Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

В.Е.Чиркин

КОНСТИТУЦИОННОЕ

ПРАВО

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Учебник

 ББК 67.99(3)01 4-64

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997.—568с. ISBN 5-7357-0204-1

Учебник написан в соответствии с учебной программой по данному предмету, утвержденной Академическим правовым университетом при Институте государст­ва и права Российской академии наук. В Общей части рассматриваются основные институты конституционного права, в Особенной основы конституционного права десяти стран Европы, Азии, Африки, Америки, представляющие определен­ные конституционно-правовые системы.

ББК 67.99(3)01 ISBN 5-7357-0204-1                            © Чиркин В.Е., 1997

© «Юристъ». Оформление, 1997

 Изучение конституционного права зарубежных стран в высших юри­дических учебных заведениях России предусмотрено Государственным образовательным стандартом. Конституционное право преподается и во многих странах Содружества Независимых Государств. Данный учеб­ник, подготовленный в Академическом правовом университете при Ин­ституте государства и права Российской академии наук, может использо­ваться с соответствующими изменениями (например, в перечне изучае­мых стран) и в этих государствах.

Курс конституционного права зарубежных стран имеет три главные цели: общеобразовательную, правоведческую и практическую. Общеоб­разовательное значение данного предмета связано с необходимостью повышения общей культуры студентов будущих юристов. Правоведческая цель курса состоит в углублении теоретических знаний о моделях правового регулирования статуса личности, о различных конституцион­ных принципах экономической, социальной и политической систем об­щества, об основах его духовной жизни, о разных формах правления, территориально-политического устройства государства, системах госу­дарственных органов и органов местного самоуправления. Практическая роль курса связана с изучением конституционно-правовых институтов и методов конституционного регулирования, их позитивных и негативных сторон, которые могут изменяться в неодинаковых условиях: позитив­ные черты могут обернуться негативными последствиями, и наоборот. Знание конституционной теории и практики различных государств может помочь совершенствованию конституционно-правового регулиро­вания в России и других странах с учетом их конкретных условий.

 В предлагаемом вниманию читателя учебнике рассматриваются основные институты конституционного права зарубежных стран (Общая часть, имеющая в основном теоретическое значение) и основы конститу­ционного права десяти отдельно взятых стран, представляющих различ­ные правовые системы современности (Особенная часть). При изучении данной дисциплины в других высших учебных заведениях, в иных стра­нах перечень этих государств может быть дополнен, те или иные из них могут быть заменены другими, например в зависимости от подготовки педагогических кадров или практических потребностей (скажем, в слу­чае необходимости изучать основы конституционного права сопредель­ных стран).

Овладение знаниями по данной дисциплине предусматривает не только слушание лекций преподавателя, но и значительную самостоя­тельную работу студентов, знакомство их с некоторыми конституциями и рекомендованной литературой. При изучении курса целесообразно провести также 2—4 семинарских занятия по избирательным системам, вопросам парламентаризма и территориально-политического устройст­ва государства и др. План таких занятий и список рекомендуемой ли­тературы содержатся в программе и учебно-методическом пособии, ко­торые изданы Академическим правовым университетом в 1995 г. Там же приводятся список контрольных вопросов, задания по курсовым и контрольным работам, даны методические указания по подготовке таких работ.

Для овладения курсом студенту достаточно хорошо изучить данный учебник, а также рекомендуемые ниже основную литературу и источни­ки (некоторые конституции). Студентам, стремящимся к углубленному изучению предмета, желающим специализироваться по государствоведческим и конституционным проблемам, готовить дипломную работу по данной дисциплине, рекомендуется дополнительная литература. Ее спи­сок не носит исчерпывающего характера, так как появляются новые ис­следования, принимаются новые конституции и законы. Студент должен следить за этими новеллами, а также за практикой применения консти­туционного права в изучаемых государствах.

 Основная литература и источники

1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993. Т. 1; М., 1995. Т. 2. В 1996 г. оба эти тома опубликованы отдельным изданием с несущественным обновлени­ем материала.

2. Иностранное конституционное право / Отв. ред. В.В. Маклаков.

М„ 1996 (гл. 1-4, 8, 9, 11, 12).

3. Конституции зарубежных государств. М., 1996 (конституции США, Великобритании, Франции, Японии или иные 3—4 конституции

по указанию преподавателя).

4. Конституция Китайской Народной Республики 1982 г. / / Консти­туция и основные законодательные акты КНР. М., 1984.

Дополнительная литература

1. Боботов С.В. Конституционная юстиция. М., 1994.

2. Зарубежное законодательство о политических партиях. М., 1993.

3. Защита прав человека в современном мире: Сб. статей. М., 1993.

4. Национальный вопрос, государство и право в странах западной

демократии. М., 1994.

5. Очерки парламентского права. М., 1993.

6. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах

М.,1994.

7. Сахаров Н.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994

8. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

9. Судебные системы западных государств. М., 1991.

10. Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

11. Чиркин В.Е, Основы конституционного права: Учебное пособие

М.,1996.

12. Энтин Л.М. Разделение властей: Опыт современных государств

М.,1995.

Дополнительные источники.

В 70—80-х годах в издательстве «Прогресс» опубликован ряд книг под общим заголовком «Конституция и законодательные акты». В этих книгах содержатся тексты конституций и многих других правовых

 актов законы о выборах, о средствах массовой информации и т.д., ордонансы и указы президентов, регламенты парламентов, решения кон­ституционных судов. Каждая книга посвящена определенной стране (Ав­стрии, Италии, Кубе, США, Франции и т.д.). На титуле сначала обозна­чена страна, а затем заголовок, например: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.

Студентам следует использовать эти источники для углубления зна­ний.



ОБЩАЯ ЧАСТЬ:

основы

КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН



 

 Глава 1

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН:

ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Конституционное право отрасль права

Терминология. Государства современного мира характеризуются ог­ромным многообразием. Среди них есть государства-гиганты, например Китай с 1, 2 млрд. населения, и государства-карлики, например Респуб­лика Науру в Океании, где население не достигает и 8 тыс. человек;

экономически высокоразвитые страны, например США, и государства, где до сих пор в деревне преобладает патриархальное хозяйство (Респуб­лика Чад в Африке); страны с устойчивыми демократическими традиция­ми, например Франция, и государства с авторитарными (Индонезия) и даже тоталитарными (КНДР) режимами. В подавляющем большинстве стран (кроме тех, где вообще нет конституций, хотя и в них действуют нормативные принципиальные положения разного рода) наряду с други­ми отраслями права (гражданским, трудовым, уголовным и т.д.) сущест­вует конституционное право.

Термин «конституционное право» имеет три значения: отрасль дейст­вующего права, наука, учебная дисциплина. Как отрасль права оно представляет собой систему внутренне согласованных юридических норм (правил особого рода), содержащихся в конституциях, законах, декретах президента и т.д. и регулирующих определенную группу обще­ственных отношений (прежде всего основы устройства общества и госу­дарства, правового положения личности). Как наука это совокупность различных теорий, учений, взглядов, гипотез по вопросам конституцион­ного права, изложенных в книгах, статьях, научных докладах. Как учеб­ная дисциплина это предмет преподавания в высшей школе. Понятие «конституционное право зарубежных стран» не означает особую отрасль права такой отрасли нет. Существует конституционное право той или иной страны, и в каждой из них свое (французское, индийское, конго­лезское, бразильское, австралийское и др.). Следовательно, при употреб­лении термина «конституционное право зарубежных стран» речь идет об ответвлении от единой науки конституционного права, о комплексном и сравнительном изучении конституционного права многих стран мира (в настоящее время существует более 200 государств), а также об учебной дисциплине.

10

 В различных странах конституционное право может иметь свой объект регулирования, а наука и учебный курс свой предмет изуче­ния, но основное содержание этой отрасли права является в принципе одинаковым, сходным, аналогичным.

Объект регулирования конституционного права в зарубежных странах. Свое название конституционное право получило от особого юридического документа конституции, которую официально (Герма­ния) или неофициально (Болгария) обычно называют основным законом. Однако конституционное право не сводится к конституции, а включает множество правовых актов законов, принятых парламентом, указов и декретов президента, постановлений или ордонансов правительства, по­становлений конституционного суда или конституционного совета и т.д. В отличие от других отраслей права, каждая из которых имеет свой объект регулирования (имущественные и некоторые неимущественные отношения в гражданском праве, трудовые отношения в трудовом, преступления и наказания в уголовном и т.д.), правовые акты, относя­щиеся к конституционному праву, регулируют прежде всего наиболее значимые, важнейшие общественные отношения: основы жизни общест­ва, государства, коллектива, личности. Эти акты в своей совокупности распространяются на все четыре главные сферы общественной жизни:

экономику, социальные отношения, политику, идеологию. Конституци­онное право регулирует основы социально-экономической структуры об­щества, его политической системы, духовной жизни и правового статуса личности. В социально-экономической сфере конституционное право оп­ределяет основы отношений собственности, социальную роль государст­ва и др., в политической сфере создание и роль политических партий, избирательных объединений, организацию государства и т.д., в духовной сфере конституционное право может допускать плюрализм (множест­венность) идеологий, а может закреплять одну из них в качестве офици­альной, господствующей, единственной (например, марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна в Китае). Важнейшая часть конституционного права основы правового положения личности: конституционные права, обязанности, их гарантии.

Таким образом, конституционное право как отрасль права регулирует основы связей в отношениях «личность коллектив (имеются в виду коллективы публичного характера) общество государство». Их правовые отношения базируются на применении в соответствии с зако­ном государственной власти, имеют своей целью осуществление госу­дарственной власти, участие в ней, давление на нее в формах, определен­ных конституцией. Конституционное право как отрасль права это сис­тема внутренне согласованных норм, закрепляющих и регулирующих основы социально-экономической структуры общества, его политичес-

11

 кой системы, духовной жизни и правового статуса личности, обеспечива­ющих правовыми средствами условия для осуществления государствен­ной власти, участия в ней, борьбы за нее мирными, конституционными средствами. Нормы конституционного права регулируют основы право­вого статуса личности, принципы общественного и государственного строя, форму государства, способы осуществления представительной и непосредственной демократии (избирательную систему, референдум), организацию и деятельность законодательной, исполнительной и судеб­ной власти, основы местного самоуправления и управления.

Сказанное об объекте конституционного права характеризует его ос­новное содержание, глобальную тенденцию. В отдельно взятых странах, неодинаковых по своим условиям, эта тенденция проявляется по-разно­му. В старых конституциях (например, в конституции США 1787 г.') вопросы общественного строя, духовной жизни общества, а нередко и многие важные стороны правового положения личности (социально-эко­номические права) регулируются в минимальной степени, основное же внимание уделяется органам государства, их взаимоотношениям. Новей­шие конституции, принятые после второй мировой войны (например, конституция Италии 1947 г.), особенно в последние годы (конституции Бразилии 1988 г., Узбекистана 1991 г., Перу 1993 г., Казахстана 1995 г., Украины 1996г., Белоруссии 1996г. и др.), более полно отвечают данно­му выше определению объекта конституционного права (некоторые из них разрабатывались под определенным влиянием социалистических концепций об объекте конституционного регулирования). Однако, как отмечалось, действующее конституционное право не сводится только к конституции, оно включает множество других правовых актов, а эти акты, в том числе и в США, в той или иной степени относятся к основам всех главных сфер общественной жизни. Объект регулирования консти­туционного права в целом в странах современного мира более или менее одинаков.

Место конституционного права в системе права зарубежных стран. Все главные сферы общественной жизни и их основы в комплексе регулируются только конституционным правом. Остальные отрасли права касаются лишь отдельных сторон или хотя и принципиальных, но отдельных вопросов (например, собственность в гражданском праве, ох­рана природы в экологическом праве). Регулируя в комплексе основы жизни общества, конституционное право тем самым играет централь­ную, ведущую роль во всей правовой системе. Нормы конституционного права, особенно конституций, являются исходными для других отраслей права, развиваются в этих отраслях. Статья 29 конституции Японии

1 Здесь и ниже указаны даты принятия конституций, а не вступления их в силу

12

 1946 г., гласящая, что «право собственности не должно нарушаться», служит основой для регулирования различных отношений собственнос­ти в гражданском праве (в договорах купли-продажи, залога, наследова­ния и т.д.). Принцип независимости суда и подчинения его только закону, содержащийся во многих конституциях (конституциях Болгарии 1991 г., Литвы 1992 г., Белоруссии 1996 г. и др.), является исходным для многих норм уголовно-процессуального и гражданского процессуального права. Число таких примеров можно увеличить, приведя иллюстрации, относя­щиеся к трудовому, финансовому, земельному и другим отраслям права.

Соотношение конституционного, публичного, государственного права находится в иной плоскости, чем отмеченные выше связи консти­туционного права и других отраслей права. Конституционное правоосновная часть публичного права. Термин «публичное право» имеет со­бирательное значение. По традиции, идущей от римских юристов, в со­став публичного права включаются те отрасли, в которых доминирует регулирование не частных отношений, а публичной сферы жизни: кон­ституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. Некоторые отрасли, и прежде всего гражданское право, относятся к частному праву. Это деление в значительной мере условно, особенно в современную эпоху, когда наблюдается вмешательство государства в регулирование различных сфер жизни, ранее остававшихся за его преде­лами. В гражданском, торговом, семейном праве также есть существен­ные элементы публично-правового регулирования.

В некоторых странах (в Германии, ранее в СССР) наряду с термином «конституционное право» используется термин «государственное право». Часто содержание этих отраслей права совпадает, в сущности, это одна и та же отрасль, но иногда они отличаются -друг от друга, и главным образом по объему. Считается, что, с одной стороны, конститу­ционное право шире государственного, так как конституция включает нормы, относящиеся к собственности, семье, охране природы и т.д., а законодательство, относящееся к конституционному праву, развивает эти исходные положения. С другой стороны, шире государственное право, выходящее за пределы конституционных норм, включающее мно­гие вопросы государственного управления, административного, финан­сового права. Впрочем, в последние годы в Германии издавались работы, объединяющие под одним заголовком конституционное и государствен­ное право.

Особенности норм конституционного права. Нормы конституци­онного права, как и другие правовые нормы, это общеобязательные правила, установленные главным образом нормативными правовыми ак­тами (законами, указами и др.) и обеспечиваемые государственным при­нуждением. Лишь в сравнительно редких случаях такие нормы создают-

13

 ся иначе путем судебного прецедента, конституционного обычаяили не обеспечиваются судебной защитой (тот же конституционный обы­чай, социально-экономические права личности в некоторых странах). В статье конституции или закона может содержаться всего одна норма. Такова, например, ст. 102 Основного закона ФРГ (Германии) 1949 г. («Смертная казнь отменяется»). Вместе с тем в статье или даже в одном предложении статьи может содержаться несколько норм конституцион­ного права. Так, в ст. 3 французского закона 1962 г. о выборах президента республики в одном из предложений устанавливается: «Не позднее чем за 15 дней до первого тура выборов президента республики правительст­во публикует список кандидатов». Эта статья содержит различные пра­вила: возлагает обязанность такой публикации на правительство (а не на другой орган, например избирательную комиссию), устанавливает срок для этого. Из цитированного предложения статьи следует множество выводов: о невозможности иного официального опубликования списка кандидатов, о том, что список должен быть единым, что разновременная публикация фамилий кандидатов исключается и т.д.

В отличие от отраслей частного права, где используется, как правило, диспозитивный метод регулирования (сторонам предоставляется воз­можность выбора того или иного варианта поведения), в конституцион­ном праве доминирует императивный (повелительный) метод. Боль­шинство норм конституционного права, будучи тесно связанными с властеотношениями, имеют предписывающий, запрещающий, обязывающий характер. Они повелевают лишь определенное поведение (нормы-веле­ния), как это имеет место в цитированных выше статьях. Реже использу­ются нормы-дозволения (они широко применяются и являются основны­ми лишь при регулировании основ правового статуса личности). В целом в конституционном праве доминируют отношения субординации (подчи­нения), отношения же координации (согласования) применяются реже. Тем не менее в конституционном праве есть и диспозитивные нормы. Такова, например, ст. 94 итальянской конституции 1947 г., устанавли­вающая, что каждая палата парламента может выразить доверие прави­тельству или отказать в нем путем поименного голосования. В последнем случае президент республики может уволить правительство в отставку или распустить парламент с назначением даты новых выборов, т.е. реше­ние вопроса о коллизии парламента и правительства отдается на усмот­рение избирателей.

Названные выше нормы это нормы-правила. При возникновении соответствующих юридических фактов событий, состояний, дейст­вий (в нашем примере это факт голосования в парламенте по вопросу о доверии) эти нормы порождают соответствующие правоотношения (в нашем примере между парламентом, правительством, президентом). Ре-14

 ализуются такие нормы в результате преобразования правовых пред­писаний в фактическое поведение участников общественных отноше­ний причем при применении норм-правил это происходит наиболее очевидным образом.

В конституционном праве много и норм-принципов, реализация кото­рых имеет опосредованный характер. Они получают свое развитие и наполняются конкретным содержанием в других статьях конституции, в актах иных отраслей права, в деятельности органов государства. Напри­мер, ст. 17 конституции Китая 1982 г. устанавливает принцип социализ­ма: «От каждого по способностям, каждому по труду». Сам этот лозунг непосредственно правовых последствий не порождает, но он при­зван служить руководящим принципом общественной и государственной жизни, поведения людей в обществе. В некоторых конституциях содер­жатся нормы-цели (целеполагание было особенно характерно для основ­ных законов стран тоталитарного социализма, провозглашавших цели строительства социалистического и коммунистического общества). Су­ществуют и нормы-символы. Так, ст. 1 конституции Гвинеи 1990 г. уста­навливает «девиз республики»: «Труд, справедливость, солидарность». Есть нормы-определения: ст. 2 конституции Франции определяет госу­дарство как неделимую, светскую, социальную и демократическую рес­публику. Особый характер имеют положения преамбулы (введения) кон­ституции. Обычно считается, что такие положения не нормативны, но содержат исходные начала для понимания сути данной конституции.

Структура норм конституционного права тоже имеет свои особеннос­ти. Санкции в нормах конституционного права встречаются редко (они обычно названы в актах других отраслей права), а если и имеются, то обычно носят политический характер: отставка правительства, отреше­ние от должности президента и т.д. Уголовная ответственность может быть предусмотрена лишь за определенные преступления и формулиру­ется в самом общем виде (например, за государственную измену или взяточничество президента), но наступает она лишь после отрешения от должности и, как и для обычного гражданина, по нормам уголовного права. Гражданская ответственность высших должностных лиц за нане­сение ущерба гражданам в результате незаконных действий при испол­нении служебных обязанностей тоже может быть предусмотрена кон­ституцией, но наступает она по нормам гражданского права. Что касает­ся гипотезы (условия применения нормы), то она также редко имеет словесное выражение в актах конституционного права и обычно подразумевается или формулируется косвенным образом.

Институты конституционного права в зарубежных странах Нормы конституционного права, как и других отраслей права, с одно] стороны, объективно, а с другой по воле ученых-систематизаторов

15

 соединяются в отдельные группы. Например, одна группа норм относит­ся к вопросам гражданства (приобретение гражданства, утрата граждан­ства, гражданство детей при изменении гражданства родителей и т.д.), другая регулирует положение главы государства (порядок выборов пре­зидента, его полномочия, досрочное отрешение от должности и т.д.), третья личные свободы граждан (неприкосновенность личности, жи­лища, тайну переписки и т.п.). Такие объединения норм образуют ин­ституты конституционного права. Институт конституционного права это система согласованных норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения в пределах данной отрасли права. Институты конституционного права в зарубежных странах в общем совпадают с институтами, которые вычленяются в российском конституционном праве: институты экономической системы общества, социальной системы, политической системы, основ духовной жизни об­щества, правового статуса личности, формы государства, избирательно­го права, референдума, парламента, главы государства, правительства, местного самоуправления и др. Нередко членения бывают и более дроб­ными, внутри более крупных (комплексных) институтов выделяются другие (например, институт прав человека, форм правления, правового положения депутата, институт ответственности правительства), кото­рые рассматриваются как подынституты, а последние могут дробиться и дальше.

Названные выше институты существуют, однако, не во всех зарубеж­ных странах. В тех странах мусульманского фундаментализма, где в соответствии с принципами ислама создание политических партий не разрешается, политическая система ограничивается, по существу, госу­дарственными органами и особый институт политической системы не складывается. С другой стороны, есть страны, где реально существую­щая социально-экономическая структура общества не нашла достаточ­ного выражения в нормах конституций, не стала особым институтом конституционного права (например, в султанате Бруней и даже в США). Вместе с тем в конституционном праве зарубежных стран есть такие институты, которых нет в России. Во многих из этих стран они связаны с существованием монархии. Особые институты, связанные с провозгла­шением господства социалистической собственности, идеей советов как единственных полновластных органов, с руководящей ролью коммунис­тической партии в обществе и государстве, существуют в странах тота­литарного социализма (КНДР, Куба и др.).

Конституционно-правовые отношения и субъекты этих отно­шений в зарубежных странах. В результате юридических фактов на основе действия норм конституционного права между различными сто­ронами возникают конституционно-правовые отношения. Их участники

16

 называются субъектами конституционного права. В конституционном праве не используется деление субъектов на физических и юридических лиц, как, например, в гражданском праве. В нем принята своя классифи­кация. В наиболее обобщенном виде в число субъектов конституционно-правовых отношений обычно включаются: 1) социальные и националь­ные общности (народ, являющийся источником власти, нации и иные этнические группы, имеющие право на самоопределение, классы в стра­нах тоталитарного социализма и др.); 2) государство и его составные части (например, субъекты федерации в Германии или автономные об­разования в Китае); 3) основные органы государства (глава государст­ва император в Японии, президент в США, парламент в Великобрита­нии, кабинет министров в Индии, народный защитник в Испании и т.д.);

4) общественные объединения и коллективы граждан публичного ха­рактера, т.е. те, которые участвуют в политике, а не занимаются, скажем, извлечением прибыли, как акционерные общества (например, партии, выдвигающие кандидатов на выборах в органы государства, в Бразилии или группы избирателей в Швейцарии, обладающие правом народной законодательной инициативы, см. ниже); 5) депутаты представи­тельных органов, обладающие, например, правом депутатского вопроса к представителям исполнительной власти; 6) органы местного самоуп­равления и управления (например, советы графств в Великобритании, мэры городов во Франции); 7) индивиды (граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с множественным гражданством каждая из этих категорий населения обладает своим объемом конституционных

прав).

