, 1995, N 21,

ст. 1930), от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях

деятельности" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 148), Гражданский кодекс.

     Другие законы касаются отдельных видов общественных объединений, например

федеральные законы от 28 июня 1995 г. "О государственной поддержке молодежных

и детских общественных объединений", от 11 августа 1995 г. "О благотворительной

деятельности и благотворительных организациях", от 12 января 1996 г. "О некоммерческих

организациях" (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2503; N 33, ст. 3340; 1996, N 3, ст.

145). Действие Федерального закона "Об общественных объединениях" распространяется

и на общественные объединения, деятельность которых еще не урегулирована специальными

законами, например на политические партии. Статус политических партий требует,

однако, особой регламентации.

     Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать

на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов

и достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения

либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить

из общественных объединений. Таковы суть и содержание права на свободу объединения

или, как принято формулировать в международных документах и зарубежных конституциях,

права на свободу ассоциации с другими. Оно может осуществляться по достижении

18 лет, а применительно к профсоюзам, молодежным общественным объединениям

- с 14, детским - с 10 лет.

     Данное право, согласно ч. 1 комментируемой статьи, принадлежит в Российской

Федерации каждому, следовательно, не только российским гражданам. Статья 19

Федерального закона "Об общественных объединениях" определяет, что иностранные

граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации

могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за

исключением случаев, установленных федеральными законами и международными

договорами Российской Федерации.

     Ограничение пользования этим правом может быть предусмотрено законом

в некоторых случаях и для российских граждан. Возможность таких ограничений

для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или административных органов

государства, допускается, например, ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских

и политических правах, ч. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека

и основных свобод.

     Так, согласно ст. 9 Закона Российской Федерации от 22 января 1993 г.

"О статусе военнослужащих" (ВВС, 1993, N 6, ст. 188) они могут состоять лишь

в тех объединениях, которые не преследуют политических целей, и участвовать

в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы.

Как установлено ст. 3 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе

судей в Российской Федерации" (в редакции от 21 июня 1995 г.), судьи не вправе

принадлежать к политическим партиям и движениям (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792;

СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399). Запрет прокурорским работникам быть членами

общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие

в их деятельности предусмотрен в ст. 4 Федерального закона от 17 ноября 1995

г. "О Прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472).

     Общественные объединения многообразны. Но они имеют общие черты, отраженные

в понятии общественного объединения, данного в ст. 5 Федерального закона от

19 мая 1995 г. Это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,

созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общих интересов

для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

В состав учредителей таких объединений наряду с физическими лицами могут входить

юридические лица - общественные объединения. Не могут быть учредителями, членами

и участниками общественных объединений органы государственной власти и органы

местного самоуправления.

     Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых

форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд,

общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Их особенности

раскрываются в ст. 8-12 Федерального закона от 19 мая 1995 г. Общественные

объединения вправе создавать союзы (ассоциации), образуя новые общественные

объединения. Действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные

общественные объединения, а также международные общественные объединения,

представительства иностранных некоммерческих неправительственных объединений.

     Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности,

равноправия, самоуправления и законности.

     Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений.

Это означает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного

разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления,

могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического

лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких

прав. Но только зарегистрированные общественные объединения вправе, например,

участвовать в избирательных кампаниях. Общественные объединения свободны в

определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности,

самостоятельно принимают свои уставы. Не допускается вмешательство органов

государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений,

равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной

власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев.

В то же время государство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных

интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, в

том числе предоставлением им налоговых и иных льгот и преимуществ, решать

вопросы, затрагивающие их интересы, с участием соответствующих общественных

объединений или по согласованию с ними (см. ст. 3, 15, 17, 21, 27 и др. Закона

"Об общественных объединениях", ст. 2, 5, 7 и др. Закона "О профессиональных

союзах, их правах и гарантиях деятельности").

     Свобода объединения, однако, не может быть безграничной, использоваться

в антисоциальных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных

объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение

основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации,

подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание

социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13). Подобные

основания ограничения свободы ассоциации предусмотрены и в Международном пакте

о гражданских и политических правах (ч. 2 ст. 22), Европейской конвенции о

защите прав человека и основных свобод (ч. 2 ст. 11).

     Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы

в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990), исходя из принципа

деидеологизации государственной службы, запрещает образование в государственных

органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений,

за исключением профсоюзов (п. 12 ч. 1 ст. 11). Аналогичный запрет применительно

к структурам политических партий и движений распространяется и на предприятия,

учреждения, организации, что вытекает из Указа Президента РСФСР от 20 июля

1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических

партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях

и организациях РСФСР" (ВВС, 1991, N 31 ст. 1035).

     Недопустимы и злоупотребления свободой объединения. Это влечет применение

различных мер ответственности, в том числе и к незарегистрированным общественным

объединениям.

     В случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов)

субъектов федерации, законодательства, совершения действий, противоречащих

уставным целям, и неустранения этих нарушений после представления прокурора

или после двух письменных предупреждений органа, регистрирующего общественные

объединения, деятельность общественного объединения приостанавливается судом

на срок до шести месяцев. Если нарушения не будут устранены и в этот период,

то общественное объединение может быть приостановлено или ликвидировано (ст.

