Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. Архангельск: Архангельский государственный технический университет, Центр правовых исследований, 2001. - 206 с.


Содержание

Введение

 

Основы организации областного парламента

Глава 1 Основы правового статуса областного парламента

1.1. Общая характеристика

1.2. Состав и срок полномочий

Глава 2 Структура областного парламента

2.1. Общая характеристика структуры парламента

2.2. Председатель областного Собрания

2.3. Постоянные комиссии и депутатские объединения

Глава 3 Специальные органы, образуемые парламентом

3.1. Контрольно-счетная палата

3.2. Уполномоченный по правам человека

Глава 4 Особенности правового статуса депутата областного парламента

4.1. Законодательное закрепление правового статуса депутата

4.2. Отзыв депутата

4.3. Ответственность депутата перед парламентом

4.4. Неприкосновенность депутата

 


Введение

В 1993-1994 годах новые представительные органы государственной власти краев и областей Российской Федерации пришли на смену Советам народных депутатов. После прекращения полномочий Советов в соответствии с Указом Президента РФ была создана законодательная основа для выборов новых представительных органов власти в субъектах РФ.

Архангельское областное Собрание депутатов является представительным органом области с 1993 года. Первый состав депутатов был избран сроком на два года. В настоящее время сформирован и работает третий созыв областного законодательного органа.

В девяностых годах прошлого века правовой статус областных представительных органов определяли Указы Президента РФ и Федеральный закон от 1992 года "О краевых, областных Советах народных депутатов". Они предопределили многие параметры построения этих органов государственной власти, например, количество депутатов, в том числе работающих на профессиональной постоянной основе, самостоятельность субъектов РФ в наименовании законодательных органов и ряд других.

Значительное влияние на организацию органов государственной власти в краях и областях оказали постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых формулировались принципы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти, определялись основы их конституционного статуса. Решения Суда предопределили многие положения действующего федерального законодательства, закрепляющего взаимоотношения представительного и исполнительного органов государственной власти в субъектах РФ.

В настоящее время основы правового статуса областного Собрания определяет, помимо Конституции РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года. Он заложил основы построения органов власти субъектов РФ и обозначил многие параметры организации представительных органов государственной власти области, однако оставил и много "загадок", которые приходится разгадывать законодателям регионов России.

Предлагаемая читателю книга обозначена как "Организация областного парламента". Само название ее может вызвать вопросы, поскольку термин "парламент" для обозначения представительных органов государственной власти краев и областей федеральным законодателем не используется. Однако обсуждать этот вопрос допустимо и необходимо, поскольку "умолчание" законодателя отнюдь не равнозначно запрету и допускает возможность появления различных мнений по данной проблеме.

Термин "организация" тоже может быть истолкован неоднозначно, хотя он активно используется в названиях целого ряда федеральных законов.

Организация органов представительной государственной власти как предмет исследования может быть определен исходя из формальных требований использованной в названии книги правовой конструкции при условии существования строгой определенности содержания применяемых терминов. Отсутствие в действующем законодательстве четкого понимания термина "организация" позволяет говорить о свободе выбора круга рассматриваемых в книге вопросов при условии, естественно, обоснованности позиции авторов по данной проблеме.

В Конституции РФ активно применяются различные словосочетания с использованием термина "организация". В статье 71 (п. "г") говорится о порядке организации и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Причем Конституция различает установление порядка организации органов и порядка их деятельности. Самостоятельной (особой) правовой конструкцией в данном случае является и словосочетание "установление системы федеральных органов".

В статье 72 (п. "н") Конституции применен оборот "организация системы органов государственной власти". Термин употреблен для характеристики несколько иных отношений, связанных с организацией уже только системы органов, что может быть истолковано как более узкое понимание "организации", поскольку в данном контексте его содержание не выходит за рамки простого упорядочения системы органов, т.е. их учреждения и определения характера взаимоотношений между ними.

Более широкое содержание понятия "организация" можно усмотреть в норме статьи 77 (ч. 1) Конституции. В ней разделены понятия "система органов государственной власти" и "общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти". В таком контексте понятие "организация органов государственной власти" имеет широкое значение, что нашло свое подтверждение в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1.

Закон регламентирует широкий круг отношений, затрагивая вопросы системы органов государственной власти, их образования, формирования и деятельности. Вместе с тем в самом законе не исключается и узкое понимание термина "организация". Например, в статье 5 (п. 2, пп. "б") проводится разделение на основы организации и основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это приводит к выводу о том, что нет строго законодательно определенного понимания термина "организация", используемого для обозначения круга отношений, подпадающих под регламентацию в обязательном порядке в случае применения этого термина в наименовании нормативного акта. Свобода усмотрения возможна и при обозначении круга вопросов, рассматриваемых в любом монографическом исследовании, в названии которого используется анализируемое определение.

В узком смысле "организация" органа государственной власти предполагает определение общих принципов формирования и места органа в системе государственных органов, его структурирование (определение структуры), построение отдельных элементов органа как системы, их задачи. Иными словами, необходимо говорить о внутренней организации органа с учетом его места в более широкой управленческой системе (разделения власти).

Каждое отдельное есть проявление общего. Поэтому авторы ставили своей задачей рассмотреть вопросы организации представительного органа государственной власти, основываясь на материалах Архангельской области. Изучение одного региона представляет интерес с позиций практического воплощения идей федерального законодателя в конкретном субъекте, позволяет увидеть недостатки и пробелы правового регулирования.

Соавторство почти всегда конкретно, поэтому каждый из нас выполнил определенную работу по подготовке к изданию этой книги. А.Ф. Малый подготовил введение, главы 1, 3, 4; М.А. Гмырин - главу 2.


Основы организации областного парламента

 

Глава 1. Основы правового статуса областного парламента

 

1.1. Общая характеристика

 

Правовой статус областного законодательного (представительного) органа определен Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Они закрепляют основы построения региональных парламентов, их место в системе государственных органов, компетенцию, ответственность.

Федеральное законодательство, определяющее правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, находит свое развитие в региональных законах, отдельные его положения конкретизируются иными правовыми актами. Существенна роль судебных органов (в частности Конституционного Суда РФ) в оценке всего массива рассматриваемых законов. Конституционный Суд своими Постановлениями заложил основы понимания норм Конституции РФ, касающихся организации и деятельности региональных парламентов. Совокупность этих нормативных документов и судебных решений составляет основу организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Важнейшее значение для создания правовой основы организации и деятельности областного парламента имеет Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года2. Он прошел длинный путь разработки и принятия, что свидетельствует о сложности отношений, регулируемых этим Законом. Следует отметить, что причины "долгостроя" кроются больше в политической сфере, нежели правовой, что и предопределило длительный период его разработки, согласования и принятия. Закон можно назвать новым, однако в него уже были внесены существенные дополнения3. Можно предположить, что и в дальнейшем он будет подвергаться изменениям и корректировкам.

Глава II названного Закона посвящена законодательному органу субъекта Российской Федерации. Примечательно, что статья 4 называется "Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Допустимо было бы предположить, что под статусом применительно к законодательным органам понимается их место в системе органов власти, права и обязанности, ответственность4. Однако в ней очерчен круг вопросов, регламентация которых затрагивает лишь основы организации законодательного органа государственной власти. Полномочия (права) закреплены в статье 5 Закона и некоторых других, обязанности "разбросаны" по нескольким статьям, а ответственность - в статье 9. Таким образом, "основы правового статуса" понимаются в Законе достаточно узко, их содержание изложено в одной статье и, по существу, охватывают только "организацию" представительного органа.

Часть 2 статьи 4 Закона закрепляет: "Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации". Закон повторяет характеристику представительных органов государственной власти субъектов РФ (называет их законодательными), данную им Конституцией РФ. Подобное определение относится ко всем субъектам без различия их статуса: республик (государств), краев, областей, автономных образований, городов федерального значения. Для 67 субъектов РФ (всех, кроме республик) это важно, поскольку в советский период они не имели права осуществлять законодательную деятельность. Только Верховные Советы республик могли принимать конституции и законы, соответственно они и назывались законодательными органами.

Приобретение выборными органами власти статуса законодательных органов происходило в процессе выравнивания правового положения субъектов Федерации. Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 года определял краевые, областные Советы народных депутатов как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы5.

В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года, также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному договору их представители выразили просьбу к Верховному Совету РФ "повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях"6. Лишь в период подготовки проекта новой Конституции был сделан шаг в сторону выравнивания правового статуса субъектов РФ в части наделения органов государственной власти всех субъектов законодательными полномочиями.

В утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года Положении "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" представительный орган государственной власти субъекта РФ назван законодательным органом и соответственно получил право принимать законы. Именуется он уже с учетом нового статуса - представительным (законодательным)7.

До принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года при закреплении статуса своих представительных органов субъекты РФ исходили из требований Конституции РФ, которая содержит ряд норм, касающихся законодательных органов, и вводит понятийный аппарат, обязательный для любого законодателя.

Отдавая предпочтение термину "орган законодательной власти", Конституция РФ широко использует и другое название - "представительный орган". Так, в статье 66 (ч. 2) устанавливается право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации принимать законы, определяющие статус края, области, других субъектов РФ. В данном случае термин "представительный" используется как синоним термина "законодательный". В статье 177 (ч. 1) говорится о представительных органах государственной власти, организация которых отнесена к ведению субъекта РФ с учетом установлений соответствующего федерального закона.

Рассмотрение норм Конституции, в которых используются вышеназванные определения, не дает возможности сделать однозначный вывод о том, какой термин для разработчиков проекта Конституции являлся предпочтительным при наименовании представительного органа субъекта РФ. Обратившись к главе 5 Конституции и, в частности, к характеристике Федерального Собрания - Парламента РФ, увидим, что законодатель определяет его как представительный и законодательный орган РФ. Эти два термина как синонимы он использует и при обозначении выборного органа субъекта Федерации. Так, при закреплении порядка формирования Совета Федерации определено, что одним из представителей субъекта РФ в палате Федерального Собрания является депутат представительного органа государственной власти. В статье 136 Конституции РФ, где речь идет о праве субъектов решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием поправок к главам 3-8 Конституции РФ, законодатель закрепляет наличие такого права у органов законодательной власти субъекта РФ.

Любое понятие имеет свое сущностное содержание и может быть использовано в соответствии с ним. Представительный орган призван выражать интересы населения и осуществлять законодательную деятельность. В этом проявляется сущность и основное предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его названии. Причем сущностный признак (представительный орган) при характеристике Федерального Собрания ставится на первое место, а функциональный (законодательная деятельность) - на второе.

Иной вывод можно сделать из анализа статьи 66 (ч. 2) Конституции РФ. При характеристике выборного органа субъекта РФ Конституция не разделяет термины "законодательный" и "представительный". Она определяет их как синонимы, не разграничивая содержательной стороны и функциональной направленности в деятельности рассматриваемого органа.

Помимо Конституции РФ, определяющей понятийные основы, к моменту принятия Федерального закона 1999 года существовал значительный массив региональных актов. При выборе наименования рассматриваемых органов федеральный законодатель не мог не учитывать этого. В большинстве уставов краев и областей воспроизводилась конституционная формула, используемая в статье 66 (ч. 2) Конституции РФ ("законодательный (представительный)") для обозначения выборного органа государственной власти.

В Уставе Архангельской области областное Собрание именовалось (в прежней редакции) "постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области" (ст. 20)8. Аналогичное название использовалось законодателями в Белгородской, Тамбовской, Тюменской, Ярославской и других областях. В редакции Устава Архангельской области 2001 года эта норма выглядит уже по-иному. Областное Собрание депутатов "является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области".

Оба используемые для характеристики представительного органа слова несут самостоятельную смысловую нагрузку. Законодатель использует их для обозначения выборного органа государственной власти. Термин "законодательный" применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Термин "представительный" характеризует прежде всего природу и источник образования органа государственной власти.

Выборный орган создан для выполнения основной функции - принятия законов. Законодательствовать он должен исходя из потребностей области, края, а значит, призван отражать в принимаемых актах волю и интересы населения при решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни региона. Термин "представительный" характеризует лишь то, что этот орган избран народом, состоит из депутатов и является проводником интересов населения области.

Представительные органы учреждаются и на местном уровне. Они избираются в муниципальных образованиях, а также в пределах иных территорий (районов), которые могут и не быть муниципальными образованиями. Если муниципальные образования создаются в пределах нескольких поселений и не охватывают всей территории административно-территориальных единиц (районов), тогда возникает необходимость определить статус выборного органа и органа исполнительной власти, которые образуются в пределах административно-территориальной единицы. Такая единица не будет являться муниципальным образованием, а значит, и образуемые в пределах ее территории представительные и исполнительные органы не могут быть отнесены к органам местного самоуправления.

Существующее ныне административно-территориальное деление краев, областей и иных субъектов РФ позволяет решать задачу как формирования в пределах этого деления муниципальных образований, так и создания в пределах административно-территориальной единицы соответствующего органа государственной власти9. В случае создания муниципальных образований на части территории района, являющегося административно-территориальной единицей области, и избрания в пределах района представительного органа возникает вопрос о его статусе. Он уже не будет являться органом местного самоуправления, и законодатель субъекта должен определить его место в системе представительных органов области, края. При наименовании его органом государственной власти возникает ситуация, когда на территории субъекта РФ появляются выборные органы двух уровней. Один из них - представительный орган всего субъекта, а второй - орган административно-территориальной единицы. И тот и другой избраны населением, и тот и другой являются представительными органами.

В то же время областное звено выборных органов будет выполнять законодательные функции, а представительный орган административно-территориальной единицы таких правомочий иметь не может. Наименование "законодательный" отражает основную функцию органа государственной власти и позволяет отличать его от иных выборных учреждений. Термин "представительный" должен использоваться в качестве дополнительной характеристики выборного органа областного (краевого) уровня.

Введение определения "единственный орган законодательной власти" для выборного органа оправдано, поскольку оно показывает его исключительное право осуществлять законодательную деятельность. Такое закрепление полностью исключает возможность осуществления законодательной деятельности каким-либо иным (в частности исполнительным) органом государственной власти на территории субъекта РФ.

Следует остановиться и на таком определении законодательного органа, как парламент. Это собирательное наименование представительных органов в большей степени отражает их природу, поскольку законодательная деятельность не является их единственной функцией. Слово "парламент" происходит от латинского "parlare" (говорить) и служит для обозначения органа, где разговаривают, говорят.

Парламентами именуют лишь выборные органы, осуществляющие законодательные и контрольные функции. В странах, где существуют двухпалатные представительные органы, парламентом называют обычно его выборную часть (палату). Так, парламентом Великобритании обычно именуют нижнюю палату - палату общин в составе 650 человек10.

Парламентом чаще всего называют только нижнюю палату представительного органа ФРГ - бундестаг, связывая с ним всю проблематику парламентаризма, в частности вопросы выборов, положения депутатов, связей между парламентом и партиями, отношений законодательной и исполнительной властей, парламентского большинства и оппозиции и др.11. Такой же точки зрения придерживается видный германский государствовед К. Хессе. Он полагает, что парламентом Германии является только бундестаг. Бундесрат (представительство земель), по его мнению, является самостоятельным федеральным органом12. По оценке некоторых российских государствоведов, парламент Германии является двухпалатным13.

Федеральное Собрание Российской Федерации в Конституции названо парламентом (ст. 94), хотя только одна его палата формируется из избираемых населением депутатов. Вторая палата - это представители субъектов РФ, именуемые в Конституции членами Совета Федерации. Следовательно, законодатель России не столь требователен к использованию терминов при закреплении названий представительных органов государственной власти. Правда, при закреплении наименования законодательных органов субъектов РФ в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" термин "парламент" им не используется.

Свидетельствует ли это о непризнании представительных органов субъектов РФ парламентами либо законодатель не желает акцентировать на этом внимание, оставляя сей непринципиальный вопрос на обсуждение теоретиков? Проблема лишь в том, можно ли использовать этот термин в законодательстве субъектов для наименования представительных органов?

Уставы краев и областей свои законодательные органы парламентами не именуют, хотя очевидно, что задачи и функции у них аналогичны парламентским. Основное отличие от общенациональных парламентов заключается в том, что не все депутаты представительных органов краев и областей работают на постоянной основе. Лишь часть из них получает вознаграждение за работу в представительном органе, осуществляя свою деятельность парламентария на постоянной основе14. Тем не менее в отдельных нормативных актах парламентская терминология используется. В законе "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" закрепляется право депутата участвовать в "парламентских слушаниях". Принятый Архангельским областным Собранием Регламент закрепляет порядок проведения депутатских (парламентских) слушаний несмотря на то, что представительный орган официально парламентом не называется.

Нет единства мнений и среди представителей науки конституционного права. В отечественной литературе парламентом предлагается именовать лишь одну из моделей представительного органа государственной власти. К числу отличительных признаков парламента Н.А. Богданова относит: 1) вхождение в систему организации государственной власти по типу "разделения властей"; 2) свободный мандат депутата; 3) работа на профессиональных началах15. Если подходить к характеристике законодательных органов субъектов РФ с позиций названных признаков, тогда парламентами они не могут быть названы. Не все депутаты работают в представительном органе на профессиональных началах. В то же время, говоря об организации народного представительства в субъектах РФ, ученые активно используют термины "региональный парламентаризм", "парламенты субъектов РФ"16. Некоторые авторы прямо называют законодательные органы всех субъектов Российской Федерации парламентами, не проводя различий между республикой и областью17.