Источниками конституционного права в зарубежных странах являются нормативные акты, которые содержат нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения. Главным источником данной от­расли права в подавляющем большинстве стран (исключение составляют некоторые мусульманские государства) служит конституция основ­ной закон. К другим источникам относятся:

1) законы конституционные (вносят изменения в конституцию или дополняют ее), органические (принимаются в усложненном порядке и обычно регулируют какой-либо институт конституционного права в целом), обыкновенные (регулируют отдельные вопросы, например закон о выборах президента), чрезвычайные (согласно самой конституции, эти законы могут отступать от ее положений, но принимаются только на короткий срок, обычно на несколько месяцев, хотя и с правом парламен­та продлить этот срок);

2) внутригосударственные публично-правовые договоры (напри­мер, национальный пакт 1943 г. в Ливане о распределении высших госу­дарственных должностей между приверженцами разных религий, согла-

1465

 шение о разделении Чехо-Словакии с 1 января 1993 г. на Чехию и Слова­кию, Конституционное соглашение между президентом и парламентом Украины 1995 г.. Конституционный договор 1996 г. между Молдавией и самопровозглашенной Приднестровской республикой о том, что послед­няя остается республикой в составе Молдавии);

3) регламенты парламентов и их палат, устанавливающие внутрен­нюю организацию и процедуру работы парламентов. Они принимаются либо в форме постановлений каждой палаты для себя и не требуют одоб­рения другой палаты (Германия), либо в форме закона при однопалатном парламенте (Китай);

4) акты главы государства и исполнительной власти (указы мо­нархов, декреты президентов, постановления правительства, акты мини­стров, некоторых ведомств, например постановления центральной изби­рательной комиссии о порядке составления списков избирателей). Осо­бая роль среди актов исполнительной власти принадлежит актам, имею­щим силу закона (они издаются на основе рассматриваемого ниже деле­гирования полномочий парламентом (как, например, в Великобрита­нии), или на основе принадлежащей по конституциям правительству регламентарной власти (Италия), или в соответствии с исключительны­ми полномочиями президента (Франция);

5) акты. органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), которые дают официальные тол­кования конституции, признают те или иные законы соответствующими или не соответствующими конституции;

6) судебные прецеденты (особенно в англосаксонском праве) ре­шения судов высоких инстанций, публикуемые ими и становящиеся ос­новой для принятия другими судами аналогичных решений по подобным делам. В некоторых странах судебные прецеденты не признаются источ­никами права, т.е., по существу, не являются прецедентами. Во Франции Гражданский кодекс запрещает судам формулировать нормы права, но они делают это, особенно в области административного права; такие нормы создает и конституционный совет, в частности по вопросу о пра­вах личности;

7) конституционный обычай сложившееся в практике единооб­разной деятельности органов государства правило, имеющее устный ха­рактер, опирающееся на консенсус (согласие) участников отношений и не пользующееся судебной защитой в случае его нарушения. Обычаи особенно распространены в деятельности парламента и правительства Великобритании, Новой Зеландии, где нет писаных конституций;

8) религиозные источники, особенно в монархических государствах с феодальными и родовыми пережитками, в частности по вопросу о пре­столонаследии. В единичных мусульманских странах конституцию заме-

18

 няет Коран священная книга, содержащая, по преданию, записи про­поведей пророка Мухаммеда, в других же Коран считается актом, стоя­щим выше конституции;

9) правовая доктрина (редко и лишь в отдельных странах суды основывают свои решения по конституционным вопросам не только на правовых актах, но и на трудах выдающихся юристов, специалистов по конституционному праву);

10) международно-правовые акты, например Европейская конвен­ция о правах человека 1950 г.. Договор ФРГ и ГДР о процедуре объ­единения Германии и проведении выборов в парламент 1990 г., Маа­стрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе, предусматривающий наряду с национальным гражданством единое европейское гражданство в государствах-членах. В некоторых конституциях содержатся ссылки на важнейшие международные акты, например на Всеобщую деклара­цию прав человека 1948 г., принятую ООН, Международные пакты об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах, принятые в 1966 г. и вступившие в силу после необходимого числа ратификаций в 1976 г. (далее Международные пакты о правах человека).

На локальном уровне в субъектах федерации, автономных образо­ваниях действуют свои источники конституционного права (напри­мер, конституции штатов в США, конституция Занзибара в Танзании, конституция Автономной Республики Крым на Украине). В городах не­редко имеются свои городские уставы, хартии городов, регулирующие местное самоуправление.

Во многих развивающихся странах актами, регулирующими принци­пиальные вопросы (например, реорганизацию федерации в Нигерии, из­менение формы правления в Эфиопии), были акты военных и революци­онных советов временных органов власти, создававшихся после оче­редного военного переворота (декреты, прокламации и т.д.). Иногда важ­нейшее конституционное (и даже надконституционное) значение имели национальные хартии (Алжир), революционные хартии (Мадагаскар), акты правящих (единственных) партий (Конго, Заир и др.).

§ 2. Наука о конституционном праве зарубежных стран

Развитие знаний о конституционном праве. В отличие от действу­ющего конституционного права наука о нем это не совокупность норм, а рассуждения, гипотезы, выводы ученых. Материально она представле­на не законами и другими правовыми актами, а огромным количеством книг, статей, докладов на многих языках мира. Наука изучает действие

19

 конституционного права, реализацию его норм, обнаруживает законо­мерности его развития, формулирует практические советы с целью со­вершенствования норм и конституционно-правовых отношений. Она изучает историю науки, теории, их развитие. Наука конституционного права едина. Если ученые не следуют каким-то заранее установленным догмам, подгоняя под них свои взгляды, то даже ошибочные их рассужде­ния могут быть полезны для научной дискуссии.

Исследование конституционного права зарубежных стран это изу­чение определенных сторон мирового опыта. Оно помогает отобрать, усовершенствовать, применить на практике те модели конституционного регулирования, которые оказались эффективными в сходных условиях, и отказаться от институтов, оказавшихся непродуктивными или не соот­ветствующими общечеловеческим ценностям.

Наука конституционного права прошла длительный путь развития. При своем возникновении она была тесно связана (да и сейчас связана) с философией, социологией, политологией, религиоведением. Ее отпо­чкование в самостоятельную научную отрасль произошло позже, чем некоторых других юридических наук (например, гражданского, уголов­ного права), хотя процесс выделения новых юридических дисциплин про­должается и сейчас (например, экологическое право).

Первоначально некоторые идеи конституционного значения (об уст­ройстве общества и государства) были высказаны в сочинениях писате­лей древнего мира (греческих мыслителей Платона, Аристотеля и др., римских авторов Цицерона, Гая и др.), хотя в то время ни самого конституционного права, ни науки о нем еще не было. В средние века также публиковались работы, содержащие отдельные рассуждения, свя­занные с проблемами конституционного права (например, сочинения Фомы Аквинского). Сюда можно отнести и произведения некоторых му­сульманских юристов, переиздаваемые в наши дни (например, труд аль-Маварди о властных нормах, династическая теория развития общества Ибн Хальдуна).

Становление основных идей конституционного права, зарождение соответствующей науки связано с периодом крушения феодального абсо­лютизма и деятельностью блестящей плеяды просветителей (главным образом в Великобритании; Франции, США). Представители «третьего сословия» и выразители общенародных интересов Г.Гроций, Ш.-Л. Мон­тескье, Д.Локк, Ж.-Ж. Руссо и другие сформулировали многие положе­ния, которые легли в основу современного конституционного права (о народном суверенитете, разделении властей, естественных и неотчужда­емых правах человека, парламентаризме, ответственном правительстве и др.). Эти идеи нашли воплощение в первых конституционных докумен­тах: в Декларации независимости США 1776 г., конституции США

20

 1787г во французской Декларации прав человека и гражданина 1789г., в польской конституции 1791 г.

В XIX в. большое влияние на развитие науки конституционного права оказали труды У.Беджгота, А.Дайси в Великобритании, Ж.-П. Эсмена во Франции, В.Лабанда в Германии, У.Уиллоуби в США. В середине XIX в. зародилось также марксистское направление в изучении конституцион­ного права. В те времена и долго после этого это направление носило преимущественно критический и прогностический характер (предсказа­ния о будущем обществе и государстве при грядущем социализме), хотя в работах его основателей и последователей, в частности по конституци­онным вопросам, правильно анализировались некоторые негативные сто­роны как авторитарных порядков, так и существовавших в то время буржуазно-демократических режимов. Однако на развитие конституци­онного права и официальной науки это направление в те времена не оказало сколько-нибудь заметного влияния.

В конце XIX — начале XX в. заметный вклад в развитие конституци­онного права внесли французы Л.Дюги (концепция солидаризма), М.Ориу (институционализм), итальянцы В.Орландо (министериализм), В.Парето и Г.Моски (теория элит, корпоративизм), американцы Д.Брайс и С.Лоу (теории демократизации), немцы Г.Еллинек (юридическая школа), Макс Вебер (легитимация власти), хотя некоторые из них были по профессии не юристами, а экономистами, политологами. Сохраняя прежние подходы, многие из названных авторов давали им новое толко вание, выступали за ограничение роли парламента и усиление исполни тельной власти, формулировали идеи корпоративной демократии, «коло ниального государства», иногда в их работах содержались зачатки кон цепции «рационализированного парламентаризма».

В настоящее время известными представителями зарубежной науки конституционного права являются: во Франции Ж.Бюрдо, М.Дювер-же, Б.Шантебу, Д.Лаврофф (занимавшийся, в частности, проблемами развивающихся стран), П.Гонидек (также известный работами о разви­вающихся странах), Ж.Конак; в Великобритании это Д.Макинтош, Д.Маршалл, П.Бромхед, А.Дженнингс (также занимавшийся новыми проблемами развивающихся стран); в США Л.Трайб, Д.Эптер, Ш.Х. Нахмод, С.Хантингтон; в Канаде Ф.Снайдер; в ИталииДж. ди Верготти; в Германии К.Хессе, К.Штайн, К. фон Бойме, Ф.Иен-зее, П.Кирххоф, Т.Маунц и др. Здесь перечислены, конечно, далеко не все известные ученые.

Представляют интерес также исследования, созданные в странах Ла­тинской Америки. Известны труды мексиканского ученого Ф.Тена Рами-реса, аргентинца С.В. Линареса Кинтаны, колумбийца Л.К. Сачика.

Работы по конституционному праву (часто вместе с политологией)

21

 изданы в ряде арабских стран Известны произведения ливанца Зухди Йакана, египтян Мухаммеда Камаля Лейлы, Мухсина Халила и Усмана Халила, а также Нимата ас-Сайда (Ирак)

Начиная с середины XX в в связи с появлением на месте прежних колоний новых государств появляются и местные исследования по кон­ституционному праву этих стран Особенно много работ было издано в Индии (труды А Сена, Д Басу, Р Котхари и др ), в Нигерии опубликовано несколько монографии Б Нвабуезе, в Уганде работы Г Каньеихамбы, в Кении Г Гичери, в Кот д'Ивуаре Л Силлы и др

Много работ по конституционному праву зарубежных стран было опубликовано учеными стран тоталитарного социализма представите­лями марксистско-ленинского направления О принципиальных чертах этого подхода будет сказано ниже Здесь же отметим лишь, что в России ранние работы подобного рода были написаны В Н Дурденевским, Г С Гурвичем, И Д Левиным, позже И П Траининым В дальнейшем исследованиями конституционного права зарубежных стран занима­лись правом капиталистических, или, как долгое время это называлось, буржуазных, стран М А Крутоголов, Б С Крылов, Н С Крылова, В В Маклаков, А А Мишин, Б А Страшун, Б А Стародубский, В А Ту­манов, Ю П Урьяс, правом так называемых зарубежных социалистичес­ких стран Л Д Воеводин, Д Л Златопольский, Б А Страшун, НП Фарберовидр Над проблемами конституционного права развиваю­щихся стран плодотворно работали Л М Энтин, Ю А Юдин Здесь, ра­зумеется, названы далеко не все авторы, внесшие весомый вклад в разра­ботку конституционно-правовых проблем

Основные направления и школы, в современной науке конститу­ционного права В настоящее время в этой науке существуют два основ­ных направления Условно их можно назвать радикалистским и либе­ральным Радикалистское направление представлено в основном рабо­тами ученых-марксистов (в ленинском, большевистском толковании марксизма), произведениями так называемых революционных демокра­тов, отстаивающих социалистическую ориентацию развивающихся стран, и сочинениями левых радикалистов Авторы, принадлежащие к этому направлению, рассматривают конституционное право с позиции классовой борьбы и нередко' с позиций диктатуры определенного клас­са или блока классов Правда, эти классы в понимании различных груп­пировок данного направления неодинаковы У марксистов-ленинцев это рабочий класс (в настоящее время и здесь вносятся поправки говорится о диктатуре народной демократии) Революционные демократы отстаи­вают «совокупную» власть блока трудящихся и тех нетрудящихся, с которыми, по их мнению, можно сотрудничать на этапе коренных демо­кратических преобразовании, способных в конечном счете привести к

2;

 социализму. Левые радикалисты чаще всего фактор революционных изменений видят в некоторых отрядах интеллигенции, а то и в деклассиро ванной группе «передовых борцов». Ученые леворадикалистского на правления считают, что служебная роль конституционного права заключается в создании условий (власти, экономики, партийной системы структуры государства и т.д.) для строительства социализма и коммуниза _ теперь об этом обычно говорится как о далекой перспективе. Эти авторы говорят о народной, социалистической демократии, но на деле выступают за авторитарные системы управления, за бессменное правле­ние одной (коммунистической) партии, против разделения властей и местного самоуправления, за огосударствление экономики, за преиму­щества в правах определенных групп населения (рабочего класса, «тру­дящихся»), за ликвидацию частной собственности, «эксплуататоров», в частности путем применения массовых насильственных средств.

Либеральное направление представлено работами ученых самых различных стран и континентов, включая современные постсоциалистические государства. В Азербайджане, Белоруссии, Грузии, Казахстане Узбекистане и других постсоциалистических государствах эти ученые кардинально пересмотрев свои взгляды, стали разработчиками новы? конституций. В них включены нормы, отражающие общегуманистические ценности человечества, хотя не удалось избежать некоторых автори тарных черт, прежних влияний.

Представители данного направления считают, что конституция, как \ конституционное право в целом, является не орудием диктатуры, а выражением социального контакта между различными группами населения правящими и управляемыми, документом, который должен воплощать i своих нормах общечеловеческие ценности (свободу, демократию, прав;

человека, социальную солидарность, социальную справедливость и др.) Они выступают за правовое, демократическое и социальное государство разделение властей, признание местного самоуправления, за ответственность всех должностных лиц и органов государства перед народом и его представителями, за мирные средства разрешения конфликтов, поиск! компромиссов и консенсуса, против закрепления в конституции руководящей и направляющей роли» одной партии в обществе и государстве, з< подлинно народный, а не классовый характер государственной власти.

Названные два главных направления отражают лишь полярные взгляды. Между ними есть промежуточные течения, в ряде случаев в исследованиях одного и того же автора соединяются некоторые черты обоих направлений. Кроме того, не все ученые одного и того же направлена придерживаются абсолютно одинаковых взглядов по всем, даже принципиальным вопросам. Существуют разные подходы к объяснению конституционно-правовых явлений, в связи с чем в рамках одного и того же

23

 направления возникают различные научные школы коллективы уче­ных, использующих сходные методы исследований и дающих в целом аналогичные истолкования их результатов. Приверженность к той или иной научной школе не всегда зависит от места жительства и работы ученого. Крупные научные школы имеют международный характер, объ­единяют авторов из различных стран. Приверженность к той или иной научной школе определяется содержанием публикаций, научных док­ладов.

Можно назвать три основные школы, существующие сегодня в зару­бежной науке конституционного права: юридическую, политологичес­кую и теологическую. Промежуточное положение между первой и вто­рой занимает институционализм, тяготеющий больше к политологичес­кой школе.

Юридическая школа имела сначала определяющее, а затем значи­тельное влияние до 20-х годов XX в. Ее сторонники ориентировались главным образом на изучение государства, его органов, прав человека, причем делалось это преимущественно, а то и исключительно лишь с юридических позиций. Они признавали социальный характер государст­ва, но призывали юристов изучать государство, его органы, его деятель­ность как систему правоотношений. В настоящее время эта школа свое значение утратила, но методы исследования, выработанные ею, продол­жают широко использоваться в науке конституционного права.

Политологическая школа одержала окончательную победу в сере­дине XX в. Ее сторонники призывают изучать не столько нормы консти­туционного права (иногда они даже игнорируют их), сколько реальную роль тех или иных институтов государственности, политических инсти­тутов. Не случайно в некоторых франкоязычных странах предмет препо­давания теперь называется «Конституционное право и политические ин­ституты».

Особое место занимает теологическая школа. Она отличается край­ней пестротой взглядов своих приверженцев. Ее правое крыло ничего общего не имеет с либерализмом. Оно смыкается с радикалистским на­правлением в особой, религиозной интерпретации, но определенная часть ее сторонников, на которую влияние оказали западные идеи, вы­сказывает либеральные взгляды, хотя и прикрывая их религиозной обо­лочкой. Она представлена главным образом исследованиями мусульман­ских юристов. Труды ее сторонников пронизаны идеями халифатасправедливого правления, которое существовало, по их утверждениям, при пророке Мухаммеде и сменивших его четырех «праведных» халифах. У сторонников этой школы свой подход к проблеме суверенитета (они считают, что вселенский суверенитет принадлежит аллаху), к выборам (они часто отрицают полезность этого института, предлагая заменить

24

 выборы советом аш-шура консультативным правлением, т.е. совеща­нием особо авторитетных лиц при правителе государства), к институту правового статуса личности (по их мнению, равенство должно осущест­вляться в соответствии с принципами шариата, что предполагает, в част­ности, неравноправие мужчин и женщин, а главным они считают не права, а правовые и моральные обязанности перед Аллахом и общиной «правоверных»).

§ 3. Конституционное право зарубежных странучебная дисциплина

Поскольку в зарубежных странах действует множество актов консти­туционного права и имеется обширнейшая литература, подробное изуче­ние конституционного права этих стран студентами невозможно. В выс­ших юридических учебных заведениях изучаются лишь основы действу­ющего конституционного права зарубежных стран и основы науки о нем, причем речь идет далеко не о всех существующих государствах, даже в порядке упоминаний. Более углубленное изучение тех или иных инсти­тутов, а также конституционного права отдельно взятых стран или реги­онов возможно только на основе подготовки курсовых и дипломных работ, а также в ходе дальнейшей специализации, в частности в аспи­рантуре.

Изучение конституционного права зарубежных стран, в том числе путем самоподготовки, призвано повысить правовую культуру граждан, научить их широкому подходу к конституционной действительности, ис­пользованию опыта зарубежных стран в своей практической деятельнос­ти (разумеется, с учетом конкретной ситуации и условий своей страны). Знание положительных и отрицательных сторон тех или иных конститу­ционно-правовых институтов, применяемых в зарубежных странах, по­зволяет правильно и всесторонне оценивать предлагаемые меры, приме­нять такие способы правового регулирования, которые доказали свою полезность в сходных условиях, и, напротив, отвергнуть институты, ока­завшиеся непродуктивными.

Курс конституционного права зарубежных стран состоит из Общей и Особенной частей. В первой. Общей части изучаются основные институ­ты конституционного права в зарубежных странах в обобщенном и срав­нительном плане, во второй. Особенной основы конституционного права отдельных стран: крупных государств мира, представителей раз­личных правовых систем, некоторых соседей России (стран СНГ).

При исследовании и изучении конституционного права зарубежных стран используются различные методы. Марксистско-ленинскую мето-

25

 дологию как единственную отстаивают лишь многие ученые стран тота­литарного социализма, но и они при изучении конкретной действитель­ности используют различные методы наряду с общенаучными: истори­ческим, логическим, анализом и синтезом, индукцией и дедукцией, сис­темным и структурно-функциональным и т.д. Изучая конституционное право зарубежных стран, ученые широко используют метод сравнитель­ного правоведения, включая контрастирующее сравнение. Широкое при­менение этого метода обусловлено самим предметом изучения: множест­венностью различных стран с неодинаковыми конституционными моде­лями.

Наряду с учебным курсом конституционного права существуют и другие дисциплины, в которых исследуются конституционно-правовые отношения. В ряде стран основные вопросы конституционного права изучаются в курсе публичного права, в Германии есть учебная дисципли­на государственного права, во Франции, как упоминалось, преподается предмет «Конституционное право и политические институты». В Вели­кобритании обычно конституционное право объединяется с администра­тивным. В старших классах школы в некоторых странах преподается дисциплина «Гражданское воспитание», включающая наиболее важные вопросы конституционного права.

 Глава 2 КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

§ 1. Понятие и значение конституции

Понятие конституции. Термин «конституция» (от латинского слова constitutio установление, утверждение) употреблялся еще античными мыслителями. Так назывался один из видов декретов римских императоров. В эпоху феодализма применялась и формулировка «основ ной закон», которая теперь используется как аналог конституции. Одна ко ни в античном мире, ни в средние века современного понятия конституции не было, не существовало тогда и основных законов, которые служили бы юридической базой текущей правотворческой деятельности Теоретическое обоснование необходимости такого акта, разработка понятия «конституция», принятие первых конституций (США 1787 г. Франции и Польши 1791 г.) были связаны с борьбой молодой революционной буржуазии, возглавившей широкие слои народа, против феодального строя и феодального права, «права-привилегии» (К. Маркс).

В современной науке конституционного права термин «конституция? употребляется в двух основных значениях: конституция фактическая \ конституция юридическая. Фактическая конституция это реально существующие основы общественно-политического строя, действительное положение личности в той или иной стране. Конституция юридическая это документ, основной закон (несколько основных законов) имеющий высшую юридическую силу, принимаемый и изменяемый  особом порядке, регулирующий в большем или меньшем объеме основы социально-экономического строя, политической системы, правового статуса личности, духовной жизни общества, т.е. имеющий особый объект,

Как синоним термина «фактическая конституция» в зарубежных странах часто употребляется термин «социальная конституция» ил} конституция в материальном смысле слова, а вместо термина юридическая конституция» используется понятие «формальная конституция» В США часто говорится о «живой конституции». Под этим понимаю! толкования статей конституции США Верховным судом за более чем 200-летний период ее действия, учитывающие новые реалии.

В какой-то мере несовпадение норм и фактических отношений есть  всегда, например в результате того, что конституция «стареет», что \ имеет место в США. Но если возникает противоречие между принципами

27

 конституции и фактическим положением, характеризующим основные параметры общественного и государственного строя (например, между нормами о широких правах граждан и условиями тоталитарного строя), конституция становится фиктивной.

Высшая юридическая сила конституции означает, что все осталь­ные законы, иные акты, правоприменительная практика должны соответ­ствовать ей, иначе они недействительны. Особый порядок принятия конституции обычно предполагает принятие конституции специально созываемым для этого учредительным собранием, другим высшим пред­ставительным органом (парламентом) квалифицированным большинст­вом голосов (2/3, 3/5 и т.д.) всего состава парламента, референдумом или иными способами, обладающими особой авторитетностью. Квалифи­цированным большинством голосов осуществляется обычно и внесение поправок и дополнений в конституцию, иногда для этого требуется и референдум. О специфике объекта конституционного регулирования уже говорилось выше.

Структура конституции. Юридическая конституция может пред­ставлять собой один документ (это консолидированная, или кодифициро­ванная, конституция). Таково подавляющее большинство конституций стран мира (Китая 1982 г., Папуа Новой Гвинеи 1975 г., Бразилии 1988 г., Украины 1996 г. и др.). Однако иногда поправки к конституции в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определенной нумерации (например, в США). Законодательный акт, составляющий консолидиро­ванную конституцию, чаще всего так и называется: «конституция». Но в некоторых случаях применяется другая терминология: «политическая конституция» (Колумбия), «союзный конституционный закон» (в Ав­стрии один из актов), «основной закон» (Германия).

В ряде стран конституция представляет собой совокупность законов, принятых в разное время (неконсолидированная, или некодифициро­ванная, конституция). Название каждому из них обычно дается в со­ответствии с предметом регулирования: «Форма правления», «Акт о риксдаге», «Акт о престолонаследии» в Швеции, законы о кнессете (парламенте), о земле,,о судоустройстве в Израиле, Сеймовый устав в Финляндии и т.д.

В отдельных странах конституция включает не только собственно конституцию, но и некоторые другие основополагающие документы. Так, во Франции это конституция 1958 г., преамбула отмененной конститу­ции 1946 г. и Декларация прав человека и гражданина 1789 г.

В редких случаях под конституцией понимается совокупность зако­нов, судебных прецедентов и неписаных конституционных обычаев (Ве­ликобритания, Новая Зеландия). Законы, считающиеся частью такой

28

 конституции (а в Великобритании их более 300), принимаются не в осо­бом порядке (квалифицированным большинством), а обычным способом.

В странах, где конституций нет (султанат Оман и др.), их роль выпол­няет священная книга мусульман Коран. В некоторых странах Коран является частью «конституционного блока», будучи поставлен над кон­ституцией и остальными его частями (Иран, Саудовская Аравия и др.).

Роль составной части конституции могут выполнять политические декларации о целях и перспективах развития страны, принимаемые путем общегосударственного голосования граждан (например, Нацио­нальная хартия Алжира 1976 г., Хартия малагасийской социалистичес­кой революции 1975 г. и др.). Значение конституционных документов может быть придано прокламациям военных и революционных советов, советов национального спасения и других органов, приходящих к власти в результате военного переворота. Таковы институционные акты, прини­мавшиеся в Бразилии после переворота 1964 г., прокламации Временно­го военного административного совета в Эфиопии в 1974—1987 гг. и др.

Конституции обычно состоят из преамбулы (введения), глав (разде­лов, частей), статей, которые в свою очередь могут делиться на пункты, обозначенные цифровой или буквенной нумерацией. В редких случаях (например, в Венгрии) вместо статей имеются параграфы. Завершается конституция переходными и заключительными постановлениями, кото­рые предусматривают преемственность государственной власти, поря­док создания новых органов. Во многих конституциях есть приложения, содержащие схемы, образцы, различные перечни (например, полномо­чий федерации и субъектов), текст клятвы президента и др. Неотъемле­мой частью конституции являются в некоторых странах (США и др.) поправки к ней, они не вносятся в текст, а прилагаются к конституции.