42, 43, 44 Закона "Об общественных объединениях").

     Приостановление деятельности объединения как мера ответственности предусмотрена

и в п. "в" ст. 23 Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении"

(ВВС, 1991, N 22, ст. 773). В случае введения чрезвычайного положения по указанным

в п. "а" ст. 4 этого Закона основаниям может быть приостановлена, после соответствующего

предупреждения, деятельность политических партий, общественных организаций

и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки. Это положение

Закона имеет опору в ст. 56 Конституции.

     По решению суда общественное объединение может быть ликвидировано в случае

нарушения требований ч. 5 ст. 13 Конституции; виновного нарушения своими действиями

прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений закона или иных

правовых актов либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей

его уставным целям. Ликвидация означает запрет на деятельность общественного

объединения независимо от факта его регистрации. В случае нарушения общественным

объединением законодательства, особенно совершения деяний, наказуемых в уголовном

порядке, к ответственности могут быть привлечены лица, входящие в руководящие

органы этого объединения, другие его члены и участники (ст. 41, 44 Закона

"Об общественных объединениях").

     С другой стороны, Конституция и законодательство охраняют от нарушений

прав сами общественные объединения, гарантируют им широкие возможности судебной

защиты своих прав.

     Часть 4 ст. 125 Конституции, ст. 3 (п. 3 ч. 1), 96 Федерального конституционного

закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ

РФ, 1994, N 13, ст. 1447) предусматривают право граждан, их объединений обращаться

в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод

законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение

которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

     Закон "Об общественных объединениях" также гарантирует им возможность

обжаловать в суд действия и решения государственных органов, их должностных

лиц, касающиеся общественных объединений. Это, например, отказ в государственной

регистрации общественного объединения, а также уклонение от такой регистрации;

письменное предупреждение органа, регистрирующего общественные объединения,

о нарушении объединением законодательства; решение суда о приостановлении

или ликвидации объединения (ст. 22, 23, 38, 45).

     В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября

1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации

при осуществлении правосудия" обращается внимание судов на необходимость при

рассмотрении жалоб на отказ в регистрации либо заявлений о ликвидации общественных

объединений тщательно исследовать и оценивать в совокупности все представленные

письменные и вещественные доказательства, показания свидетелей и другие доказательства,

свидетельствующие о целях, задачах, фактической деятельности общественных

объединений (БВС, 1996, N 1, с. 5).

     Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные

лица, причинившие вследствие нарушения законов ущерб общественным объединениям,

несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным

законодательством.

     Новые возможности правовой защиты появились у общественных объединений

после вступления нашей страны в Совет Европы. Согласно Европейской конвенции

о защите прав человека и основных свобод, которую Россия должна ратифицировать,

в Европейский Суд по правам человека с жалобой на нарушение государством прав

и свобод, гарантированных этой Конвенцией (включающей и право на свободу ассоциации),

вправе обращаться не только частные лица, но и неправительственные организации,

если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Такое право вытекает и из ч. 3 ст. 46 Конституции России.

     2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет одну из важнейших гарантий

свободы объединения, соблюдения принципа добровольности в создании и деятельности

общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в

какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Участие или неучастие в

общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения,

направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие

выходу из него, являются противоправными.

     Статья 19 Конституции гарантирует равенство прав и свобод человека и

гражданина независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям.

В ст. 19 Закона "Об общественных объединениях" определены как недопустимые

требования об указании в официальных документах на членство или участие в

тех или иных общественных объединениях. Принадлежность или непринадлежность

граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения

их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот

и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

     Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"

запрещает обусловливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение

лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу (ч. 2 ст. 9). Сходное

положение содержит и Федеральный закон "Об основах государственной службы

Российской Федерации", не допускающий при поступлении на государственную службу,

а также при ее прохождении установления каких бы то ни было прямых или косвенных

ограничений или преимуществ в зависимости, в частности, от принадлежности

к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией

и федеральным законом (ч. 2 ст. 21). Последняя оговорка существенна, так как

она означает, что принадлежность к общественным объединениям, созданным в

ином порядке, противоречащем, в частности, требованиям ч. 5 ст. 13 Конституции

о запрете создания и деятельности объединений в антиобщественных целях, может

явиться препятствием для поступления на государственную службу.

 

 

                                Статья 31

 

     Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия,

проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

 

     Комментарий к статье 31

 

     Закрепленное в комментируемой статье право предоставляет гражданам широкие

возможности для обмена мнениями по самым разным вопросам жизни общества. Публичные

мероприятия широко используются партиями, общественными движениями, общественными

организациями для решения различных проблем. Митинги и пикетирование активно

используются профсоюзами и работниками различных отраслей народного хозяйства

для предъявления требований органам власти, в особенности касающихся улучшения

жизненных условий, борьбы с преступностью и др. Различные публичные мероприятия

имеют существенное значение для проведения предвыборных кампаний.

     Реализация права, закрепленного в комментируемой статье, является одной

из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, получения

и распространения информации, права на создание объединений, на участие в

управлении делами государства. Проведение публичных мероприятий - одно из

средств укрепления связи государственных органов с населением, изучения общественного

мнения.