Одним из признаков, позволяющих отнести выборный орган к числу парламентов, является формирование его из числа депутатов, избираемых населением. Другим важнейшим признаком следует считать осуществление представительным органом законодательной функции. Наличие этих двух отличительных черт уже достаточно для того, чтобы вести речь о функционировании парламента, поскольку уже сама по себе организация законодательной и контрольной деятельности представительного органа подразумевает весь набор парламентских средств и методов работы.

Во-первых, представительный орган субъекта является органом государственной власти.

Во-вторых, парламент выполняет важнейшую функцию - принятие законов. Он наделяется для этого соответствующей компетенцией, реализовать которую никакой другой орган не может. Представительный орган любого субъекта РФ обладает правом принятия законов в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. На региональном уровне его компетенция определяется Уставом. В числе важнейших полномочий - утверждение бюджета области и отчета о его исполнении.

В-третьих, деятельность представительного органа области осуществляется на основе принципа "разделение власти". Проявлениями этого принципа является участие парламента в назначении на ключевые должности высшего исполнительного органа государственной власти; возможность выражения недоверия исполнительному органу; осуществление парламентского контроля.

В-четвертых, региональным представительным органам присущи формы и методы парламентской деятельности. Работа представительного органа осуществляется на пленарных заседаниях и постоянных комиссиях. Организуются парламентские слушания и депутатские запросы, заслушивается информация о работе исполнительного органа государственной власти. Достаточно сложным является законодательный процесс, который организуется по классическим парламентским канонам. Определяется круг субъектов законодательной инициативы, закрепляется процедура обсуждения законопроекта, принятия (три чтения), подписания и обнародования закона.

В парламентах субъектов создаются депутатские объединения, формируемые по партийной, профессиональной принадлежности или иным основаниям. Они привносят парламентскую атмосферу в процесс обсуждения и голосования по законопроектам (дисциплину и корпоративность), а также особенности в работе с избирателями, средствами массовой информации.

Все это свидетельствует о наличии не только внешней парламентской атрибутики, но и о единстве формы и содержания парламентской работы областных (краевых) представительных органов. Поэтому не только в научных и публицистических статьях возможно употребление термина "парламент", но допустимо его использование и в нормотворчестве18.

Следует отметить, что отсутствие названия "парламент" в уставах субъектов РФ отнюдь не умаляет роль их законодательных органов в регулировании отношений, отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения, и отношений, составляющих исключительную компетенцию субъекта РФ. Представительные органы как республик, так и краев и областей решают одинаковые задачи в части законотворческой деятельности, они сходным образом организованы (имеют сходную структуру), состоят из депутатов, работающих в представительном органе как на постоянной профессиональной основе, так и совмещающих работу в выборном органе с другой деятельностью. Поэтому нет видимых правовых препятствий для наименования представительного органа области парламентом и закрепления этого термина в Уставе.

Правовым фундаментом организации и деятельности органов областной законодательной власти являются Конституция РФ и Устав соответствующего субъекта РФ. Они закрепляют место представительного органа в системе органов государственной власти, определяют характер взаимоотношений с исполнительной и судебной ее ветвями. Устав для области имеет то же значение, что и Конституция для республики, по сути он и является конституцией области. Не было бы необходимости акцентировать на этом внимание, если бы не терминологические особенности наименования рассматриваемых органов. Понятие "конституционно-правовой статус" применительно к высшему органу республики как государству в составе Российской Федерации не вызывает сомнений. По аналогии при характеристике статуса органов государственной власти области или края напрашивается термин "уставно-правовой статус". Он допустим, однако его использование не вполне отражает содержание понятия. Термин "уставно-правовой статус" может быть использован и для обозначения совокупности прав, обязанностей, ответственности органов местного самоуправления, поскольку статус последних определяется уставом муниципального образования.

Конституционно-правовой статус высших органов государственной власти области (края) характеризует ту же качественную совокупность отношений, что и у республики. Однако более точным в данном случае было бы использование термина "государственно-правовой статус".

Организация парламентов краев и областей не может быть универсальной, поскольку Конституция РФ предоставила субъектам право самостоятельно определять систему и структуру органов государственной власти. Вместе с тем не может быть и существенных различий в силу того, что общие начала взаимоотношений ветвей государственной власти субъектов РФ определены Федеральной Конституцией, решениями Конституционного Суда РФ19, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"20.

 

1.2. Состав и срок полномочий областного Собрания

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" решение вопроса о количественном составе парламента субъекта отнесено к ведению самого субъекта РФ и определяется его конституцией (уставом). Статьей 20 (ч. 2) Устава Архангельской области численность депутатов областного Собрания определена в количестве 39 человек. Неизменным состав выборного органа сохраняется уже третий созыв. Правда, в прежней редакции Устава имелась другая норма: "Собрание депутатов избирается населением области сроком на четыре года в количестве, устанавливаемом законодательством Архангельской области, но не более 100 депутатов, часть из которых работает на профессиональной постоянной основе" (ч. 2 ст. 20). Ранее действовавшим областным Законом о выборах депутатов областного Собрания определялось их количество - 39 депутатов. Почему именно такое решение по численному составу парламента было принято?

В период становления органов государственной власти значительное влияние на содержание регионального законодательства оказало действовавшее в тот период законодательство Российской Федерации. Определяющими документами являлись Указ Президента РФ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 года (которым было утверждено Положение "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"21) и Указ "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 года22. Этими актами было закреплено право законодательных органов субъектов Федерации самостоятельно определять наименование органа представительной власти и количество его депутатов, в том числе работающих на постоянной основе. Однако они устанавливали некоторые ограничения. Так, количество депутатов представительного (законодательного) органа не могло быть больше 50, а количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе, не могло превышать двух пятых от общего числа депутатов представительного органа. Эти ограничения касались только краев, областей, автономных образований и не распространялись на республики.

При формировании своих представительных органов законодатели края, области руководствовались вышеназванными количественными критериями. Например, в Новгородской области в областную Думу избиралось 27 депутатов, в Белгородской - 35, в Оренбургской - 47, в Тамбовской и Ярославской областях - по 50 депутатов.

Наблюдался достаточно большой разброс по численному составу депутатов законодательных органов в субъектах Федерации, что свидетельствует об отсутствии сколько-нибудь обоснованного подхода в решении этого вопроса. Вряд ли эффективность работы законодательного органа зависит от числа избранных депутатов. Об этом можно было бы говорить, если бы существовала возможность качественного подбора депутатского корпуса в результате выборов. Прогнозировать профессиональный состав депутатов практически невозможно. В условиях, когда избиратель голосует на выборах, руководствуясь отнюдь не представлениями о профессиональной подготовке кандидатов в депутаты, трудно ожидать качественного состава депутатского корпуса. В этих условиях количественные параметры не могут быть показателем эффективности работы выборного органа.

При определении оптимального числа членов парламента можно было бы взять за основу критерий достаточного представительства населения края, области в законодательном органе. Однако и здесь отсутствует рациональное зерно, поскольку трудно определить, что целесообразнее: когда депутат представляет интересы, например, тридцати тысяч или большего количества избирателей. Целесообразность скорее следует искать в том, что эффективнее: сформировать аппарат профессионалов при представительном органе или расширить количество избранных депутатов? В условиях, когда лишь часть депутатов работает на постоянной основе, а остальные занимаются законотворчеством в свободное от основной профессиональной деятельности время, говорить о необходимости расширения количественного состава депутатского корпуса нелогично. Гораздо эффективнее ужесточить требования к аппарату, который, как правило, несет основную нагрузку по подготовке нормативных документов, принимаемых законодателями. Особенно это касается юридического обеспечения подготовки законопроектов и иных нормативных документов.

Не следует опасаться возрастания в этом случае роли аппарата в подготовке решений представительного органа, поскольку важен конечный результат законодательной деятельности, а не условия появления документа. В любом случае депутаты дают окончательную оценку закону, и только они вправе его принять.

Как усиление внимания к организации юридической службы государственных органов следует рассматривать Указ Президента РФ от 8 мая 2001 года "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов"23. Он содержит рекомендацию руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, выделить юридические службы в самостоятельные подразделения этих органов, повысить материальную заинтересованность служащих, в чьи обязанности входит проведение правовой экспертизы нормативных актов и их проектов, подготовка, редактирование правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя. Укрепление этих служб несомненно повысит качество принимаемых законодательным органом документов.

Член парламента - это прежде всего политик, подходящий к решению любого вопроса с позиций целесообразности и выражающий интересы определенного слоя общества. Но он не сможет эффективно работать, если не будет ориентироваться в правовых вопросах, знать основы экономики. Депутат должен уметь аргументированно отстаивать свою позицию, а значит и влиять на принятие того или иного решения. Несомненно, что в наибольшей степени навыками парламентской работы обладают депутаты, работающие в парламенте на профессиональной постоянной основе. Они определяют основные направления законодательной работы и несут на себе основную тяжесть подготовки законопроектов к обсуждению.

Каждый субъект РФ самостоятельно решает вопрос о количестве депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Федеральное законодательство не устанавливает какие-либо пределы их численности. В некоторых областях весь состав депутатов является профессиональным (Московская городская Дума). В Архангельской области (как и большинстве других субъектов) только часть депутатов являются профессиональными парламентариями. В соответствии с ранее действовавшими рекомендациями Устав Архангельской области допускал возможность работы части депутатов в областном Собрании на профессиональной постоянной основе, не конкретизируя их количество. Соответствующее штатное расписание утверждалось решением Архангельского областного Собрания депутатов и могло периодически пересматриваться. В Собрании второго созыва таких депутатов было 16, что примерно соответствовало дававшимся рекомендациям. Областное Собрание самостоятельно принимает решение о количестве депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, руководствуясь при этом целесообразностью и финансовыми возможностями, а также желанием депутатов.

Закрепление общего числа депутатов в Уставе области делает его более стабильным, хотя может быть и изменено. Реальное увеличение (или уменьшение) может быть осуществлено только в результате выборов нового состава депутатов. При необходимости увеличения менее уязвимым в правовом плане будет вариант избрания нового парламента в расширенном составе после окончания срока полномочий действующего.

Свои особенности имеет порядок формирования региональных парламентов так называемых сложносоставных субъектов РФ. К ним относятся Красноярский край, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Читинская, Тюменская области. Представители автономных округов входят в состав законодательных органов краев и областей. Они избираются на территории округа по тем же правилам, что и депутаты края, области. Автономные округа являются самостоятельными и равноправными субъектами Российской Федерации, поэтому решение о вхождении представителя округа в состав парламента другого субъекта далось непросто. Потребовалось специальное Постановление Конституционного Суда РФ по данному вопросу, который при вынесении своего решения был связан положениями Конституции РФ 1993 года. В свою очередь конституционные нормы отражают историю взаимоотношений двух субъектов Федерации.

Вхождение автономных округов в состав края, области России закрепляли Конституция РСФСР 1978 года, Закон РСФСР об автономных округах РСФСР от 20 ноября 1980 года24, предусматривает действующая Конституция Российской Федерации. Статья 66 (ч. 4) Конституции фиксирует: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области". В то же время статья 5 Конституции провозглашает равноправие субъектов Российской Федерации.

Различную оценку возможности и необходимости участия населения автономных округов в выборах депутатов областных парламентов вызывала неопределенность конституционных положений о характере взаимоотношений области с входящими в ее состав автономными округами. Представительные органы государственной власти Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого (Тюменская область), Ненецкого (Архангельская область) автономных округов приняли решение не проводить на своей территории выборы в областные органы законодательной власти. Возникшее противостояние стимулировало поиск решений, способных на основе конституционных норм урегулировать отношения органов государственной власти двух субъектов РФ25.

Конституционный Суд Российской Федерации дважды обращался к рассмотрению этих вопросов. В своем Определении от 17 июля 1996 года "Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области" он указал, что определенное распространение юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа возможно лишь на основе взаимного согласия и договоренностей. Отношения между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти области должны быть урегулированы федеральным законом и (или) договором между ними26.

Некоторые области уже имеют соответствующие договоры с автономными округами, входящими в их состав (Архангельская, Иркутская, Пермская). В них нашли отражение прежде всего экономические вопросы. В Архангельской области уже дважды заключалось подобное соглашение. Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа (1994 г.) регулировал не только социально-экономические, но и политические, правовые вопросы. Статья 1 (п. 1.1) закрепляла вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области и в то же время фиксировала наличие у них своих исторически сложившихся территорий. Статья 3 предусматривала избрание в областное Собрание депутатов представителя от Ненецкого автономного округа.

Договор был заключен сроком на два года. По окончании его действия в процессе согласования нового текста (июнь 1996 г.) появилось практически новое соглашение. Оно уже именовалось не Договором между органами государственной власти, а Договором об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, что принципиально меняло и характер самого соглашения. Его особенностью является подчеркнуто декларируемое равноправие сторон договора. Вместе с тем закрепляется факт вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области. Однако этой нормой и ограничивается политическое содержание документа. Все остальное - это соглашение равноправных участников, определивших условия сотрудничества в социально-экономической сфере. Нет в нем упоминания об участии населения округа в формировании органов государственной власти области либо о создании общих органов. Предусматривается (ст. 16) учреждение на паритетных началах постоянно действующего координационного совета, призванного осуществлять контроль за выполнением положений Договора. Не предусмотрено распространение юрисдикции области на территорию автономного округа. Стороны взяли на себя лишь обязательства осуществлять обмен экономической и правовой информацией27.

Договор между Архангельской областью и Ненецким автономным округом заключался до вынесения Конституционным Судом РФ Постановления о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Толкуя данную норму, Суд пришел к выводу о возможности распространения полномочий органов государственной власти края (области) на территорию автономных округов "в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти"28. Подобное решение непосредственно следует из вывода Суда о праве населения автономного округа наравне с населением других частей края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Как нарушение конституционного принципа народовластия и избирательных прав граждан рассматривает Суд воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в выборах органов государственной власти края, области (п. 5 мотивировочной части Постановления).

Проведение таких выборов приводит к необходимости распространения действия избирательного законодательства области на территорию автономного округа. В противном случае, если выборы будут проводиться по законодательству автономного округа, получится, что один и тот же орган государственной власти будет формироваться на основе различного законодательства.

Выборы в представительный орган области, проводимые в округе, подразумевают придание легитимности областных законов на территории автономного округа. Должно иметь свою цель и требование избрания депутата от автономного округа в состав представительного органа области. Конституционный Суд РФ видит эту цель в том, что подобное избрание "создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа"29. Последнее предложение из приведенной цитаты само требует толкования. Очевидно, речь идет о возможности создания общих органов государственной власти, юрисдикция которых будет распространяться на всю территорию автономного округа. Причем действовать они будут от имени края, области на всей территории, что исключает образование аналогичных органов на территории автономного округа. Предположим, что таким общим органом может быть избирательная комиссия области при проведении выборов в областные органы государственной власти.

После принятия Постановления Суда состоялись выборы в Тюменскую областную Думу, довыборы одного депутата в областное Собрание депутатов Архангельской области от Ненецкого автономного округа. Результаты формирования Думы и Собрания депутатов интересны с точки зрения появившихся (или непоявившихся) возможностей реализации ими представительной, законотворческой и контрольной функций на территориях округа. Ненецкий автономный округ в Архангельском областном Собрании представляет один депутат (в силу малочисленного корпуса избирателей округа). В процессе голосования он не в состоянии влиять на принимаемые парламентом решения. Да, собственно, у него нет необходимости отстаивать интересы своих избирателей, поскольку областное Собрание не вправе принимать законы, затрагивающие интересы округа. Перераспределение полномочий между органами власти субъектов, взаимное делегирование полномочий возможны только на основании договора (или федерального закона).

Совершенно другая ситуация сложилась в Тюменской области после выборов в областную Думу с учетом выполнения требований Конституционного Суда. Из 25 депутатов Тюменской областной Думы 14 избраны на территориях двух автономных округов. Председателем областного законодательного органа в результате становится депутат, избранный на Севере. "Северное" большинство участвует в решении вопросов бюджета, принимает законы, действующие только на юге области, иногда даже досконально не зная сложившейся там ситуации30. Возникает ряд вопросов, на которые трудно найти ответы. Например, депутаты от автономных округов участвуют в обсуждении и принятии законов, которые не будут действовать на территории их проживания. Насколько целесообразен депутатский контроль органов исполнительной власти, действующих только на южных территориях, если его будут осуществлять представители северных территорий области? На эти и другие вопросы нет ответов, пока будут действовать соответствующие нормы Конституции РФ.

Не менее важен вопрос о сроках полномочий отдельных депутатов и в целом парламента. Федеральный закон от 6 октября 1999 года своеобразно закрепляет возможный срок полномочий региональных парламентов. Статья 4 (ч. 4) Закона сформулирована следующим образом: "Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее, если не оговорено особо, депутаты) одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет". Можно предположить, что и срок полномочий парламента как органа тоже "не может превышать пять лет". Но это лишь предположение. Ведь из буквального толкования данной нормы Закона следует, что депутаты одного созыва не могут находиться в этом качестве более пяти лет. О сроке полномочий законодательного органа в целом Закон молчит. Означает ли данная норма, что парламент может работать непрерывно, а меняться будут только депутаты? Для сравнения - "Государственная Дума избирается сроком на четыре года" (статья 95 Конституции РФ).

С другой стороны, Федеральный закон предусматривает досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. О досрочном прекращении можно говорить в том случае, если есть установленный официально срок. Однако эта норма может быть истолкована и как установленная Законом возможность прекращения полномочий избранных депутатов ранее определенного срока.