Значение конституции. По вопросу о значении конституции в жизни страны существуют разные взгляды. Во время борьбы против королевского абсолютизма в прошлом, а в некоторых странах Востока и теперь идеологи борьбы за демократию, исходя из волюнтаристских кон­цепций, придают конституции решающее значение в установлении обще­ственного и государственного строя страны. С их точки зрения, все зави­сит от идей, которыми руководствуются создатели конституции: общест­венный строй будет справедливым, если принять «хорошую» конститу­цию. Конечно, на бумаге можно написать любой текст конституции. Но если этот текст не будет соответствовать социально-политическим усло­виям, он останется мертвой буквой. В условиях коммунистических режи­мов в Болгарии, Румынии, Чехословакии в конституциях провозглаша­лась полнота власти парламентов и местных советов, перечислялись обширные права граждан и назывались такие важные гарантии, которых

29

  было в основных законах стран западной демократии. Однако действительность не соответствовала этим положениям.

Для того чтобы конституция действовала, она должна учитывать реальные условия страны, уровень правовой культуры населения и мно­гие другие факторы общественной жизни. Но это не значит, что кон­ституция лишь простой слепок существующей ситуации. Прогрес­сивная демократическая конституция (Японии 1946 г., Италии 1947 г., Бразилии 1988 г. и др.) способствует подлинному выражению и учету воли народа, укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономических реформ. Конституции, закрепляв­шие авторитарные порядки (Румынии 1965 г. в редакции 1974 г., Заира в редакции 1980 г., Эфиопии 1987 г., ЮАР 1983 г. и др.), в конечном счете препятствовали развитию страны, социальному прогрессу и были чреваты социальным взрывом, что и произошло в Румынии, Эфиопии и других странах. В ЮАР режим апартеида был ликвидирован, консти­туция 1983 г. заменена в 1994 г. временной конституцией, а затем конституцией 1997 г.

§ 2. Сущность и содержание конституции

Сущность и свойства конституции. Представители разных юриди­ческих школ по-разному характеризуют сущность конституции. Школа естественного права видит в ней своего рода общественный дого­вор, нормативисты высшую, основную норму, институционалистыстатут не только государства, но и корпоративной организации общества в целом, марксизм-ленинизм продукт классовой борьбы и закрепле­ния ее результатов. В современной науке конституцию рассматривают не только как юридический, но и как политический и идеологический документ. Ее сущность как юридического документа (в данном случае речь идет не о социальной сущности) состоит в тех качествах, которые были отмечены выше в определении конституции: в особом ее содержа­нии (предмете регулирования), ее высшей юридической силе, роли кон­ституции как юридическо/й основы текущего законодательства, в повы­шенной стабильности, что связано с порядком ее принятия и изменения, отличающимся от обычного законодательного процесса.

Некоторые из этих качеств, характеризующих различные стороны сущности, называют свойствами конституции. Иногда добавляют и другие свойства: более высокая степень обобщенности по сравнению с иными правовыми актами, комплексный характер конституции как пра­вового документа, ее значение как юридической базы законодательства и др. В ряде стран, однако, существуют отступления от этих признаков

30

 Иногда конституции регулируют не только основы общественного и госу­дарственного строя, но и несущественные детали (например, ст. 25-бис швейцарской конституции 1874 г. запрещает резать скот и пускать кровь без предварительного его оглушения). Наряду с исключительной ста­бильностью некоторых конституций (конституция США действует более 200 лет всего лишь с 27 поправками) основные законы ряда стран Азии, африки, Латинской Америки подвергаются частым изменениям: после многочисленных военных переворотов обычно принимаются новые кон­ституции (в Таиланде сменилось полтора десятка конституций, в Вене­суэле около 30 и т.д.). Высшая юридическая сила конституции отчас­ти признается и в тех странах, где в ее состав входят нормы обычного права, ибо (в Швеции, например) считается, что они имеют большую силу, чем закон, хотя конституции некоторых развивающихся стран до­пускают «конституционно нарушающее законодательство» принятие чрезвычайных законов (обычно 2/3 голосов всего состава парламента), которые несовместимы с конституцией, но превалируют над ее положе­ниями (Шри-Ланка, Ямайка и др.). Такие законы принимаются в чрезвы­чайных условиях, когда необходимо быстро реагировать на ситуацию, не прибегая к длительной процедуре изменения конституции.

Как политический документ конституция закрепляет соотношение социальных сил в обществе, их борьбу и сотрудничество, достигнутый компромисс, а иногда, напротив, господство определенных слоев насе­ления или военно-политических группировок (последнее в первую оче­редь относится к временным конституциям, принимаемым в результате военных переворотов), регулирует политический процесс в обществе. Конституция отражает степень восприятия общечеловеческих ценнос­тей в обществе данной страны, содержит, хотя и в неодинаковой мере, программные положения о путях развития общества.

Эти качества, получающие свое выражение не в какой-то отдельной статье, а в содержании всего основного закона, и прежде всего закрепле­ние конституцией соотношения социальных сил в обществе, которые посредством борьбы и сотрудничества приходят к консенсусу по принци­пиальным конституционным вопросам общественного и государственно­го строя, обусловливают социальную сущность конституции.

С этой точки зрения можно различать в зарубежных странах не­сколько видов конституций: основные законы, отражающие влияние феодалов, конституции полуфеодально-теократического характера (Бахрейн, Бруней, Кувейт, ОАЭ и др.); конституции, провозглашающие защиту интересов трудящихся, социалистические конституции (Вьетнам, Китай и др.); конституции капиталистического общества (США и др.); постсоциалистические конституции (Болгария, Венгрия, Украина и др.). Многие конституции, особенно принятые в последние

31

 десятилетия, отражают процессы развития современной цивилизации, характеризуемые внедрением в капиталистическое общество элементов социализма (Италия, Португалия и др.), а в социализм элементов капитализма (Китай и др.).

Как идеологический документ конституция в концентрированном виде отражает господствующую в обществе или принятую его руково­дящими силами социально-политическую доктрину, определенное ми­ровоззрение. Иногда положения о принятой идеологии непосредственно закреплены в конституции (идеи марксизма-ленинизма и Мао Цзедуна в китайской конституции 1982 г., исламских ценностей в конституции Алжира 1996 г., идеология мобутизма от собственного имени пре­зидента Мобуту в конституции Заира 1980 г., панча-сила в Индоне­зии и др.).

Содержание конституции. Основной закон имеет социальное и юридическое содержание. Социальное содержание конституции это конкретизация ее социальной сущности. Оно богаче сущности, так как отражает необходимое (основы существующего строя, т.е. сущность) и случайное (несущественное, частные национально-специфические особенности отдельной страны). Конституции Японии и Индии одина­ковы по своей социальной сущности это конституции капиталисти­ческого общества, но конкретные социальные силы в этих странах, определяющие их развитие, неодинаковы (в первом случае крупная буржуазия, во втором национальная буржуазия). Одинаковы по своей сущности, но различны по социальному содержанию конституции США и Египта, Мексики и Пакистана, Бразилии и Канады и т.д. Это нашло свое выражение в указанных выше различиях нескольких видов конституций.

Иногда дается иная классификация зарубежных конституций по и:

социальному содержанию: либеральные, этатические и смешанные, этатически-либеральные. Эта классификация в какой-то мере смыкается с предыдущей: конституции демократических стран либеральные, тота­литарных этатические, характеризующиеся гипертрофированной ролью государства. В условиях переходных периодов нередки этатически-либеральные конституции.

Правовое, юридическое содержание конституции это тот юридически значимый материал, из которого она состоит. Это нормы, закрепляющие основы общественного строя (формы собственности, организацию управления экономикой, например плановое или рыночное хозяйство, партийную систему и др.), государственного строя (форму правления форму устройства государства и др.), основные права граждан (праве собственности, право на труд, на свободу слова, неприкосновенность личности и др.). Наряду с принципиальными положениями конституция

32

 содержит нормы, в которых эти положения детализированы (например, о парламентских процедурах, о некоторых полномочиях местного само­управления). Правовое содержание конституции неодинаково в монар­хии Бельгии (она регулирует многие отношения, связанные с троном) и республике Франции, в демократической Японии и тоталитарной КНДР, в развитой Италии и африканской Ботсване.

По своему характеру конституции могут быть демократическими, авторитарными и тоталитарными. Первые отражают общечеловеческие ценности, достижения в прогрессивном развитии политической и юриди­ческой мысли (Италия, Япония, Бразилия и др.). Авторитарные консти­туции нередко провозглашают господство и юридические привилегии определенных классов, социальных слоев, рас, этнических групп в обще­стве, устанавливают фиксированную партийную систему (чаще всего однопартийность, однако конституция Нигерии 1989 г. разрешает две партии, законодательство Индонезии три), принижают роль парла­мента, ограничивают основные права граждан. Тоталитарные конститу­ции закрепляют господство одной партии, слитную партийно-государст­венную систему, вождизм, обязательную идеологию. Названные же в конституциях стран тоталитарного социализма основные права человека не осуществляются.

Тенденция развития зарубежных конституций. Общемировой процесс развития конституций прошел три этапа и сейчас находится на четвертом. На разных этапах их социальное и юридическое содержание изменялось. Первый этап длился от возникновения современных кон­ституций в XVIII в. до первой мировой войны и образования государств тоталитарного социализма. Конституционный процесс на этом этапе ох­ватывал в основном Европу, Северную и Южную Америку (исключение составляли африканская Либерия, Южная Африка и Австралия). Объем конституционного регулирования был узким, он ограничивался преиму­щественно личными и некоторыми политическими правами граждан, а также вопросами организации и деятельности органов государственной власти. На втором этапе между двумя мировыми войнами консти­туционное регулирование распространилось на некоторые вновь образо­ванные государства Восточной Европы, единичные страны Азии и Афри­ки («колониальные конституции»). В связи с возросшей экономической и социальной ролью государства это регулирование затронуло (и в ста­рых, и в новых государствах) новые области общественных отношений, а в появившихся конституциях стран тоталитарного социализма оно при­обрело почти всеобъемлющий характер, охватив сферу социально-эконо­мических прав, идеологии, создание тоталитарной политической системы. На третьем этапе после второй мировой войны до рубежа 80— 90-х годов конституционный процесс приобрел глобальный характер,

33

 распространившись на Азию, Африку, Океанию, поскольку в результате ликвидации колониальной зависимости возникло более 100 новых госу­дарств. На этом этапе в разных группах государств действовали четыре модели конституции: либеральные конституции прошлого (США, Бель­гии и др.), либеральные конституции «второй волны» (Японии 1946 г., Италии 1947 г. и др.), конституции тоталитарного социализма и либерально-этатические конституции во многих развивающихся странах (включая Латинскую Америку). В первых и особенно во вторых, в част­ности под влиянием ранних социалистических конституций, массового демократического движения, был существенно расширен объект консти­туционного регулирования: в них были включены социально-экономи­ческие положения, нормы о роли партий, принципы внешней политики, отчасти положения об общественных объединениях. Конституции тота­литарного социализма отрицали разделение властей и закрепляли прин­цип единства государственной власти в его специфическом понимании («Вся власть Советам!»), провозглашали руководящую роль марксистско-ленинской партии в обществе и государстве, преимущества в правах для «трудящихся», обязательную идеологию. Конституции новых, разви­вающихся государств (капиталистической ориентации) тяготели к за­падной модели, заимствуя отдельные положения основных законов тота­литарных социалистических государств (по национальному вопросу, о планировании, борьбе с эксплуатацией и др.). Конституции стран социа­листической ориентации во многом копировали социалистическую кон­ституционную модель, часто ухудшая ее (впрочем, они включали некото­рые либеральные положения). На этом этапе во многих странах особенно четко выявилось противоречие между юридической и фактической кон­ституцией, многие позитивные нормы конституций нередко носили лишь декларативный характер(особенно в социалистических и развивающих­ся странах).

Четвертый этап, начавшийся в конце 80-х начале 90-х годов, характеризуется крушением тоталитарных режимов в Европе, Азии, Аф­рике. С конца 80-х годов до 1997 г. принято более 100 новых конституций, отразивших изменение ситуации и конституционных приоритетов. Они отражают также возрастаяие значения общечеловеческих ценностей (в какой-то мере это относится и к новым конституциям сохранившихся социалистических стран, к поправкам к ним), разрыв с тоталитаризмом, сближение различных правовых систем при более точном учете собст­венного опыта.

 § 3. Разработка, принятие и изменение конституции

Разработка конституции. Новая конституция обычно принимается при возникновении нового государства, смене политических режимов (особенно в результате революционных событий), при существенных изменениях в общественном строе, если текст старой конституции нель­зя привести в соответствие с ними путем принятия поправок. Однако во многих развивающихся, да и не только развивающихся, странах при­нятие новых (особенно временных) конституций было связано с воен­ными переворотами, с приходом к власти новой группы лиц, что не изменяло существенно общественный строй и политическую систему, с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами (например, в Африке). Поэтому в некоторых странах конституции заменялись но­выми в среднем через пять семь лет, а то и чаще (Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд и др.).

Существуют различные способы подготовки проекта конституции. В редких случаях проект от начала до конца создается специально образо­ванным учредительным собранием или действующим парламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционный комитет (комиссия), который создается представительным органом и фактически разрабатывает проект. В ряде случаев роль учредительного собрания или парламента в подготовке проекта и в ходе его обсуждения на пленарных заседаниях бывает весьма значительной. Так было при разработке кон­ституций Италии 1947 г., Индии 1949 г., Бразилии 1988 г., Болгарии 1991 г. и др.

В некоторых странах конституционные комиссии для разработки про­екта основного закона создавались не представительными органами, а президентами или правительствами. Такими комиссиями были разрабо­таны проекты конституций Франции 1958 г. (вынесенный затем на рефе­рендум, минуя парламент), Греции 1975 г. В ФРГ проект конституции 1949 г. был подготовлен Парламентским советом (основную работу про­вели профессора по конституционному праву), состоявшим из предста­вителей региональных парламентов, и утвержден командованием окку­пационных войск. В Алжире проект конституции 1989 г. подготовила группа советников при президенте, и он также был вынесен на референ­дум (эта конституция заменена другой в 1996 г.). После военных перево­ротов проекты новых конституций разрабатываются или их основные положения формулируются обычно военными правительствами (напри­мер, конституции Турции 1982 г., Нигерии 1989 г.), но проект конститу­ции Фиджи 1990 г. после такого переворота подготовила в основном группа племенных вождей.

При предоставлении независимости колониям проекты конституций

 новых государств разрабатывались министерствами колоний (Нигерия, 1964 г.; впоследствии уже учредительными, хотя и своеобразно сформи­рованными, собраниями в Нигерии были приняты другие конституции), местными властями с участием советников метрополии (например, кон­ституция Мадагаскара 1960 г.), в ходе переговоров на заседаниях «круг­лых столов», в которых участвовали представители колониальной держа­вы и деятели национально-освободительного движения (Зимбабве, 1979г.).

При переходе от тоталитарного к либеральному, полудемократичес­кому, демократическому режимам конституции или их принципиальные положения (включая новую редакцию) разрабатывались на общенацио­нальных конференциях представителей различных партий и различных сил общества, на заседаниях гражданских комитетов, «круглых столов» и т.д. В них участвовали и представители партий (коммунистических, революционно-демократических, пробуржуазно-авторитарных), утрачи­вающих господствующую роль, лидеры уходящих режимов (Венгрия, Чехия, Конго, Заир и др.).

В странах тоталитарного социализма и государствах социалистичес­кой ориентации, а иногда и в других государствах подготовка проекта имеет свои особенности. Во-первых, она начинается по инициативе цент­рального органа правящей (как правило, единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципы будущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представле­нии парламенту или на референдум. Так разрабатывались практически конституции всех стран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г., Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г. и др.), государств социалистической ориента­ции в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).

Во-вторых, проект, подготовленный комиссией и одобренный выс­шим партийным органом, выносится на общегосударственное обсужде­ние с активным участием в нем массовых организаций. Обычно прово­дится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок и до­полнений. Правотворческие результаты такого обсуждения, как прави­ло, бывают не очень значительными (хотя в проекты конституций Бенина 1977 г., Вьетнама 1980 г., Эфиопии 1987 г. и других стран вносились существенные поправки), а само обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта (во всяком случае его основных положений). Тем не менее эта стадия конституционного правотворчест-ва имеет важное значение для политической активизации населения, служит формой его партиципации участия в управлении страной.

В некоторых государствах капиталистической ориентации также предпринимались меры для того, чтобы ознакомить население с проекта-

36

 ми конституций и учесть его мнение (Папуа Новая Гвинея 1975 г., Либерия 1984 г. и др.). Однако круг лиц, принимавших участие в обсуж­дении, как правило, ограничивался элитой общества. К тому же, соглас­но постановлениям органов, выносивших проект на обсуждение, иногда оно могло касаться только деталей, а не основных принципов (Шри-Ланка 1972 г.).

Принятие конституции. Одним из наиболее демократичных спосо­бов принятия конституции считается принятие ее специально избран­ным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента это обычно орган однопалатный (в Бразилии он был двухпалатным), и после принятия конституции он нередко распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции. Учредительным собранием (с разными названиями) приняты конституции Туниса 1956г., Намибии 1990г., Болгарии 1991 г. и др. Учредительное собрание нередко продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента.

Учредительное собрание не всегда формируется только путем выбо­ров. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982г. оно частично избиралось на корпоративной основе из представителей различных групп населения, а частично назначалось военными властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (в Тур­ции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативны­ми), поскольку их результаты утверждаются уходящими при переходе к гражданскому правлению военными властями. Консультативное учреди­тельное собрание приняло конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституции приняты парламентами, провозгласивши­ми себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах 1983г., Бразилии 1988г., в Замбии 1992г.). Парламентами без переиме­нования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши 1997 г. В отдельных странах конституции приняты над парламентскими органами, составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты (например, Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой в Афганистане в 1987 г., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).

Конституции нередко принимаются путем референдума общего­сударственного голосования избирателей (Франция 1958 г., Египет 1971 г., Филиппины 1986 г., Алжир 1996 г., Белоруссия 1996 г. и др.). Референдум демократический институт, но на нем избиратель может лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он конституцию;

предложить же какие-то поправки он не может. Однако без предвари-

3;

 тельного обсуждения проекта населением или хотя бы в парламенте гражданину очень нелегко разобраться в таком сложном документе, как конституция. В ряде случаев путем референдума принимались реакцион­ные конституции (в Греции, Родезии и др.). Иногда на референдум выно­сятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению в представительных органах, уже принятые парламентами или учреди­тельными собраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), а иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избран­ными на основе этих конституций парламентами (Бирма в 1974 г., Эфио­пия в 1987г.).

В некоторых странах конституции были приняты фактически воен­ными властями, провозгласившими переход таким путем к гражданско­му правлению. Военные советы в качестве последней инстанции утвер­дили принятые консультативными учредительными собраниями консти­туции, иногда внося в них существенные поправки (Турция в 1982 г., Нигерия в 1989 г.). В отдельных странах социалистической ориентации, где революционно-демократические (единственные) партии осущест­вляли важные государственные функции, первые конституции непо­средственно принимались их высшими органами съездами (Конго в 1973 г.) или исполнительными комитетами партий (Ангола и Мозамбик в 1975 г.). В настоящее время и в Конго, и в других странах эти кон­ституции заменены.

Наконец, в ряде монархических государств происходило октроирование конституций: они даровались «хорошим» монархом своему «вер­ному народу» (Иордания в 1952 г., Непал в 1962 г., Свазиленд в 1978 г., Саудовская Аравия в 1992 г. и др.). В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия (обычно после конференций «круглого стола») даровала конституцию своим прежним колониям, объявляемым независимыми государствами. В Ве­ликобритании это делалось в форме «приказа в совете» (акт монарха в Тайном совете, который состоит приблизительно из 300 человекчленов правительства, духовных иерархов, знати, высокопоставленных ниц). Таким образом было принято более 30 конституций для британ­ских колоний, получивших независимость (большинство этих актов за­менены).

Изменение конституции. Лучшим средством, способным обеспе­чить необходимую стабильность конституционных норм, считается более сложный порядок внесения изменений в конституцию по сравне­нию с обычным законом. Созыва учредительного собрания для внесения поправок в текст уже действующей конституции обычно не требуется, но в некоторых странах, например в Болгарии, для изменения «укреплен­ных» статей конституции это необходимо. Поправки вносятся по реше-

38

 нию парламента или на основании итогов референдума, однако принятие таких решений связано со специальными требованиями. Прежде всего само предложение о внесении поправок требует соблюдения определен­ных условий. Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член парламента, то проект об изменении конституции вносится только главой государства, правительством, определенной группой депу­татов (в Турции — 1/3 всего состава парламента), субъектами федера­ции (в Бразилии половиной штатов) и т.д. Правда, в США поправку к конституции может внести и один депутат, и за 200 лет их было предло­жено более 10 тыс., но принято только 27. Поправки к конституциям штатов в США могут быть внесены и в порядке народной инициативыгруппой избирателей: в разных штатах от 3 до 20% избирателей, участ­вовавших в последних выборах губернатора штата.

Как правило, поправка должна быть принята не простым, а квалифи­цированным большинством в каждой палате парламента (2/3 общего числа голосов в Австрии, Италии, Нидерландах и др., 3/5 — в Греции, Испании) или (что реже) на совместном заседании палат (3/5 голосов во Франции). Такое решение не всегда является окончательным. Часто не­обходимо, чтобы оно было принято парламентом дважды с определенным интервалом (в Греции не менее месяца, в Италии — 3 месяца). В некоторых странах второй вотум должен иметь место только после из­брания нового состава парламента (Бельгия, Финляндия).

После того как парламент принял поправку к конституции, в некото­рых федерациях его решение должно быть утверждено определенным большинством субъектов федерации (в США — 3/4). В Дании, Швейца­рии, некоторых других странах оно утверждается референдумом. Во Франции указанные 3/5 голосов конгресса (совместного заседания палат) это тоже утверждение решений палат. Определенные статьи конституции изменяются решением квалифицированного большинства, другие простым большинством (например, в Индии).

В большинстве случаев конституционные поправки не подлежат вето главы государства (его требованию вторично рассмотреть закон) и долж­ны быть опубликованы, но в некоторых странах вето главы государства распространяется и на законы о поправках (Индия, Нидерланды, Паки­стан), хотя на практике не применяется.

Почти всегда в новые конституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения (в ряде стран республикан­скую форму правления, в Португалии право на демократическую оп­позицию, в Германии принципы правового, демократического и феде­ративного государства, в Мавритании принципы многопартийности). о некоторых странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделы конституции. Нередко запрещается изменение конституции в

    39

 период чрезвычайного положения (например, в Испании), иногда в течение определенного срока после ее принятия (в Бразилии, Греции, Португалии — 5 лет).

При военных переворотах нередко используется чрезвычайный поря­док изменения и отмены конституции: военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и весь текст. Как правило, впоследствии приостановленная конституция не возобнов­ляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатыва­ют новый основной закон.

§ 4. Виды конституций

Классификация конституций по социальным признакам. Марксистско-ленинское направление в правоведении обычно различает кон­ституции буржуазного и социалистического типов, а также конституции, переходные к буржуазному типу (в странах капиталистической ориента­ции) и переходные к социалистическому типу (в революционно-демократических государствах, в том числе в странах социалистической ориентации). В основу такой классификации положены прежде всего социаль­ные признаки: характер закрепляемого основным законом общественно­го строя и природа политической власти (иногда учитываются и другие моменты, например организация государственной власти на основе принципа полновластия советов в социалистических странах).