     Содержание комментируемой статьи соответствует положениям международных

договоров. Так, в ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека установлено,

что "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций",

а ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах "признается

право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям,

кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы

в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного

порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод

других лиц".

     Положения Конституции должны конкретизироваться в текущем законодательстве.

Однако закона пока нет, и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации

от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий,

демонстраций и пикетирования" (ВВС, 1992, N 22, ст. 1216) предусмотрено, что

до урегулирования Законом Российской Федерации порядка организации и проведения

митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования следует исходить из

положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным

Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.

     В соответствии с этой Декларацией осуществление указанного права не должно

нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права

для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой,

национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

     Указом предписано, что до принятия соответствующего закона нормы Указа

Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации

и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" на

территории Российской Федерации применяются в части, не противоречащей упомянутой

Декларации.

     В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права

на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального

разрешения властей. Приведенные термины различных публичных мероприятий означают:

"собрание" - совместное присутствие группы граждан в определенном месте и

в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо

проблем или вопросов; "митинг" - массовое собрание граждан для публичного

выражения отношения к решениям и действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической

жизни; "уличное шествие" - организованное массовое движение людей по пешеходной

или проезжей части улицы, проспекта с целью привлечения внимания к каким-либо

проблемам; "демонстрация" - публичное выражение группой людей общественно-политических

настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных

наглядных средств; "пикетирование" - наглядная демонстрация группой граждан

своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления.

     Митинги, демонстрации, пикетирование нередко сопровождаются предъявлением

различного рода претензий, требований к властям.

     В названном выше Указе от 28 июля 1988 г. предусмотрено, что инициаторами

проведения публичных мероприятий могут быть граждане, достигшие 18-летнего

возраста, уполномоченные общественных организаций и других общественных объединений,

отдельные группы граждан.

     Уведомление в виде письменного заявления подается местной администрации

специально уполномоченным лицом не позднее чем за 10 дней до намеченной даты

проведения публичного мероприятия. В заявлении указываются цель, форма, место

проведения мероприятия или маршруты движения, время начала и окончания, предполагаемое

количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных, организаторов,

места их жительства и работы, учебы, дата подачи заявления. Не позднее чем

за 5 дней до мероприятия администрация сообщает уполномоченному о принятом

решении.

     Публичное мероприятие должно проводиться в соответствии с целями, указанными

в заявлении, в определенные сроки и в указанном месте.

     При проведении мероприятия его организаторы и участники обязаны соблюдать

законы, общественный порядок. Запрещается иметь при себе оружие, специально

подготовленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья

людей и для причинения материального ущерба.

     Государственные органы, общественные объединения, должностные лица, а

также граждане не вправе препятствовать публичным мероприятиям, проводимым

в установленном порядке.

     Проведение публичного мероприятия может быть запрещено, если цель его

проведения противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям или

уставам ее субъектов, а мероприятие угрожает общественному порядку и безопасности

граждан.

     По требованию представителей органов власти публичное мероприятие может

быть прекращено в случаях, если не было подано заявление о его проведении;

если состоялось решение о его запрещении; если нарушен порядок его проведения;

если возникла опасность для жизни и здоровья людей; если нарушен общественный

порядок.

     Ответственность за нарушение порядка организации и проведения публичных

мероприятий наступает в зависимости от характера допущенного нарушения в административном

или уголовном порядке (ст. 166-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях

и ст. 200-1 УК РСФСР). Материальный ущерб, причиненный во время мероприятия,

подлежит возмещению в установленном законом порядке. Порядок проведения публичных

мероприятий, как это определено в самом Указе Президиума Верховного Совета

СССР от 28 июля 1988 г., не распространяется на собрания и митинги трудовых

коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством,

их уставами и положениями.

     В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992

г. органы внутренних дел обязаны осуществлять мероприятия по охране общественного

порядка при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования,

по предупреждению и пресечению противоправных действий и привлечению виновных

к ответственности (ст. 3).

     Конституционное право граждан участвовать в проведении публичных мероприятий

конкретизируется в ряде нормативных актов, включая издаваемые субъектами Российской

Федерации и органами местного самоуправления. В них учитываются особенности

регионов, возможности тех или иных населенных пунктов в плане проведения массовых

мероприятий.

 

     Примечание

 

     Правительством Москвы было принято Постановление о порядке организации

и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования

на улицах, площадях и иных открытых общественных местах г. Москвы от 17 марта

1992 г. N 120 (Вестник мэрии Москвы, 1992, N 7, ст. 38).

     Уведомительный порядок, в соответствии с этим Положением, сопряжен с

выполнением определенных требований как со стороны организаторов массовой

акции, так и органа исполнительной власти.

     Уведомление о проведении митингов и других публичных мероприятий (в Положении

- "массовые акции") подается в органы исполнительной власти уполномоченными

(организаторами) массовых акций, трудовых коллективов предприятий, учреждений

и организаций, общественных организаций (объединений), организаций общественной

самодеятельности и отдельных групп граждан в срок не ранее чем за 15 дней

и не позднее чем за 10 дней до намеченной даты их проведения с представлением

выписки из протокола заседания, на котором принималось решение о проведении

данного мероприятия.