Новая редакция Устава Архангельской области повторяет нормы Федерального закона с некоторыми нюансами. Статья 19 (ч. 2) предусматривает: "Срок полномочий депутата областного Собрания одного созыва составляет 4 года". Статья 20 (ч. 1) фиксирует: "Архангельское областное Собрание депутатов (далее областное Собрание) является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области"31. Обе нормы полностью соответствуют Федеральному закону. Но их содержание в совокупности может быть истолковано следующим образом: у областного Собрания нет определенного срока полномочий, оно работает постоянно, меняется только его состав каждые четыре года. Если по какому-либо округу выборы не состоялись или депутат не избран и новые выборы пройдут через год, то и срок полномочий депутата закончится на один год позднее, чем у других депутатов, избранных вовремя. Федеральный закон устанавливает, что парламент субъекта "является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов" (ст. 4). Речь не идет о конкретном созыве. Представительный орган работает при наличии 2/3 действующих депутатов, но у каждого начало и окончание срока полномочий могут быть различные.

Федерального законодателя можно понять. Необходимо было так сформулировать норму, чтобы дать возможность субъектам сохранить представительные органы, формируемые с использованием принципа ротации, когда выборы половины состава парламента проходят раз в два года. В целом же такой парламент работает непрерывно.

Но в Архангельской области ротация депутатов не предусмотрена. Значит, необходимо в Уставе закрепить конкретный срок работы областного Собрания одного созыва. В противном случае каждый депутат вправе настаивать, чтобы срок его полномочий продолжался не менее 4 лет и не зависел от срока окончания полномочий основной части депутатов.

Глава 2. Структура областного парламента

 

2.1. Общая характеристика структуры парламента

Внутреннюю структуру представительного органа государственной власти Архангельской области никто не может определить кроме его самого. Она сохраняется почти в неизменном виде уже третий созыв, и нет серьезных предпосылок для перемен в ближайшем будущем. Однако обсуждение вопросов структуры необходимо, дабы быть вооруженными теорией вопроса, знать опыт других регионов России.

Традиционно парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Общенациональные парламенты больших государств (и прежде всего федеративных) имеют две палаты, одна из которых представляет интересы отдельных частей государства (субъектов Федерации). У каждой палаты в свою очередь есть внутренняя структура, элементами которой являются ее рабочие органы. Их функциональное назначение, права и обязанности выборных должностных лиц и органов закрепляются регламентом парламента.

Архангельское областное Собрание депутатов является однопалатным представительным органом и состоит из 39 членов. Депутаты избираются по мажоритарной системе от одномандатных округов и представляют в парламенте примерно равные по численности территории области. Законодатели области пошли по традиционному для субъектов России пути создания однопалатного законодательного органа.

На момент учреждения областного представительного органа в 1993 году32 вопрос о возможности введения двухпалатного парламента официально не ставился и не обсуждался. Однако спустя некоторое время (в конце 1998 года) эта проблема стала предметом обсуждения в политических кругах33. Для глав некоторых районных администраций области пример построения двухпалатного представительного органа в Свердловской области показался привлекательным, что и побудило их предпринять попытку инициирования рассмотрения этого вопроса.

Попытки создания двухпалатных парламентов предпринимались в других субъектах - областях России. Не везде они оказались такими успешными, как в Свердловской области, где формирование двухпалатного парламента стимулировало возникновение региональных политических партий, усилило представительство административно-территориальных единиц в законодательном органе.

В соответствии с принятым 28 октября 1994 года Уставом Свердловской области органом законодательной власти является Законодательное собрание, состоящее из двух палат - областной Думы и палаты представителей. Депутаты областной Думы избираются по общеобластному избирательному округу на основе системы пропорционального представительства (ст. 34). Право участвовать в распределении мандатов получают те избирательные объединения, списки которых получили 5 и более процентов голосов избирателей. Выборы депутатов в палату представителей осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства по избирательным округам, образуемым на территории Свердловской области. Депутаты работают "на неосвобожденной основе, кроме председателя и его заместителей" (ч. 1 ст. 35).

Палата представителей по своим функциям и компетенции сходна с Советом Федерации Федерального Собрания. Ее депутаты являются представителями административно-территориальных единиц области, в законодательном процессе ее роль сводится к одобрению принятых Думой законов34.

Основным документом, определяющим внутреннюю структуру Архангельского областного Собрания, является его Регламент. Он принят решением Собрания от 25 октября 1996 года. В последующем в него вносились изменения, уточнялась редакция. В настоящее время действует Регламент в редакции от 7 июля 2001 года35.

Регламент имеет четыре раздела: I - Внутреннее устройство и органы Архангельского областного Собрания депутатов; II - Порядок работы областного Собрания; III - Порядок рассмотрения областным Собранием депутатов вопросов, отнесенных к его ведению; IV - Заключительные и переходные положения. Наибольшим по объему является второй раздел, поскольку он регламентирует весь процесс рассмотрения вопросов, выносимых на обсуждение парламента. Первый раздел закрепляет внутреннюю структуру представительного органа и права и обязанности каждого из его элементов.

Регламент предусматривает избрание Председателя областного Собрания и его заместителей, формирование комиссий и рабочих групп, образование депутатских объединений.

2.2. Председатель областного Собрания

Областное Собрание депутатов является коллегиальным органом, поэтому его успешная деятельность во многом определяется тем, как будет организована работа всех его подразделений, депутатов, как будет достигаться компромисс между различными позициями и взглядами, выражаемыми членами выборного органа. Фигура председателя очень важна именно с этих позиций. Это должен быть человек с государственным мышлением, работать в интересах всего парламента, он не должен быть приверженцем какой-либо одной группы депутатов.

 

Председатель избирается тайным голосованием из числа депутатов областного Собрания каждого нового созыва. Регламент требует, чтобы выборы проходили на альтернативной основе. Такое требование - скорее дань моде. Если, например, депутатскими объединениями выдвинута согласованная кандидатура и ясно, что она пройдет, то стоит ли требовать выдвижения второй кандидатуры только для того, чтобы выборы были альтернативными? Правда, следует отметить, что за пост председателя всегда разворачивается борьба групп депутатов, и в любом случае на неофициальном уровне конкуренция всегда присутствует и будет присутствовать.

Еще одно требование - председатель Собрания, его заместители не могут быть представителями одного депутатского объединения. Это вполне оправданное условие. Нельзя сосредоточивать все руководство в руках одной политической группы.

Кандидатуру на должность председателя областного Собрания вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты. Возможно самовыдвижение. Естественно, что среди депутатов, депутатских объединений идет предварительное обсуждение возможных кандидатов на пост руководителя Собрания. Учитываются опыт, личные качества, умение работать в условиях парламентской демократии, "проходимость" при тайном голосовании.

Каждый выдвинутый кандидат должен дать согласие баллотироваться в председатели Собрания. Официальное обсуждение происходит на пленарном заседании первой сессии нового созыва. Кандидаты выступают с программной речью, в которой определяют свое видение предстоящей работы парламента, отвечают на вопросы депутатов. Каждое депутатское объединение и депутаты вправе высказать свое мнение по выдвинутым кандидатам, обосновать свою позицию при голосовании "за" или "против".

Регламент не исключает возможности выдвижения или самовыдвижения кандидатов на пост председателя прямо в ходе обсуждения на сессии. Но такое спонтанное выдвижение вряд ли приемлемо. Это придаст сессии ненужную интригу, затянет обсуждение и не будет способствовать конструктивной работе. Подобные вопросы должны решаться заранее. Поэтому в Регламенте следует предусмотреть норму, ограничивающую время выдвижения кандидатов определенным периодом, например, до начала работы рассмотрения вопроса об обсуждении кандидатур на должность председателя. Либо можно предусмотреть необходимость представления письменного согласия кандидата баллотироваться, представленного накануне дня обсуждения вопроса об избрании председателя Собрания.

В список для тайного голосования вносятся все выдвинутые кандидатуры на должность председателя областного Собрания, за исключением лиц, взявших самоотвод. Предусмотрено, что самоотвод принимается без голосования. Такой подход оправдан, поскольку нет смысла голосованием утверждать личное решение депутата, как нет смысла и в том, чтобы воспрепятствовать самоотводу.

Кандидат считается избранным, если получил более половины голосов от установленного числа голосов депутатов областного Собрания. Регламент не раскрывает понятие "установленного числа". Возникает аналогичная ситуация с решением вопроса об общем числе голосов депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд РФ вынужден был давать комментарий по данному вопросу и разъяснять, что следует понимать под "общим числом депутатов" Государственной Думы. Суд пришел к выводу, что этим числом является предусмотренное Конституцией РФ число депутатов палаты - 45036. Такое решение Суда до сих пор вызывает возражения у ряда авторов, исследующих эту проблему37. Очевидно, что областному Собранию необходимо дать разъяснение и определить более четко, что следует понимать под "установленным числом" депутатов. Представляется, что таковым должно быть число депутатов, имеющих на день голосования мандат депутата областного Собрания.

Голосование проводится тайно с использованием бюллетеней, которые изготавливаются под контролем счетной комиссии. Форма бюллетеней утверждается решением Собрания по предложению счетной комиссии, она же определяет время, место и порядок голосования.

Регламентом предусматривается возможность голосования в два тура, если в первом туре результаты голосования не позволили избрать председателя. В бюллетень для голосования включаются два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее число голосов. Каждый депутат может голосовать только за одну кандидатуру. Избранным на должность председателя по итогам голосования во втором туре считается кандидат, который получил большинство голосов от установленного числа депутатов областного Собрания. Если и второй тур не дал результата, тогда проводятся повторные выборы с новым выдвижением кандидатов. Ранее баллотировавшиеся кандидаты вновь могут быть выдвинуты.

Избрание председателя законодательного органа оформляется решением областного Собрания.

Председатель областного Собрания ведет заседания Собрания, ведает внутренним распорядком, строго соблюдая процедуру, установленную Регламентом. На нем лежит обязанность созывать сессии парламента, сообщать депутатам время и место их проведения, содержание повестки дня, информировать население о сроках проведения сессии и обсуждаемых вопросах. Он же осуществляет руководство подготовкой сессий и вопросов, выносимых на их обсуждение.

Важной сферой деятельности председателя является работа с депутатами. Он оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией, решает вопросы, связанные с освобождением их от выполнения служебных и производственных обязанностей для работы в областном Собрании, и другие проблемы профессиональной депутатской деятельности. Рассматривает вопросы организации выборов и досрочного прекращения полномочий депутатов.

Председатель должен осуществлять общее руководство обеспечения исполнения решений Собрания. В частности, на нем лежит обязанность организации областных референдумов в соответствии с решением областного парламента. Он дает поручения постоянным комиссиям по исполнению решений областного Собрания, организует обсуждение важнейших решений законодательного органа.

На председателя возлагается общее руководство деятельностью аппарата областного парламента. Он представляет для утверждения депутатам кандидатуру руководителя аппарата представительного органа, назначает и освобождает от должности его работников. Отвечает за расходование средств, предусмотренных на содержание аппарата областного Собрания.

Председатель представляет Собрание в отношениях с другими органами государственной власти области, общественностью, представителями средств массовой информации.

Как руководитель коллегиального органа председатель подписывает решения областного Собрания (по вопросам своей компетенции издает распоряжения). Он является распорядителем кредитов, открывает и закрывает расчетные и текущие счета в банках.

Заместители председателя замещают председателя в его отсутствие, ведут заседания, решают другие вопросы согласно распределению обязанностей.

Избрание заместителей происходит на сессии областного Собрания в соответствии с такой же процедурой, что и избрание председателя. Они избираются тайным голосованием большинством от установленного числа депутатов на срок полномочий Собрания. Особенность заключается в том, что кандидатуры для избрания предлагаются председателем. Он может представить для избрания кандидатуры, предложенные ему депутатскими объединениями и депутатами. Число заместителей определяет областное Собрание, но опять же по предложению председателя. Срок полномочий заместителей председателя определяется сроком полномочий Собрания. Это означает, что досрочное прекращение полномочий председателя не влечет автоматического прекращения полномочий его заместителей. Такой подход разумен, поскольку с досрочным уходом председателя должна быть сохранена преемственность в руководстве парламентом. До избрания нового председателя необходимо обеспечивать работоспособность представительного органа.

Регламент допускает как добровольный досрочный уход председателя и его заместителей со своих постов, так и возможность отзыва их депутатами. Отзыв осуществляется тайным голосованием на сессии. Инициаторами могут быть депутаты (не менее одной трети) и постоянные комиссии (не менее трех). Предложение о досрочном прекращении полномочий заместителей может быть внесено председателем.

Обсуждение вопроса об отзыве проходит гласно, открыто с предоставлением права выступить лицу, вопрос об отзыве которого обсуждается. Решение об отзыве считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов. В ранее действовавшей редакции Регламента аналогичное решение принималось двумя третями голосов.

За прошедший период деятельности Архангельского областного Собрания депутатов трех созывов ни разу не был поставлен вопрос о досрочном отзыве руководителей законодательного органа. Но существование самой возможности инициирования такого обсуждения является стимулом осуществления руководства в рамках установленных правил и принципов.

2.3. Постоянные комиссии и депутатские объединения6

Уставом Архангельской области (ст. 25) предусматривается образование постоянных комиссий областного Собрания. Таким образом, статус этих органов получает закрепление в нормативном акте субъекта РФ, имеющем высшую юридическую силу в системе регионального законодательства. Необходимость подобного закрепления вызывает неоднозначную оценку. Вряд ли есть большой смысл в регламентации правового статуса постоянных комиссий на таком уровне законодательного регулирования. Эти органы не являются самостоятельными субъектами правоотношений. Об этом свидетельствует их характеристика, данная в самом Уставе. Постоянные комиссии создаются "для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению областного Собрания" (ч. 1 ст. 25 Устава). Таким образом, комиссии являются вспомогательными органами Собрания, они не обладают самостоятельной компетенцией и правом принимать решения, имеющие правовые последствия. Комиссии лишь способствуют реализации полномочий областного Собрания.

Любой парламент образует внутренние органы для наиболее эффективной организации своей работы. Как правило, эти органы именуются комитетами, состоят из депутатов и работают по определенным направлениям (экономика, промышленность, образование, культура, социальная работа и т.д.). Специализация комитетов оправданна, поскольку позволяет сосредоточить внимание депутатов в каком-либо одном направлении и помогает специализироваться даже в том случае, когда до избрания депутат имел смутное представление о характере будущей парламентской деятельности.

Законодатель Архангельской области при выборе наименования подобных органов Собрания использовал традиционное наименование - постоянные комиссии. Они выполняют те же задачи, что и комитеты любого законодательного органа.

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы постоянных комиссий определяются Регламентом областного Собрания. В нем более детально определены предназначение и предметы ведения комиссий. Они осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, осуществляют контроль за реализацией решений областного Собрания, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта областного бюджета.

Постоянные комиссии участвуют в формировании плана за-конопроектных работ, в планировании работы парламента, они имеют право вносить предложения по повестке дня сессии областного Собрания.

Регламент не содержит перечня постоянных комиссий, которые должны быть образованы представительным органом. Каждый новый созыв формирует постоянные комиссии заново, в том числе определяет их количество и название. Перечень постоянных комиссий предлагается председателем и утверждается решением Собрания большинством голосов депутатов на первой сессии. При необходимости в дальнейшем могут быть образованы дополнительные комиссии или упраздняться ранее созданные.

Незначительное число депутатов областного Собрания (всего 39 человек) ограничивает возможности по формированию большого числа комиссий. Минимальное число членов комиссии - 3 депутата. Депутат может быть членом только одной комиссии. Состав каждой комиссии формируется на добровольной основе путем самозаписи или письменного заявления депутата и утверждается областным Собранием большинством голосов депутатов.

Решением областного Собрания от 20 декабря 2000 года образованы 9 постоянных комиссий:

- по государственному устройству, взаимоотношениям с Ненецким автономным округом и местному самоуправлению;

- планово-бюджетная;

- по экономическому развитию региона и промышленности;

- по здравоохранению, науке, образованию и социальным вопросам;

- по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-ком-мунальному хозяйству;

- по вопросам агропромышленного комплекса;

- по экологии, лесопромышленному комплексу и лесному хозяйству;

- по инвестициям, собственности и предпринимательству;

- по законодательству.

Помимо девяти постоянных комиссий, образована комиссия по вопросам этики и регламента.

Изменения в составе постоянных комиссий осуществляются по той же процедуре, что и их формирование. Для этого требуется предварительное согласование с депутатскими объединениями.

Регламент вводит определенные ограничения, направленные на обеспечение равных возможностей комиссий участвовать в выработке общей политической линии при принятии решений. Это проявляется в том, что в состав постоянных комиссий не могут входить председатель областного Собрания и его заместители.

Формирование руководящего состава постоянных комиссий также достаточно подробно регламентировано. Всем памятны бурные дебаты по поводу назначения руководителей комитетов Государственной Думы. Дело дошло даже до резких публичных заявлений лидеров некоторых фракций и демаршей этих фракций, их временный отказ от участия в работе палаты. На областном уровне громких скандалов не было, но это не означает, что избрание руководителей постоянных комиссий лишено внутренней интриги. Хотя, следует отметить, в целом все проходит достаточно спокойно.

Важность фигуры председателя комиссии побудила законодателей ужесточить порядок назначения его на должность. В ранее действовавшей редакции Регламента председатели комиссий избирались на сессии большинством голосов от установленного числа депутатов по представлению постоянной комиссии. Кандидатура председателя обсуждалась на заседании комиссии, ее выдвижение для представления на сессию оформлялось протоколом. Председатель областного Собрания, депутатские объединения, отдельные депутаты могли войти в комиссию с предложением о рекомендации того или иного депутата ее председателем. Новая редакция Регламента изменила порядок выборов председателя. Теперь председатель постоянной комиссии избирается членами комиссии открытым голосованием большинством голосов от численного состава комиссии.