Такая классификация отражает (правда, далеко не полностью) суще­ствующие реалии, хотя термин «буржуазные» по отношению ко многим современным западным конституциям неудачен. Как уже отмечалось, ситуация в современном мире гораздо сложнее, переплетаются элемен­ты капитализма и социализма, идут процессы сближения различных пра­вовых систем. С другой стороны, в некоторых монархических государст­вах (например, в Лесото, ЮАР, Заире) действуют (или действовали) такие конституции, которые еще далеки от буржуазных и тем более от буржуазно-демократических моделей. Поэтому с точки зрения социаль­ного характера нередко различаются: полуфеодально-теократические конституции (например, конституции Брунея, Катара, Саудовской Ара­вии), конституции капиталистического общества, конституции тотали­тарного социализма и постсоциалистические конституции. На базе про­исходящего сближения правовых систем складывается модель конститу­ции современной цивилизации, которая в то же время учитывает особен­ности различных стран. По признаку демократичности конституций раз­личаются демократические, авторитарные и тоталитарные. Характерис­тика их дана выше. Следует отметить лишь, что открыто авторитарные

40

 конституции встречаются крайне редко, обычно реальный авторитаризм бывает прикрыт демагогическими нормами. Сказанное относится и к тоталитарным конституциям, хотя в данном случае антидемократизм выражен наиболее отчетливо.

Классификация конституций по юридическим признакам. Выше уже говорилось о делении конституций с точки зрения их структуры на консолидированные, неконсолидированные и др.

В зависимости от формы различаются два вида конституций: писа­ные и неписаные. Писаная конституция это особый законодательный акт или несколько нередко разновременных актов (например, в Финлян­дии, Швеции), которые официально провозглашены основными закона­ми данной страны. Неписаная конституция это совокупность различ­ных законов, судебных прецедентов и обычаев (конвенциональных норм); из-за последних такая конституция и называется неписаной. Эти акты и нормы в своей совокупности закрепляют в какой-то мере основы существующего строя, но формально не провозглашены в качестве ос­новных законов (Великобритания, Новая Зеландия).

Указанное различие в значительной мере условно, так как в насто­ящее время нет таких конституций, которые были бы целиком неписа­ными (даже Великобритания, которая считается классической страной неписаной конституции, имеет в составе основного закона множество писаных актов). По существу, это комбинированные конституции, со­держащие писаные и неписаные нормы. Поэтому указанное выше раз­личие писаной и неписаной конституции часто заменяют различиями формальной конституции (конституционный акт) и материальной кон­ституции (совокупность норм, регулирующих вопросы конституцион­ного значения).

По порядку издания конституции зарубежных стран подразделя­ются на: октроированные (дарованные); принятые представительным органом (учредительным собранием, парламентом); одобренные на ре­ферендуме. Октроированные конституции издаются властью главы го­сударства без участия представительных органов. В эпоху крушения феодальных порядков в Европе конституции нередко «даровались» мо­нархом «своему народу». Сейчас такая форма октроирования встреча­ется редко (Катар, Кувейт и др.). В период крушения колониальной системы октроирование приобрело иную форму пожалования мет­рополией конституции прежней колонии. На самом же деле ни в том, т в другом случае октроирование не было добровольным актом: евро­пейские конституции XIX в. были вырваны у феодалов в результате борьбы народных масс во главе с буржуазией, а современные «даро­ванные» конституции завоеваны в результате побед национально-осво­бодительных революций.

41

 По способу изменения различаются «гибкие» и «жесткие» конститу­ции. «Гибкими» называют те из них, которые изменяются в том же поряд­ке, что и другие законы (такова, например, неписаная конституция Вели­кобритании). Для внесения изменений в «жесткие» конституции требу­ются особые условия, указанные выше (квалифицированное большинст­во голосов, двойной вотум, утверждение на референдуме и др.). В насто­ящее время наблюдается тенденция появления все большего числа «сме­шанных» по порядку изменения конституций: одни их статьи не подле­жат изменению вообще, другие изменяются в усложненном порядке, третьи в упрощенном. Внести поправку в «жесткую» конституцию, естественно, труднее, чем в «гибкую», но если текст конституционного документа остается без изменений в течение длительного времени, то это еще не значит, что неизменной остается также и фактическая консти­туция страны. Фактическая конституция изменяется каждый раз, когда изменяется в стране соотношение сил, но в тексте конституционного документа такие изменения отражаются далеко не всегда.

В зависимости от периода действия конституции бывают постоян­ными и временными. Разумеется, отнесение той или иной конституции к первой группе отнюдь не означает ее вечного действия: вечных конститу­ций не было и нет (более двух веков действует конституция США, более века Бельгии). Нередки случаи, когда принятые и официально назван­ные постоянными конституции вскоре отменялись и заменялись новыми, более прогрессивными или, напротив, реакционными. Постоянная кон­ституция это такая, в которой не устанавливается заранее каких-либо хронологических границ ее действия. Временная же конституция огра­ничивает срок своего действия или устанавливает условия, при наступ­лении которых она заменяется постоянной конституцией (например, Конституционная декларация Йеменской Арабской Республики 1974 г., временные конституции ОАЭ 1971 г., Судана 1985 г., Таиланда 1991 г., ЮАР 1994 г. и др.). Временные конституции принимаются без созыва учредительного собрания и на референдум не выносятся. Обычно они провозглашаются главой государства (так часто было в Египте, такова временная конституция Таиланда 1991 г.) или новым руководством стра­ны после очередного переворота (Судан в 1985 г.).

В условиях крушения тоталитарных режимов временные конститу­ции принимались на общенациональных конференциях (Заир, Эфиопия и др.). В некоторых странах таким образом приняты и постоянные кон­ституции (Бенин, Конго, Чад и др.). Многие из названных выше времен­ных конституций уже заменены другими, но, например, в Ираке и ОАЭ временные конституции действуют уже более четверти века.

С точки зрения целеполагания различают конституции программно­го характера и констатирующие. Программными обычно являются все

42

 социалистические конституции, определяющие цели строительства со­циализма и коммунизма (например, в Китае, как объясняют его руково­дители, цель строительства социализма, поставленная в конституции, потребует для своего осуществления приблизительно 100 лет). Конста­тирующие конституции не содержат программных положений о преобра­зовании общества (например, конституция США). Однако большая часть норм программных конституций констатирующие, а в констати­рующих конституциях почти всегда содержатся элементы программы (например, в преамбулах). Различают также конституции федеративных государств, унитарных государств, субъектов федерации. В редких слу­чаях конституции имеются в автономиях политического характера (на­пример, Автономная Республика Крым на Украине).

§ 5. Институт конституционного контроля

Понятие и значение конституционного контроля. Юридическое верховенство конституции предполагает контроль за ее соблюдением. Существуют специализированные и неспециализированные органы, ко­торые обязаны не допускать применения законов и других актов, проти­воречащих конституции, а в некоторых странах воспрепятствовать и? изданию. Специализированный конституционный контроль (надзор)важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. На­ряду с ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента как гаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсманов и др.). Вместе с тем возможны непосредствен­ные, неюридические способы защиты конституции. Например, народ в целом и каждый гражданин в соответствии с конституциями Ганы, Гер­мании, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствам на демократический конституционный строй. Существует ответственность должностных лиц за нарушение конституции (рассматриваемые ниже импичмент, предание высших должностных лиц особому суду), возможны репрессивные меры с целью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельности политических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайного положения). Особую роль игра ет конституционный контроль судебный, специальных органов, a i некоторых странах (Франция) контроль со стороны административных судов (особенно их высшего органа).

В ходе конституционного контроля (его органы и процедуры рассматриваются ниже) осуществляется не только защита конституционны:

норм, но и их развитие в соответствии с изменяющейся обстановкой Наиболее яркий пример этого США, где действующая сегодня консти

43

 туция 1787 г. была принята в совершенно иных социально-экономичес­ких и политических условиях. Почти за два столетия существования конституционного надзора (с 1803 г.) суды, и прежде всего Верховный суд США, своими толкованиями создали практически новую, «живую» конституцию. Новые нормы конституционного права создаются органа­ми конституционного надзора и в других странах (Индия, Италия, Кана­да, Франция и т.д.).

С другой стороны, конституционный контроль не всегда оберегает конституцию от нарушающего ее законодательства. Особенно это отно­сится к странам, где осуществляется только последующий надзор: некон­ституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнитель­ной власти, в частности принимаемые в порядке делегированного законодательства) действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об их конституционности.

Наконец, в практике самих органов конституционного контроля бы­вают случаи, когда в принятых ими решениях неверно истолковываются положения конституций. Косвенно об этом свидетельствуют особые мне­ния членов конституционных судов, довольно частое принятие решений при минимальном перевесе голосов.

Тем не менее институт конституционного контроля (надзора) важ­нейший демократический институт. Его правильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, в котором выражается соот­ношение социальных сил в обществе и который призван поддерживать необходимую стабильность. Среди органов, осуществляющих конститу­ционный контроль, есть учреждения и должностные лица, которые зани­маются этим наряду с выполнением других обязанностей, а есть и специ­ально созданные для этой цели органы конституционного контроля.

Органы конституционного контроля. В социалистических стра­нах функции конституционного контроля (надзора), особенно за консти­туционностью принимаемых законов, были возложены на сам парла­мент, а также на его постоянно действующий орган (президиум высшего представительного органа, государственный совет и др.). Иногда для этой цели при парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами- несколько специалистов по конституционному праву (такой порядок существовал раньше в Румынии, в бывшей ГДР). В настоящее время в социалистических странах нет специальных органов конституционного контроля. Считается, что их не должно быть, так как наличие таких органов нарушало бы верховенство парламента. Институ­та конституционного контроля нет и в Великобритании, где впервые была сформулирована концепция верховенства парламента.

В ряде стран некоторые функции конституционного контроля выпол­няет президент, который в соответствии с основным законом является

44

 гарантом конституции (Франция и др.). Практически это выражается, в частности, в том, что президент после принятия закона парламентом и до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон и обязы­вающей исполнять его) вправе обратиться в специальный орган консти­туционного контроля с вопросом о конституционности данного акта.

Особое значение имеет судебный и квазисудебный конституционный контроль. В большинстве стран англосаксонской системы права (Австра­лия, Индия, Канада, США и др.) эту функцию выполняют общие суды, т е. те суды, основная цель которых состоит в рассмотрении уголовных и гражданских дел. В одних странах эти функции могут осуществляться всеми общими судами, а окончательное решение принимает высшая су­дебная инстанция (Скандинавские государства, США, Филиппины, Япо­ния), в других только высшими судами (Гана, Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях также высшими судами штатов (Индия, Канада, Малай­зия), хотя и в последнем случае окончательное решение принимает вер­ховный суд государства.

В ряде стран функции конституционного контроля (надзора) вверены специальному органу конституционному суду (Германия, Италия и др.). Обычно он формируется при участии разных ветвей власти (зако­нодательной парламента, исполнительной президента), а также су­дейского корпуса (высшего совета магистратуры или аналогичных орга­нов судебного руководства). В его составе часто есть не только профес­сиональные судьи с большим стажем судебной или адвокатской практи­ки, но и профессора права, политики, бывшие государственные служа­щие. Они обычно назначаются не пожизненно, а на один, однако доволь­но длительный срок (но не более 12 лет), реже на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией (частичным обновлением состава суда). В некоторых странах функции конституционного суда выполняет специализирован­ная палата конституционных гарантий, конституционного право­судия, действующая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перу и др.).

В Казахстане, Марокко, Сенегале, Тунисе, Франции создаются кон­ституционные советы (иногда они называются конституционными су­дами или высшими конституционными судами, хотя на деле это несудеб­ные органы). Конституционные советы формируются, как правило, без участия судейского корпуса. В некоторых странах они назначаются пре­зидентами, во Франции треть состава совета назначает президент и по трети председатели обеих палат парламента. В Эфиопии аналогичный орган называется Советом конституционных расследований.

В некоторых мусульманских странах создаются конституционно-ре­лигиозные советы. В Иране конституционный контроль осуществляет своеобразный орган наблюдательный совет, состоящий из 12 человек:

45

 шести богословов, назначенных руководителем государства (высшим ду­ховным лицом), и шести юристов, предложенных парламентом. Наблю­дательный совет следит за соответствием законов не столько конститу­ции 1979 г., сколько Корану. Под предлогом противоречия Корану в 1982 г. он отклонил законы об аграрной реформе и монополии внешней торгов­ли, в 1987 г. закон о труде. Однако считается, что последнее слово все же принадлежит парламенту. Для преодоления конфликтов между пар­ламентом и наблюдательным советом создан специальный согласитель­ный орган.

В Пакистане наряду с Верховным судом, который осуществляет кон­ституционный контроль, есть еще два органа: исламский совет (рассмат­ривает соответствие правовых актов Корану) и суд шариата (он рассмат­ривает иски граждан, в том числе о несоответствии шариату актов, каса­ющихся граждан).

В некоторых странах соединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов: если в процессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможной неконституционности при­меняемого закона, он обращается в конституционный суд (Греция, Ита­лия, Португалия).

Помимо конституционного надзора на эти органы возлагаются обыч­но и другие функции: наблюдение за правильностью проведения рефе­рендумов, объявление их результатов (Франция), рассмотрение кон­фликтов по вопросам компетенции между центральными и областными органами (Испания), рассмотрение по существу обвинений, выдвинуто парламентом против президента республики (Италия), объявление не конституционными политических партий (ФРГ), толкование конституций и представление заключений высшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых странах и толкование обычны:

законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан).

Обращаться в органы конституционного контроля могут высшие ор­ганы государства и должностные лица, субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, омбудсманы, гражда­не, если нарушены их конституционные права (обычно только после рассмотрения дела общими или иными судами). Наконец, если исчерпа­ны все способы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международные органы, и международные суды. Подробнее об условиях такого обращения говорится в главе, посвящен­ной правовому статусу личности.

Формы конституционного контроля. Конституционный контроль называется предварительным, когда уполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции тех или иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контроль осуществляют

46

 конституционные советы, к которым обращается президент или определенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой ( проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.

 

 

При последующем конституционном контроле спор о конституционности

того или иного акта рассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия, Индия, США, Филиппины и др.). Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными, либо сразу ан­нулируются, либо запрещаются к публикации (и, следовательно, не всту­пают в силу), либо, наконец, они остаются в сводах законов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Во многих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решение специализи­рованного органа конституционного контроля является окончательным и обжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения орга­нов конституционного контроля не: являются окончательными: если в Намибии, Польше, Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает закон неконституционным, такое решение подлежит утвержде­нию парламента (в Польше предполагается отмена этого правила, вве­денного еще в «социалистический» период). В Казахстане против реше­ния конституционного совета может возразить президент, и тогда дело рассматривается повторно.

Различают конкретный и абстрактный конституционный кон­троль. В первом случае решение выносится по конкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд дает толкование определенной правовой нормы по запросу группы депутатов). Бывает обязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенные виды законов, например органические законы во Франции до их подписания президентом), решающий и консультативный кон­троль (в последнем случае решение не обязательно для соответствующе­го органа).

Порядок рассмотрения споров по поводу неконституционности нормативных актов. Порядок оспариваний конституционности право­вых актов в разных странах различен. Там, где в качестве органов консти­туционного контроля выступают общие суды, оспаривать конституцион­ность закона или другого акта может любой гражданин, но лишь в связи с рассмотрением в суде конкретного (гражданского, уголовного и т.д.) Дела, для решения которого применяется оспариваемый закон. В ходе разбирательства дела любая сторона может заявить, что этот закон, по ее мнению, противоречит конституции, в связи с чем суд должен вынести свое решение по этому вопросу (Австралия, Индия, США и др.). В Япо­нии гражданам разрешено обращаться в общий суд с прямым иском о неконституционности закона. В Шри-Ланке это тоже возможно, но толь-

47

 ко в отношении законопроектов, обсуждаемых в парламенте, до их при­нятия.

В тех странах, где учреждены специальные органы конституционного контроля, обращаться непосредственно в такой орган с иском (ходатай­ством) может строго ограниченный круг должностных лиц и государст­венных органов. Это президент республики (Ирландия), правительство (Германия, Италия), определенная часть депутатов парламента (Герма­ния, Испания), председатели палат парламента (Испания, Франция), некоторые органы государства на местах правительства земель в Гер­мании, областные советы в Италии, Верховный суд и Административный суд в Австрии. Право обращаться с иском о неконституционности право­вых актов в органы конституционного контроля предоставляется и граж­данам, но обычно только в одном случае: если нарушены их конституци­онные права.

Обсуждение вопроса о неконституционности какого-либо акта в орга­нах конституционного контроля протекает по-разному. В общих судах эти вопросы изучает и решает судья, в Верховном суде США назначается докладчик один из членов суда. Составленные им материалы обсужда­ются всем составом суда, затем происходит голосование. В верховных судах Колумбии, Перу, Японии и некоторых других стран решение может быть принято частью суда (в ряде стран это конституционная палата). В конституционных судах процесс рассмотрения вопроса о неконституци­онности акта происходит в основном по правилам гражданского процес­са (по существу, речь идет об особом конституционном процессе) с учас­тием сторон, их представителей, с вызовом свидетелей, с заключениями экспертов. Докладчик тоже может быть назначен, но представленный им материал имеет вводный характер.

В конституционном совете процесс протекает по системе досье (в основном без участия сторон, на базе исследования письменных матери­алов). Главную роль играет докладчик по делу член совета, которому председатель совета поручает подготовить проект решения, заключения. Стороны, эксперты, как правило, на заседание совета не вызываются, хотя бывают и исключения.

Во всех случаях,/если конституционный контроль осуществляется коллективным органом, решения принимаются большинством голосов. Резолютивная часть решения оглашается сразу после его принятия, мо­тивировочная может быть опубликована через определенный срок, иног­да довольно длительный.

 Глава 3 ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ

§ 1. Правовые системы зарубежных стран и правовой статус личности

Права и обязанности человека и гражданина. Начиная с француз­ской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., большинство кон­ституций стран мира стали содержать нормы, относящиеся к правовому положению обоих этих субъектов. Лишь конституции тоталитарных со­циалистических стран, а также некоторых других тоталитарных режи­мов говорят только о правах гражданина, выдвигая их на первый план и считая их дарованными государством.

Права человека это естественные, неотчуждаемые права, принад­лежащие ему в силу рождения как личности. Под лозунгами неотчужда­емых прав человека передовые представители «третьего сословия», рево­люционной буржуазии, выступали против произвола абсолютных монар­хов и закрепощения личности средневековой церковью. Требование за­щиты прав человека выдвигается и в настоящее время различными дви­жениями, направленными против авторитаризма и тоталитаризма.

К числу неотчуждаемых прав человека относят обычно право на жизнь, свободу, безопасность, собственность, физическую и психичес­кую неприкосновенность, достоинство личности, личную и семейную тайну и др. В последние годы сюда присоединяются и некоторые права «третьего» и «четвертого» поколения, например право на использование достижений культуры или чистую природную среду. Считается, что эти права государственная власть не может даровать или отчуждать своими актами и действиями.

Права гражданина, напротив, связаны с фактом гражданства, при­надлежности лица к определенному государству, политическому сооб­ществу. Это права личности как члена политического сообщества, они связаны с актами и действиями государственных органов. К их числу относятся, например, избирательные права, право на объединение в по­литические партии, право на участие в управлении делами государства и т.д. Сюда относятся и некоторые социально-экономические права (на­пример, на бесплатное обучение за счет государства, на государственное медицинское обслуживание). Они предоставляются гражданам с учетом материальных возможностей государства, в зависимости от уровня раз-

49

4 1465

 вития демократии в данной стране, от ее традиций и других обстоя­тельств. Однако нет непреодолимой грани между правами человека и правами гражданина, не всегда между ними можно провести различия, их разделение имеет преимущественно общетеоретический характер. И те, и другие, будучи записаны в конституциях, должны обеспечиваться государством, его органами.

В странах тоталитарного социализма, где, как уже отмечалось, не принято различать права человека и права гражданина, особое значение придается другому различию правам граждан и правам трудящихся. В некоторых конституциях (например, в китайской) отдельные социаль­но-экономические права (право на отдых, на образование и др.) предо­ставляются только трудящимся гражданам. Последние могут обладать и другими преимуществами (иногда «эксплуататоры» лишались избира­тельных прав, государственные гарантии права на охрану здоровья за­креплялись только за трудящимися).

Конституции многих стран различают также обязанности человека (например, соблюдать законы страны пребывания) и обязанности гражданина (например, обязательная воинская служба). Иногда в науке некоторые права и обязанности характеризуются как позитивные (например, избирательные права гражданина или та же обязанность лю­бого лица соблюдать конституцию и законы). Эти права и обязанности обеспечиваются непосредственным государственным принуждением, в том числе судебным. Другие права и обязанности, хотя они и записаны в конституции, рассматриваются как моральные и непосредственно не защищаются судом; защищаются лишь производные от них, более кон­кретные права и обязанности. К числу моральных относят, например, право на здоровую окружающую среду или обязанность граждан-депута­тов отдавать все силы служению народу (как это зафиксировано в китай­ской конституции).

Многие права и обязанности человека и гражданина возникают толь­ко с достижением определенного возраста, например право на труд обыч­но с 16 лет, воинская обязанность с 18—19 лет. Многие права возни­кают с момента рождения (например, право собственности), а иногда и до рождения: наследниками могут стать дети, родившиеся после смерти наследодателя.

Международное право и правовой статус личности. В современ­ных условиях некоторые основы правового статуса личности, а в опреде­ленных аспектах и гражданина (например, по вопросам избирательного права) в значительной степени определяются международным правом, его общепризнанными принципами и нормами. В конституциях многих государств содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека ООН 1948 г., на Международные пакты о правах человека 1966 г. (всту-

50

 пили в силу в 1976 г.). Международные акты, ратифицированные госу­дарством, могут действовать непосредственно и применяться судами страны как ее внутреннее право, причем некоторые конституции уста­навливают примат (верховенство) международного права над внутрен­ним (помимо ратифицированных государством актов это положение от­носится и к общепризнанным принципам международного права). Нормы международного права по вопросу о правах человека могут дейст­вовать и через внутреннее право, если они имплементированы (включе­ны) в законодательство страны (в ряде случаев международное право предусматривает такую имплементацию для государств, подписавших и ратифицировавших соответствующие международные документы).

Международное право устанавливает: 1) внутреннее законодательст­во не может противоречить зафиксированным в международных актах основным правам человека и общечеловеческим ценностям; 2) нет абсо­лютной свободы и абсолютных прав; они могут быть ограничены, но только на основе закона и в той части, в какой это допускает конституция в соответствии с требованиями международного права и в точно опреде­ленных целях (сохранение общественного порядка, публичной морали, здоровья населения и т.д.); 3) запрещается злоупотребление правами, т.е. использование их с целью нанесения ущерба правам и законным интересам других физических или юридических лиц; 4) права личности ограничены правами других лиц.

Правовые системы и права личности. Хотя принципиальные поло­жения международного права о правах человека приняты большей час­тью государств мира, конкретно правовое положение личности в общест­ве зависит от существующей в данной стране правовой системы, от соот­ветствующего правового регулирования. В условиях демократической правовой системы (независимо от особенностей англосаксонской или, например, германо-романской «правовой семьи») преобладает индиви­дуалистический подход к правам человека и гражданина, исходящий из приоритета личности перед обществом и государством. Главный акцент делается на личных и политических правах и свободах, в то время как социально-экономическим правам не уделяется особого внимания. Хотя в новейших конституциях (бразильской, итальянской, перуанской и др.) перечень социально-экономических прав довольно широк, они сформу­лированы скорее как пожелания. В одних конституциях (индийской и др.) эти права рассматриваются лишь как ориентация для деятельности правительства, в других (например, в США) многие социально-экономи­ческие права (кроме права собственности и некоторых других) вообще не упоминаются. Они не рассматриваются как права в подлинном смысле, поскольку, как считается, их невозможно обеспечить путем судебных исков и решений.

51

 Социалистическая концепция прав человека (в трактовке тоталитар­ного социализма) исходит из коллективистских принципов, придавая приоритет обществу и государству, коллективу перед личностью. Ее сто­ронники считают, что человек живет в обществе и не может быть свобод­ным от общества. Поэтому права человека и тем более гражданина могут быть реализованы только в сообществе и обеспечены государством. Ос­новная роль в наделении личности (гражданина) правами отводится го­сударству, а прирожденные права в принципе отвергаются. Как отмеча­лось, при данном подходе приоритет отдается различию прав трудящихся и нетрудящихся граждан и в отличие от индивидуалистской концепции основное внимание уделяется социально-экономическим правам, как имеющим особое значение для трудящихся.