     О массовой акции с числом участников свыше 5 тыс. человек уведомляется

мэрия, до 5 тыс. - префектура административного округа, до 1 тыс. - супрефектура

муниципального округа г. Москвы.

     В Положении содержатся реквизиты уведомления, указывается, что его подписывают

не менее трех уполномоченных (организаторов). Орган исполнительной власти

принимает уведомление и на его копии письменно подтверждает дату и время получения.

     Положение приводит также перечень случаев, когда уведомление о проведении

массовой акции не принимается органом исполнительной власти. К их числу относятся,

в частности, такие случаи: в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных

(организаторов) обеспечивать соблюдение общественного порядка; они сами или

уполномочившие их организации неоднократно не выполняли взятые обязательства

по ранее проводившимся массовым мероприятиям; акция создает реальную угрозу

нормальному функционированию предприятий, учреждений, организаций; создается

необходимость прекращения работы пассажирского и железнодорожного транспорта

из-за невозможности изменения маршрута его движения.

     Уполномоченные (организаторы) массовой акции не вправе ее проводить,

если уведомление не было подано в срок или не было принято, и обязаны прекратить

ее подготовку.

     Массовые акции проводятся в соответствии с целями, в сроки, указанные

в уведомлении, а также в обусловленных местах (маршрутах).

 

     Решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления,

общественных объединений, должностных лиц, ущемляющие право на проведение

публичных мероприятий, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в порядке,

установленном Законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий

и решений, ущемляющих права и свободы граждан".

     Закон Российской Федерации "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991

г. (ст. 22) допускает запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий

и демонстраций, а также иных массовых мероприятий на период чрезвычайного

положения.

     Особые условия участия в публичных мероприятиях предусмотрены в отношении

военнослужащих, что соответствует их назначению и роли, которую они выполняют

в государстве. Закон Российской Федерации от 22 января 1993 г. "О статусе

военнослужащих" (ст. 7) содержит норму, в соответствии с которой военнослужащие

вправе во внеслужебное время участвовать в митингах, собраниях, уличных шествиях,

демонстрациях, пикетировании, не преследующих политических целей и не запрещенных

органами государственной власти и управления и органами местного самоуправления.

В служебное время военнослужащие принимают участие в собраниях и общественных

мероприятиях в порядке, предусмотренном общевоинскими уставами Вооруженных

сил.

 

 

                                Статья 32

 

     1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении

делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

     2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными

в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также

участвовать в референдуме.

 

 О референдуме Российской Федерации см. Федеральный конституционный закон

от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ

 

 Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см.

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ

 

 Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать

и быть избранными в органы местного самоуправления см. Федеральный закон от

26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

 

     3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом

недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору

суда.

     4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной

службе.

     5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении

правосудия.

 

 

     Комментарий к статье 32

 

     1. Впервые право граждан участвовать в управлении государственными и

общественными делами было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 г. (ст.

46) вслед за Конституцией СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях все еще

сохраняющейся монополии на власть партийно-государственной элиты, административно-приказной

системы номенклатурного управления превращало это право в декларацию.

     Последующие демократические преобразования в обществе, признание и возникновение

политического многообразия, многопартийности создали благоприятные условия

для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих

конституционных установлений ст. 32 не упоминает об участии граждан в управлении

также общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30. Участию

граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения,

не входящем в систему государственной власти, посвящены ст. 12, 130-133 Конституции.

     Право граждан участвовать в управлении делами государства неразрывно

связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя

(см. комментарий к ст. 3). Оно юридически обеспечивает реализацию данного

принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных

решений, в сферу политики. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина

от государства. В свою очередь гарантиями и одновременно конкретными формами

реализации этого стержневого политического права является целый ряд других

прав, изложенных в ст. 32.

     Признаваемое в ч. 1 ст. 32 право граждан полностью соответствует международным

стандартам, в частности, предусмотренному п. "а" ст. 25 Международного пакта

о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без

какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать

участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство

свободно выбранных представителей".

     Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется

посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия

в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая

форма участия граждан в управлении, в осуществлении народовластия опосредованная

- через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную

Думу Федерального Собрания, законодательное собрание области и др.), исполнительной

власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления.

     Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обусловливает

обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая "каждый

имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении

делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое

ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права,

выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей

ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают.

     Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется

в единстве с другими, перечисленными в ст. 32. Их эффективное и беспрепятственное

осуществление требует тем не менее конкретизации в законодательстве, установления

соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты.

 

     2. Часть 2 ст. 32 закрепляет три конкретных политических права: избирать,

быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,

участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со ст. 17 Конституции

действуют в единстве с предписаниями, в частности ст. 25 Международного пакта

о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать

и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе

всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих

свободное волеизъявление избирателей".

     Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными,

относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в ст. 32 они не закреплены,

а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента Российской Федерации

с добавлением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что

указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых,

в силу действия общепризнанной нормы международного права; во-вторых, на основе

их прямого закрепления в ст. 3-7 Федерального закона от 6 декабря 1994 г.