Члены комиссии на своих заседаниях избирают заместителей председателя и секретарей комиссии. Как видим, если комиссия состоит из трех членов, то все они оказываются "при должности". Поэтому целесообразно, конечно, состав комиссий формировать более чем из трех депутатов. Осложняется процесс формирования руководящего звена и различиями в статусе депутатов. Председателем постоянной комиссии желательно избирать профессионального парламентария, который выполняет свои функции на профессиональной постоянной основе. Но в ряде случаев пост председателя занимают депутаты, которые отказываются переходить на постоянную работу в областное Собрание. Тогда всю текущую работу по организации деятельности комиссии выполняет заместитель, работающий на профессиональной постоянной основе в областном Собрании.

Основной формой работы постоянной комиссии является заседание. Оно правомочно, если на заседании присутствует более половины от общего числа членов комиссии. Периодичность заседаний установлена Регламентом - они должны проходить не реже одного раза в два месяца. Возможны внеочередные заседания, которые может созывать председатель комиссии по своей инициативе или по требованию не менее двух депутатов-членов комиссии, депутатского объединения или по поручению председателя областного Собрания.

Заседания комиссии проводит ее председатель или заместитель председателя, они же обязаны уведомить членов комиссии о времени проведения заседания через аппарат областного Собрания не позднее чем за двое суток. Депутат-член комиссии обязан присутствовать на ее заседании. О невозможности присутствовать по уважительной причине на заседании комиссии депутат заблаговременно информирует ее председателя.

В заседании постоянной комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в ее состав, а также присутствовать представители субъекта законодательной инициативы, эксперты, представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений. Комиссии могут проводить и закрытые заседания, на которых может присутствовать, кроме членов, узкий круг лиц: депутаты областного Собрания, Глава администрации области.

Решение принимается постоянной комиссией открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов, присутствующих на заседании. Регламент определяет и форму решений: заключения, рекомендации, предложения. Следовательно, любой документ постоянной комиссии должен быть назван с использованием одного из приведенных терминов.

Заключения принимаются комиссией по законопроектам, иным документам, где дается оценка обсуждаемому документу. Рекомендации содержат предложения, направленные на изменение, дополнение текста документа. В форме предложений оформляется мнение комиссии о необходимости обсуждения вопроса на сессии (включения в повестку дня), принятия документа, разработки проекта нормативного акта.

Для подготовки отдельных вопросов, депутатских слушаний постоянная комиссия может создавать рабочие группы. В них могут включаться, помимо членов комиссии и других депутатов, представители государственных органов, общественных объединений, научных и учебных учреждений, отдельные специалисты. Возможно направление на заключение экспертов отдельных законопроектов, подготовленных комиссией и выносимых на обсуждение Собрания.

К сожалению, областное Собрание, его постоянные комиссии недостаточно используют эту форму подготовки законопроектов к слушаниям, хотя в Архангельской области есть специалисты в различных областях знаний. Успешно развивается в области юридическое образование и юридическая наука. Привлечение к зако-нопроектной работе специалистов различных профилей помогло бы решить многие проблемы законотворчества на областном уровне.

Депутатские объединения. Общей практикой функционирования парламента является образование из числа депутатов объединений, называемых обычно фракциями. В основе их создания лежит политическая ориентация членов парламента, позволяющая вырабатывать и отстаивать единую позицию при принятии решений. Возможно объединение членов парламента и по другим основаниям - профессиональной ориентации (например, аграрии).

В областном Собрании депутатские объединения не создавались в период работы парламента первого и второго созывов, хотя Регламентом это предусматривалось. Регламент допускает возможность образования депутатских объединений по территориальному, производственному, политическому, профессиональному признакам. Они формируются исключительно на добровольной основе и преследуют цель выработки общей позиции по вопросам, рассматриваемым областным Собранием. Значительное по числу членов объединение способно оказывать решающее влияние на принятие парламентом решений. Подобная практика себя оправдывает, поскольку дает возможность повысить эффективность работы парламента, обеспечить достижение согласия по большинству вопросов повестки дня сессии, в оптимальные сроки осуществлять выполнение планов законопроектных работ.

Политическая или иная корпоративность в условиях парламентской демократии оправдана. Если народ избрал членами парламента представителей одной-двух партий, значит, он доверяет им и видит в них выразителей своих надежд и чаяний. Эти представители партий и должны взять на себя ответственность за результаты работы парламента, а значит, должны объединившись проводить согласованную политику. Наивно думать, что интересы избирателей округа можно защищать в одиночку. Только объединившись с другими депутатами, можно добиваться цели (если она отражает общественный интерес).

Даже небольшое объединение может влиять на принятие решений парламентом, если согласованная и тщательно аргументированная позиция, высказанная на сессии, заседаниях постоянных комиссий позволит привлечь на свою сторону членов других объединений, независимых депутатов.

С целью стимулирования образования крупных объединений парламенты обычно регламентируют минимальную численность фракций. Число членов объединения депутатов областного Собрания не может быть менее пяти. Вводится обычно и уведомительный порядок их регистрации. Для этого достаточно руководителю объединения письменно уведомить областное Собрание о создании, составе, названии и депутатах, входящих в объединение. После этого регистрация считается состоявшейся.

В настоящее время в областном Собрании зарегистрировались четыре депутатских объединения: "Единство" - 9 членов; "За социальную справедливость" - 10 членов; "Союз правых сил" - 5 членов; "Народно-патриотический союз России" - 5 членов.

Глава 3. Специальные органы, образуемые парламентом

 

3.1. Контрольно-счетная палата

 

Одним из важнейших направлений деятельности любого парламента является осуществление контроля за формированием и исполнением государственного бюджета. Решают подобные задачи все представительные органы, но чем сложнее бюджет, тем труднее следить за процессом его исполнения. Ограничиться проверками, организуемыми силами депутатских формирований (постоянных комиссий), невозможно. Депутатам без специальной подготовки с решением этих проблем справиться очень сложно. Требуется организация профессионального контроля, который могут выполнять хорошо подготовленные специалисты. Поэтому для проведения специализированного финансового контроля создаются специальные подразделения со специфическими функциями.

Областной парламент по примеру Государственной Думы и Совета Федерации создал специальный орган - контрольно-счетную палату. Закон "О контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов" был принят областным Собранием 19 декабря 1996 года38. На момент его принятия Устав области не предусматривал создание подобной структуры или каких-либо иных специальных органов контроля за исполнительной властью. Упоминание о контрольно-счетной палате областного Собрания появилось в Уставе лишь в 2001 году после его существенной доработки. Термин "упоминание" в этом случае уместен, поскольку контрольно-счетная палата названа в одной лишь статье (ст. 23, ч.3) в числе других органов. Ее правовой статус определен специальным областным Законом.

Палата учреждена как структурное подразделение областного Собрания, ему подотчетна и является "постоянным органом государственного финансового контроля".

Задачами контрольно-счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и областных внебюджетных и валютного фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- контроль за эффективностью и целесообразностью расходования областных государственных средств и использования областной собственности, оценка эффективности и целесообразности предоставления льгот по налогам, кредитов за счет средств областного бюджета;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных и валютных фондов;

- финансовая экспертиза проектов областных законов, а также нормативных правовых актов областных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение областного бюджета и областных внебюджетных и валютного фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей областного бюджета, внебюджетных и валютного фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за правильностью и своевременностью движения средств областного бюджета, областных внебюджетных и валютного фондов в уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;

- контроль за рациональностью и эффективностью использования средств, получаемых областью из федерального бюджета и иных финансовых источников, за состоянием внутреннего долга, а также эффективностью размещения финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной и безвозвратной основе;

- контроль финансовой деятельности администрации Архангельской области, Архангельского областного Собрания депутатов;

- подготовка проектов нормативных актов по вопросам деятельности контрольно-счетной палаты;

- регулярное представление депутатам областного Собрания и главе администрации области информации о ходе исполнения областного бюджета, областных внебюджетных и валютного фондов и результатов проводимых контрольных мероприятий.

Штат контрольно-счетной палаты небольшой, в ее состав входят председатель, заместитель председателя и консультанты (аудиторы). Решением областного Собрания от 6 июня 2001 года предусмотрены должности трех консультантов. Поэтому вместе с председателем и заместителем в штате всего 5 человек.

Председатель Палаты назначается на должность областным Собранием большинством голосов от установленного числа депутатов39. Закон не устанавливает, как проводится голосование: тайно или открыто. Один из вариантов может выбрать само Собрание в соответствии с Регламентом. Кандидатура председателя Палаты обсуждается председателем областного Собрания с постоянными комиссиями, после чего она вносится им на обсуждение депутатов. Закон не предусматривает каких-либо условий, которым должен соответствовать кандидат: нет ни возрастных, ни профессиональных цензов. Особо оговаривается возможность назначения председателем Палаты одного из депутатов. Видимо, изначально разработчики проекта Закона предполагали, что председателем Палаты должен быть политик, а не человек со специальным образованием. Эту должность с момента учреждения Палаты занимает депутат Ю.С. Сивков, он является одновременно и заместителем председателя областного Собрания.

Для председателя Палаты Законом введены некоторые ограничения. По сравнению, например, с депутатскими они выглядят достаточно лаконично: "Председатель контрольно-счетной палаты не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности". Он также не может состоять "в родственных отношениях с должностными лицами органов представительной власти области" (ст. 4). Ничего не говорится о возможности заниматься политической или общественной деятельностью.

Иные требования установлены для заместителя председателя Палаты. Им может быть только гражданин Российской Федерации, имеющий высшее финансово-экономическое образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов не менее 5 лет.

Назначается заместитель председателя Палаты на должность областным Собранием по той же процедуре, что и председатель, за небольшим исключением: при голосовании учитывается большинство не от "установленного числа депутатов", а от "общего числа депутатов". В чем здесь различие - Закон не устанавливает. Возможно, что "общее число" - это число депутатов, обладающих действующими мандатами на момент голосования.

Консультанты контрольно-счетной палаты являются государственными служащими и принимаются на работу в соответствии с действующим в Архангельской области Законом о государственной службе. К ним предъявляются определенные квалификационные требования. Претендент на должность консультанта должен иметь высшее финансовое, экономическое или юридическое образование и "соответствующий опыт работы".

Учреждение специализированного органа парламентского финансового контроля изначально направлено на дальнейшую регламентацию отношений между законодательным и исполнительным органами государственной власти, урегулирование их взаимоотношений. В результате оказываются регламентированными отношения в сфере контроля за бюджетом, что вызывает необходимость вторгаться в область полномочий исполнительного органа. Болезненная реакция последнего на такое "вторжение" предсказуема, тем более что в Уставе области функция контроля за исполнительной властью не нашла закрепления. Областное Собрание определяется лишь как законодательный (представительный) орган государственной власти. Если толковать данную норму как закрепление в Уставе области двух функций парламента - законодательной и представительной, тогда и любой отчет представителя исполнительной власти парламенту может восприниматься как простое информирование депутатов о положении дел в той или иной сфере деятельности правительства в целом или отдельного департамента. При таком подходе право областного Собрания осуществлять "контроль за исполнением принятых областным Собранием депутатов законов и иных нормативных правовых актов" становится простой декларацией.

Подписание Главой областной администрации закона области "О контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов" свидетельствует о признании им необходимости бюджетного контроля со стороны парламента. Это необходимо подчеркнуть, поскольку Устав области не предусматривал на тот момент учреждения подобного органа, и Глава администрации не был "связан" требованием обязательного создания счетной палаты.

Неоднозначность взаимоотношений исполнительной власти и специализированного органа парламентского контроля можно проследить на примере взаимоотношений аналогичных органов на федеральном уровне. Счетная палата Российской Федерации создана на основе Федерального закона 1995 года40 и имеет достаточный опыт "взаимодействия" с органами исполнительной власти всех уровней, что позволяет прогнозировать появление тех же проблем у аналогичных контрольных органов в регионах.

Проблемы возникли уже с момента определения объема прав и обязанностей Счетной палаты на стадии принятия Закона. Президент РФ не согласился с чрезмерными, по его мнению, контрольными полномочиями Палаты и возвратил закон на новое рассмотрение. Только после преодоления вето Президента РФ двумя третями голосов каждой из палат Федерального Собрания он подписал его.

Счетная палата наделена большими полномочиями. Она осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, за эффективным использованием федеральной собственности, за состоянием и обслуживанием внутреннего государственного долга и т.п. Она вправе затребовать у всех иных органов государственной власти необходимую информацию. За непредоставление информации Счетной палате установлена уголовная ответственность, предусматривающая наказание вплоть до лишения свободы41. Однако говорить о высокой эффективности работы Счетной палаты пока не приходится. Одной из главных причин этого заместитель Председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю. Болдырев видит в том, что "наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой, не наступает"42.

Государственная Дума Федерального Собрания в своем Постановлении от 10 сентября 1997 года "О реагировании органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и правоохранительных органов Российской Федерации на факты нарушений, выявляемых Счетной палатой Российской Федерации", отметила недостаточность мер, принимаемых по фактам выявленных ею нарушений. В Постановлении отмечается целесообразность "повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты Российской Федерации, внеся соответствующие изменения в действующее законодательство, в целях повышения результативности и эффективности мер, принимаемых по итогам проведенных Счетной палатой Российской Федерации проверок"43. Предлагалось, в частности, предоставить Счетной палате "права бесспорного, безакцептного списания средств со счетов нарушителей бюджетной дисциплины и направления указанных средств в федеральный бюджет"44.

Из содержания Постановления видно, что ни сама Счетная палата, ни Государственная Дума не удовлетворены эффективностью работы специального органа бюджетного контроля. Очевидно, что изложенные пожелания касаются перераспределения полномочий в части контроля деятельности органов государственной власти. Вместе с тем стремление расширить контрольные полномочия затрагивают права и интересы тех органов, в отношении которых этот контроль будет осуществляться.

В связи с этим интересно высказывание Председателя Конституционного Суда РФ М.В. Баглая. На страницах учебника "Конституционное право Российской Федерации" он пишет: "Следует отметить, что пределы взаимодействия Счетной палаты с органами исполнительной и судебной власти пока выявлены без достаточной ясности. Из-за коллизии самих же федеральных законов полномочия Счетной палаты входят в противоречие с независимым статусом Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, основывающимся на принципе разделения властей. Финансовый контроль и ревизионные проверки со стороны Счетной палаты не без оснований воспринимаются этими органами как нарушение своей независимости и недопустимый, согласно Конституции РФ, контроль законодательного органа за своей внутренней деятельностью. Вследствие этого возник ряд инцидентов, которые побудили Государственную Думу выступить с протестом против игнорирования Правительством РФ выводов и рекомендаций Счетной палаты по результатам ревизий и проверок. Однако действенного механизма для обеспечения этих выводов и рекомендаций пока нет"45.

Рассмотрение организационных и правовых вопросов деятельности Счетной палаты Федерального парламента необходимы, дабы спроецировать их на аналогичные проблемы организации работы подобных органов в субъектах Российской Федерации. Если на федеральном уровне орган парламентского бюджетного контроля не обладает достаточными полномочиями для обеспечения выполнения своих предписаний, то что можно говорить об обязательной силе предписаний контрольно-счетной палаты областного парламента? Нет у областного законодательного органа полномочий ввести уголовную ответственность за игнорирование требований контрольно-счетной палаты представить необходимые для проверки документы. Отсутствует и возможность установления ответственности за невыполнение ее предписаний и рекомендаций. Вместе с тем контроль без механизма принуждения к выполнению предписаний контролирующего органа не может быть эффективным.

Выход из сложившейся ситуации, когда контролирующий орган создан, а обеспечивающий его деятельность правовой механизм отсутствует, видится в использовании правомочий других компетентных органов, прежде всего правоохранительных. Попытка использовать материалы иных контролирующих органов предпринята Архангельским областным Собранием депутатов. Своим решением от 12 ноября 1997 года "О представлении отчетности и информационных документов в контрольно-счетную палату областного Собрания депутатов"46 оно обязывает Государственную налоговую инспекцию по Архангельской области, финансовое управление администрации области, комитет по управлению государственным имуществом администрации области предоставлять соответствующую информацию контрольно-счетной палате.

Следует отметить, что невыполнение вышеназванными органами предписаний областного Собрания в части предоставления указанной информации не влечет каких-либо правовых последствий. Областное Собрание не вправе давать обязывающие предписания органам федеральной исполнительной власти, расположенным на территории области. Выполнение требований областного парламента одним из департаментов областной администрации возможно в случае дополнительного специального указания Главы областной администрации, поскольку согласно Уставу области он "... возглавляет администрацию области, руководит ее деятельностью на принципе единоначалия"47.

Более детальное рассмотрение всех аспектов названных отношений не входит в нашу задачу, однако в связи со сказанным возникает вопрос о целесообразности существования контролирующего органа без достаточных властных полномочий. Он может быть рассмотрен с позиций реализации контрольной функции парламента в целом.

Очевидно, что эффективность контроля непрофессионала гораздо ниже, чем эффективность подобной деятельности специалиста в области, например, аудита, финансового права, который будет работать в контрольно-счетной палате. Даже при отсутствии реальных контрольных полномочий профессионал сможет грамотно планировать работу по сбору материала, определить направления деятельности и возможное взаимодействие с иными контролирующими органами, оценить финансовые документы, сформулировать рекомендации и т.п. Роль контрольно-счетной палаты значительна в процессе работы над проектом бюджета, представленного на утверждение парламента Главой областной администрации. Квалифицированная оценка отчета о выполнении бюджета также необходима, и наиболее грамотно это могут сделать специалисты контрольного органа.