Подход к правам человека в мусульманском праве в значительной мере связан с религиозной и половой принадлежностью лица. Существу­ют преимущества для мусульман по сравнению с немусульманами (на­пример, по конституции Сирии 1973 г. президентом республики может быть только мусульманин), по классическому мусульманскому праву мужчины имеют преимущества перед женщинами. В ряде стран женщи­нам не предоставляются избирательные права; женщины-наследницы получают лишь половину той доли, которую получают мужчины; в суде показания двух женщин приравниваются к показанию одного мужчины;

и т.д. В Иране в соответствии с Уголовным кодексом, который с 1979 г. применялся в экспериментальном порядке и вступил в силу в 1996 г., женщина за появление в общественном месте без паранджи может быть наказана 74 ударами плети, за супружескую неверность ее можно побить камнями (правда, для этого нужно иметь трех свидетелей, что, вероятно, не так просто обеспечить). Обманутый супруг может убить соперника, но женщина такого права не имеет, и т.д. Акцент в мусульманском праве делается не на правах человека, а на его обязанностях перед Аллахом и общиной «правоверных» (перед мусульманской уммой).

Правда, классическое мусульманское право предусматривает некото­рые имущественные гарантии для женщин, например в случае развода. Бывший супруг должен обеспечить ее и детей. Если он не платит алимен­ты, ему в Иране грозит тюремное заключение (до 5 месяцев). К тому же классическое мусульманское право применяется только к мусульманам, в отношениях их между собой. Остальные руководствуются законами государства и в частных отношениях могут использовать нормы своей «правовой семьи», хотя в странах мусульманского фундаментализма ре­лигиозная полиция нравов (мутава) бьет и «неверных» за нарушение мусульманских обрядов, разгоняет вечеринки европейских мужчин и женщин. Классическое мусульманское право действует в своем прежнем виде лишь в немногих мусульманских государствах, в большинстве же

52

 стран оно подверглось влиянию общечеловеческих норм и принципов, воздействию международного права, но тем не менее по конституциям большинства мусульманских стран источником законодательства явля­ется шариат.

В обычном праве (например, система устных правовых обычаев пле­мен в Тропической Африке, Океании) правовой статус лица зависит от его принадлежности к определенному племени. Нормы обычного права сохраняются в памяти вождей, старейшин (некоторые европейские ис­следователи пытались их записывать и даже кодифицировать) и распро­страняются только на соплеменников. Согласно представлениям, господ­ствующим среди толкователей обычного права, лицо может реализовы­вать свои права и выполнять свои обязанности, вытекающие из его пле­менного статуса, только в данном племени. Человек лишь часть, «кле­точка» племени, он не имеет, по существу, отдельных от племени прав. На деле сфера действия племенного обычного права весьма ограниченна, хотя там, где оно действует, большинство населения руководствуется именно его правилами, а не писаными законами. Кроме того, некоторые нормы обычного права включены в тексты законов. Обычное право не применяется для регулирования уголовных, административных отноше­ний, в сфере финансового и многих других отраслей права, распростра­няясь только на земельные, семейные отношения (порядок обработки общинной земли, распределение выпасов для скота, обрядовые ритуалы при вступлении в брак и др.). На практике, однако, рядовые соплеменни­ки выполняют также натуральные повинности по отношению к старей­шинам и вождям (например, обрабатывают их семейные земельные участки).

§ 2. Институт гражданства

Физические лица и основы их правового статуса. Правовое поло­жение лица зависит прежде всего от его статуса: гражданин, иностранец (гражданин другого государства), лицо без гражданства, лицо с множе­ственным (частный случай с двойным) гражданством. Особый статус могут иметь также беженцы (не граждане государства их пребывания), вынужденные переселенцы (граждане), перемещенные лица и др. Отчас­ти их положение регулируется международным правом, а в основномвнутренним законодательством отдельно взятой страны.

Наиболее широкими правами (включая политические, в том числе избирательные, право на объединение в политические партии, право на доступ к государственной службе) пользуются граждане данного государства, они же несут и наибольшие обязанности (включая воинскую

 службу там, где существует всеобщая воинская обязанность, например в Германии, Израиле или Китае). Иностранцы, как правило, не обладают многими политическими правами, хотя в отдельных странах, например в Германии, они участвуют в выборах органов местного самоуправления, а в государствах Латинской Америки на основе взаимности ив выборах в парламент. Они обладают правом собственности, могут получать, в том числе бесплатно, муниципальное жилье, имеют право на труд, но их доступ к некоторым видам работ ограничен: в ряде стран иностранцы не могут быть капитанами кораблей морского судоходства, командирами экипажей воздушных судов, работать на радио, телеграфе, телевидении и т.д. С другой стороны, они не обязаны служить в армии страны пребы­вания, не платят налоги (особенно если между государствами, такими, как, например, США и Россия, есть соглашения об исключении двойного налогообложения), во многих странах не имеют права приобретать землю в собственность. Иностранцы имеют паспорт (удостоверение лич­ности) своего государства, а в стране пребывания им выдается другой документ вид на жительство (иногда, например для иностранных сту­дентов, просто делается отметка в национальном паспорте). Сказанное относится к «рядовым» иностранцам. На дипломатических представите­лей, на персонал миссий распространяется действие особых правил в соответствии с международным правом и соглашениями, заключенными между государствами.

Положение лиц без гражданства во многом аналогично положению иностранцев. Однако в отличие от иностранцев они не пользуются дип­ломатической защитой какого-либо государства, что усложняет ситуа­цию. Поэтому в современном международном праве господствует тен­денция к принятию мер, сокращающих состояние без гражданства (за­ключаются международные конвенции, многосторонние и двусторонние договоры). В соответствии с действующим в большинстве стран законо­дательством лица без гражданства, как и иностранцы, могут быть прину­дительно высланы из страны (в отношении граждан применять такую меру новейшие конституции запрещают). Сказанное относится и к ра­ботникам дипломатических миссий, хотя в отношении их действуют осо­бые правила и особый порядок выдворения из страны.

Лица с множественным, двойным гражданством обладают права­ми и несут обязанности в соответствии с законодательством всех тех государств, гражданами которых они являются. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к нескольким государствам, например служба в армии) разрешаются по дипломатическим каналам.

Иностранцы, лица без гражданства, с множественным гражданством, равно как и граждане данной страны, обязаны знать и соблюдать законы

5-

 страны своего пребывания. Незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение.

Граждане и подданные. В конституционном праве зарубежных стран употребляются два термина: гражданство и подданство. Первый характеризует принадлежность лица к определенному государству, его устойчивую правовую связь со своим государством, которая порождает, с одной стороны, определенные права и обязанности лица по отношению к государству (например, право на равный доступ к государственной службе и обязанность платить налоги), а с другой права и обязан­ности государства по отношению к гражданину (например, право соот­ветствующих государственных органов разрешать или не разрешать массовые уличные политические демонстрации, обязанность защищать право личной собственности). Гражданство предполагает двухсторон­ние связи, двухсторонние права и обязанности и личности, и государ­ства. Термин «подданство» применяется в монархиях. Он отражает лич­ную связь человека с монархом («подданный его величества»).

В развитых странах это различие на деле носит лишь словесный характер: основы правового положения личности в монархии Великобри­тании мало чем отличаются от ситуации в республике Франции. К тому же в последние десятилетия в европейских монархиях, в Японии и неко­торых других странах оба термина употребляются как равнозначные, а вместо подданства все чаще используется термин «гражданство». В ряде государств первый термин вообще исключен из широкого употребления и применяется лишь при особых церемониях. В развивающихся странах, в государствах Арабского Востока, в Африке указанное различие имеет существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нару­шение верности может быть сурово наказано.

Большинство населения в странах мира составляют граждане. В не­которых странах Европы (Бельгия, Швейцария, в меньшей степени Гер­мания) проживает значительное количество иностранцев, составляю­щих существенную часть рабочей силы, занятой на тяжелой, грязной, низкооплачиваемой работе. В нефтедобывающих странах Арабского Востока (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.) законтрактованные на несколько лет работники нефтепромыслов (преимущественно из стран Азии) составляют нередко более половины численности населения стра­ны (в ОАЭ в начале 90-х годов их численность достигала 80%). Эти работники живут, как правило, в специальных местах поселения, всякая политическая деятельность и даже экономические забастовки им запре­щены.

Граждане государства также бывают неодинаковы по своему положе­нию. Различаются урожденные в данной стране и натурализованные

55

 граждане, т.е. принятые в гражданство в соответствии с установленной законом процедурой. В ряде стран натурализованные граждане не могут быть избраны президентами (например, в США), урожденных в данной стране граждан нельзя из нее выслать, лишив гражданства, тогда как натурализованных можно. В отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие «ассоциированный гражданин». Это лица, относя­щиеся к некоторым национальностям, которые считаются некоренными. Ассоциированные граждане должны сделать письменное заявление о лояльности государству. В мусульманских государствах существует также, как уже отмечалось, различие в правовом положении граждан-мужчин и граждан-женщин.

После заключения Маастрихтского договора 1992 г., преобразовав­шего Европейское сообщество в Европейский союз, все граждане госу­дарств-членов являются гражданами Европейского союза, сохраняя на­циональное гражданство. Они уже давно избирают Европейский парла­мент, могут теперь участвовать в выборах муниципальных органов госу­дарств-членов по месту жительства, обращаться с петициями к Европарламенту и его омбудсману по правам человека. Однако их правовое поло­жение в разных государствах неодинаково, оно в основном регулируется внутренним законодательством.

Способы приобретения и утраты, гражданства. Существуют два основных способа приобретения гражданства: по рождению филиа­ция (от латинского слова «филиус» сын) и натурализация прием в гражданство уполномоченными на то органами государства; обычно это делается от имени главы государства (президента, монарха). В свою очередь приобретение гражданства по рождению имеет два основания:

право крови и право почвы. Первое означает приобретение ребенком гражданства родителей независимо от места его рождения. Проблема возникает лишь тогда, когда родители ребенка имеют разное гражданст­во (например, мать итальянская гражданка, отец гражданин Фран­ции). Этот вопрос в большинстве стран решается только на основании письменного соглашения родителей о выборе гражданства ребенка. До этого он может оставаться лицом без гражданства или (что чаще) может приобрести гражданство по месту рождения. Принцип права почвы при­меняется к узкому кругу лиц, преимущественно к тем, гражданство роди­телей которых или родители которых неизвестны, а зачастую к родив­шимся на территории данной страны детям граждан другого государства, если только родители не находились в данной стране по службе (напри­мер, дипломаты). В большинстве стран законодательство предусматри­вает оба основания приобретения гражданства по рождению: и право крови, и право почвы.

Натурализация возможна по закону (усыновление, в некоторых

56

 случаях вступление в брак), но обычно она осуществляется по заявле­нию. Заявление подается лицом в компетентные органы того государст­ва гражданство которого оно желает приобрести. В ряде случаев необхо­дима также подача заявления в органы государства той страны, из граж­данства которой лицо желает выйти. Оба эти заявления обычно подают­ся в местные органы министерства внутренних дел или юстиции, но чаще всего они должны быть написаны на имя главы государства (иногда во­прос об изменении гражданства решает министр внутренних дел). Прием в гражданство возможен при соблюдении ряда условий: до этого необхо­димо несколько лет жить в стране, гражданство которой лицо желает получить (в Венгрии — 3 года, в Алжире — 7 лет, в Республике Чад — 15); знать язык этой страны (довольно сложный экзамен предусмотрен законодательством Латвии и Эстонии, принятым в 90-х годах: в Латвии, например, помимо знания в совершенстве латышского языка, нужно хо­рошо знать историю страны с начала XX в., а также иметь предков, живших в Латвии с этого же времени); быть психически здоровым и не иметь некоторых болезней (например, СПИДа); не быть зарегистриро­ванным в частности, в документах Интерпола в качестве террорис­та; не принадлежать к партиям, выступающим за насильственное изме­нение конституционного строя; и т.д. В отдельных арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) в гражданство могут быть при­няты только мусульмане, лица же других вероисповеданий, в том числе супруги, должны для приема в гражданство изменить свою религию. Законодательство о гражданстве отдельных стран Тропической Африки требует, чтобы натурализующийся «укоренился» в общине, соблюдал те обычаи, которыми руководствуются окружающие. Вступление в брак, как правило, не влечет автоматического предоставления гражданства, хотя и облегчает его получение. Лишь в немногих странах (например, в Саудовской Аравии) гражданство автоматически предоставляется жен­щине, вступившей в брак с саудовским гражданином, но при условии, что она мусульманка или принимает ислам. Предоставление права убежища лицам, преследуемым по политическим мотивам, за их научную, общест­венную, культурную деятельность, также не влечет автоматического предоставления гражданства.

Наряду с рассмотренными существуют и другие, менее распростра­ненные способы приобретения гражданства. К их числу относятся: оп­тация (выбор гражданства той или иной страны в связи с переходом части территории от одного государства к другому или провозглашением части территории прежнего государства новым независимым государст­вом, когда лицо может оставить прежнее гражданство или выбрать новое, как это было, например, в Алжире после достижения им независи­мости в течение трех лет после 1962 г.); трансферт (переход террито-

57

 рии сопровождается изменением гражданства без права выбора, что бы­вает редко, но имело место в некоторых государствах после второй миро­вой войны); регистрация (она предполагает упрощенный порядок при­обретения гражданства, если родители данного лица были или являются гражданами страны); восстановление гражданства (для бывших граж­дан данного государства). Эти способы также представляют собой инди­видуальные (например, оптация) или коллективные (трансферт) разно­видности натурализации.

Гражданство детей при изменении гражданства родителей из­меняется в зависимости от возраста детей. Обычно дети до 14-летнего возраста (в некоторых странах до 12 лет, в США и других странах установлен еще более низкий возраст) автоматически следуют за ро­дителями, приобретая без дополнительных формальностей новое граж­данство. Сложности возникают, если гражданство меняет один из ро­дителей. В таком случае гражданство малолетнего ребенка сохраняется или изменяется по письменному соглашению родителей. При изменении гражданства детей в возрасте 12— 14— 18 лет (иногда до 21 года) обычно спрашивают об их согласии в присутствии представителя судебного ведомства, нотариуса, иного представителя государственных органов, а также педагога. Дети старше 18 лет (в некоторых странах старше 20, 21 года) изменяют свое гражданство на общих основаниях, хотя если они делают это вместе с родителями, то процедура несколько упро­щается.

Утрата гражданства. Возможны два способа утраты гражданства:

выход из гражданства и лишение гражданства. Выход из гражданства осуществляется по инициативе лица, которое подает заявление об этом Как отмечалось, заявление обычно подается в местный орган министерства внутренних дел, но разрешение дает глава государства. Лишенш гражданства осуществляется уполномоченными на то органами государства вопреки желанию лица. В ряде стран разрешается лишать граж­данства только натурализованных граждан за преступления, указанные в законе, но иногда в течение лишь определенного срока после натурали­зации (например, шести лет в Австрии). В отдельных странах закон предусматривает возможность лишения гражданства и урожденных граждан, но только за действия в пользу иностранного государства, кото­рые причинили ущерб государству гражданина, или за умышленное ук­лонение от военной службы. В странах Латинской Америки лишение гражданства (в отношении как натурализованных, так и урожденных граждан) используется в качестве дополнительного наказания, назнача­емого судом за некоторые преступления (шпионаж и др.). Новейшие конституции многих стран запрещают лишать гражданства. Утрата гражданства происходит также в результате рассмотренных выше опта-

58

 пии трансферта и др., в некоторых из этих процедур есть элементы добровольности, в других принудительности.

Высылка граждан из страны, ранее практиковавшаяся в некоторых государствах тоталитарного социализма, в большинстве стран запреще­на В отношении иностранцев она может быть осуществлена, но только по постановлению суда (Румыния). В Мексике любого иностранца может выслать орган исполнительной власти.

Экстрадиция (выдача лица от одного государства другому для след­ствия и суда) возможна в соответствии с международным договором или без него, но не допускается выдача лиц, обвиняемых в политических преступлениях. Обычно не выдаются собственные граждане за преступ­ления против другого государства или его граждан: таких лиц судит свой суд.

§ 3. Конституционный принцип равноправия граждан

Классификация прав и свобод личности. Существуют различные классификации прав и свобод личности, а также граждан (одни права относятся к личности в целом, другие только к гражданам, третьик определенной группе граждан, например достигших определенного воз­раста для обладания политическими правами). Чаще всего конституци­онные права и свободы делятся на четыре группы: права и свободы, выражающие равноправие граждан (например, равноправие граждан перед законом); социально-экономические и культурные права, создаю­щие юридические условия для активного участия личности в социально-экономической и культурной жизни общества (например, право на труд и свобода труда, право на использование достижений культуры); полити­ческие права и свободы граждан, связанные с их участием в политичес­кой жизни общества, предоставляющие им возможность участия в управ­лении обществом и государством (например, свобода объединения, ис­пользуемая, в частности, для давления на государственную власть); лич­ные права и свободы, гарантирующие свободу, неприкосновенность, до­стоинство личности.

Помимо индивидуальных выделяют также коллективные конституци­онные права, о которых будет сказано ниже. Кроме того, принято, осо­бенно в международном праве, различать права первого, второго, третье­го и даже четвертого поколений. К первому, традиционному поколению обычно относят личные и политические права, первоначально появив­шиеся в конституциях, ко второму социально-экономические права, конституционное закрепление которых связано с движениями широких масс, в частности с выступлениями рабочего класса и опытом конститу-

59

 ционного строительства в странах тоталитарного социализма, к третье­му права, связанные в основном с глобализацией общественной жизни, с коллективными требованиями народов (например, право наро­дов на мир, на развитие, на самоопределение), а также так называемые гуманитарные права, к четвертому группу прав, связанную прежде всего с условиями и результатами научно-технической революции (на­пример, право на здоровую окружающую среду).

Следует, однако, учитывать, что все эти классификации имеют услов­ный характер: одно и то же право может быть отнесено к нескольким группам. Так, право на использование достижений культуры это соци­ально-экономическое право и одновременно право личности, гуманитар­ное право, в котором нашли отражение новые сдвиги в сознании людей в эпоху научно-технической революции и информатизации. Это право может приобрести и политический характер (вспомним преследования деятелей культуры за их творчество в условиях тоталитарных режимов). Такие примеры можно умножить.

Равноправие. Следует различать понятия «равенство» и «равнопра­вие». Люди неравны по своим физическим и психическим возможностям, по уровню жизни, другим характеристикам, и в этом отношении никакое право не в состоянии уравнять их. Социальное равенство на данном этапе и, видимо, в обозримой перспективе неосуществимо. Конституция может предоставить лишь равные права, одинаковые юридические (но не фак­тические) возможности пользоваться ими, а также установить равные для всех обязанности. Конечно, абсолютного равенства прав и обязан­ностей для всех быть не может. Это относится также к основным правам и обязанностям в конституционном праве. Они могут быть неодинаковы­ми для различных групп людей (как отмечалось, определенные ограниче­ния возможны для иностранцев, конституции говорят об особых правах молодежи, не все граждане имеют избирательные права и т.д.), но в пределах каждой группы лиц эти права и обязанности должны быть одинаковы для всех ее членов.

Равноправие может быть осуществлено в условиях социального нера­венства, однако до определенного предела, поскольку социальное нера­венство оказывает огромное влияние на равноправие людей (например, при освобождении обвиняемого под залог, что практикуется во многих демократических государствах, богатый выходит на свободу, а бедный, который не в состоянии внести залог, остается в тюрьме).

Установление законом неравных прав граждан не соответствует об­щечеловеческим ценностям и называется дискриминацией различе­нием в правах. В фашистской Германии существовало неравенство в правах так называемых лиц арийской расы и других граждан (особому притеснению и даже массовому истреблению подвергались евреи), в

60

 ЮАР до принятия в 1994 г. временной конституции существовал апарте­ид, африканцы, другие категории небелого населения не имели прав граждан (постепенный демонтаж системы апартеида начался за несколь­ко лет до 1994г.).

Большинство конституций (особенно старых) говорят о трех сторо­нах принципа равноправия: равенство граждан перед законом, равно­правие независимо от расы и национальности, равноправие женщины и мужчины. Первое означает, что закон одинаково распространяется на всех, независимо от должностного, социального положения, образо­вания лица, каких-либо заслуг и иных качеств личности. Какие-то изъ­ятия могут быть установлены только законом, если конституция допус­кает это.

Равноправие независимо от расы и национальности означает, что права граждан не могут зависеть от цвета их кожи или национальности. Во второй мировой войне были разгромлены фашистские государства, чьей официальной доктриной и практикой было национальное неравно­правие граждан, в 90-х годах покончено с апартеидом в ЮАР, сегрегация (разделение белых и цветных в местах общественного пользования), существовавшая в США, давно признана Верховным судом неконститу­ционной сначала в государственных, а затем и в частных школах, больни­цах, на транспорте и т.д., хотя на бытовом уровне скрытая сегрегация в США существует (например, соглашения между домовладельцами опре­деленных микрорайонов о том, что они не будут сдавать жилье в аренду лицам нежелательных национальностей).

Формой национальной дискриминации является языковая дискрими­нация в некоторых прибалтийских республиках, направленная против русскоязычного населения, а также дискриминация по этому же призна­ку на бытовом уровне в некоторых других государствах СНГ. Обязатель­ный государственный язык (английский, французский, например), на котором публикуются законы в некоторых странах Тропической Африки, может стать формой национальной дискриминации для той части населе­ния, которая говорит только на племенных языках и не знает языка прежней метрополии.

В ряде стран существуют резервации (для индейских племен в Канаде, Колумбии, США, для коренного населения маори в Австра­лии, Новой Зеландии, для саамов на Аляске и т.д.). Резервации огра­ничивают свободу племен, закрепляя их на определенных землях, хотя отдельные члены племени могут покинуть резервацию в любое время. Племена на платят налогов, но и не участвуют как определенная об­щность в государственной жизни (политические права у их членов есть, они являются гражданами государства, но в большинстве стран получи­ли права граждан лишь несколько десятилетий назад). С другой стороны,

61

 резервации могут использоваться для охраны природных богатств, явля­ющихся источниками жизни для племен, способствуют сохранению культуры, обычаев племен, в какой-то мере предотвращают проникнове­ние чуждых нравов и болезней.

Равноправие женщины и мужчины предполагает юридические ус­ловия для их одинакового участия во всех сферах общественной жизни, для равного положения в семье. Однако до сих пор в отдельных мусуль­манских государствах женщины лишены избирательных прав (напри­мер, в Кувейте); до 1946 г. женщины были лишены избирательных прав во Франции, до 1971 г. в Швейцарии (и сейчас там в единичных канто­нах женщины не участвуют в местных выборах). Их представительство в парламенте невелико (в США 2% в сенате и 5% в палате представите­лей), впрочем, ни в одной стране нет соответствия представительства женщин в органах государства в пропорции с их численностью. Даже в Скандинавских странах, где женщины шире, чем где-либо, представлены в парламенте, их доля не достигает 40%. В ряде государств, однако, в последние десятилетия были женщины-президенты (Аргентина, Филип­пины); в настоящее время женщины являются президентами республик в Ирландии, Исландии и Шри-Ланке. Есть женщины-монархи (Великоб­ритания, Нидерланды и др.), в некоторых странах женщины занимают или до недавнего времени занимали пост премьер-министра (Норвегия, Пакистан, Турция и др.). Тем не менее существует дискриминация в трудовых отношениях, на бытовом уровне. Особенно сильно она распро­странена в мусульманских странах.

Наряду с тремя принципами равноправия в конституциях употребля­ются и более широкие формулировки. В конституциях ряда развиваю­щихся стран говорится о равноправии независимо от племени (в некоторых странах различаются благородные и иные племена), от географического места рождения (есть местности, к уроженцам которых, по поверьям, относятся недоброжелательно). Наиболее широкие формулировки используются в конституциях стран тоталитарного социализма и постсо циалистических государств. В них обычно говорится также о равноправии граждан независимо от социального положения, происхождения образования, профессии, имущественного и должностного положения места жительства, отношения к религии и т.д.

§ 4. Социально-экономические права

Отношение к социально-экономическим правам в различных странах неодинаково. В государствах тоталитарного социализма им придается особое значение, и они находятся на первом месте в главе конституций о

62

 поавах и обязанностях граждан. В постсоциалистических конституциях они оттеснены назад естественными правами человека. В конституциях капиталистических стран, а также многих развивающихся стран они обычно перечисляются вперемежку с другими правами.