"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", ст.

16, 23 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации".

     Прежние конституции, начиная с 1936 г., также провозглашали названные

принципы. Но в предшествующий период организация выборов характеризовалась

фактическим выдвижением кандидатов в депутаты лишь структурами единственной

правящей партии, безальтернативностью - включением в избирательные бюллетени

одного кандидата, что превращало выборы в формальное голосование. Современное

российское избирательное законодательство предусматривает различные правовые,

организационные, информационные и иные средства, гарантирующие свободу выборов,

что было подтверждено, в частности, на выборах Президента Российской Федерации

в июне - июле 1996 г.

     Вопрос об обеспечении и защите избирательных прав относится к предметам

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предусмотрено

ст. 72 (п. "б" ч. 1) Конституции и, следовательно, подлежит регулированию

федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов

федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции). Из этого исходит и Конституционный Суд

Российской Федерации при оценке конституционности избирательных законов субъектов

федерации, обеспечивая соблюдение принципов избирательного права.

     Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было

дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими

определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права

быть избранными (пассивное избирательное право). Конституция и федеральное

законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности,

языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,

отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

     Согласно ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных

прав граждан Российской Федерации" право избирать возникает у граждан с 18

лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией

Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными

актами законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Этот

возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы

Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом Российской Федерации

- 35 лет при условии постоянного проживания в Российской Федерации не менее

10 лет (ч. 2 ст. 81).

 

     Конституция и федеральное законодательство устанавливают основные гарантии

избирательных прав при выборах как в федеральные органы государственной власти,

так и в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного

самоуправления, предусматривая, что актами субъектов федерации эти права и

гарантии не могут быть изменены, ограничены, а могут быть только дополнены

новыми гарантиями. Субъекты федерации имеют также право устанавливать дополнительные

условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного

права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его

проживания на соответствующей территории.

     Конституция и федеральное законодательство не обусловливают право участия

в выборах в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного

самоуправления на территории, в частности, республик наличием гражданства

этих республик. Избирательные права признаются Конституцией за всеми гражданами

Российской Федерации. Поэтому вступают в противоречие со ст. 32 и другими

статьями Конституции Российской Федерации положения конституций и избирательных

законов целого ряда республик, закрепляющие избирательные права исключительно

за гражданами этих республик, ограничивая тем самым избирательные права граждан

Российской Федерации, проживающих на территории республики, но не имеющих

ее гражданства.

     Согласно ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных

прав граждан Российской Федерации" основанием для включения гражданина Российской

Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является

его проживание (постоянное или преимущественное) на территории этого избирательного

участка, определяемое в соответствии с федеральным законом, устанавливающим

право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

на территории Российской Федерации. Порядок составления списков избирателей

призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне,

так и на уровне субъектов федерации.

 

     Примечание

 

     Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24

ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности положения Закона Республики

Северная Осетия - Алания о выборах в Парламент Республики, касающегося составления

списков избирателей, признал это положение не соответствующим Конституции

Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1

и 2), 72 (п. " б" ч. 1) и 76 (ч. 2) постольку, поскольку оно препятствует

внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно

проживающих на территории Республики Северная Осетия. Тем самым были защищены

избирательные права жителей Республики, прежде всего оказавшихся в качестве

вынужденных переселенцев на территории соседней Республики, обеспечено непосредственное

действие норм федеральной Конституции.

     В то же время сам факт даже длительного проживания лица на территории

Российской Федерации не означает, что оно обладает избирательными правами.

В ноябре-декабре 1995 г. Московский городской суд, а затем Верховный Суд Российской

Федерации оставили без удовлетворения жалобу К. на отказ окружной избирательной

комиссии в регистрации К. кандидатом в депутаты Государственной Думы, несмотря

на сбор необходимого числа подписей избирателей в ее поддержку. Отказ в регистрации

мотивировался отсутствием у К. гражданства Российской Федерации, регистрации

(прописки) на территории России (АКС, 1995 г.).

 

     Выезд же гражданина Российской Федерации за ее пределы для проживания

не лишает его избирательных прав. Они сохраняются за ним в полном объеме.

     Требует более четкой законодательной регламентации участие военнослужащих

в выборах. На федеральном уровне вполне ясно определено право военнослужащих

избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного

самоуправления, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 Закона Российской

Федерации от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих", ч. 3 ст. 10 Федерального

закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации").

     Однако избирательные законы некоторых субъектов федерации не предусматривают

гарантии избирательных прав военнослужащих, возможности реализации ими этих

своих конституционных прав. Из ст. 32 Конституции, упомянутых федеральных

законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными

органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных

на территории субъекта федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах

на данной территории.

     Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на

равных основаниях. Оно обеспечивается наличием у каждого избирателя одного

голоса, примерным равенством избирательных округов по числу избирателей, едиными

правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента

их назначения до подведения итогов, равной защитой законом и судом избирательных

прав всех граждан. Данный принцип распространяется как на активное, так и

на пассивное избирательное право.