Свидетельством непростых взаимоотношений областной администрации и контрольно-счетной палаты является решение областного Собрания от 26 февраля 1998 года "О работе контрольно-счетной палаты областного Собрания депутатов в 1997 году". Резолютивная часть этого решения заслуживает того, чтобы привести ее полностью: "... областное Собрание депутатов РЕШАЕТ:

1. Принять к сведению отчет о работе контрольно-счетной палаты областного Собрания депутатов в 1997 году. Отметить, что, несмотря на большой объем проделанной работы, потенциал палаты реализуется не в полной мере.

2. Предложить главе администрации области:

отменить изданное им распоряжение от 31 марта 1997 года № 141р "О предоставлении сведений контрольно-счетной палате областного Собрания депутатов";

в соответствии с действующим законодательством внести на рассмотрение областного Собрания депутатов отчет об исполнении областного бюджета за 1996 и 1997 годы;

определить порядок установления и применения на территории области коэффициента технадзора на содержание службы заказчика, проанализировать эффективность применения установленных коэффициентов за 1996-1997 годы и до 1 апреля т.г. доложить областному Собранию о результатах и принятых мерах по сокращению ассигнований из областного бюджета на указанные цели.

3. Запретить администрации области осуществлять финансирование дополнительных мероприятий без наличия в областном бюджете свободных источников бюджетных средств.

4. Обратить внимание финансового управления администрации области на невыполнение решения областного Собрания депутатов от 12 ноября 1997 г. № 275 в части полноты предоставления в контрольно-счетную палату информационных материалов об исполнении бюджета"48.

Из приведенного документа видно, что контрольно-счетная палата не получает в полном объеме необходимые материалы из финансового управления администрации области, и основанием непредоставления их является упоминавшееся в решении распоряжение Главы администрации за № 141р. Сформулированный же в приведенном документе запрет не подкрепляется возможностью привлечения к ответственности лиц, его нарушающих.

Вышеизложенное показывает, что проблема контроля за исполнением областного бюджета непосредственно связана с возможностью парламента прибегать к мерам принуждения, направленным на обеспечение исполнения законов области, в том числе и закона о бюджете. Установление правового механизма воздействия на нарушителей нормативных предписаний выходит за рамки компетенции областного парламента и требует решения на уровне федерального закона. Без введения федеральным законодателем мер административной и уголовной ответственности за нарушение предписаний Счетной палаты субъекта Федерации этот орган будет оставаться лишь структурным подразделением регионального парламента с полномочиями, не выходящими за рамки простой оценки поступающих в парламент финансовых документов.

3.2. Уполномоченный по правам человека

Учреждение института уполномоченного по правам человека в Архангельской области имеет свою особую историю. Область была одной из первых в России, принявших закон об уполномоченном по правам человека и, пожалуй, единственной, где действие этого института было впоследствии официально приостановлено. Все это свидетельствует о сложном процессе введения в политическую практику новых демократических элементов. Однако драматизировать ситуацию не стоит. Российское общество постепенно приходит к пониманию необходимости следовать по пути, который прошли многие страны, добившиеся больших успехов в создании высокого уровня жизни для своих граждан, обеспечении их прав и свобод. В конечном счете это является главным в деятельности любого парламента, правительства и всех других государственных органов.

Необходимость учреждения института уполномоченного может быть рассмотрена как с позиций общего предназначения, так и сложившейся социально-экономической и политической ситуации в конкретном регионе. "Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола"49. Уполномоченный по правам человека (уполномоченный) осуществляет свою деятельность, реализуя публично-правовые средства защиты. Он не подменяет правоохранительные органы, не дублирует их и не использует присущие им способы правовой защиты прав человека и гражданина.

Уполномоченный является посредником между государством, его органами и гражданином. Он "понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений"50.

Некоторые европейские страны, прежде чем ввести институт уполномоченного (омбудсмена), потратили годы на обсуждение этого вопроса. В Нидерландах создание службы омбудсмена произошло после двадцатилетних дискуссий в академических и политических кругах. Первый национальный омбудсмен был назначен 24 сентября 1981 года Нижней Палатой Генеральных Штатов (парламента)51.

Субъекты Российской Федерации не спешат вводить институт уполномоченного. Соответствующие законы приняты лишь в 13 субъектах РФ: Республике Татарстан, Ханты-Мансийском автономном округе, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Амурской, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Калининградской, Тюменской областях; в других ведется подготовка соответствующих законопроектов. Назначены уполномоченные в 6 субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Астраханской, Ленинградской, Саратовской, Смоленской и Свердловской областях. В 22 субъектах Российской Федерации нет ни уполномоченных, ни комиссий по правам человека.

У региональных парламентов нет обязанности вводить институт уполномоченного по правам человека. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 года содержит дис-позитивную норму (ст. 5), допускающую возможность учреждения должности уполномоченного в субъекте РФ52. Для того, чтобы этот институт появился, необходимо осознание его важности прежде всего в среде политической элиты. Следует заметить, что и в самом обществе отсутствуют ожидания большой результативности его деятельности. Это связано и с непониманием самой природы института уполномоченного, и с убежденностью, что без применения принуждения работа по защите прав граждан не будет эффективной.

Вместе с тем данный институт существенно отличается от иных органов, призванных обеспечивать защиту прав человека и гражданина. Его сила в авторитете самой должности и в немалой степени лица, который эту должность занимает. Недаром в зарубежных странах назначать омбудсмена стараются из числа широко известных политических деятелей и ученых, имеющих образование и опыт работы в этой области. Институт уполномоченного является дополнительным элементом в общем механизме обеспечения прав и свобод, его созданию не могут препятствовать уже имеющиеся структуры. На это особо обратил внимание в своем Докладе за 1999 год Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, где сказано о том, что наличие в субъектах РФ комиссий по правам человека при главе исполнительной власти не должно являться юридическим препятствием для учреждения должности уполномоченного, поскольку число нерешенных проблем в каждом отдельном субъекте и в стране в целом столь велико, что с ними можно справиться лишь совместными усилиями различных правозащитных механизмов53.

Первым субъектом РФ, где была учреждена должность уполномоченного по правам человека, стала Республика Башкортостан. 7 декабря 1996 года Государственным Собранием Республики Башкортостан на эту должность был назначен заслуженный юрист РФ Ч.Б. Газизов. В структуре Секретариата Государственного Собрания Республики Башкортостан был образован сектор в составе 5 человек по обеспечению деятельности уполномоченного. Заслуживает внимания учреждение института доверенных представителей Уполномоченного Республики Башкортостан, назначаемых по рекомендации представительных органов местного самоуправления и работающих на общественных началах54.

Появляются общественные уполномоченные по правам человека в высших учебных заведениях. Создан и действует университетский омбудсмен в Московском государственном институте международных отношений, в Башкирском государственном педагогическом институте и в Высшей школе экономики (г. Москва)55. Постепенно необходимость расширения механизма защиты прав и свобод человека осознается все большим числом граждан России.

Закон "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" был принят решением десятой сессии Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва 15 июля 1997 года, подписан Главой администрации Архангельской области А.А. Ефремовым и 12 августа 1997 года вступил в силу. Однако некоторые его положения вызвали возражения отдельных депутатов, которые указывали на ошибки в опубликованном тексте Закона. Неточности были устранены во второй редакции этого Закона, которая была опубликована 16 декабря 1997 года56.

В начале октября 1997 года на 11-й сессии областного Собрания депутатов уполномоченным по правам человека в Архангельской области был назначен О.В. Петров, занимавший до этого пост руководителя аппарата Главы администрации области. Его назначение вызвало различные оценки, часть депутатов и правозащитников отрицательно отнеслись к такому выбору. Очевидно, правозащитные организации области возлагали определенные надежды на институт уполномоченного и планировали более активное собственное участие в правозащитной деятельности через использование его возможностей. Политическая обстановка вокруг деятельности уполномоченного, таким образом, с самого начала не была благоприятной. Все это, очевидно, оказало влияние на принятие 8 июля 1998 года Закона "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"". Этим же законом уполномоченный по правам человека в Архангельской области был освобожден от занимаемой должности. Он проработал менее одного года.

Как и в случае с назначением омбудсмена, это достаточно неожиданное не только для общественности, но и для некоторых депутатов решение вызвало широкий резонанс. Тема неоднократно обсуждалась в средствах массовой информации и на заседаниях областного Собрания депутатов. Объяснение произошедшему со стороны инициаторов внесения законопроекта о приостановлении деятельности института уполномоченного было простое: содержание уполномоченного и его аппарата слишком обременительно для бюджета области.

Не менее интересно и продолжение истории. Депутат Архангельского областного Собрания В.В. Глазунов обратился в областной суд с заявлением о признании законов, принятых 17-й сессией Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва от 8 июля 1998 года № 409, "О приостановлении действия закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"" и областного закона от 8 июля 1998 года № 80-17-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" недействительными, ссылаясь на то, что они приняты с нарушением установленной Регламентом процедуры. Представители Архангельского областного Собрания депутатов и администрации Архангельской области признали наличие процедурных нарушений, но полагали, что они являются несущественными и не могут повлечь признание оспариваемых правовых актов недействительными.

Напомним, что процедура принятия областным Собранием депутатов законов и решений определялась на момент рассмотрения дела Регламентом Архангельского областного Собрания депутатов. В статье 68 Регламента закреплено, что принятие законов и иных нормативно-правовых актов должно осуществляться в соответствии с Законом "О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Архангельской области". Статья 3 данного Закона предусматривала, что проекты областных законов вносятся в областное Собрание за 21 день до начала работы очередной сессии. Согласно статье 5 этого же Закона законопроект должен быть включен в проект повестки дня сессии областного Собрания депутатов, а текст законопроекта - направлен депутатам не позднее чем за 7 дней до начала его рассмотрения.

Как было установлено в судебном заседании, проект областного закона "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"" в областное Собрание депутатов не вносился. В повестку дня 17-й сессии областного Собрания депутатов он включен не был. Рассматривался другой вопрос: "О назначении уполномоченного по правам человека в Архангельской области". По результатам обсуждения этого вопроса председательствующий поставил на голосование принятие закона о приостановлении действия областного закона об уполномоченном по правам человека57. С текстом проекта закона депутаты ознакомлены не были, его положения сформулированы позже, после окончания сессии. Фактически депутаты голосовали за закон, который еще не существовал, поскольку не было самого текста. На заседании постоянных комиссий областного Собрания депутатов данный вопрос также не обсуждался. Процедурные нарушения принятия Закона были установлены в судебном заседании.

Архангельский областной суд удовлетворил требования, изложенные в заявлении В.В. Глазунова, и признал решение 17-й сессии Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва от 8 июля 1998 года № 409 о принятии законов "Об областном законе о приостановлении действия закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" и от 8 июля 1998 года № 80-17-ОЗ "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" незаконными и не порождающими правовых последствий с момента их принятия.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2000 года кассационная жалоба главы администрации Архангельской области оставлена без удовлетворения, и решение областного суда вступило в законную силу. Таким образом, Закон "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" является действующим, и уполномоченный может быть вновь назначен. Интересно, что еще до вынесения судебного вердикта состоялось решение областного Собрания депутатов (от 25 мая 1999 года), которым объявлялся не имеющим юридической силы областной закон "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"" от 8 июля 1998 г.58

В конечном итоге Архангельское областное Собрание депутатов 25 января 2001 года принимает решение № 58 "О мерах по назначению уполномоченного по правам человека Архангельской области", в котором указывает:

"1. Провести назначение уполномоченного по правам человека Архангельской области на 3-й сессии областного Собрания депутатов.

2. Предложить главе администрации области и постоянным комиссиям областного Собрания депутатов внести кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека Архангельской области в областное Собрание депутатов до начала заседания 3-й сессии".

При подготовке Закона Архангельской области об уполномоченном по правам человека использовался соответствующий Федеральный конституционный закон, что наложило отпечаток на содержание областного акта. Многие положения взяты из ФКЗ. Статья 6 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предъявляет следующие требования к кандидатуре Уполномоченного: гражданин РФ, не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты. Почти аналогичная норма сформулирована в областном Законе: "На должность уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, проживающее на территории области, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина". Дополнительным является требование проживания на территории области59, но отсутствует указание на наличие опыта защиты прав и свобод.

В некоторых субъектах РФ вводится образовательный ценз. Например, Закон Амурской области закрепляет, что кандидат на должность уполномоченного по правам человека, как правило, должен иметь высшее юридическое образование (допускаются исключения). Закон Свердловской области в качестве необходимого условия для избрания на должность уполномоченного по правам человека устанавливает наличие у кандидата ученой степени в области права либо высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет. Требования достаточно жесткие, но возможны и исключения, если кандидат обладает большим опытом правозащитной деятельности. В Тюменской области предусмотрены более конкретные и реально выполнимые условия: высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет либо опыт правозащитной деятельности не менее 4 лет.

Есть ли смысл устанавливать образовательный ценз? Практикующий юрист, особенно адвокат, несомненно, имеет опыт защиты прав граждан в суде. Любой юрист хорошо понимает процессуальный механизм защиты прав личности, поскольку это основа его профессиональной подготовки. Но деятельность уполномоченного не сводится только к этому. Не в меньшей степени важны аналитическая работа по выявлению правовых, социально-экономических причин нарушения прав граждан и умение формулировать предложения по их устранению. Важно наличие политической воли для преодоления возможного противодействия различных государственных институтов деятельности уполномоченного. Все это должно учитываться при выборе кандидатов. Поэтому не всегда чрезмерные ограничения способствуют оптимальному выбору.

Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека не требует от кандидатов на должность юридического образования, а тем более ученой степени, но все же депутаты Государственной Думы избрали Уполномоченным доктора юридических наук, профессора О.О. Миронова.

Закон Архангельской области содержит довольно расплывчатую формулировку: "... имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина". Необязательно иметь опыт правозащитной деятельности, достаточно обладать познаниями. Это настолько неопределенно, что любой человек может сказать о себе, что он обладает познаниями в этой сфере. Определить глубину познаний невозможно, так же как и критерии выяснения этой глубины.

Остаются лишь два реальных условия - возраст (35 лет) и проживание на территории области. Желательно все же в Законе закрепить такое требование, как наличие опыта правозащитной деятельности, и дать его определение. Для этого можно воспользоваться опытом, например Амурской области, где такое понятие дается: это деятельность, направленная на соблюдение и исполнение органами государственной власти, местного самоуправления и должностными лицами международных, конституционных и областных правовых норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина.

Предложения о кандидатах на должность уполномоченного по правам человека вносятся в Архангельское областное Собрание депутатов Главой администрации области и постоянными комиссиями (ст. 6). Количество субъектов, имеющих право предлагать кандидатуры, можно и расширить. Ими могли бы быть депутат Государственной Думы от соответствующего округа, отделения общероссийских политических партий (Санкт-Петербург).

Интересный порядок выдвижения предусмотрен в Свердловской области: уполномоченный избирается Палатой Представителей Законодательного Собрания по совместному представлению Губернатора Свердловской области и Председателя Свердловского областного суда.

Уполномоченный по правам человека в Архангельской области назначается и освобождается от должности областным Собранием депутатов большинством голосов. Это наиболее оптимальный вариант. Вряд ли есть необходимость устанавливать более жесткую процедуру (2/3 голосов), что предусматривают законы Краснодарского края и Свердловской области.

Закон Архангельской области не устанавливает способ голосования - тайное или открытое - при назначении уполномоченного. Очевидно, что он может быть избран самими депутатами. Не предусматривает Закон и принесение уполномоченным присяги при вступлении в должность. В некоторых областях с моментом принесения присяги связывается время вступления в должность. Уполномоченный в Архангельской области вступает в должность с момента избрания (очевидно, с момента провозглашения назначенным после подведения итогов голосования). Срок полномочий - 5 лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность более чем на два срока подряд.

Время исполнения уполномоченным своих обязанностей не связывается со сроком работы областного Собрания. При досрочном прекращении полномочий представительного органа уполномоченный продолжает свою работу до момента вступления в должность вновь назначенного.

Одним из важнейших элементов статуса уполномоченного является его независимость. Она обеспечивается достаточным материальным вознаграждением труда должностного лица и исключением возможности оказаться в финансовой, политической или организационной зависимости от государственных органов, политических партий, коммерческих структур или физических лиц. Для этого вводятся ограничения статуса уполномоченного. Формулировки законов, закрепляющих подобные ограничения, отработаны достаточно хорошо. Областной Закон запрещает уполномоченному быть депутатом областного Собрания, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью. Исключение составляют преподавательская, научная или иная творческая деятельность.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного объединения, преследующего политические цели (ст. 9).

Соблюдение установленных ограничений обеспечивается законодательным закреплением обязанности уполномоченного прекратить деятельность, не совместимую с его статусом, и обязанностью областного Собрания освободить его от должности в случае невыполнения требований Закона. Основаниями прекращения полномочий омбудсмена являются:

деятельность, не совместимая с его статусом;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении уполномоченного;

прекращение гражданства Российской Федерации;

выезд на постоянное место жительства за пределы Архангельской области.

Возможно прекращение полномочий по решению областного Собрания ввиду неспособности уполномоченного по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

Закон области не может ввести неприкосновенность уполномоченного по правам человека, хотя подобная защищенность ему явно не помешала бы. Для решения этого вопроса требуется принятие закона на федеральном уровне.