В конституциях, принятых до первой мировой войны, не говорилось о социально-экономических правах личности и граждан. Включение таких положений в широком масштабе (отдельные упоминания встречались в конституции Мексики 1917 г., Веймарской конституции Германии 1919г.) связано с опытом России, затем СССР и других стран тоталитар­ного социализма. После второй мировой войны положения о социально-экономических правах граждан стали включаться в конституции капита­листических стран (в японскую 1946 г., итальянскую 1947 г.). Однако и сейчас не только в действующих старых конституциях (например, США), но и во многих новых основных законах нет норм о социально-эко­номических правах граждан, а во многих случаях (в том числе и в неко­торых постсоциалистических государствах) соответствующие положе­ния сформулированы как пожелания, как определенные намерения госу­дарства (вспомним, что говорилось выше о моральных правах). К тому же нормы о социально-экономических правах допускают иные варианты (право на труд не исключает безработицы). В ряде стран положения о социально-экономических правах включены в разделы о директивных принципах политики государства и рассматриваются не как субъектив­ные права, защищаемые судом, а лишь как ориентир для деятельности правительства (Индия, Нигерия, Филиппины и др.).

К числу социально-экономических прав относится прежде всего право собственности и ее наследования. Какую-то собственность, хотя бы на незначительные предметы домашнего обихода, иные изделия, элементы окружающей природы, имеют все лица, даже те, которые в джунглях или на затерянных островах ведут первобытный образ жизни. В конституциях речь идет прежде всего о собственности, обеспечиваю­щей жизненные потребности человека. Ее обычно называют частной собственностью, хотя имеются и другие понятия частной собственности (например, в марксизме). Однако крупную частную собственность (осо­бенно ту, которая определяется в марксизме как собственность на сред­ства производства) не могут иметь все члены общества, определенная часть их ее лишена и вынуждена работать по найму у государства, у коллективных собственников (например, акционерных обществ) или ин­дивидуальных предпринимателей. Выход из такого положения марксис­ты видят в уничтожении частной собственности, которую они характери­зуют как эксплуататорскую (речь идет о собственности на средства производства, -

существование же собственности как таковой и права собст­венности марксизм не отвергает). Такая ликвидация частной собствен-

63

 ности может быть осуществлена, с точки зрения марксизма-ленинизма, путем сплошной национализации средств производства, чтобы сделать всех работниками «единого государственного синдиката», или путем добровольного кооперирования крестьян, кустарей и ремесленников, что рассматривалось как преобразование частной трудовой собственности е общественную социалистическую, хотя на практике это вылилось в на­сильственное кооперирование, что повлекло за собой в СССР миллион­ные жертвы.

Представители других научных направлений видят пути преодоления указанного противоречия в создании «среднего класса», который должен стать преобладающим в обществе с высоким уровнем жизни, или в пре вращении наемных работников в совладельцев предприятий (путем покупки акций, участия в прибылях, в управлении предприятием и т.д.),  ограничении прав собственника в соответствии с концепцией социальной роли частной собственности и т.д. Есть и другие научные взгляды, в соответствии с которыми современные производительные силы в эпоху постиндустриального информационного общества переросли рамки частной собственности на средства производства, становящейся эконо­мически невыгодной для владельцев и тормозящей развитие производст­ва. Считается, что само развитие производства ведет к обобществлению собственности в самых различных формах, в том числе путем создания таких предприятий, которые принадлежат работающим на них лицам (таких предприятий, в том числе принадлежащих профсоюзам, довольно много в некоторых Скандинавских странах, есть они и в США).

О праве собственности в том или ином объеме говорится практически во всех конституциях (кроме временных основных законов). Во многих из них уже нет прежних формулировок о священной и неприкосновенной частной собственности, вместо этого говорится о социальных функциях частной собственности, о том, что она обязывает собственника (Брази­лия, ФРГ, Италия и др.). Согласно конституциям, собственность может быть изъята для государственных и общественных нужд в интересах общества. Возможна национализация отдельных отраслей хозяйства, об­служивающих общественные потребности (электроэнергетика, вода, газ, нефть, автомобильные заводы), впрочем, на практике это положение толкуется весьма расширительно: национализация самых различных объектов происходила в Великобритании, Египте, Италии, Франции, Мексике и т.д.. В условиях военного положения возможна реквизи­ция временное изъятие собственности, например для целей обороны государства, но за плату, возможно временное изъятие на таможне за­прещенных к вывозу предметов, может быть ограничено право собствен­ника распоряжаться землей (в городах, сельскохозяйственными земля­ми и др.). Однако конкретное имущество у собственника (кроме реквизи­

64

 ции и некоторых других случаев) может быть изъято только в обществен­ных целях, на основе закона, по решению суда и при равноценном возме­щении, которое в спорных случаях также определяется судом и зачастую должно быть предварительным.

Можно обладать любой собственностью, не запрещенной законом. Однако во многих странах иностранцы не имеют права собственности на землю, на природные подземные богатства. Кроме того, некоторые объекты изъяты из оборота и не могут находиться в собственности отдельных лиц (яды, определенные виды оружия и др.). По классичес­кому мусульманскому праву четыре «стихии» пастбища, вода, воз­дух, огонь являются предметами общего пользования и не могут находиться в собственности частных лиц. На самом же деле на землю и воду во многих мусульманских странах давно утвердилась частная собственность.

В конституциях тоталитарных социалистических стран существует другой подход к праву собственности. Частная собственность рассматри­вается как эксплуататорская и в принципе считается несовместимой с социализмом, хотя в последние годы в сохранившихся странах тотали­тарного социализма (кроме КНДР и отчасти Кубы) частная собствен­ность и предпринимательская деятельность допускаются в довольно ши­роких масштабах. Конституции стран тоталитарного социализма исхо­дят из деления собственности на предметы производства и предметы потребления (обихода). Последняя форма собственности характеризует­ся конституциями как личная собственность, ее защита гарантируется. Допускается также частная трудовая собственность: собственность еди­ноличных крестьян, кустарей, ремесленников на ограниченные по разме­рам средства производства, орудия труда и т.д.

Конституции стран тоталитарного социализма устанавливают нерав­ноправное положение различных видов собственности. Законом уста­новлены преимущества для социалистической собственности (государ­ственной и общественной, т.е. собственности различных объединений работников, прежде всего производственных кооперативов крестьян), причем высшей среди них считается государственная, подлежащая по­вышенной правовой защите.

d современных конституциях все чаще говорится об интеллектуаль­ной собственности, связанной с творческим трудом (например, об автор­ских правах). Речь идет о нематериальной собственности, например на имя автора, на неприкосновенность произведения, изобретения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.

С правом собственности связано право на свободную хозяйственную инициативу, на предпринимательскую деятельность. Это право зани­маться любой деятельностью, приносящей доход, если такая деятель-

65

 

 ность не запрещена законом (может быть запрещено, например, произ­водство ядов, оружия). Для предпринимательской деятельности сущест­вует государственная регистрация, выдается свидетельство, лицензия с указанием разрешенных видов деятельности.

Злоупотребление этим правом недопустимо. Во многих странах за­прещена монополистическая деятельность создание объединений с целью вытеснить конкурентов с рынка и установить монопольные цены на свою продукцию, запрещено ограничивать свободу законной конку­ренции, действуют специальные законы о защите прав потребителей, организованы специальные общества потребителей (общественные объ­единения), деятельность которых обычно довольно эффективна.

К числу важнейших социально-экономических прав относятся права, связанные с трудовыми отношениями. Это прежде всего право на труд и свобода труда. Конституция и законы регулируют коллективный труд в обществе, а не индивидуальный для себя (например, работа на садовом участке). Конституции стран тоталитарного социализма ограничиваются положениями о праве на труд (о свободе труда не говорится), под кото­рым обычно понимается обеспечение государством гарантированной ра­ботой всех трудоспособных и желающих трудиться, а также ликвидация безработицы. Действительно, во многих таких странах (но не во всех) массовая безработица через 10— 15 лет после социалистических револю­ций была ликвидирована, правда, за счет переизбытка рабочих мест и связанной с этим крайне низкой оплаты труда: заработная плата, по существу, делилась между всеми работниками, в том числе и лишними. В капиталистических странах положение о праве на труд было включено в конституции, как правило, после второй мировой войны и сопровожда­лось оговоркой о помощи со стороны государства безработным. Оно было дополнено положением о свободе труда, т.е. о праве заниматься любым видом труда по своему желанию, если эта форма работы не запрещена законом. Эта формулировка одновременно была направлена против при­нудительного труда, практиковавшегося в тоталитарных, фашистских государствах, и против обязательного принуждения к труду (в отдельных социалистических государствах, в частности в СССР, в мирное время вводилось принуждение к так называемому общественно полезному труду для тунеядцев, практиковалась их административная высылка из некоторых крупных городов). В демократических странах принудитель­ный труд допускается на военной службе, по приговору суда, в условиях чрезвычайного положения.

Право на труд и свобода труда дополняются конституционными поло­жениями о безопасных и здоровых условиях труда, о праве на свободный выбор профессии, на достойное вознаграждение (в социалистических конституциях обычно говорится об оплате труда в зависимости от его

66

 количества и качества, а иногда от общественной значимости), о праве на справедливую оплату труда. Законами установлен обязатель­ный почасовой (в США) или помесячный (во Франции) минимум оплаты труда. Существует государственное пособие в случае вынужденной без­работицы. Обычно оно составляет определенный процент от предыдущей средней заработной платы (в Великобритании — 50—60%, в Германии _ 30—35%) и выплачивается не более года (в Канаде — 8 месяцев) и только тем лицам, которые выплачивали ранее из заработной платы страховые взносы по безработице (в большинстве стран такое пособие получают лишь от 2/3 до 1 / 2 безработных). Размер пособия понижает­ся через каждые несколько месяцев. При отказе дважды от предложен­ной работы безработный может быть снят с пособия.

Среди социально-экономических прав конституции зарубежных стран называют также право на отдых. Оно означает предоставление одного или двух выходных дней в неделю, которые оплачиваются работо­дателем (иногда этих дней больше, если проводится вынужденное сокра­щение рабочего времени с целью повышения занятости), установление законом предельной продолжительности рабочей недели 40 часов (чего, однако, не существует во многих развивающихся странах), ежегодный оплачиваемый отпуск. Во многих развитых капиталистических странах продолжительность такого отпуска по закону составляет 3 (Герма­ния) — 5 (Испания, Франция) недель, но по статистике он длится дольше (например, в Германии, 2/3 работающих отдыхают, включая праздники, 36 дней), так как по коллективным договорам работодателя и профсоюза отпуск может быть увеличен, что и делается. В Италии отпуск длится в среднем 4 недели, а США — 23 дня. Самый короткий отпуск в Японии: по статистике 7,6 дня в году. Во многих развивающихся странах законов об отпусках не существует, как, впрочем, и самого отпуска для многих категорий работников, особенно в сельском хозяйстве, сфере обслужи­вания.

В подавляющем большинстве стран конституции предусматривают право на забастовку (стачку) коллективное прекращение работы с выдвижением определенных требований к работодателю или государст­ву. Забастовки должны осуществляться в рамках закона о разрешении трудовых конфликтов. Прежде всего это означает, что требования басту­ющих могут иметь лишь экономический характер (повышение заработ­ной платы, улучшение условий труда и т.д.). Политические забастовки (с выдвижением политических требований), всеобщие забастовки (прекра­щение работы по всей стране), стачки солидарности (не ради собствен­ных требований, а в поддержку бастующих других предприятий) закона­ми обычно запрещены. Не разрешаются также забастовки на предпри­ятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, электроэнергией и т.д.), на

67

 транспорте железнодорожном, воздушном, а иногда и на других видах транспорта, работникам отдельных профессий (например, правоохрани­тельным органам, государственным служащим). Правда, из этих запре­тов иногда делаются исключения, а иногда, напротив, ужесточается перечень запрещений.

Проведение забастовки подчиняется установленным в законе прави­лам: предварительное уведомление работодателя о готовящейся забас­товке (обычно за неделю, за пять дней), проведение предварительных примирительных переговоров (Франция), арбитраж добровольный (Италия) или обязательный (Австралия), опрос или даже голосование коллектива по вопросу о согласии на забастовку. На предприятиях, имеющих значение для национальной безопасности, проведение забасто­вок может быть запрещено или отложено правительством (главой госу­дарства) на определенный срок (в США такой «период охлаждения» может длиться до 80 дней).

Забастовки, не соответствующие требованиям закона, по иску рабо­тодателя или правительства (министерства труда) признаются судом не­законными. Участники такой забастовки могут быть уволены без выпла­ты компенсации, организаторы подвергнуты наказанию (вплоть до уголовного наказания по суду), а профсоюзы, поддержавшие или органи­зовавшие незаконную забастовку, оштрафованы судом. Штрафы бы­вают обычно очень крупными и, по существу, разоряют не только мест­ный, но и отраслевой профсоюз.

Конституции стран тоталитарного социализма, как правило, не содер­жат положений о праве на забастовку: они не разрешены, но и не запре­щены. Теоретически считается, что трудящиеся, которым принадлежит политическая власть и коллективная (социалистическая) собствен­ность, не будут бастовать против самих себя, однако на практике забас­товки, хотя и редко, но были (в широких масштабах в Польше). В ряде стран социалистической ориентации правительства даже поощряли за­бастовщиков на предприятиях иностранных фирм, демонстрируя этим борьбу против империализма. В условиях военных режимов в отдельных развивающихся странах всякие забастовки запрещены.

К числу социально-экономических прав относится право на здоровую окружающую среду, на охрану здоровья (положения об окружающей среде появились в новейших конституциях и связаны с современными экологическими проблемами). Реальное осуществление права на охрану здоровья зависит от системы здравоохранения, существующей в данной стране. В США и некоторых других странах действует система либераль­ной медицины: пациент сам оплачивает прием у врача и стоимость ле­карств. При данной системе есть, конечно, и муниципальные больницы, но ими могут пользоваться только наименее обеспеченные слои населе-

68

 ния. В Германии, Польше, Франции существует страховая (социальная) медицина. В этом случае создается специальный общегосударственный фонд здравоохранения, куда средства вносят государство из бюджета (это основная часть фонда, обычно 70—80%), предприятия (работодате­ли) и сами работники (в последнем случае это так называемая медицин­ская страховка, в Германии она составляет 6,5% от заработной платы), но в некоторых странах работники таких отчислений не делают. В дан­ном случае медицинское обслуживание и лекарства, по крайней мере во время пребывания в больнице, а часто и вне ее, бесплатны, однако до определенного предела: очень дорогие лекарства и операции дополни­тельно оплачиваются пациентом. В Великобритании, Дании, Италии, ряде тоталитарных социалистических стран существует государствен­ная медицина: расходы целиком оплачиваются из бюджета, пациент за­трат не несет. В некоторых странах с государственной медициной бес­платными являются и лекарства для амбулаторных больных (всегда при стационарном лечении), в других лекарства для амбулаторных боль­ных платные, но существует много льгот и скидок в цене. Кроме того, дорогостоящие лекарства и операции также могут дополнительно опла­чиваться пациентом. Число стран с государственной медициной невели­ко. Законы о государственной медицине принимали социал-демократы, когда они были у власти. Во многих странах государственная медицина существует только для неимущих слоев населения. Применяются также различные смешанные формы медицинского обслуживания, чаще всего речь идет о государственно-социальной (страховой) медицине.

Конституции зарубежных стран, принятые в последние годы, содер­жат положения о праве работников на участие в управлении предпри­ятиями (обычно через своих делегатов). В соответствии с этим в ряде стран действуют законы о рабочих, заводских, производственных и иных советах, которые отчасти избираются работниками, а отчасти делегиру­ются работодателями. Они, однако, решают главным образом вопросы социального характера и не вправе вмешиваться в полномочия собствен­ника и администрации предприятий. Хозяйственная власть на предпри­ятии не может быть разделена таково требование работодателей.

В странах тоталитарного социализма применяется более широкая формулировка право на участие трудящихся в управлении общест­вом и государством. Она в основном относится уже к политическим, а не к социально-экономическим правам, но в ней содержится и социально-экономический элемент. На предприятиях стран тоталитарного социа­лизма создаются заводские, производственные советы, регулярно созы­ваются производственные совещания коллектива, значительными права­ми по закону обладают профсоюзные организации. Эти органы и органи­зации (в отличие от стран с рыночной экономикой) участвуют и в опреде-

69

 лении производственной деятельности предприятия. Правда, сами они находятся под руководством организаций коммунистической партии на каждом предприятии.

К рассматриваемой группе прав относится право на образование и свобода образования (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится только о праве на образование). Положение о праве на образо­вание обычно дополняется указанием на необходимость определенной степени обязательного и бесплатного образования, которое гарантирует­ся созданием государственных и муниципальных школ. Во многих разви­вающихся странах обязательным и бесплатным является только началь­ное образование, но и этот стандарт удается выдержать не всегда из-за нехватки учителей, школьных помещений, нежелания посылать детей в школу (речь идет, например, о племенах пигмеев в Африке). Во многих развитых капиталистических странах обязательным является девяти-, а иногда одиннадцатилетнее образование. В большинстве постсоциалис­тических стран установлено обязательное и бесплатное восьми- или де­вятилетнее образование.

Свобода образования это право учить детей и получать образова­ние взрослым любым способом: в государственных, муниципальных, цер­ковных школах, самостоятельно, экстерном и т.д., но всегда предусмат­риваются экзамены. Государственные школы, как и муниципальные, бес­платны, однако можно получать образование также в частных школах, частных пансионах, где число учеников в классе значительно меньше (в Великобритании, например, почти в 2 раза) и качество образования, как правило, выше (в постсоциалистических странах далеко не всегда), но за учебу приходится платить довольно дорого. Высшее образование тоже может быть государственным и частным. В некоторых странах обучение в государственных университетах бесплатное, в других за него тоже надо платить, хотя и меньше, чем в частных университетах. В большинстве стран студенты не имеют государственной стипендии, хотя многие полу­чают ее от благотворительных фондов, муниципалитетов, предприятий. В странах тоталитарного социализма высшее образование бесплатное, все успевающие студенты получают стипендии, правда, их размер зачас­тую гораздо ниже прожиточного минимума. Аналогичная ситуация су­ществует и в большинстве постсоциалистических стран.

С правом на образование связана академическая свобода свобода обучения, преподавания в соответствии с взглядами и концепциями пре­подавателя. Вместе с тем существуют государственные образовательные стандарты, определяющие объем и уровень необходимых знаний (во мно­гих странах, например в США, стандартов нет и преподаватель вправе читать лекцию по любой проблеме, которая объявляется заранее, а сту­денты по собственному желанию записываются на прослушивание ее).

 Законодательство запрещает при обучении внушать насилие, презрение к другим народам, нарушать моральные принципы. Иногда принцип ака­демической свободы применяется только к высшей школе.

В конституциях стран тоталитарного социализма нередко устанавли­вается, что обучение должно осуществляться на основе марксистско-ленинской идеологии и соответствовать целям коммунистического воспи­тания.

Конституции многих стран, особенно принятые после второй миро­вой войны, говорят о праве на социальное обеспечение (иногда на социальную помощь) или на пенсию. Пенсии обычно подразделяются на трудовые и социальные. Первые выплачиваются государством при двух условиях: достижении определенного возраста и наличии необходимого трудового стажа. За рубежом пенсионный возраст обычно составляет 60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для женщин (иногда он бывает выше), а стаж — 20—25 лет для женщин и 25—30 лет для мужчин. При неполном стаже работы выплачивается частичная пенсия. В одних стра­нах можно одновременно работать, получая заработную плату, и иметь пенсию по возрасту (Куба, Румыния и др.), в других такое совмещение запрещено (Франция). Для выплаты пенсий в государстве создается пен­сионный фонд, состоящий из средств из бюджета, отчислений предпри­ятий, нередко из налоговых отчислений от заработной платы (по жела­нию самих работников). Для получения права на пенсию работник дол­жен сделать определенное количество таких ежемесячных отчислений (в некоторых странах 40—50).

Социальные пенсии выплачиваются при инвалидности (в том числе инвалидам с детства, не имеющим возможности трудиться), в случае потери кормильца, для воспитания малолетних детей, в других случаях, установленных законом. Кроме государственных пенсий, определенным категориям лиц выплачиваются муниципальные пенсии или муниципаль­ные доплаты к государственной пенсии. В развитых странах, как прави­ло, выплачиваются дополнительно пенсии от фирм, в основном работни­кам, которые долго в них работали. По законодательству некоторых стран разрыв между минимальной и максимальной пенсией не должен быть значительным (например, в Швейцарии не более чем в 2 раза). Право на социальное обеспечение может включать социальное обслужи­вание (например, содержание в домах престарелых, инвалидов).

В последние десятилетия в конституциях ряда стран (даже развиваю­щихся) появилось новое социально-экономическое право право на жилище. Оно обычно толкуется так, что каждый вправе приобретать себе жилище в любом районе страны (исключение составляют военные городки, закрытые зоны), а малоимущим гражданам жилье за низкую цену или бесплатно предоставляют муниципалитеты из государственных

71

 или муниципальных жилищных фондов. При аренде жилья наймодатель не вправе произвольно расторгнуть договор. Выселить арендатора можнс лишь в судебном порядке и по основаниям, указанным в законе (это не соблюдается во многих развивающихся странах). В постсоциалистических странах, где в городах жилье в основном принадлежало государства или местным органам власти и сдавалось гражданам в аренду по очень низким, просто символическим ценам, теперь разрешена приватизация государственного, муниципального, ведомственного (принадлежащего органам управления) жилья: по желанию квартиросъемщика оно бес­платно переходит в его собственность, и в отличие от прежнего порядке новый собственник должен сам заботиться о нем, проводить необходи мый ремонт. Собственник вправе продать жилище или иным образов» распорядиться им. Выселение лица из арендуемого жилья возможно только по судебному постановлению.

Среди социально-экономических прав и прав в области культуры конституции обычно называют свободу литературного, художественного научного и других видов творчества. Интеллектуальная собственность (право автора на свое произведение, идеи), о которой все чаще говорите? в конституциях, охраняется законом. В конституциях содержатся также положения о праве на участие в культурной жизни, праве пользоваться достижениями культуры, о доступе к культурным ценностям и другие положения, касающиеся прав в области культуры. В странах тоталитарного социализма творчество в области культуры должно соответствовать официальной идеологии (например, идеям чучхе в КНДР).

§ 5. Политические права

Политические права связаны с участием в общественно-политической жизни, с формированием органов государства, с организованным давлением на государственную власть (например, путем политических демонстраций). Эти права принадлежат, как правило, лишь гражданам данного государства. Только в некоторых странах и лишь отдельными политическими правами (например, избирательными) могут пользоваться лица без гражданства и иностранцы (последние обычно лишь н< основе взаимности, по соглашениям государств).

К числу политических прав, давно получивших закрепление в конституциях, относится свобода мысли, слова, печати. По существу, все это, хотя и в разных конституционных формулировках, означает свободу выражения мнений публично и по общественно значимым вопросам. В те далекие времена, когда никаких конституций еще не было, первым средством такого выражения были устные выступления, в частности на

72

 народных собраниях. Затем появилась печать, а в настоящее время большее значение приобретают электронные средства массовой информации, особенно телевидение. Новейшим выражением свободы слов, стали конституционные формулировки о свободе информации, хотя ] данном случае имеются в виду не только вопросы политической жизни речь идет не только о праве выражать и распространять мнения, но и о праве искать информацию, черпать ее из всех доступных источников законным способом. Незаконное получение информации, например под­слушивание телефонных переговоров политических оппонентов, иных лиц без санкции судьи, влечет ответственность.

Свобода выражения мнений означает отсутствие цензуры специальных государственных учреждений и должностных лиц, которые вправе разрешать или не разрешать опубликование, передачу по электронным средствам массовой информации, выход в свет определенных мате риалов. Автор вправе публиковать или иными способами делать общедоступными свои мнения и убеждения, однако за нарушение законов i печати, о средствах массовой информации он несет ответственность Она возможна за разглашение государственной тайны, оскорбление, клевету (распространение заведомо ложных порочащих сведений), за диффамацию (распространение порочащих, но не ложных сведений). Ответственность обычно несут автор и редактор; издатель ответствен­ности не несет, так как он предприниматель. Нельзя также разгла­шать профессиональную тайну врачебную, тайну следствия и др.

В соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. конституции многих стран устанавливают и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и агитация, возбуждающие социальную, расо­вую, религиозную, национальную вражду, пропаганда идей националь­ного, языкового, иного превосходства. Такие положения особенно часто встречаются в основных законах постсоциалистических государств, что связано с их прошлым.

В странах тоталитарного социализма свобода выражения мнений ограничена зафиксированным в законах запрещением антисоциалисти­ческой пропаганды, которая составляет «контрреволюционное прес­тупление».

При нарушении законов о средствах массовой информации возможно наложение ареста запрещение распространения издания, телевизион­ной передачи и т.д. Решение об аресте обычно принимается в судебном порядке (на основе судебного приказа, т.е. специального постановления судьи), но в ряде развивающихся стран такое право имеют и органы исполнительной власти. Конфискация издания, кассет, что означает пос­ледующее их уничтожение, возможна лишь на основе коллегиального решения суда.

73

 Для создания средств массовой информации необходима их регистра­ция в соответствующем государственном органе (например, в комитете по печати, в регистрационной палате). Это не означает выдачу разреше­ния: создание средств массовой информации свободно. Регистрация яв­ляется способом учета, одновременно она означает предоставление газе­те, журналу, телевидению прав юридического лица. Создание и содержа­ние средств массовой информации стоит очень дорого. Основные доходы они получают обычно не от тиража, а от рекламы, в связи с чем крупные рекламодатели могут в какой-то мере влиять на характер печати или телевизионных передач. Вместе с тем средства массовой информации в силу их особой роли в обществе находятся под прямым или косвенным контролем государства. Прямой контроль осуществляется в случае, если они принадлежат государству. Косвенный контроль осуществляется через публичные корпорации с участием государства, которому принад­лежит нередко контрольный пакет акций, с помощью соответствующего законодательства, через министерства информации (печати), регистра­торов, суд и т.д. В демократических странах государство следит и за тем, чтобы не было монополизации средств массовой информации, поскольку это нарушает свободу слова.

Почти во всех конституциях, включая страны тоталитарного социа­лизма, говорится о свободе объединения в политические партии, про­фессиональные организации, социально-экономические, культурные, спортивные и иные общества. Лишь в единичных странах исключение делается для партий: они запрещены как нарушающие единство мусуль­манской общины (уммы). До 80—90-х годов в тоталитарных развиваю­щихся странах, особенно в Африке, запрещались все партии, кроме пра­вящей. В государствах тоталитарного социализма таких запретов не су­ществовало. В некоторых из них была одна партия, в других несколь­ко, но в условиях конституционно провозглашаемой руководящей роли коммунистической партии существование других партий не имело особо­го значения.

Конституции устанавливают лишь самые общие положения, относя­щиеся к партиям, иногда упоминают о свободе образования профсоюзов, лишь в конституциях стран тоталитарного социализма содержатся про­странные статьи об общественных организациях и их роли в обществе. Конституции содержат обычно три положения о роли партий: устанавли­вают многопартийность, говорят о роли партий в демократическом обще­стве (они содействуют выражению политической воли народа путем го­лосования), устанавливают, что их организация и методы деятельности должны соответствовать принципам демократии и национальной незави­симости. Иногда говорится также, что партии не могут создаваться на этнической, национальной, религиозной основе (обычно это относится к

74

 развивающимся странам), а их организации учреждаются только но тер­риториальному признаку, что нельзя создавать партийные организации на предприятиях, в учреждениях (последнее положение типично для постсоциалистических государств). Во многих европейских странах, од­нако, таких запретов нет, есть клерикальные партии (создаваемые с уче­том религиозного признака), в ряде стран создаются партийные органи­зации и по месту работы. Коммунистические партии в государствах тота­литарного социализма всегда строятся по территориально-производст­венному признаку.

Детально положение общественных объединений обычно регулиру­ется тремя видами законов: о политических партиях, о социально-эконо­мических и иных объединениях, не имеющих главной целью извлечение прибыли, и об акционерных обществах (товариществах и т.д.), чья дея­тельность связана с получением доходов. Последний вид организаций регулируется нормами гражданского (торгового, частного) права. Иног­да существуют отдельные законы о профсоюзах, о кооперативах.

Право на объединение реализуется также путем создания и деятель­ности общественных учреждений, которые не имеют членства и цель которых состоит в оказании определенных социальных услуг. К ним близки органы общественной самодеятельности (уличные, родительские в школах и иные комитеты); часто возникают различные общественные движения (например, за охрану природы), которые также не знают по­стоянного членства и в которых иногда есть только коллективные члены.

Общественные объединения создаются явочным порядком, предва­рительного разрешения на это не требуется. Однако организации, имею­щие свои уставы, должны зарегистрироваться. Конституции устанавли­вают, что организация и деятельность общественных объединений долж­ны быть подчинены демократическим принципам (Испания). Даже если они занимаются политической деятельностью (в некоторых странах это прямо запрещено, например профсоюзам, религиозным объединениям) и оказывают давление на государственную власть, все же их главной целью в отличие от партий не является завоевание власти, создание правительства. В странах тоталитарного социализма общественные ор­ганизации вовлекаются в политику, но под руководством коммунисти­ческой партии: они рассматриваются как «приводные ремни» от партии к массам.

В отличие от объединений, занимающихся извлечением прибыли, общественным организациям не нужно получать лицензии (разрешения на деятельность), но они должны быть зарегистрированы (занесены в реестр) и представлять регистратору (обычно министерству юстиции) данные о своем финансовом положении.

Особенно детально законодательство регулирует порядок создания

75

 политических партий (в тех странах, где есть законы о политических партиях). Для создания партии необходимо присутствие на учредитель­ном собрании минимума граждан, обладающих политическими правами (в Венгрии — 10, в Болгарии — 50 человек). Присутствующие избирают председателя, секретаря, составляют учредительный протокол, прини­мают устав, документ о целях организации и т.д. Аналогичный порядок применяется и при создании некоторых общественных организаций.

Важнейшим политическим правом граждан является свобода собра­ний, митингов (собраний только под открытым небом) и демонстраций (собраний в движении, хотя бывают, например, и «сидячие» демонстра­ции). Это формы выражения коллективного мнения по общественно зна­чимым вопросам. Многие конституции уточняют: это право собираться мирно и без оружия. Правовое регулирование свободы собраний различ­но в зависимости от рода собрания. Для собрания в закрытом помещении не надо ни разрешения властей (мэрии, полиции), ни их уведомления, хотя нужно иметь, например, разрешение собственника занять принад­лежащее ему помещение на определенное время. Если организаторы собрания считают, что возможны беспорядки, они могут обратиться в полицию с просьбой прислать ее представителя, который не вправе вме­шиваться в ход собрания (его открывает, ведет и закрывает председа­тельствующий). Лишь при возникновении массовых беспорядков, а также если собравшиеся имеют оружие и специально подготовленные предметы, которые могут причинить ущерб здоровью людей, представи­тель полиции может действовать самостоятельно.

Если собрание происходит на улице, площади, в парке, собравшиеся ограничивают свободу других лиц (например, право на свободу передви­жения или прогулку в общественном месте). Поэтому для собрания на открытом воздухе требуется предварительное уведомление или даже разрешение властей (в Германии за 2 дня, во Франции за 3, в Великобритании за 6 дней). Кроме того, в ряде европейских стран полиция вправе запретить на 2—3 месяца всякие публичные собрания на открытом воздухе в контролируемом ею районе, если сочтет, что такое собрание может привести к общественным беспорядкам. Собрания не разрешаются в таких местах, где расположен законодательный орган, резиденция главы государства, где существуют острые национальные, религиозные и иные противоречия. В таких местах нередко запрещены и пикеты небольшие группы граждан с плакатами возле пикетируемого объекта (здания), но иногда пикеты возле высших органов государствен­ной власти разрешены, правда, на определенном удалении.

Тема собрания на открытом воздухе, фамилии его организаторов, предполагаемое число участников должны быть сообщены мэрии или

76

 полиции при уведомлении или обращении за разрешением. Это относит­ся и к демонстрациям, но не к пикетам.

Для демонстраций существуют более жесткие требования: мэрия ут­верждает маршрут движения, может ограничить число участников де­монстрации. При отклонении от установленного маршрута полиция вправе вмешаться и рассеять демонстрацию с применением силы и тех­нических средств. В развивающихся странах полиция при несанкциони­рованных демонстрациях часто применяет оружие, бывают значитель­ные человеческие жертвы.

Особую форму имеет пикетирование публичное выражение кол­лективного или индивидуального мнения, без шествий и звукоусиления, путем размещения у пикетируемого объекта граждан с плакатами, други­ми изобразительными средствами.

К числу политических прав относится право петиций. Это индивиду­альные и коллективные обращения граждан к высшим органам государ­ства (в англосаксонских странах под петициями понимается прежде всего обращение к парламенту). Военнослужащие вправе подавать толь­ко индивидуальные петиции. Хотя по своему характеру петиции это политическое право, они могут содержать и чаще всего содержат обра­щения по личным вопросам. В мусульманских странах этому праву соот­ветствует право любого мусульманина (члена уммы) прийти во двор резиденции монарха и обратиться с просьбой в часы и дни приема. В постсоциалистических странах, а также странах тоталитарного социа­лизма праву петиций отчасти соответствует право граждан обращаться с жалобами и заявлениями во все органы государственной власти, вклю­чая высшие.

Промежуточное место между политическими и личными правами за­нимает право граждан на равный доступ к государственной службе. В данном случае речь идет прежде всего о так называемой классифициро­ванной государственной службе с ее чинами и рангами. К государствен­ной службе приравнивается участие в суде в качестве присяжных, народ­ных заседателей. Подробнее о государственной (публичной, граждан­ской) службе будет сказано ниже.

§ 6. Личные права и свободы

В отличие от политических прав, которые касаются прежде всего граждан, личные права и свободы определяют положение личности как таковой. Они в большей мере связаны с концепцией естественных прав человека. К их числу относится прежде всего право на жизнь. Юриди­чески это означает, что человек может быть лишен жизни только по

77

 приговору суда с обязательным участием присяжных заседателей. Одна­ко во многих государствах (в том числе почти во всех, что входят в Совет Европы) смертная казнь запрещена. Есть, однако, экстраординарные случаи лишения жизни, например применение оружия часовым на посту при охране военного объекта; иногда разрешена эвтаназия лишение жизни детей-уродов, являющихся нежизнеспособными, родившихся без необходимых для жизни органов, а также лиц, неизлечимо больных. Это осуществляется после медицинского консилиума, по просьбе больного, а в отношении детей с согласия родителей (в 1996 г. такие законы были приняты в некоторых штатах и территориях Австралии). Моментом смерти считается полное прекращение работы мозга. С этого момента можно брать для трансплантации органы умершего.

Важнейшие права личности свобода и личная неприкосновен­ность, физическая и психическая. Лишение свободы (тюремное заклю­чение и др.) опять-таки возможно лишь по приговору суда. Содержание лица в рабстве, работорговля давно признаны международным правом деяниями, противоречащими природе человека, и тягчайшими междуна­родными преступлениями. Правда, у некоторых отсталых племен в от­дельных развивающихся странах еще встречается домашнее рабство, хотя законом оно запрещено.

Личная неприкосновенность означает прежде всего, что временное лишение человека свободы (арест и полицейское задержание) может быть осуществлено только на определенный срок и с обязательным со­блюдением установленных законом процедур. Арест возможен при воз­буждении уголовного дела с санкции судьи. Как частный случай возмо­жен дисциплинарный арест содержание военнослужащего на гауп­твахте (мера наказания).

Полицейское задержание с доставкой в участок может быть осущест­влено полицейским служащим при нарушении лицом общественного по­рядка; возможно задержание подозреваемого в преступлении, в терро­ризме, в подготовке преступления. Срок задержания ограничен: оно со­ставляет обычно 48—72 часа (в ряде развивающихся стран установлены более длительные сроки до 180 дней в Индии по закону о террорис­тах). В некоторых случаях возможны другие основания для длительного задержания (например, для установления личности нарушителя грани­цы, бродяг), но всегда с санкции судьи. В Иране возможно бессрочное задержание на месте преступления.

Главной юридической гарантией против необоснованного задержа­ния считается институт «хабеас корпус», возникший в средние века в Великобритании и теперь принятый под этим же названием в большин­стве стран. Он означает, что любой задержанный по его требованию должен быть немедленно доставлен к судье и тот решит, освободить

78

 задержанного под залог или отправить в тюрьму. В странах Латинской Америки существует аналогичный институт «процесс ампаро». Свобо­да личности не исключает принудительного лечения некоторых больных, например с психическими заболеваниями, временной изоляции других больных с крайне опасными заболеваниями для окружающих. Но осу­ществляется это во всех случаях по судебному постановлению.

Среди личных прав конституции называют достоинство личности Запрещаются пытки (положения об этом содержатся в конституциях ряда развивающихся стран), жестокое и негуманное обращение, унижающее человека, медицинские и иные эксперименты без согласия лица В судебном порядке достоинство личности охраняется с помощью особо го иска о защите достоинства (например, при оскорблении в печати) возбуждения уголовного дела по обвинению в клевете, диффамации Гражданский иск в случае признания судом его обоснованности влечет обязанность публикации опровержения, извинения и выплаты истцу определенной суммы в качестве компенсации морального ущерба. Конституционное право охраняет частную жизнь и имеющиеся у государственных органов данные о личности (Болгария, Венгрия, Нидерланды). Такие данные не могут быть обнародованы без ведома лица, запрещается и и? использование во вред личности. Некоторые конституции (например Перу 1993 г.) предусматривают особые формы судебного процесса, связанные с истребованием от государственных органов данных о личности с нарушением правил их обнародования.

Конституции всех стран, в том числе и тех, где существует государственная церковь (о ее положении будет сказано ниже), провозглашаю! свободу совести. Этот термин имеет исторические корни: на протяжении веков мировоззренческие вопросы были тесно связаны с религией, с религиозными представлениями о мире, о нравственности. Теперь этс право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой (относиться к религии нейтрально), вести пропаганду религиозных и иных взглядов (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится не об иных, а об «антирелигиозных взглядах»). Никто не обязан заявлять с своих религиозных или антирелигиозных убеждениях (в странах тоталитарного социализма это обязательно для членов коммунистической пар тии и ее молодежной организации). Верующие вправе совершать религиозные культы, которые не должны нарушать общественный порядок мораль, использоваться в политических целях, хотя в некоторых странах, например в Польше, церковь активно участвует в политике. Запрешается дискриминация на религиозной основе, но кое-где определенные церковные организации пользуются преимуществами или государственной поддержкой (например, католики в Северной Ирландии, Испании мусульмане в арабских странах, иудеи в Израиле, восточная православ

79

 ная церковь в Болгарии и Греции, англиканская церковь в Великобрита­нии, лютеранство в Дании). Провозглашение законом какой-либо рели­гии или церкви государственной не исключает свободного исповедания других религий, но влечет за собой поддержку такой церкви из государ­ственного бюджета, назначение высших священников главами госу­дарств монархами (глава государства одновременно считается главой государственной церкви), оплату священников в войсках из государст­венного бюджета. В Великобритании в верхней палате парламента «по должности» заседают высшие церковные иерархи государственной цер­кви. В ряде стран Латинской Америки осуществляется государственный патронат над определенной церковью: президент назначает епископов из числа кандидатур, предложенных ему церковью. Религиозные объедине­ния обычно являются юридическими лицами, имеют собственность, вправе создавать свои предприятия, учреждения (обычно создают сель­скохозяйственные, художественные предприятия, учебные заведения), на их работников распространяется законодательство о труде, о социаль­ном страховании.

Неприкосновенность жилища как право личности означает, что вход в жилище посторонних возможен только с разрешения хозяина (термин «жилище» толкуется в законодательстве широко: сюда могут относиться и номера в гостинице). Без такого разрешения вход в жили­ще, например для обыска, выемки каких-либо предметов, документов, возможен лишь на основании постановления судьи. Бывают, однако, экстренные случаи, когда доступ в жилище возможен и без разрешения (например, для тушения пожара, угрожающего не только хозяину, но и другим лицам). Для обыска и выемки необходимо присутствие двух поня­тых беспристрастных свидетелей, которые должны удостоверить про­исходящее и подписаться под протоколом, фиксирующим действия и их результат.

Конституционным правом личности является тайна переписки, те­лефонных и телеграфных сообщений, сообщений по факсу, электронной почте и т.д. Ознакомление с личной корреспонденцией опять-таки воз­можно с разрешения судьи (имеется в виду переписка лиц, подозревае­мых с совершении преступления). Такой же порядок установлен для прослушивания телефонных переговоров, но в обоих случаях судье должны быть представлены доказательства необходимости таких мер. Незаконное прослушивание телефонных переговоров своих политичес­ких противников избирательным штабом президента Никсона (о чем он знал) привело в 1974 г. впервые в истории США к отставке президента (под угрозой импичмента, т.е. отрешения от должности парламентом путем особой процедуры, и последующего уголовного процесса). Это

80

 дело широко известно как «уотергейт» (по названию местности, где рас­полагался избирательный штаб демократической партии).

Свобода передвижения по территории страны и выбор места житель­ства неотъемлемое право человека. Оно может быть ограничено на основании закона для иностранцев (например, они не допускаются для постоянного проживания в военные городки). Ограничения в целях обес­печения военной тайны могут быть введены и для отдельных категорий граждан, а также в зонах экологических бедствий, массовых заболева­ний, в условиях чрезвычайного положения.

Лицо вправе в любое время эмигрировать, а гражданин и возвра­титься в свою страну. Положения об этом особенно характерны для постсоциалистических конституций, поскольку в странах тоталитарного социализма такое право не признавалось. Однако существуют ограниче­ния на выезд из страны: если лицо призвано на военную или альтернатив­ную службу, является обвиняемым, осужденным, знает государствен­ную тайну, сообщило о себе ложные сведения при оформлении докумен­тов на эмиграцию.

Многие конституционные права личности связаны с судебной сфе­рой. Это право свободного доступа к суду, право на получение квалифи­цированной юридической помощи, презумпция невиновности, право об­виняемого на защиту и др.

§ 7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей

В последние десятилетия сначала в конституционном праве стран тоталитарного социализма, а затем и в других основных законах стали сравнительно широко закрепляться права различных общностей, кол­лективов. Однако первым примером такого рода было положение Декла­рации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данном случае американских колоний Великобритании) на сопротивле­ние угнетательскому правительству (имелось в виду королевское прави­тельство метрополии Великобритании). В африканских конституци­ях, принятых после крушения тоталитарных режимов в странах этого континента в 90-х годах, коллективное право народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям, отражающим идео­логию современной эпохи: право на сопротивление мирными средства­ми, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо, Гана и др.). В Германии, Словакии отмеченные выше положения имеют и индивидуальный характер: каждый гражданин вправе оказывать

81

6 1465

 сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы.

В конституции стран тоталитарного социализма впервые было вклю­чено положение о праве наций на самоопределение вплоть до отделе­ния. Оно приняло форму конституционной нормы о праве выхода (сецессии) субъекта федерации из ее состава (в странах тоталитарного социа­лизма субъекты федераций создавались по национально-территориаль­ному признаку). В международном праве это положение было истолкова­но расширительно как право этносов самостоятельно распоряжаться своей судьбой, определять свой политический строй, форму организации жизни. С крушением социалистических федераций право сецессии ис­чезло из конституций, но конституция Эфиопии 1994 г. закрепляет его в своеобразной форме: в ней говорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопии выйти из ее состава. Речь идет именно об этнических группах, но не о штатах, которые в Эфиопии являются субъектами федерации.

Начиная с конституции Португалии 1976 г., в основных законах неко­торых стран появились нормы о правах политической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормы подобного рода суще­ствовали и раньше на основе неписаных обычаев). Оппозиция имеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право на ответ в правительственных газетах, право на информацию и т.д. В Бразилии, согласно конституции 1988 г., лидер оппозиции является обя­зательным членом Совета республики при президенте.

Конституция Китая 1982 г. предусматривает определенное коллек­тивное право-привилегию для городских жителей', их преимуществен­ное право по сравнению с сельскими жителями на представительство в выборных коллегиальных органах государственной власти. Это положе­ние рассматривается как мера по усилению влияния рабочего класса в Китае стране в основном крестьянской.

В современных конституциях говорится о многих других коллектив­ных правах различных социальных общностей: трудящихся, пенсионе­ров, детей в Бразилии, детей и женщин в Эфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, коренных нацио­нальностей, потребителей/инвалидов и т.д. Коллективный характер имеют другие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду, так как они не могут принадлежать только какому-либо одному инди­виду.

Многие другие права и свободы, названные выше, также предполага­ют коллективное использование, могут быть реализованы только в опре­деленном коллективе. Таково, например, право на забастовку (один ра-

82

 ботник, отказавшийся от работы, еще не является забастовщиком). Свобода собрания, право на митинги, демонстрации осуществляются  коллективно. Коллективные же права не могут осуществляться индивидуально. Один человек не может быть носителем права на самоопределение этноса, право народа на сопротивление угнетению нуждается в кол­лективных действиях; один человек, конечно, может быть в оппозиции но политическая оппозиция как таковая требует создания определенной группировки.

§ 8. Конституционные обязанности личности

Установленные конституциями основные обязанности могут отно­ситься одновременно и к человеку, и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятся обязанности: соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и гражданин, не может ссылать­ся на незнание закона); платить налоги (между многими государствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения, со­гласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране). Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Гражданин несет дополнительные обязанности: его долг защита родины. В ряде государств существует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане-мужчины определенного возраста (обычно до­стигшие 18—19 лет), а в некоторых странах (например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военную службу (в разных странах от полугода до двух-трех лет) и после ее окончания увольняются в запас. Резервисты время от времени призываются на военные сборы (обычно на короткое время от двух недель до полутора месяцев), где проходят военное обучение. Во время войны военнообязан­ные граждане призываются в действующую армию.

Если убеждения гражданина или его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружием в руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативной гражданской службой. Обычно такие граждане работают в течение армейского или более длительного срока на стройках, на сельскохозяйственных работах, на работах тяжелых, грязных, в качестве санитаров и сиделок в боль­ницах.

Гражданин обязан иметь основное общее образование (число необхо­димых классов школы, как отмечалось, может быть неодинаковым в раз­ных странах), в ряде стран в соответствии с законами (там, где предус­мотрено обязательное голосование) он должен участвовать в выборах.

83

 В государствах тоталитарного социализма конституции устанавли­вают и другие обязанности: трудиться, соблюдать общественный поря­док, охранять честь родины, беречь государственную тайну, укреплять сплоченность национальностей и т.д. Как отмечалось, многие из таких конституционных обязанностей имеют, по существу, моральный ха­рактер.

§ 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполнения конституционных обязанностей

Гарантии конституционных прав граждан зависят от уровня демокра­тии, развития экономики, правовой культуры общества, от степени неза­висимости судебной власти, от соразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантии принято подразделять на экономические, политические и юридические. Первым придается особое значение в странах тоталитарного социализма. В качестве экономичес­ких гарантий конституции обычно называют социалистическую систему хозяйства, ликвидацию безработицы, бесплатное предоставление в рас­поряжение «трудящихся» общественных зданий для проведения собра­ний и т.д. Политические гарантии в марксистской доктрине связываются с характером государственной власти: подлинной гарантией считается принадлежность государственной власти трудящимся, рабочим, крес­тьянам, трудовой интеллигенции. Наиболее общей юридической гаран­тией признается режим «социалистической законности».

В странах рыночной экономики (в том числе социально ориентиро­ванной) экономическим и политическим гарантиям в конституционном праве уделяется мало внимания, акцент делается на детально разрабаты­ваемых юридических гарантиях. В доктрине основной социально-эконо­мической гарантией прав граждан считается обладание собственностью, что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права, свободу выбора занятий; существование социального государства; все более массовый характер «среднего класса». Политические гарантии прав связываются с различными формами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярными выборами, проведением рефе­рендумов, разделением властей, многопартийностью, свободой оппози­ции, с участием граждан в управлении. Важнейшей юридической гаран­тией является существование правового государства. В новейших кон­ституциях говорится об основных средствах юридической защиты прав. Среди них уже названные нами формы обращения в суд, роль судьи в защите конституционных прав, роль президента как гаранта этих прав, деятельность омбудсмана (уполномоченного по правам человека).