 

     Примечание

 

     Во время выборов в 1994-1995 гг., в частности в законодательные органы

субъектов федерации, этот принцип не всегда соблюдался. Наиболее типичными

отступлениями от него были существенные различия между избирательными округами

по числу избирателей, превышающими допустимые законом отклонения от средней

нормы представительства избирателей, а также изменения избирательных законов

в процессе уже начавшихся выборов. В связи с этим Конституционный Суд в постановлении

от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской

Республики о выборах депутатов Государственного Совета Республики, установивших

новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех

же выборов, указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых

выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условиях

свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч.

2) Конституции Российской Федерации.

 

     Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах

за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип

распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной

Думы Федерального Собрания, законодательных органов и глав исполнительных

органов власти субъектов федерации, выборных органов местного самоуправления.

Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы

является порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Это

обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство

всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов

Федерации (см. комментарий к ст. 95-96). Об особенностях формирования судебных

и прокурорских органов см. комментарии к ст. 128, 129.

     Уставы некоторых субъектов федерации предусматривали избрание главы администрации

законодательным органом, что являлось отступлением от принципа прямого избирательного

права.

 

     Примечание

 

     Конституционный Суд в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке

конституционности положений Устава Алтайского края отметил, что из смысла

ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции вытекает, что высшее должностное

лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно

от народа и перед ним ответственно. Иной порядок избрания глав исполнительных

органов субъектов федерации не соответствует Конституции и действующему законодательству.

     Защиту избирательных прав граждан осуществляет не только Конституционный

Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть

обжалованы решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий, их

должностных лиц, государственных и общественных органов, органов местного

самоуправления, нарушающие избирательные права граждан (о праве на судебную

защиту см. комментарий к ст. 46).

     Определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от

24 июля 1994 г. был признан необоснованным отказ судьи Астраханского областного

суда в приеме жалобы гражданина Щ. на решения областной избирательной комиссии,

мотивированный существованием иного порядка рассмотрения поставленных в ней

вопросов. В определении подчеркивалось, что жалоба Щ. подлежит рассмотрению

в суде, так как является реализацией права, предоставленного избирательным

законодательством и Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих

права и свободы граждан" (БВС, 1994, N 12, с. 12).

     Решение суда первой инстанции по жалобам на нарушение избирательных прав

граждан нельзя считать окончательным. Оно может быть обжаловано в кассационном

или опротестовано в надзорном порядке. В определении Судебной коллегии по

гражданским делам Верховного Суда от 14 августа 1995 г. отмечалось, что в

решении Верховного Суда одной из республик, касавшемся актов избирательных

комиссий, допущена ошибка в применении норм материального права, и ошибочно

указано, что оно является окончательным и обжалованию не подлежит. Было определено,

что это решение подлежит отмене, а жалоба кандидатов в депутаты - оставлению

без удовлетворения (БВС, 1995, N 12, с. 1-2).

 

     На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании

проводится также референдум Российской Федерации, который наряду со свободными

выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум

- всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам,

действующим законам и другим вопросам государственного значения. На референдум

Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой

Конституции Российской Федерации.

     Условия и порядок проведения федерального референдума регламентируются

Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской

Федерации". В субъектах федерации и муниципальных образованиях также могут

проводиться региональные и местные референдумы на основе актов субъектов федерации,

уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной

Конституции (см. также комментарий к ст. 3, 84).

     Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную

или административную ответственность (см. ст. 132-133-1 УК, ст. 40-1-40-5

КоАП). Главное, однако, в формировании высокой правовой культуры всех участников

избирательного процесса. На это направлена, в частности, Федеральная целевая

программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов

в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента России от 28 февраля

1995 г. N 228 (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862).

 

     3. Часть 3 ст. 32 определяет две категории граждан, которые не могут

участвовать в выборах (как и в референдуме). Это лица, признанные судом недееспособными,

а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

     Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического

расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими

(ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке,

установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 258-263 ГПК).

Статья 5 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. "О психиатрической

помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" особо указывает на недопустимость

ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только

на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным

наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении

(ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913).

     Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами

лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение

их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959

г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания. Предусмотренное

ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц хотя и содержащихся

под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах - подозреваемых,

обвиняемых, подсудимых, но в отношении которых суд еще не применил уголовное

наказание в виде лишения свободы.

     После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои

избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным,

если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным.

 

     4. Впервые на конституционном уровне закреплено право российских граждан

на равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует

п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно

которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации

и без необоснованных ограничений право и возможность "допускаться в своей

стране на общих условиях равенства к государственной службе". Необходимые

правила в связи с этим должны быть установлены законодательно.

     Основополагающим актом в данной сфере является Федеральный закон от 31

июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ

РФ, 1995, N 31, ст. 2990). Он устанавливает основы организации государственной

службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий

государственных органов и основы правового положения государственных служащих.

     Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих

утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 33

(СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 174). В отличие от государственных служащих лица, осуществляющие

службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными

служащими.

     Развивая конституционные нормы, Федеральный закон определяет, что при

поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается

установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ

в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного

и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства

субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности

к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией

и федеральным законом (ч. 2 ст. 21).

     Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской

Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное

образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных

служащих. Реализация этого права зависит, таким образом, не от указанных выше

обстоятельств, а от способностей и профессиональной подготовки гражданина.