Основная задача уполномоченного - рассмотрение жалоб граждан на нарушение прав и свобод и принятие мер по их защите. Рассматриваются жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Жалоба подлежит рассмотрению в том случае, если ранее заявитель обжаловал решения или действия органов и должностных лиц в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Как уже подчеркивалось, уполномоченный осуществляет публично-правовую функцию и не обладает властными полномочиями в отношении государственных органов. По результатам рассмотрения жалобы он может лишь "обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод", "обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством", "изложить свои доводы должностному лицу". Сила уполномоченного не в возможности "наказать", "пресечь незаконную деятельность", а в авторитете своей должности, в широком признании этого института общественностью, наконец, в авторитете парламента, на который он может опереться в защите прав и свобод граждан. Авторитет должности неотделим от авторитета лица, которое эту должность занимает. Неудачный выбор кандидатуры уполномоченного парламентом может существенно повлиять на деятельность этого института в целом.

Глава 4. Особенности правового статуса депутата областного парламента

 

4.1. Законодательное закрепление правового статуса депутата

 

Содержание правового статуса депутата представительного органа субъекта РФ формировалось на протяжении всего периода строительства органов государственной власти в регионах России. Оно определяется Конституцией, федеральными и региональными правовыми актами. Существенные коррективы в развитие законодательства о статусе депутата внес своими постановлениями Конституционный Суд РФ. С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в основном завершился процесс формирования федерального законодательства, определяющего основы правового положения депутата регионального парламента. Теперь предстоит привести законодательство субъектов РФ в соответствие с названным Законом. Этот процесс вряд ли будет простым, поскольку при внимательном знакомстве с Федеральным законом можно обнаружить некоторые неопределенности в понимании ряда принципиальных положений.

Сохраняется широкая самостоятельность регионального законодателя в решении вопросов закрепления прав, обязанностей и ответственности депутатов, характера их взаимоотношений с избирателями. Сами законодатели определяют порядок деятельности представительного органа, роль депутатов в организации его работы, требования, предъявляемые к представителям народа в законодательном органе в случае осуществления ими профессиональной деятельности парламентария на постоянной основе.

Существенной особенностью статуса является неодинаковое положение депутатов во взаимоотношениях с представительным органом как юридическим лицом. Часть из них работает в парламенте на профессиональной постоянной основе, другая выполняет свои депутатские обязанности, не порывая с основной работой. Соответственно часть депутатов получает вознаграждение за труд в качестве парламентария в полном объеме, а другая - лишь возмещение депутатских расходов. Неодинаков и вклад депутатов в подготовку документов и материалов, выносимых на обсуждение постоянных комиссий, сессий законодательного органа, в том числе и в силу объективно неодинаковых условий их работы.

Различны и требования, предъявляемые к депутатам в зависимости от их статуса. Федеральным законом они формулируются в виде общего запрета быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта РФ. Исключение из этого общего правила может быть введено только федеральным законом60.

Общие требования могут определяться иными федеральными законами, в частности избирательным законом, ограничивающим пределы установления минимального возраста кандидата в депутаты, а значит, и возрастные критерии будущих депутатов61. Конкретизируются эти требования в законах субъектов РФ. В соответствии, например, с законодательством Архангельской области депутатом областного Собрания может быть только гражданин РФ не моложе 21 года, постоянно проживающий на территории области.

Дополнительные специальные ограничения установлены Федеральным законом для депутатов, осуществляющих свою работу в парламенте на профессиональной постоянной основе. Такие депутаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Исключение опять же может быть предусмотрено только федеральным законом. Используемая в Федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ формула "иная оплачиваемая деятельность" является универсальной и наиболее точно отражающей суть запрета. В законодательстве некоторых субъектов используются иные формулировки, не всегда юридически достаточно корректные. Закон "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" содержал норму, запрещающую заниматься "иной трудовой деятельностью" депутатам, работающим "в представительном органе на постоянной основе". При такой формулировке получалось, что нельзя заниматься деятельностью, осуществляемой на основе трудового соглашения. Любая другая деятельность, в том числе по договору подряда или иному договору, возможна.

Приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом не представляет сложности там, где даются четкие определения и ясно выражена воля законодателя. Сложнее решаются вопросы согласования законов тогда, когда федеральный законодатель отдает право регулировать те или иные отношения, неоднозначно оцениваемые в науке и практике, на усмотрение субъекта РФ. По одним из них приняты постановления Конституционного Суда62, по другим Суд при вынесении решений уклонился от рассмотрения поставленного перед ним вопроса по существу63. Законодатель субъекта РФ в этих условиях вынужден решать непростые задачи. Одним из вопросов, отнесенных к ведению субъекта РФ, является установление перечня оснований, при наличии которых допускается досрочное прекращение полномочий депутата. Такие основания предусматриваются региональными законами о статусе депутата. В качестве иллюстрации можно привести норму закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" (в ред. 1999 г.). Среди оснований досрочного прекращения полномочий депутата Закон называет утрату российского гражданства, избрание на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата, отзыв депутата избирателями, выезд депутата на постоянное жительство за пределы области64. Перечисленные основания досрочного прекращения полномочий в той или иной степени были предметом рассмотрения либо Конституционного Суда РФ, либо активно обсуждались.

Выезд депутата на постоянное жительство за пределы области как основание прекращения полномочий депутата вступает в противоречие с закрепленным Конституцией РФ (ст. 27, ч. 1) правом каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Это право не подлежит ограничению в зависимости от занимаемой должности. При рассмотрении аналогичной нормы Устава (Основного Закона) Тамбовской области, но касающейся Главы администрации, Конституционный Суд РФ признал ее неконституционной65. Иная позиция по данному вопросу отражена в Особом мнении судьи Конституционного Суда Б.С. Эбзеева. Он полагает, что "требование обязательного постоянного проживания на территории области, как общее требование к каждому гражданину, занимающему должность главы Администрации области, не является также дискриминационным, не нарушает принципа равенства прав и свобод в зависимости от места жительства гражданина"66.

Одним из вопросов, рассмотренных в данном деле, явилось право главы администрации на свободный выбор места жительства и пребывания на территории России, но аналогичный подход должен быть принят и в отношении депутата регионального парламента.

Продолжает вызывать дискуссии и проблема сохранения института отзыва депутата в законодательстве субъектов РФ. В современных демократических государствах принят так называемый свободный или общенациональный мандат депутата, обладатель которого является представителем всей нации, а не избирателей своего округа67. Он не связан в своей деятельности наказами избирателей, не может быть ими отозван. Подобный подход воспринят и законодателем России. Депутаты Федерального Собрания при разработке и принятии Федерального конституционного закона "О статусе депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" восприняли идеи общенационального свободного представительства, отказавшись от традиционно существовавшего ранее в советском государстве императивного мандата.

Следует отметить, что отказ от института отзыва депутата общероссийского парламента не всегда воспринимается положительно. Например, рассматривая проблему ответственности депутата, М.А. Краснов высказал сожаление по поводу отмены института депутатского отзыва на общероссийском уровне и убеждение, что "сама жизнь заставит обратиться к императивному мандату, хотя и не в самой жесткой его форме"68.

Сложнее воспринимается и реализуется идея свободного мандата в законодательстве субъектов Российской Федерации. Традиционными в краях, областях России всегда являлись отношения тесного сотрудничества депутатов со своими избирателями. Не останавливаясь на политической оценке характера этих отношений (зачастую формальных), воспроизведем основные элементы данной взаимосвязи. Существовала система наказов избирателей кандидатам в депутаты, которые давались последним на предвыборных собраниях. Все наказы обобщались, анализировались, составлялся план мероприятий по их выполнению. План утверждался соответствующим представительным органом, регулярно подводились итоги его выполнения. Другой составной частью императивного мандата являлась обязанность депутатов регулярно отчитываться перед избирателями о деятельности представительного органа и своей собственной. Третьим элементом являлось право избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверия своих избирателей.

Система наказов могла существовать только в условиях ведения планового хозяйства, когда можно было прогнозировать и планировать деятельность хозяйствующих субъектов. С отказом от тотального планирования всей государственной и хозяйственной жизни страны сохранение наказов теряет смысл. А вслед за этим теряет смысл и сохранение обязанности депутатов периодически отчитываться перед своими избирателями. Поддержание связи с избирателями обусловливается не наличием закрепленной в законе обязанности, а необходимостью сохранения тесных контактов со своими избирателями в ожидании грядущих выборов.

Традиционно понимаемый императивный мандат с набором всех присущих ему признаков в современных условиях невозможен, но отдельные его элементы могут сохраняться. Например, декларирование тесной связи депутата с избирателями отмечается в законодательстве Архангельской области. Так, согласно статье 1 Закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" депутатом областного Собрания "является избранный населением представитель соответствующей территории Архангельской области, уполномоченный осуществлять законодательную (представительную) государственную власть ..."69. Из определения следует, что депутат представляет в областном законодательном органе интересы депутатов своего избирательного округа. Он изначально определяется как "представитель соответствующей территории", а значит, обязан защищать интересы "территории", и его будущее как парламентария будет зависеть от умения отстаивать интересы прежде всего избирателей своего округа. При очередном своем переизбрании в состав регионального парламента он должен будет доказывать своим избирателям, что делал это достаточно эффективно. Причем показать рядовому и не искушенному в парламентской работе избирателю эффективность подобной работы, а также степень своего влияния на принятие парламентом решений по важным вопросам жизни региона будет достаточно сложно. Избиратель должен видеть работу депутата либо регулярно слышать о ней. Этому способствуют встречи с избирателями округа, активность в разрешении их обращений, регулярное упоминание о деятельности депутата в средствах массовой информации.

Более детально определяет характер отношений депутата с избирателями статья 7 названного Закона. Согласно ст. 7 "Депутат областного Собрания поддерживает связи с избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен". Подотчетность выражается в обязанности депутата не реже одного раза в квартал информировать "избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации". Формами поддержания связей являются рассмотрение поступивших от избирателей предложений, заявлений и жалоб и оказание содействия в их разрешении, проведение приема граждан не реже одного раза в месяц.

4.2. Отзыв депутата

Важнейшим элементом характеристики мандата депутата областного Собрания является закрепленное в Уставе области и Законе "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" право избирателей отзывать своих депутатов. В названных актах это право только обозначено, но сам механизм отзыва не определен. Данная процедура может быть урегулирована только специальным законом области, поскольку, например, на референдум эти вопросы вынесены быть не могут.

Институт отзыва депутатов региональных парламентов сохранен во многих субъектах РФ, в некоторых он реально работает. Достаточно вспомнить Закон Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", положения которого стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. На основании этого Закона была осуществлена процедура отзыва депутата Московской областной Думы, с чем не согласилась Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. По решению последней соответствующий запрос был направлен в Конституционный Суд РФ.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ при рассмотрении кассационной жалобы гражданки Н.А. Елисеевой - депутата Московской областной Думы, отозванной избирателями на основании областного Закона, пришла к выводу, что субъекты Российской Федерации лишены права предусматривать в своих законах иные основания прекращения полномочий депутата, кроме тех, что предусмотрены Федеральным законом "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в том числе его отзыв. Данный вывод Судебной коллегии основывался на том, что согласно статье 77 (части 1) Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. Таким законом, закрепляющим общие принципы, имеющие значение для формирования представительных органов субъектов РФ, является, по мнению Судебной коллегии, вышеназванный Федеральный закон, закрепляющий статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.

Конституционный Суд указал, что до принятия соответствующего Федерального закона субъект Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если это не противоречит основам конституционного строя, не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина. Федеральный же закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" регламентирует правовое положение депутата Федерального парламента, и его нормы не устанавливают общие принципы организации представительных органов субъектов РФ. Поэтому отсутствие в названном Федеральном законе института отзыва депутата не препятствует установлению этого института законом субъекта РФ. В случае принятия федерального закона, по иному регулирующего данные отношения, соответствующий закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с законом Российской Федерации70.

Сделав оговорку относительно возможного урегулирования данного вопроса иным образом при принятии соответствующего федерального закона, Суд оставил открытым вопрос о будущем института отзыва депутата регионального парламента. При рассмотрении этого вопроса уместна аналогия, позволяющая оценить позицию федерального законодателя. Закрепляя подобные отношения, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года допускает возможность отзыва депутата выборного органа местного самоуправления (статья 18, часть 5)71.

Полемика вокруг института отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ является свидетельством как отсутствия четкой правовой регламентации данного института, так и различного понимания его роли и значения в системе элементов прямого народовластия. Отзыв депутата вызывал и продолжает вызывать различные оценки специалистов, что не может не оказывать влияние на законодателя субъектов Федерации в решении вопроса о возможности введения института отзыва депутата.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержит нормы, допускающей возможность введения законодателем субъекта РФ института отзыва депутата регионального парламента. При оценке подобного подхода федерального законодателя к закреплению принципов организации органов государственной власти напрашивается сравнение с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который также не предусматривает института отзыва депутата Государственной Думы, что свидетельствует о наличии свободного мандата. Такой вывод делается исходя из содержания Конституции и практики формирования Федерального парламента, при которой одна из его палат наполовину избирается на основе пропорциональной избирательной системы. Избиратели голосуют за партийный список и тем самым лишены возможности отозвать отдельного депутата. Отсутствие в Конституции упоминания об отзыве дает основание утверждать о невозможности введения этого института федеральным законом и даже специальным законом о статусе депутата72.

Разнообразие подходов к пониманию этого вопроса продемонстрировало дело об отзыве депутата Московской областной Думы, ставшее предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Постановление Суда, особые мнения судей, позиции сторон, появившийся комментарий к данному делу дают богатый материал для изучения и анализа содержания института отзыва73.

Конституция Российской Федерации не предусматривает возможность отзыва депутата Государственной Думы, хотя и не содержит запрета императивного мандата, как это имеет место в некоторых зарубежных конституциях. Французская Конституция прямо закрепляет: "Всякий императивный мандат недействителен" (статья 27)74. Подобную запрещающую норму содержит и Конституция Испании (статья 67). Отсутствие прямого запрета императивного мандата в Конституции РФ, ином федеральном законодательстве позволяет вновь обращаться к вопросу о возможности введения института отзыва региональным законом. Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы"" по замечанию судьи Конституционного Суда Т.Г. Морщаковой: "... отказался фактически от рассмотрения запроса Верховного Суда Российской Федерации по существу, так как не определил, соответствует ли Конституции само содержание закона Московской области об отзыве депутата Московской областной Думы"75.

Своим Постановлением Конституционный Суд подтвердил право субъекта РФ вводить институт отзыва депутата законодательного органа, признав подобную практику конституционной с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. По сути, косвенно он признал конституционным сам институт отзыва. Правда в мотивировочной части Постановления делается оговорка о том, что подобное решение субъект РФ может принимать в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти. В этом случае возникает вопрос: а если федеральный закон введет запрет на учреждение института отзыва? Будет ли иметь силу Постановление Суда, фактически признающее конституционность отзыва? Запрет отзыва федеральным законом мог бы стать катализатором еще одного дела, теперь уже о конституционности самого запрета. Отсутствие прямого запрета также не решает проблемы и позволяет вновь возвращаться к вопросу об отзыве.

Четверо судей выразили особое мнение при вынесении Конституционным Судом данного Постановления. Высказанная при этом аргументация представляется весьма интересной, поскольку позволяет взглянуть на проблему с различных позиций.

По мнению судьи Н.В. Витрука, "... отзыв депутата есть форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, в осуществлении государственной власти (статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации). Отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии"76. Он допускает возможность введения отзыва депутата законом субъекта РФ при использовании мажоритарной избирательной системы, но не говорит о его обязательности. В таком контексте не доказывается конституционность отзыва, а лишь исследуется проблема его допустимости с позиций реализации принципа народовластия.

С иных позиций сформулированы аргументы в особых мнениях трех других судей КС: М.В. Баглая, Т.Г. Морщаковой, А.Л. Кононова. По их мнению, отзыв депутата в Российской Федерации недопустим: "... при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция Российской Федерации провозгласила Российскую Федерацию" (М.В. Баглай); "... субъект Федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата ... также и потому, что это противоречит основам конституционного строя" (Т.Г. Морщакова); "Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации - сути демократического государства ..." (А.Л. Кононов).

Как видим, одни и те же принципы конституционного строя России ("демократизм", "народовластие") кладутся в обоснование различных мнений относительно конституционности института отзыва депутата парламента. По всей видимости, такие общие принципы без конкретизирующей нормы не могут являться убедительным аргументом в споре. "Продуктивность" использования общих конституционных принципов для доказывания конкретных положений продемонстрирована А.А. Белкиным в статье, посвященной анализу Постановления Конституционного Суда по делу об отзыве депутата. Его аргументация достаточно убедительна и свидетельствует о глубоком понимании сути проблемы. В числе прочих он обращает внимание на важный с методологической точки зрения аргумент, используемый судьями-оппонентами для доказывания своей позиции по данному делу, - историческое толкование Конституции77.

Двое судей, используя сравнительно-исторический метод, пытались доказать невозможность введения института отзыва в Российской Федерации. Сопоставление действующей и прежней Конституций дало им основание сформулировать принцип умолчания, понимаемый как конституционный запрет. Действительно, Конституция РСФСР 1978 года имела специальную главу, закрепляющую основы деятельности народного депутата, в которой формулировалась норма об отзыве депутата большинством голосов избирателей в порядке, установленном законом78. Конституция РФ 1993 года не содержит норм, регламентирующих статус депутата (за исключением нормы о неприкосновенности депутата Государственной Думы). В ней закрепляется лишь субъективное право гражданина избирать и быть избранным. По мнению Т.Г. Морщаковой, "... умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата". Аналогичная позиция у судьи А.Л. Кононова: "Отсутствие в ныне действующей Конституции Российской Федерации упоминания об отзыве депутата... не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве ...".