В целях обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе

Закон предусматривает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных

должностей.

     Закон устанавливает ограничения доступа к государственной службе в случаях

признания гражданина решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного

срока; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания,

препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения

процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или

иную охраняемую законом тайну, если исполнение обязанностей по должности,

на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

близкого родства или свойства с государственным служащим, если их государственная

служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного

из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением

случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе

межгосударственным соглашением; отказа от предоставления в соответствии с

законом сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности

имуществе, являющихся объектами налогообложения (ч. 3 ст. 21). Эти ограничения

вполне обоснованны.

     Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права,

обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения

государственной службы и др. Другими законами устанавливаются особенности

государственной службы в отдельных государственных органах, например в милиции,

прокуратуре, налоговой полиции.

 

     Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 6 июня

1995 г. по жалобе М., оспаривавшего конституционность одного из положений

Закона "О милиции", отмечал, что, исходя из положений Конституции о равном

доступе к государственной службе, государство, регулируя отношения службы

в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила.

Это не противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции и международным нормам, не является

дискриминацией. В то же время Конституционный Суд указал, что неопределенность

юридического содержания оспариваемой нормы допускает возможность произвола

в решении вопроса об увольнении сотрудника милиции, имеющего выслугу срока

службы (см. ВКС, 1995, N 2-3, с. 57-62).

 

     5. Участие граждан в отправлении правосудия, предусмотренное ч. 5 ст.

32, является одним из демократических принципов организации и деятельности

судебной власти. Это право реализуется в различных формах. Традиционным является

рассмотрение уголовных и гражданских дел в суде первой инстанции с участием

двух народных заседателей. Они имеют равные права с профессиональным судьей,

образуют с ним единую коллегию и совместно решают все вопросы дела вплоть

до определения санкции.

     В результате проводимой в последние годы судебной реформы восстанавливается

институт присяжных заседателей, существовавший в России еще в прошлом веке.

Своеобразие этой формы участия граждан в осуществлении судебной власти, ее

отличие от института народных заседателей заключается в том, что присяжные

образуют отдельную коллегию из 12 человек, которые в итоге судебного разбирательства

должны самостоятельно вынести вердикт: виновен подсудимый или нет. Меру же

наказания определяет профессиональный судья (см. подробнее комментарий к ст.

47, 123). Возможно возникновение в ближайшее время и института мировых судей

как наиболее близкой к населению судебной инстанции, примиряющей спорящих,

рассматривающей небольшой круг простых дел.

     Право граждан участвовать в отправлении правосудия реализуется не только

в указанных общественных формах. Отвечая необходимым требованиям, гражданин

может стать и профессиональным судьей (см. комментарий к ст. 119).

 

 

                                Статья 33

 

     Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять

индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы

местного самоуправления.

 

     Комментарий к статье 33

 

     Закрепленное в комментируемой норме право является важным средством осуществления

и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным

аппаратом, участия граждан в управлении делами государства. Обращения граждан

в государственные органы и органы местного самоуправления способствуют усилению

контроля народа за их деятельностью, борьбе с волокитой и бюрократизмом.

     Праву граждан на личное обращение, направление индивидуальных и коллективных

обращений соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они

направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть

их и принять по ним законные и обоснованные решения.

     Положения комментируемой статьи должны быть конкретизированы в федеральном

и другом законодательстве. Однако пока это не сделано, и впредь до принятия

соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации продолжают

действовать не противоречащие Конституции нормы Указа Президиума Верховного

Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений

и жалоб граждан" в редакции от 4 марта 1980 г. (ВВС СССР, 1980, N 11, ст.

192). В Указ 2 февраля 1988 года были внесены дополнения.

     В названном Указе рассматриваются вопросы, относящиеся как к приему граждан,

так и рассмотрению обращений.

     Применительно к приему граждан указывается, что руководители и другие

должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций

обязаны проводить личный прием граждан, проводить его в установленные и доведенные

до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях

- в вечерние часы, по месту работы и жительства.

     В Указе выделяются 3 вида обращений: "предложение", "заявление" и "жалоба".

Предложения обычно не связаны с конкретным нарушением прав граждан и содержат

постановку вопроса о совершенствовании работы государственного аппарата, различных

отраслей народного хозяйства, отдельных его участков, сфер деятельности, о

путях решения конкретных проблем и задач. Такие предложения должны изучаться,

анализироваться, обобщаться и при необходимости претворяться в жизнь.

     Заявление - документ, в котором лицо обращается с просьбой к государственному

органу, органу местного самоуправления, общественному объединению, должностным

лицам, государственным служащим о реализации принадлежащего ему права, закрепленного

в Конституции, законодательстве, подзаконных нормативных или индивидуальных

актах.

     Жалоба - всегда документ, в котором содержится требование устранить допущенное

нарушение субъективных прав и свобод граждан в результате принятия решения

или совершения действий (бездействия) государственными органами, органами

местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими,

общественными объединениями. Жалоба - важное средство защиты и восстановления

нарушенных прав и интересов.