В Постановлении Конституционного Суда не исследовался вопрос о различии Конституций как формальном доказательстве неконституционности отзыва депутата. Суд рассматривал Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" на предмет выявления общих для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах РФ принципов организации. Отмечено, что отсутствие в Законе "... института отзыва депутата не препятствует в настоящее время установлению этого института законом субъекта Российской Федерации". Таким образом, Суд отказался формулировать принцип "умолчания Конституции" как имеющий значение для построения органов представительной власти, в частности определения статуса депутата. Однако в Постановлении есть ссылка на возможность урегулирования этих отношений Федеральным законом, который сегодня принят и который также не затрагивает вопроса об отзыве депутата. Умолчание федерального закона, напрямую призванного определить содержание мандата депутата представительного органа в субъекте РФ, вынуждает вновь обратиться к отдельным аспектам обозначенной темы.

Умолчание Конституции (отсутствие указаний на наличие конкретных прав и обязанностей), понимаемое как конституционный запрет, вряд ли можно признать универсальным принципом, определяющим содержание текущего законодательства. В самой Конституции достаточно запрещающих норм, которые в императивной или диспозитивной форме определяют действия государства, его органов, юридических и физических лиц. Прямой запрет - формально определенный и достаточно сильный способ ограничения прав и возможностей участников правоотношений. Он оказывает прямое регулирующее воздействие и должен быть обращен к конкретному кругу субъектов. Отсутствие запрета или прямого указания Конституции на возможность совершать определенные действия означает лишь одно - данные отношения не урегулированы. Однако это обстоятельство имеет большое значение для определения правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления.

Закрепление прав и обязанностей органов государства возможно только посредством принятия правовых нормативных актов. Вне закрепленных законом прав орган действовать не может. В этом случае умолчание закона равнозначно запрету. Орган не может самостоятельно присвоить себе право действовать в соответствии с понимаемой им самим целесообразностью.

Иная ситуация с регулированием прав человека и гражданина. В своих поступках гражданин свободен и ограничен только законом. Требование участников правоотношений совершить деяния, не основанные на прямом указании закона, не могут быть признаны правомерными. Умолчание закона применительно к оценке поведения человека не может рассматриваться как запрет совершать определенные действия уже в силу того, что нет самого предписания, способного определить меру должного. Невозможно определить и содержание самого запрета. Однако умолчание закона в настоящем не исключает возможности введения соответствующей нормы в будущем, дозволяющей или исключающей определенное поведение. При этом важнейшее значение имеет иерархия нормативных актов. Если Конституция не содержит прямого запрета, значит, возможность урегулирования отношений федеральным законом сохраняется. При отсутствии запрета в федеральном законе открывается возможность урегулирования рассматриваемых отношений законом субъекта Федерации при условии, что они отнесены Конституцией к предметам совместного ведения либо являются исключительной компетенцией субъекта РФ. Если умолчание Конституции понимать как конституционный запрет, тогда невозможно развивать целые направления права, поскольку они не обозначены в Конституции. Поэтому умолчание не может рассматриваться как исключение возможности урегулирования отношений Федеральным законом при условии непротиворечия его конституционным нормам.

Отказ законодателя вводить прямой запрет на реализацию гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства в той или иной форме не может быть расценен как запрет на урегулирование этих отношений иным образом. Умолчание закона не исключает возможности закрепления этого права в принципе и может быть реализовано в ином правовом акте. Федеральный законодатель отказался урегулировать отношения, связанные с отзывом депутата регионального парламента. Каковы правовые последствия этого шага? Случайно ли в Федеральном законе от 6 октября 1999 года содержатся два разных подхода к закреплению досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и депутата законодательного органа?

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), среди которых назван и отзыв его избирателями в порядке, предусмотренным законом субъекта РФ. Причем введение института отзыва высшего должностного лица возможно по решению самого субъекта и не является обязательным. Закон лишь допускает такую возможность. Таким образом, подтверждается право проведения голосования по отзыву выборного лица избирателями, осуществляемого в том же порядке, что и его избрание. Аргументы о том, что за отзыв могут проголосовать не те, кто голосовал за действующего руководителя органа исполнительной власти на выборах, не явился для федерального законодателя веским аргументом против введения института отзыва в принципе. Интереснее другое, Федеральный закон не содержит статьи, которая бы определяла порядок досрочного прекращения полномочий депутата законодательного органа субъекта РФ. Подобная статья есть в Федеральном законе о статусе депутата Государственной Думы. Нельзя утверждать, что в представительном органе на всем протяжении его работы не будет случаев досрочного прекращения полномочий депутатов. Они могут быть различными, и законы о статусе депутата регионального парламента должны их предусмотреть вне зависимости от того, урегулированы ли эти отношения в Федеральном законе.

Очевидно, что досрочное прекращение полномочий депутата любого представительного органа может осуществляться с высокой степенью вероятности, поэтому эта процедура должна быть предметом регулирования. В действующих нормативных актах субъектов РФ подобные нормы предусмотрены. Сохранение этого института в региональном законодательстве зависит от того, будет ли рассматриваться умолчание Федерального закона, как запрет на введение данного института в субъектах РФ или нет. Если трактовать умолчание подобным образом, тогда необходимо распространить требование запрета и на все случаи досрочного прекращения полномочий депутатов, что является не только нелогичным, но и абсурдным требованием.

Отсутствие в Федеральном законе специальной статьи, закрепляющей основания досрочного прекращения полномочий депутата регионального парламента, может быть расценено как нежелание федерального законодателя регулировать эти отношения и отнесение решения этих вопросов на усмотрение регионального законодателя. Этот вывод подтверждается и сопоставлением положений Федерального закона, который вводит институт отзыва в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (что является признанием института отзыва в принципе), но умалчивает о случаях досрочного прекращения полномочий депутата.

Отказ законодателя регулировать отношения переводит решение проблемы из сферы права (допустимости) в сферу целесообразности (необходимости) и справедливости. Особые мнения судей-оппонентов Постановлению Конституционного Суда по делу об отзыве депутата Московской областной Думы затрагивают и эти проблемы. Их суть сводится к тому, что институт отзыва недемократичен, неконструктивен, несправедлив. Имеются и не столь категоричные выводы. Исследованию этого вопроса посвящен ряд работ79. Нет необходимости еще раз обращаться к вопросу о целесообразности введения института отзыва депутата, подчеркнем лишь, что положительных моментов в нем меньше, чем отрицательных. Их разбор и оценка требуют самостоятельного серьезного рассмотрения, что не является целью данной работы. Можно лишь отметить, что необходимость сохранения на уровне субъекта Федерации института отзыва неочевидна.

Принятие нового Федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ вынуждает акцентировать внимание на правовой стороне проблемы, поскольку практическое решение задачи приведения регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом требует уяснения его положений. В связи с этим следует обратить внимание на одно важное обстоятельство, затрагивающее сферу разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и касающееся регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Статья 71 Конституции РФ (п. "в") относит регулирование и защиту прав человека и гражданина к ведению Российской Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов отнесены лишь вопросы защиты прав и свобод (ст. 72, п. "б"). Институт отзыва включает нормы, закрепляющие право граждан на участие в делах государства посредством одной из форм непосредственной демократии. Они регламентируют процесс голосования, что предполагает наделение граждан возможностью участвовать в публичной оценке деятельности избранного лица. Таким образом, право на отзыв - это субъективное право гражданина, признанное законодателем (отзыв высшего должностного лица, отзыв депутата местного представительного органа) и предполагающее регулирование Федеральным законом.

Оценка положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" применительно к статусу депутата позволяет сделать ряд выводов, имеющих значение для построения системы органов государственной власти региона. Во-первых, умолчание Конституции и Федерального закона не является доказательством невозможности урегулирования отношений, прямо не предусмотренных Конституцией и Федеральным законом. Это регулирование может осуществляться законом субъекта РФ с учетом требований статей 71, 72, 76 Конституции РФ и предписаниями Конституционного Суда, допускающими опережающее регулирование субъектов РФ. Во-вторых, применительно к процедуре закрепления прав и свобод граждан следует признать, что отсутствие в Конституции прямого указания на возможность осуществления определенных действий (умолчание) не является запретом их совершения. В противном случае при определении прав и свобод граждан мы будем вынуждены следовать формуле - запрещено все, что не предусмотрено Конституцией. В-третьих, в силу того, что регулирование прав и свобод отнесено к ведению Федерации, необходимо при принятии соответствующих федеральных законов определять в них пределы самостоятельного (субъектов РФ) регулирования прав и свобод.

Роль и место депутата в парламенте определяются задачами представительного органа в системе государственной власти, его функцией быть "противовесом" исполнительной власти. Деление парламентов на сильные и слабые условно и применительно к рассматриваемой ситуации может быть использовано для уяснения зависимости статуса депутата и связанной с ним возможности парламента как коллегиального органа эффективно осуществлять свои представительные, законодательные и контрольные функции. Депутат в парламенте может быть одним из "винтиков" слаженно действующей парламентской машины либо оставаться независимым представителем избирателей округа. Выбор альтернативы зависит во многом от самих депутатов, поскольку они определяют правила своей работы, закрепляя их в Регламенте.

Свободный мандат депутата дает ему возможность самостоятельно определять линию поведения как в отношениях со своими избирателями, так и во взаимоотношениях с коллегами-депутатами, парламентом в целом. Императивный мандат обязывает депутата следовать воле избирателей, постоянно оглядываться на них в силу существующей угрозы отзыва. Хотя следование воле избирателей категория весьма неопределенная и депутат всегда найдет ту часть избирателей, чьи пожелания он якобы выполнял при голосовании за то или иное решение, но все же формальная связь существует. Суть проблемы заключается в степени возможной ответственности депутата.

4.3. Ответственность депутата перед парламентом

Природу ответственности депутатов в своих трудах рассматривали многие правоведы. Данная проблема достаточно детально проанализирована в работе М.А. Краснова80. Он справедливо отмечает, что "вопрос о природе парламентской ответственности носит отнюдь не академический характер, поскольку при трансформации теоретических суждений в правовые нормы принципиально важно соблюсти ту грань, которая отделяет политическое воздействие на депутата от воздействия "узкоюридического", дисциплинарного. В противном случае парламентская свобода может оказаться под реальной угрозой, и тогда о парламентаризме как системе организации власти вообще не придется говорить"81.

Различается ответственность депутата перед избирателями и ответственность перед парламентом. Ответственность перед избирателями является больше политической, нежели юридической, поскольку ее нельзя формализовать в силу невозможности установления четких юридических оснований привлечения депутата к ответственности. "Наоборот, парламентская ответственность депутата, т.е. ответственность его как члена коллегиального органа, направлена на контроль и коррекцию депутатского поведения по формализованным основаниям"82.

Отсюда автор делает вывод, что парламентская ответственность приобретает дисциплинарный характер, тем более что для депутата представительный орган есть место его постоянной работы и он получает вознаграждение за осуществление функций парламентария.

Понятие дисциплинарной ответственности ассоциируется с дисциплинарным проступком, совершаемым работником в связи с выполнением трудовых обязанностей. Депутат также находится в трудовых отношениях с парламентом как юридическим лицом, но характер этих отношений иной, нежели тот, что предусмотрен Кодексом законов о труде Российской Федерации и законодательством о государственной службе. Особенность заключается в том, что трудовые отношения депутата парламента регламентируются специальным законом о статусе депутата. Закон определяет порядок замещения должности, особые условия прекращения этих отношений, гарантии трудовой деятельности и ряд других. Поэтому и характер ответственности, предопределяемый особенностями трудовых отношений, будет иной.

Аналогичная ситуация с ответственностью депутата областного законодательного органа. Специфика обусловливается лишь тем, что депутат может работать в представительном органе как на профессиональной постоянной основе, так и нет. Отсюда и терминология, обозначающая специфику ответственности депутата в связи с выполнением им особых представительных обязанностей, должна быть иной.

Вряд ли есть смысл изобретать особый, отличный от других видов ответственности термин для обозначения депутатской ответственности. Понятием "депутатская ответственность" охватывается вся совокупность отношений, характерных для деятельности парламентария в процессе нарушения им установленных правил работы представительного органа. Можно выделить две разновидности таких отношений: ответственность депутата (которая может быть предусмотрена законодательством с большей или меньшей степенью формализации) и ответственность, которую в принципе невозможно предусмотреть законодательно без ущерба для работы парламента. К первой разновидности можно отнести ответственность перед избирателями (при наличии императивного мандата), а также ответственность за соблюдение установленных правил работы парламента.

Следует согласиться с М.А. Красновым в том, что депутат несет ответственность за соблюдение правил работы парламента непосредственно перед парламентом. Не всегда решение о привлечении депутата к ответственности принимает парламент, часто в процессе ведения заседаний это делает председатель.

Ко второй разновидности (никак законодательно не определяемой) относится ответственность перед политической партией, выдвинувшей и поддерживающей депутата, и ответственность перед органом, в котором трудится на постоянной основе депутат. Последняя является следствием особенности региональных парламентов, проявляющейся в различном статусе их членов: одни работают на профессиональной постоянной основе, другие выполняют обязанности депутата, не прерывая трудовых отношений с иным работодателем. Отсюда и различия в специфике работы и ответственности. При отсутствии запрета на совмещение неоплачиваемой должности депутата и, например главы муниципального образования, последний вынужден в силу своего положения лоббировать интересы избирателей не столько округа, сколько муниципального образования (если они не совпадают). И субъективно ответственным он будет себя считать прежде всего перед местной администрацией и представительным органом. Как бы мы ни лукавили, а желание выглядеть защитником интересов района в глазах своих коллег по работе в местной администрации будет доминировать при обсуждении и принятии решений в областном представительном органе.

Особенность нормативной регламентации ответственности депутата заключается в поиске баланса между гарантированием депутату свободы слова, выражения мнений, доступа к необходимой информации, с одной стороны, и обеспечением четкой работы представительного органа посредством введения парламентских процедур и ответственности депутатов за нарушение правил ведения заседаний, обсуждения вопросов, с другой. Детальная регламентация поведения депутата при осуществлении им представительных, законотворческих и контрольных функций в парламенте вряд ли уместна. Но закрепление прав, обязанностей и необходимых запретов обязательно, ибо без этого организовать эффективную работу парламента невозможно.

Основные нормы парламентской процедуры находят отражение в Регламенте представительного органа. Возможно введение соответствующих норм, предусматривающих ответственность депутата, в иные акты. Например, Закон о статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов содержит статью, предусматривающую обязанность депутата соблюдать правила депутатской этики. Что же касается содержания самих правил, то Закон отсылает к Регламенту областного Собрания.

Таким образом, законодатели сами, без участия какого-либо другого участника законодательного процесса (Главы областной администрации) определяют правила парламентской процедуры. Это упрощает внесение изменений, дополнений в Регламент, что актуально для организации работы областных законодательных органов. Они имеют не столь большой опыт работы в условиях формирования представительных органов на многопартийной основе, работы по принятию собственных законов.

Выделяется несколько сфер деятельности парламента, подлежащих регламентации с обязательным установлением ответственности за их соблюдение либо без таковой. Во-первых, это регулирование работы депутатов как членов парламента. Регламент устанавливает обязанность депутата присутствовать на заседаниях областного представительного органа, заседаниях постоянной комиссии, членом которой он является. Данное правило не является жестким, поскольку не все депутаты работают на профессиональной постоянной основе и некоторые в силу различных причин не смогут принять участие в работе парламента. Регламентом Архангельского областного Собрания, например, предусмотрена возможность отсутствия депутата на заседании представительного органа, заседании постоянной комиссии по уважительной причине. Причем Регламент не конкретизирует, что следует понимать под уважительной причиной. О возможном отсутствии председатель извещается заранее. Что же касается непосещения заседаний парламента во время сессии, то возможность отсутствия депутата предусмотрена Регламентом. В этом случае соответствующая норма возлагает на депутата обязанность поставить в известность председательствующего о времени и причине своего отсутствия83.

Вряд ли стоит говорить о важности кворума для проведения сессий законодательного органа, однако по давней традиции регламенты не предусматривают какую-либо ответственность депутатов, не посещающих заседания областного парламента. Не сделано это и в отношении депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе84.

Во-вторых, сферой регламентации является порядок ведения заседаний представительного органа и его органов. Выступающий на заседании парламента депутат не вправе нарушать правила депутатской этики. Под таковыми в Регламенте Архангельского областного Собрания понимается употребление грубых, оскорбительных выражений, затрагивающих честь и достоинство депутатов и других лиц, высказывание необоснованных обвинений в чей-либо адрес, использование заведомо ложной информации, призывы к незаконным действиям. При нарушении правил депутатской этики предусматриваются меры ответственности. Они носят морально-этический, а не юридический характер, поскольку не влекут правовых последствий. Председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает депутата права выступления в течение всего заседания. Если и эта мера не дает результата, то по решению областного Собрания осуждающая депутата-нарушителя резолюция может быть опубликована в средствах массовой информации.

Основанием ответственности депутата может быть нарушение Регламента и порядка в зале заседаний. Мерой ответственности выступает предупреждение председательствующего. Оно может быть опротестовано депутатом в мандатную комиссию. Из содержания нормы Регламента не совсем ясно, в чем состоит нарушение. Либо оно выражено в неподчинении требованию председательствующего, либо в превышении времени, отводимого для выступлений. Такое же требование предъявляется к присутствующим на заседании парламента лицам, не являющимся депутатами. Они могут быть удалены из зала заседаний по решению областного Собрания, принятому открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих депутатов. Мерой ответственности, применяемой к депутату, может быть лишение его слова.