     Право направлять любое из указанных обращений имеют отдельные лица, группы

лиц, имеющих общие интересы, общественные объединения - по вопросам, затрагивающим

интересы входящих в них членов.

     Обращения могут быть как письменными, так и устными. Однако, как правило,

они подаются в письменной форме. И это естественно, ибо без письменно зафиксированных

требований заявителя, приведенных аргументов, соответствующих документов нередко

бывает сложно, а иногда и невозможно принять правильное решение, а затем проверить

обоснованность этого решения. При этом Указ требует, чтобы письменное обращение

гражданина было им подписано с указанием фамилии, имени, отчества заявителя,

а также данных о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее

этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

     Предложения и заявления подаются гражданами в те органы и тем должностным

лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.

Жалобы на решения и действия подаются в те органы и тем должностным лицам,

которым непосредственно подчинены органы и лица, решения или действия которых

обжалуются. По выбору гражданина жалоба может быть подана в суд сразу же после

отказа в удовлетворении его требования органом или лицом, к которому он обратился,

либо после отказа ему в удовлетворении жалобы вышестоящим органом или должностным

лицом. Это правило содержится в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993

года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы

граждан" (см. комментарий к ст. 46).

     Предложения граждан рассматриваются в срок до 1 месяца, за исключением

тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается

лицу, внесшему предложение. Заявления и жалобы разрешаются в срок до 1 месяца

со дня поступления в орган или лицу, обязанным разрешить их по существу, а

не требующие дополнительного изучения и проверки безотлагательно, но не позднее

15 дней.

     В тех случаях, когда для изучения заявления или жалобы необходимо проведение

специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие

других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения

продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа,

предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц с сообщением

об этом заявителю.

     В тех случаях, когда обращение не относится к полномочиям органов и лиц,

к которым оно поступило, оно направляется в 5-дневный срок по принадлежности

с извещением об этом заявителя, а при личном приеме ему должно быть разъяснено,

куда следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения

в те органы или тем должностным лицам, решения и действия которых обжалуются.

     Наряду с нормами, относящимися к порядку рассмотрения обращений, Указ

от 12 апреля 1968 г. (в редакции от 4 марта 1980 г.), содержит требование

к государственным и общественным органам, предприятиям, учреждениям, организациям,

их руководителям, другим должностным лицам систематически анализировать и

обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания

с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения

прав и охраняемых законом интересов граждан, совершенствования работы государственных

органов, предприятий, учреждений и организаций.

     В отношении жалоб по делам, связанным с осуществлением правосудия по

гражданским, арбитражным и уголовным делам, а также по делам, рассматриваемым

по правилам конституционного судопроизводства, действует специальное законодательство.

     Так, особенности подачи и рассмотрения жалоб по делам об административных

правонарушениях регламентированы в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.

Свои особенности имеет порядок разрешения жалоб, установленный в гражданском

и уголовном процессуальном законодательстве. Конституционный Суд Российской

Федерации рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы, как это установлено

ч. 4 ст. 125 Конституции и п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96-100 Федерального конституционного

закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", на нарушение конституционных

прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном

деле. В этом Законе приводятся реквизиты жалобы, направляемой в Конституционный

Суд, перечень документов, которые должны быть к ней приложены (ст. 37-39,

96 Закона).

     Если жалоба принята к производству Конституционного Суда, заявитель может

на правах стороны участвовать в судебном разбирательстве.

 

 

                                Статья 34

 

     1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и

имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической

деятельности.

     2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию

и недобросовестную конкуренцию.

 

     Комментарий к статье 34

 

     1. Термин "каждый" в данной статье имеет в виду широкий спектр субъектов,

включающий в себя: граждан России; иностранных граждан; лиц с двойным гражданством;

юридических лиц; предпринимателей; семьи и иные общины, занимающиеся коллективным

предпринимательством без обретения статуса юридического лица. Эти субъекты

равноправны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), их дискриминация по признакам,

указанным в ч. 2 ст. 19 Конституции, не допускается. "Свободное использование

своих способностей" представляет собой сложное понятие, ключевым термином

которого для данной статьи является слово "способность". Этот термин употребляется

в современной психологии в смысле "индивидуально-психологических особенностей

личности, являющихся условием успешного выполнения той или иной продуктивной

деятельности".

     В Конституции к слову "способность" законодатель обращается дважды: в

комментируемой статье говориться о способностях вообще, а в ч. 1 ст. 37 -

о способности к труду. В ст. 44 способность подразумевается, поскольку можно

предположить, что для осуществления творческой деятельности способности нужны

ничуть не меньше, чем для занятия предпринимательством и иной экономической

деятельностью. Впрочем, это было бы верно и вообще для всякой деятельности,

условием осуществления которой являются некие внутренние возможности и потенции

человека.

     Следует обратить внимание на то обстоятельство, что законодатель, говоря

о способностях, проводит их качественное различие. Не все способности одобряются

законодателем даже в отношении предпринимательства и иной экономической деятельности.

Поощряются такие способности, которые приносят общественную пользу и не запрещены

законом. Это означает, что использование способностей человека в предпринимательской

и иной экономической деятельности в некоторых случаях должно вызывать осуждение

и влечь санкции со стороны государства. Примерами такого "предпринимательства"