В-третьих, сферой регламентации является поведение председательствующего. Опыт работы Верховного Совета РСФСР показал, насколько значительна может быть роль руководителя заседания в организации обсуждения вопросов, порядка голосования и др. Регламент Архангельского областного Собрания хотя и осторожно, но все же предусмотрел некоторые ограничения в деятельности председательствующего. Он не вправе комментировать выступления депутатов, давать им характеристику. Установлена и ответственность председательствующего за нарушения требований Регламента. В этом случае областное Собрание может назначить "другого председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу". Очевидно, речь идет о временном отстранении председательствующего от ведения заседания до конца обсуждения конкретного вопроса и принятия по нему решения.

Что же касается ответственности депутата за совершенные правонарушения, то действующее законодательство дает возможность привлекать депутатов к уголовной, административной и иным видам юридической ответственности. Для этого нет необходимости осуществлять процедуру отзыва.

4.4. Неприкосновенность депутата

Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание среди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и как должностное лицо должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составной частью мандата является неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в советском законодательстве нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.

С принятием новой Конституции РФ процедура закрепления депутатской неприкосновенности претерпела существенные изменения. Конституционной основой неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания стала статья 98 Конституции РФ, которая установила рамки возможного ограничения действия уголовно-про-цессуального и административного законодательства в отношении членов российского парламента. Правда, при закреплении этой привилегии в Федеральном законе депутаты существенно расширили границы неприкосновенности, практически исключив возможность применения к ним любых мер воздействия со стороны правоохранительных органов. Соответствующая норма Федерального закона стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ85.

Традиционно продублировали норму Федерального закона о неприкосновенности депутатов законодатели региональных парламентов. В законе "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов", например, также говорилось, что "депутат областного Собрания обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен на территории Архангельской области к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу в качестве подозреваемого без согласия сессии областного Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Он не может быть подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено действующим Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Депутат областного Собрания не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за официально высказанное мнение, позицию, выраженную им при голосовании, в том числе и по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством"86.

Статья 20 этого же Закона закрепила процедуру лишения депутата областного Собрания неприкосновенности и привлечения его к уголовной и административной ответственности. Согласно этой процедуре для привлечения депутата к ответственности необходимо согласие областного Собрания. Подобные нормы содержались во Временном положении об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденном постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года. Соответствующие статьи названного акта стали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Суд указал, что, "исключив возможность привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также задержания, ареста, обыска, личного досмотра или допроса без согласия Калининградской областной Думы, Временное положение установило особый, не предусмотренный Конституцией Российской Федерации и федеральным законом порядок осуществления правосудия и судопроизводства. Между тем по смыслу статей 71 (пункты "г", "о"), 77 (часть 1), 118 (часть 3), 120 (часть 1) и 124 Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности судебной власти, осуществление правосудия относятся к исключительной компетенции Российской Федерации"87. Суд признал неконституционными соответствующие нормы Временного положения.

Постановление Конституционного Суда РФ породило волну прокурорских протестов в отношении аналогичных актов, принятых законодательными органами субъектов РФ. По протесту прокурора Архангельской области судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда от 2 апреля 1996 года признала соответствующие статьи областного закона о статусе депутата областного Собрания недействительными.

Вместе с тем проблема правовой регламентации неприкосновенности депутата областного Собрания оставалась нерешенной вплоть до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации". Этим Законом введена неприкосновенность депутата регионального законодательного органа. Не вызывает сомнений необходимость урегулирования этого вопроса в силу того, что депутат выполняет публичные функции, и защита от произвольного и неправомерного привлечения к ответственности является гарантией его деятельности в сфере защиты публичных, а не личных интересов.

Закрепление неприкосновенности депутата является обычной общемировой практикой, хотя в демократических странах отмечается тенденция ослабления депутатского иммунитета88. Она позволяет быть свободным в выборе собственной позиции при голосовании и выражении своего мнения, хотя, конечно, нельзя исключить влияние на его поведение политических партий, "групп интересов", лоббирующих структур и т.д. Различны и способы защиты от давления, но общим, базовым институтом, обеспечивающим эту защиту, является институт депутатской неприкосновенности. Он позволяет исключить прямое давление на депутата со стороны силовых структур государства.

Сам принцип неприкосновенности члена парламента может иметь неодинаковое законодательное наполнение, что обусловливается различным пониманием депутатами пределов такой независимости. Следует иметь в виду, что любое исключение из общих правил, устанавливающих юридическую ответственность для граждан страны, должно быть обоснованным, поскольку является изъятием из конституционного принципа равноправия. Чрезмерная защита депутатов от "внимания" правоохранительных органов не способствует поддержанию авторитета представительного органа.

Неприкосновенность не должна рассматриваться избирателями как стремление депутатов уйти от законного преследования, как способ уклониться от справедливого наказания за совершенные правонарушения. Законодатели самостоятельно определяют содержание своей неприкосновенности, и ее чрезмерное расширение не только не прибавляет авторитета представительному органу, но также может привести к злоупотреблению депутатами своим особым правовым положением. Абсолютная неприкосновенность сделает мандат депутата привлекательным для нарушителей закона, поскольку у них появляется реальная и законная возможность уйти от ответственности.

Подобные опасения, очевидно, были и у федерального законодателя, поскольку он допускает на региональном уровне возможность снятия неприкосновенности со всех депутатов. Соответствующая норма, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", может быть предусмотрена уставом области (ст. 16)89.

При решении вопроса о введении института неприкосновенности депутата у представительного органа субъекта есть выбор: либо следовать положениям Федерального закона, определяющим содержание данного института, либо отказаться от неприкосновенности своих депутатов вообще, также закрепив это в своем уставе. Вносить какие-либо изменения в установленную Законом процедуру обеспечения неприкосновенности, либо менять содержание нормы нельзя. Такой вывод основывается на закрепленном Конституцией РФ распределении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и основывается на исключительном праве Российской Федерации принимать и вносить изменения в уголовно-процессуальное законодательство (ст. 71, п. "о"). Федеральный закон от 6 октября 1999 года установил правила привлечения к уголовной ответственности депутата, и любое воспроизведение этих норм в региональном законе с какими-либо изъятиями или дополнениями следует расценивать как вторжение в компетенцию федерального законодателя.

Можно говорить о двух аспектах депутатской неприкосновенности, закрепляемой Законом. Во-первых, обеспечение неприкосновенности в процессе выполнения депутатских обязанностей как в сессионный период работы парламента, так и вне его. Депутат участвует в обсуждении вопросов повестки дня, высказывает свое мнение, одобрительно или критически оценивает работу коллег-депутатов и органов исполнительной власти. Острота дебатов может быть различной, а высказанные суждения и предложения могут иметь далеко идущие последствия, затрагивающие интересы влиятельных лиц. Поэтому понятно стремление депутатов обезопасить себя от возможного юридического преследования за высказанные мнения, иные действия, соответствующие статусу депутата. Такие нормы имеются как в Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 года90, так и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако одинаковым является только материальное содержание нормы, но процессуальное наполнение их различно.

Депутат Государственной Думы не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение или выраженную позицию при голосовании в палате и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока полномочий. Если в связи с такими действиями депутат Государственной Думы допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, то возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении осуществляются только в случае лишения депутата Государственной Думы неприкосновенности (ст. 19, п. 6). Допустимо предположить подобную процедуру и в отношении депутата регионального парламента. Однако соответствующая норма Федерального закона от 6 октября 1999 года предусматривает возможность привлечения депутата регионального парламента к уголовной ответственности за допущенные публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена Федеральным законом, без лишения его депутатской неприкосновенности (ст. 13, п. 5). Сравнение двух норм показывает, что в отношении депутата Государственной Думы нельзя даже возбуждать уголовное дело без согласия палаты, в отношении же депутата регионального законодательного органа это можно сделать.

Подобный подход федерального законодателя к закреплению неприкосновенности депутатов может быть объяснен пониманием необходимости обеспечить защиту чести и достоинства депутатов, иных участников парламентского процесса, способствовать введению общей негативной оценки такого поведения в стенах парламента.

Следует обратить внимание на некоторую несогласованность положений Федерального закона, устанавливающего общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, относительно закрепления неприкосновенности депутата регионального парламента. Статья 13 (ч. 5) Федерального закона предусматривает: "Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом"91. Формулировка не вполне удачна, поскольку прямое ее прочтение свидетельствует об отсутствии какой-либо неприкосновенности у депутата, если он допустил прямое оскорбление или клевету в своем публичном выступлении. Только соотнеся эту норму с иными положениями данной статьи, можно допустить, с некоторой долей вероятности, что все же в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности следует предварительно получить согласие законодательного органа. Подобный вывод можно сделать из содержания части 1 статьи 13, которая вводит общее правило о неприкосновенности депутата.

Вместе с тем, говоря о существовании общего правила, следует иметь в виду, что из общей нормы могут быть и изъятия. В рассматриваемом случае исключением может являться положение части 5 статьи 13. При подобной трактовке его содержания получается, что за оскорбление и клевету депутат подлежит уголовной и административной ответственности в общем порядке и не требуется при этом согласия парламента. Но такой вывод не является бесспорным, поскольку в рассматриваемой статье имеются исключения из установленного Законом правила, и отдельно оговаривается процедура привлечения к уголовной и административной ответственности депутата, совершившего правонарушение не при исполнении депутатских обязанностей. В этом случае согласие законодательного органа требуется, поскольку действует общая норма, что нашло прямое закрепление в Законе.

Таким образом, можно сделать вывод, что депутат не может быть привлечен к ответственности ни при каких условиях за высказанное мнение, позицию при голосовании. Что же касается иных действий, связанных с осуществлением депутатских полномочий, то привлечение к ответственности возможно только с согласия законодательного органа. Привлечение к ответственности за допущенные публичные оскорбления и клевету наступает в общем порядке.

Вторым аспектом неприкосновенности депутата является его деятельность, не связанная с осуществлением депутатских обязанностей. Для региональных парламентов это актуально в силу различного правового положения его членов. Значительная часть депутатов исполняет свои обязанности, не порывая с основной работой, что значительно расширяет круг отношений, в орбиту которых вовлекается депутат.

Неприкосновенность понимается как запрет привлекать депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, подвергать его задержанию, аресту, обыску или допросу без согласия законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Неприкосновенность депутата регионального парламента распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Из данной общей нормы законодатель сделал исключение, указав, что эти ограничения не распространяются на действия депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий (статья 13, часть 3).

Оценка подобного изъятия из общей нормы невозможна без учета требований части четвертой этой же статьи, которая подтверждает необходимость получения согласия представительного органа на привлечение депутата к уголовной ответственности даже в случае совершения депутатом действий, не связанных с осуществлением своих полномочий. Совокупное рассмотрение норм одной статьи (части 1, 2, 3, 4) приводит к выводу, что в случае совершения депутатом преступления вне связи с осуществлением депутатских полномочий требуется согласие парламента на привлечение его к уголовной ответственности. В случае совершения депутатом преступления против личности, а также иных действий, не связанных с осуществлением им своих депутатских обязанностей, к нему могут быть применены предусмотренные УПК РФ меры пресечения и иные следственные действия (задержание, арест, допрос, досмотр багажа), возбуждено уголовное дело. При завершении следствия дело передается в суд с согласия законодательного органа субъекта РФ.

Таким образом, депутатская неприкосновенность депутата законодательного органа субъекта РФ в полном объеме имеет место в отношении действий, осуществляемых депутатом при исполнении им своих депутатских полномочий. Только в этом случае нельзя его арестовывать, задерживать, производить обыск в занимаемом им жилом и служебном помещениях, досматривать багаж, транспорт. При иных условиях к нему могут быть применены меры пресечения (задержание, арест), произведен обыск, и только при передаче дела в суд требуется согласие представительного органа.

1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

3 Собрание законодательства РФ. 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608.

4 Большой юридический словарь дает следующее понимание правового статуса: "установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей". См.: Большой юридический словарь // Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских - М: ИНФРА-М, 1997. - VI, С. 655.

5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663.

6 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. Протокол к Федеративному договору. М.: Известия, 1993. С. 112-115.

7 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089; № 52. Ст. 5072.

8 Устав Архангельской области (в редакции от 25 мая 1995 г.). Ст. 20.

9 К подобному выводу пришел Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

10 Крылова Н.С. Британский парламентаризм // Очерки парламентского права. М.: ИГП РАН, 1993. С. 3.

11 Урьяс Ю.П. Парламентское право ФРГ // Очерки парламентского права. М.: ИГП РАН, 1993. С. 135.

12 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1981. С. 293.

13 См.: Конституции буржуазных государств. С. 162.

14 Аналогичная ситуация возникает и при рассмотрении вопроса о наименовани парламентов представительного органа другого вида субъектов РФ - республик. Часть из них в своих конституциях, например, Республика Татарстан, Тыва, Дагестан, Удмуртская Республика и др., законодательные органы называют парламентами.

15 См.: Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 17.

16 См.: Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. С. 10-11.

17 См.: Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 8, 9; Овсепян Ж.И. Становление парламентаризма в России: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2000. С. 15.

18 Авакьян С.А. в одной из своих работ выделяет следующие признаки парламента: "... представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, задачи и полномочия, круг дел, формы, методы и стиль работы". См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М.: Российский Юридический Издательский Дом,

19 См., например: Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409; № 7. Ст. 700.

20 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

21 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089. 22 Там же. № 52. Ст. 5072.

22 Там же. № 52. Ст. 5072.

23 Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 2000.

24 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1594.

25 Анализ сути конфликта изложен в ряде публикаций. См.: Ульянов В. И. Правовые аспекты отношений края, области с входящими в их состав автономными округами // Российский юридический журнал. 1997. № 4. С. 3-14; Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Российский юридический журнал. 1998. № 2. С. 5-16.

26 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 31. Ст. 3837.

27 См.: Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом // Волна. 1996. 17 сентября.

28 Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

29 Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

30 См.: Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 7. С. 56.

31 Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. № 4.

32 См.: Временное положение об организации законодательной и исполнительной государственной власти в Архангельской области. Утверждено постановлением главы администрации области от 24 декабря 1993 г. № 302.

33 См.: Калюжный Г. Главы райадминистраций заговорили о "двухпалатности" облсобрания // Правда Севера. 1999. 14 января.

34 См. об этом: Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации: Монография. - Архангельск: Изд-во Поморского госуниверситета, 1999. С. 97-99.

35 См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. № 6.

36 Двое судей Конституционного Суда высказали по данному делу особое мнение. См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

37 См., например, Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство. 2000. № 12. С. 48-50.

38 Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1996. № 5.

39 По всей видимости, таким "установленным числом" является общее количество депутатов - 39.

40 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.

41 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации. Ст. 287.

42 Болдырев Ю.Ю. Реализация контрольных полномочий парламента в условиях действующей Российской Конституции // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. С. 57.

43 Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4350.

44 Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4350.

45 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. С. 339.

46 См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1997. № 12.

47 Устав Архангельской области. Ст. 27.

48 Ведомости Архангельского областного Собрания. 1998. № 14.

49 Хаманева Н.Ю. Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. - М.: ИГП РАН, 1994. С. 140.

50 Хаманева Н.Ю. Указ, работа. С. 140.

51 См.: Голландская правовая культура // Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М.: Изд-во "Легат", 1998. С. 285. (Автор раздела В.В. Бойцова.)

52 Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

53 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году. - М: Республика, 2000. С. 24-25.

54 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ О. Миронова в 1998 году // Российская газета, 11 марта 1999 года. № 46. С. 6.

55 См.: Доклад Уполномоченного в 1999 году. - М.: Республика, 2000. С. 25.

56 См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1998. № 16.

57 Стенограмма заседания областного Собрания депутатов.

58 См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1999. № 22.

59 Подобное требование содержится во всех законах субъектов РФ об уполномоченном по правам человека.

60 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

61 См.: Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года // Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

62 См.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

63 См.: По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 года // Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 348.

64 См.: Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1995. № 9.

65 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

66 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

67 См.: Конституционное (государственное) право: Справочник // Под ред. В. И. Лафитского. - М.: Юристь, 1995, с. 83.

68 Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата // Конституционный строй России. Выпуск второй. Вопросы парламентского права. - М.: ИГП РАН. 1995. С. 107.

69 Ведомости Архангельского областного Собраний депутатов. 1995. № 6.

70 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 года "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 348.

71 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

72 Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь // В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Большая Российская Энциклопедия. Юристъ, 1997. С. 107.

73 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 348; Белкин А.А. Дело об отзыве депутата // Правоведение. 1997. № 3. С. 24-33.

74 Конституции зарубежных государств. - М.: Издательство БЕК, 1996.

75 Особое мнение судьи Т.Г. Морщаковой. Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

76 Особое мнение судьи Н.В. Витрука. Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

77 См.: Белкин А.А. Дело об отзыве депутата // Правоведение. 1997. № 3. С. 31.

78 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. - М.: Известия, 1993.

79 См.: Малько А.В., Синюков В.Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее // Правоведение. 1992. № 2; Белкин А.А. Институт выбытия депутата // Правоведение. 1992. № 4; Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата // Конституционный строй России. Выпуск второй. Вопросы парламентского права. - М.: ИГП РАН. 1995 и др.

80 См.: Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата // Конституционный строй России. Выпуск второй. - М: ИГЛ РАН. 1995. С. 98.

81 Там же.

82 См.: Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата // Конституционный строй России. Выпуск второй. - М: ИГЛ РАН. 1995. С. 98.

83 См.: Регламент Архангельского областного Собрания депутатов. Ст. 38.

84 См.: Регламент Архангельского областного Собрания депутатов. Ст. 38.

85 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 9. Ст. 828.

86 Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1995. № 6.

87 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4969.

88 См.: Чиркан В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Издательство "Зерцало", 1998. С. 354.

89 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

90 Там же. № 28. Ст. 3466.

91 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.