84

 Конституции и законы предусматривают разные способы осущест­вления основных прав: явочный порядок,заявительный порядок,разре­шительный порядок, режим судебных санкций. В первом случае для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужно никаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредст­венно проводить собрание в закрытом помещении или публиковать ста­тью с критикой деятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществлении явочного порядка использования конститу­ционных прав носит, по существу, технический характер.

Заявительный порядок предполагает заблаговременную, в предус­мотренный законом срок информацию государственных органов, а иног­да предприятий, организаций, собственников (например, при забастов­ке) о намерении осуществить то или иное конституционное право. Несо­блюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной со всеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе рассеять собрание на открытом воздухе, если заранее не было сделано определен­ной заявки; суд может оштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейся забастовке. Для некоторых кон­ституционных прав установлен разрешительный порядок. Они могут осу­ществляться только после получения разрешения от соответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобные примеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации.

Режим судебных санкций применяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можно воспользоваться свободно, но при зло­употреблении им, при нарушении закона наступает судебная ответствен­ность.

Иногда встречаются и комбинированные формы осуществления кон­ституционных прав, например явочно-регистрационный порядок при со­здании политических партий в ряде развивающихся стран.

В демократических государствах их органы и должностные лица обя­заны содействовать гражданам в осуществлении ими своих конституци­онных прав. Конкретные формы такого содействия установлены специ­альными законами. Так, для проведения избирательных кампаний ре­ализации конституционного избирательного права граждан государ­ство бесплатно предоставляет кандидатам время для выступлений в госу­дарственных средствах массовой информации (на радио, телевидении, на газетных полосах), выделяет определенную сумму бюджетных средств в фонд партий и кандидатов, избирательным комиссиям бесплат­но предоставляются государственные или муниципальные помещения. Содействие государственных органов проявляется в полицейской охране разрешенных политических демонстраций от враждебных действий со стороны других групп граждан, в организации специальных органов для

85

 трудоустройства безработных (осуществление права на труд), во многих других направлениях деятельности государства.

Конституционные права могут защищаться самими гражданами (на пример, жалоба в административные органы, обращение к средства»/ массовой информации, необходимая оборона при покушении на неприкосновенность личности), объединениями граждан, их общественным]. организациями (например, защита профсоюзами с помощью забастовок конституционного положения о справедливом вознаграждении труда), < также различными государственными органами (например, прокурату рой). Особое значение имеет судебная защита конституционных npaв граждан.

Положения о правах граждан, записанные в конституции, являютсу непосредственно действующим правом. С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд. Суд не вправе отказаться рассматривать дело под предлогом неясности или отсутствия закона. Мы уже упоминали о некоторых специфических формах судебной защиты npai граждан: о процессах «хабеас корпус» и «ампаро», судебных приказа? (постановлениях судьи), процессе об установлении данных (если в распоряжении государственных органов или общественности имеются

какие-либо ошибочные, по мнению гражданина, данные о нем). В ряде испано- и португалоязычных стран есть специфический судебный процесс «народное действие» (иск может подать лицо, права которого непосредственно не нарушены).

Защита конституционных прав граждан специальная обязанности конституционных судов и иных органов конституционного контроля Гражданин может непосредственно обращаться в орган конституционного контроля для защиты своих прав. Наконец, он может обращаться и  международные органы (например, в Комитет ООН по правам человека, или в международные суды (например, в Европейский суд в Страсбурге) если государство является участником соответствующей международ ной конвенции и если исчерпаны все возможные способы защиты npai внутри своего государства.

§ 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения

В условиях локальных военных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на части территории страны или в страж в целом вводится чрезвычайное, военное или осадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан, расширение их обязанностей и усиление ответственности. Это делается обычно

86

 актом главы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном, военном, осадном положении, а в некоторых странахна основе так называемых чрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могут неоднократно продлеваться парла­ментом (страны англосаксонского права).

В акте о чрезвычайном положении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, на которую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционных прав. Акт дово­дится до сведения населения немедленно, но вступает в силу не сразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституции многих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положе­ния должен быть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля за действиями исполнительной власти (иногда, например в Бразилии, установлен пятидневный срок для созыва парламента).

При введении чрезвычайного положения могут быть ограничены сво­бода собраний, деятельность партий (партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свобода передвижения граждан, а также запреще­ны демонстрации. Вводится цензура для публикаций радио- и телепере­дач. Граждане, призывающие к общественным беспорядкам, к наруше­нию закона, могут быть принудительно выселены на определенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств и граждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствия­ми, катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повин­ность, распределение предметов питания и первой необходимости среди населения, изменение режима работы предприятий и учреждений.

При объявлении военного положения определенные полномочия гражданских органов власти переходят к органам военного управления, которые, по существу, ставятся над гражданскими органами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях и характеризуется особенно жесткими ограничениями.

В условиях чрезвычайного положения в городах и иных населенных пунктах может быть установлен комендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещается появляться на улице без соот­ветствующих пропусков, выдаваемых обычно военными властями, соби­раться группами более 3—4 человек (например, в некоторых городах Албании в феврале марте 1997 г.) и т.д.

 Глава 4

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ЭКОНОМИЧЕС1 СОЦИАЛЬНОЙ, ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМ И ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА

Пределы конституционного регулирования вопросов обществен­ного строя. Как отмечалось, конституции, принятые в зарубежных стра­нах до второй мировой войны, ограничивались, как правило, регулирова­нием двух сторон общественной жизни: организации государственной власти и основных прав личности. Лишь некоторые конституции (кон­ституция Мексики 1917г. (действует до сих пор), Веймарская конститу­ция Германии 1919 г., конституция Чили 1926г., конституция Ирландии 1937 г. и др.) несколько выходили за эти пределы. Основные законы социалистических стран, начиная с Конституции Российской Федерации 1918 г., положили начало принципиально иной трактовке объекта кон­ституционного законодательства, включив в него основные вопросы со­циально-экономической структуры общества, политической системы, идеологии. Содержание такого регулирования не отвечало идее общече­ловеческих ценностей, принципам демократии, но сам подход оказал значительное влияние на конституции ряда зарубежных стран, приня­тые после второй мировой войны, особенно на конституции так называе­мых народно-демократических государств Болгарии (1947 г.), Чехо­словакии (1948 г.), а также на конституции некоторых капиталистичес­ких стран, и прежде всего Италии (1947 г.). В последующие годы этот подход был воспринят многими основными законами развивающихся стран, особенно стран социалистической ориентации (по моделям тота­литарного социализма), новыми конституциями некоторых капиталисти­ческих стран (Бразилии 1988 г. и др.); он сохранен в определенной мере и в постсоциалистических конституциях (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996г. и др.).

Существуют, однако, объективные пределы конституционного регу­лирования, вмешательства государства в сферу социально-экономичес­ких, политических, идеологических отношений. Излишняя «зарегулированность» этих отношений может препятствовать общественному эво­люционному развитию, вести к тоталитаризму. В подавляющем боль­шинстве действующих зарубежных конституций речь идет лишь о неко-

88

 торых принципах (даже не об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах, посвященных директивным принципам политики. Они не имеют прямого действия (не могут, в частности, прину­дительно выполняться судами), но должны служить ориентиром для дея­тельности правительства (конституции Бразилии, Индии, Непала, Таи­ланда, Филиппин и др.). Наиболее подробно вопросы общественного строя регулируются в конституциях стран тоталитарного социализма.

§ 1. Конституционные принципы экономической структуры общества

Классификация зарубежных стран по уровню социально-эконо­мического развития и характеру политического строя. Более 200 стран, существующих в мире, сильно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития и характеру политического строя. Значительная группа государств достигла высокого уровня капи­талистического развития (страны Западной Европы, Северной Америки, Япония, ЮАР, Австралия, Новая Зеландия). В их экономике господству­ют крупные монополистические объединения, однако действует антимо­нопольное законодательство, направленное на сохранение свободной конкуренции. Наряду с крупными акционерными объединениями суще­ствует много средних и мелких фирм, которые нередко быстрее усваива­ют достижения научно-технического прогресса, способны скорее осуще­ствить переналадку производства и выпускать новые товары. В этой группе стран сельское хозяйство ведется капиталистическими метода­ми, хотя есть мелкие и средние фермеры, ведущие хозяйство на основе собственного труда и труда членов семьи. В сельском хозяйстве занята, однако, незначительная часть населения, причем класса крестьян факти­чески нет, а мелкие и часть средних фермеров, которых условно можно было бы отнести к крестьянам, составляют вместе с семьями в этой группе стран от 4 до 10%.

Социальной опорой государственной власти является в этой группе «средний класс» рабочие, служащие, мелкая городская буржуазия, люди со сравнительно высоким уровнем жизни, заинтересованные в ста­бильности, устойчивости, а реальные рычаги государственной власти сосредоточены в руках политической элиты, основное влияние на кото­рую оказывает довольно прагматичная крупная буржуазия.

Вторая группа страны среднего уровня развития капитализма (не­много выше или ниже этого уровня). Это почти все страны Латинской Америки, многие государства Азии (Индия, Ирак, Пакистан, Сирия, Фи­липпины и др.), отдельные государства Северной Африки (Алжир, Еги-

89

 пет и др.). В большинстве стран этой группы уже возникли собственные, национальные монополии, но не они господствуют в экономике. Основ­ные позиции занимают зарубежные, а чаще транснациональные компа­нии, иностранный финансовый капитал. В сельском хозяйстве этих стран проведены земельные реформы (в Пакистане, например, реформа проводилась трижды, каждый раз закон снижал размер допустимой соб­ственности на землю), но феодальные пережитки в большинстве стран еще значительны (не только помещики, но и кулаки и даже капиталисти­ческие предприниматели используют аренду, издольщину, отработки долга и т.п.). В ряде стран этой группы крестьяне преобладают среди населения (Индия, Пакистан, Ирак и др.), но в некоторых странах Латин­ской Америки (Венесуэла, Чили и др.) они уже не составляют большин­ства жителей страны.

Буржуазия еще недостаточно сильна, помещики оказывают значи­тельное влияние на политику государства. Лишь в отдельных странам политическая власть сосредоточена в руках так называемой националь­ной буржуазии (Индия, Шри-Ланка).

Третья группа экономически отсталые страны (большинство госу­дарств Тропической Африки, мелкие государства Океании). В экономике этих стран безраздельно господствуют иностранные (обычно транснаци­ональные) корпорации, большинство населения занято в отсталом сель­ском хозяйстве, ведущемся нередко с использованием не только фео­дальных, но и патриархальных структур (сельское население, в том числе кочевники, составляет иногда до 90%, например в Афганистане или Эфиопии). Во многих странах этой группы (Западное Самоа, Папуа Новая Гвинея, Центральноафриканская Республика, Чад и др.) нет сложившегося класса местной буржуазии, господствующей социаль­ной группой является «предбуржуазия». Многие годы ее верхушку, элиту, составляла пробуржуазная автократия, поставлявшая разноге рода «пожизненных президентов» при однопартийной системе. На рубе­же 80—90-х годов к руководству государством пришли более демократи­ческие слои общества, что не исключило, однако, новых государствен­ных и военных переворотов. Влиятельную роль в обществе этих стран играют племенные и родовые вожди (в некоторых странах при парламен­тах в качестве совещательных органов сугщутвуют палаты вождей), хотя их административные полномочия давно отменены законами.

Особое место в классификациях занимают страны тоталитарного со­циализма (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба, Лаос), единичные сохранившие­ся страны социалистической ориентации в Африке, а также постсоциа­листические государства (Болгария, Венгрия, Монголия, Польша, Румы­ния и др.). Социалистические страны это, как правило, страны средне­го уровня развития, хотя мировая статистика относит многие государст-

90

 ва, возникшие на территории прежнего СССР, к развивающимся странам, несмотря на то что некоторые из них, а также Китай являются

ракетно-ядерными державами. Страны социалистической ориентацииэкономически отсталые государства. Экономика тех и других, их политические системы строятся на иных конституционных принципах, чем ;

демократических странах с рыночной социально ориентированной экономикой. Постсоциалистические государства включают в свои конституции принципы рыночной экономики, но на деле в них сохраняются еще многие элементы прежних порядков.

Конституционные принципы правового регулирования экономики. Конституционное регулирование экономических отношений включает вопросы собственности, труда, распределения и др. Современные конституции содержат специальные разделы или главы, посвященные этим вопросам (гл. 3 «Об основных принципах экономической и социальной политики» конституции Испании 1978 г., разд. 7 «Об экономическом и социальном порядке» конституции Бразилии 1988 г. и т.п.). Особенно подробные главы по этим вопросам содержатся в прежних и действую щих конституциях стран тоталитарного социализма.

Конституционное регулирование исходит из существования двух разных моделей экономики: рыночной, или либеральной (в демократических странах), и огосударствленной, или тоталитарной (в частности, ] странах тоталитарного социализма). В последние десятилетия, однако во многих капиталистических государствах, особенно там, где длительное время у власти находились социал-демократические партии, утвердилась модель социально ориентированной рыночной экономики, a i 80—90-х годах в странах тоталитарного социализма (кроме КНДР) еде лан ряд существенных, а порой и коренных отступлений от огосударствленной экономики. Социально ориентированная рыночная экономик, утверждается в постсоциалистических странах.

Конституции, строящиеся с учетом рыночной модели экономики, устанавливают равноправие всех видов собственности государственной, частной, муниципальной, хотя правовой режим различных видов hi совсем одинаков. Провозглашается свобода предпринимательской деятельности; вмешательство государства в рыночные отношения ограничивается общественно необходимыми целями. В этих конституциях обычно говорится о неприкосновенности собственности (хотя тезис о «священной» собственности в новейших конституциях не используется). Однако современные основные законы все чаще отходят от идеи абсолютно неприкосновенности собственности и закрепляют иной подход: концепцию социальной функции частной собственности. Конституция ФР1 1949 г. устанавливает, что «собственность обязывает», пользование  должно одновременно служить общему благу» (ст. 14). Положения

91

 социальной функции частной собственности содержатся в конституция:

Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. Украины 1996 г. и др.

Отход от принципа неприкосновенности частной собственности выражается и в том, что конституции многих стран устанавливают возможность аграрной реформы (изъятие земель сверх установленного максимума у собственников и их распределение, обычно возмездное, между

безземельными и малоземельными сельскими жителями), а также национализации (обращения частной собственности в государственную). Аграрная реформа и национализация должны проводиться в общественных

интересах, в соответствии с законом, а не каким-либо административным актом, и при обязательном (иногда предварительном) возмещении собственнику стоимости отчуждаемого имущества (исключение делаете) иногда при земельной реформе). Размер возмещения устанавливается как правило, судом, а не актами исполнительной власти.

Ограничения частной собственности связаны также с антимонопольным законодательством, с тем, что некоторые объекты могут находить только в государственной собственности (например, по конституции Испании 1978 г. континентальный шельф, морские зоны, побережье природные ресурсы, по конституции Йемена 1989 г. полезные ископаемые и др.). Во многих странах таких ограничений нет, в США i частной собственности находятся некоторые атомные, ракетостроительные предприятия.

В конституциях ряда стран этой группы говорится о необходимости защиты от «несправедливой эксплуатации» (основные законы Индии 1949 г., Перу 1979 г. и 1993 г., Бразилии 1988 г., Нигерии 1989 г. и др.).

В современных капиталистических странах осуществляется госу­дарственное регулирование экономики. Чисто рыночной, нерегулируе­мой экономики не существует ни в одной стране, хотя степень и характер государственного регулирования неодинаков (например, в Японии боль­ше, в США меньше). Прежде всего используется метод планирования (прогнозирования) экономики. Конституционные положения о планиро­вании содержатся лишь в немногих новых конституциях (Бразилии, Испании, Португалии и др.), да и то они с течением времени иногда исключаются из них (например, в 1959 г. из конституции Португалии изъяты нормы о принципах демократического планирования экономики, равно как и положения об обобществлении средств производства, недопуще­нии монополий и латифундий). Эти изменения направлены, однако, в основном против идей директивного планирования, само же прогнозирование развития общества, его разных сторон, принятие соответствующих документов, в том числе об интеграции, практикуется в капиталистических странах во все возрастающих масштабах. Кстати, в 1993 г

92

 положения о директивном народнохозяйственном планировании были исключены и из конституции Китая. Их заменили положения о макроре­гулировании экономики, хотя с 1996 г. в Китае действует девятый пяти­летний план.

Перспективные программы на четыре, пять, шесть лет (они нередко назывались планами) принимались в Великобритании, Франции, Япо­нии, в большинстве развивающихся стран, которые пытались использо­вать идею планирования для ускоренного развития. Эти планы иногда принимались в форме закона, но их значение было иным, чем в социалис­тических странах. При рыночной экономике осуществляется не дирек­тивное планирование (обязательное, с ответственностью за выполнение плана), а индикативное, ориентировочное, имеющее целью создание для тех или иных отраслей лучших условий для вложения капитала и устанавливающее финансовую поддержку определенным проектам из государственного бюджета.

Наряду с прогнозированием используется множество других рычагов для регулирования экономики. Это перераспределение бюджета, прямое огосударствление (национализация) ряда отраслей хозяйства, налоговая и кредитная политика, вмешательство государства в область трудовых отношений (законодательное регулирование продолжительности рабо­чего времени, отпусков и т.д.), создание специальных ведомств и разного рода смешанных компаний с участием государственного капитала, в правлениях которых государственные чиновники и руководители моно­полий вместе решают вопросы регулирования экономики, и т.д.

Новые конституции буржуазных стран придают большое значение роли труда, иногда объявляя его основой общества. На деле, однако общественный продукт распределяется не столько с учетом количестве и качества труда, сколько в соответствии с размерами частной собственности (в акционерных компаниях по акциям, с учетом банковских вкладов и т.д.).

В тех странах, в конституциях которых нашла выражение теория и практика огосударствленной экономики, различаются общественная собственность на средства производства (государственная и кооператив­ная), частная собственность на средства производства (в соответствии с социалистической доктриной она имеет эксплуататорский, угнетатель­ский характер), частная трудовая собственность (мелкие мастерские, крестьянские хозяйства и т.д., которые используются на основе труда владельца и членов его семьи, без применения наемной рабочей силы) и, наконец, личная собственность граждан на предметы потребления и оби­хода. В некоторых развивающихся странах, провозглашающих ориента­цию на социализм, частная собственность делится на две категории:

эксплуататорскую (она принадлежит крупной буржуазии и помещикам)

93

 и неэксплуататорскую (собственность национальной буржуазии, со­трудничающей с государственной властью).

Конституции стран тоталитарного социализма отвергают равнопра­вие различных видов собственности, а государство проводит неодинако­вую политику по отношению к ним: общественная собственность пользу­ется преимуществами, ее государственная форма считается высшей фор­мой собственности и подлежит особой правовой защите. Важнейшие объекты экономики могут находиться только в собственности государст­ва. Частная собственность на средства производства либо практически не допускается (так было в СССР и существует в КНДР), либо имеет ограниченный характер (как сейчас во Вьетнаме, Китае) и подлежит жесткому правовому регулированию. Государство путем национализа­ции ликвидирует частную собственность и проводит обобществление крестьянских хозяйств, хозяйств ремесленников, превращая частную трудовую собственность в общественную, кооперативную. Правда, в пос­ледние десятилетия положение изменилось (в том числе и на Кубе), происходит разгосударствление собственности (приватизация, акциони­рование и др.), обратное превращение кооперативов в хозяйства собст­венников (в том числе путем создания семейных бригад и т.д.).

Правовое регулирование собственности в постсоциалистических странах в основном соответствует рыночной модели (хотя элементы ста­рого еще сохраняются), в странах социалистической ориентации ого-сударствленной модели, хотя патриархальные институты, остатки ста­рых порядков не позволяют осуществить это до конца.

§ 2. Конституционные положения о социальной структуре общества

Конституции стран либеральной экономики обычно не говорят о классовой структуре общества. Хотя в отдельных из них (Ирландии 1937 г., Чили 1926 г. и др.) были упоминания о классах, но обычно гово­рилось об отсутствии каких-либо привилегированных классов. Напро­тив, конституции стран тоталитарного социализма жестко фиксируют социальную структуру общества, называя рабочий класс, класс коопери­рованных крестьян и социальный слой интеллигенцию. Они закрепля­ют неодинаковую государственную политику по отношению к этим соци­альным общностям. Рабочий класс характеризуется как передовой, веду­щий класс общества. В Китае он имеет установленные законом преиму­щества на выборах в представительные органы. Крестьянство характери­зуется как союзник рабочего класса, руководимый последним. Главная цель государственной политики преобразование класса мелких собст-

94

 венников в класс крестьян-кооператоров. По конституциям обычно ко­оперирование должно иметь добровольный характер, но на практике применялись массовые насильственные меры. В некоторых конституци­ях стран Азии есть упоминания о «врагах народа» (это, в частности, «неперевоспитавшиеся» помещики, лица, посягающие на «социалисти­ческий строй») и борьбе народа против этих «врагов». Они могут быть лишены политических прав. В конституциях бывших стран социалисти­ческой ориентации наряду с классами называются и другие социальные общности кочевники, торговцы, ремесленники, а также армия как особая социальная группа.

Концепции общественного развития в странах тоталитарного социа­лизма и прежних государствах социалистической ориентации многие десятилетия исходили из тезиса о классовой борьбе. Законодательство постсоциалистических стран запрещает пропаганду классовой борьбы, разжигание классовой, национальной, религиозной и иной розни.

§ 3. Конституционные принципы политической системы

Понятие политической системы в конституционном праве. Тер­мин «политическая система» был введен в конституционное право бол­гарской конституцией 1971 г., которая закрепляла некоторые принципы «социалистической политической системы». Впоследствии этот термин был употреблен в конституциях Сальвадора 1983 г., Никарагуа 1987 г. и Эфиопии 1987 г. (последняя в настоящее время не действует). Кон­ституция СССР 1977 г. содержала целую главу, посвященную полити­ческой системе. В подавляющем большинстве конституций стран мира термин «политическая система» не употребляется, однако все они ре­гулируют те или иные ее звенья, стороны, элементы: государство, по­литический режим, часто политические партии, иногда политичес­кую идеологию. Поэтому политическая система традиционно является объектом изучения конституционного права, хотя длительное время изучались лишь ее отдельные стороны и только в последние два деся­тилетия она стала объектом изучения как комплексный конституцион­но-правовой институт.

В конституционном законодательстве не содержится определения политической системы, а в современном обществоведении (преимущест­венно в политологии) имеются два подхода к этому понятию. Структур­но-функциональный подход в его бихевиористском (поведенческом) ис­толковании, сформировавшемся на основе американской политической науки, рассматривает политическую систему как политическое поведе­ние, процесс в рамках различных человеческих коллективов: партий,

95

 профсоюзов, фирм, клубов, городов и т.д. С этой точки зрения, в любом обществе существует множество политических (параполитических) сис­тем, которые не обязательно связаны с государственной властью.

Институциональный подход, представленный, в частности, француз­ской политологией (хотя в последние годы и на нее значительное влия­ние оказывает американский постбихевиоризм), исходит из существова­ния в любом государственно-организованном обществе одной политичес­кой системы, которая связана с государственной властью. Наряду с таки­ми институтами, как государство, партии и др., в понятие политической системы включается обычно политический режим, хотя одни француз­ские политологи отождествляют систему с режимом, а другие истолко­вывают ее весьма широко, понимая под ней всю политическую (а иногда и не только политическую) жизнь. В отечественной литературе полити­ческая система определяется как универсальная управляющая система социально асимметричного общества, компоненты которой (институцио­нальный партии, государство и др., нормативный политические нормы, в том числе соответствующие отрасли и институты права, функ­циональный политический режим, идеологический политическая идеология) объединяются в диалектически противоречивое, но целост­ное образование «вторичными» политическими отношениями между звеньями системы («первичные» политические отношения это отно­шения между крупными социальными общностями данной страны). В конечном счете политическая система регулирует производство и рас­пределение социальных благ между различными общностями и личнос­тями на основе использования государственной власти, участия в ней, борьбы за нее.

Конституционные положения о политической системе. В консти­туциях стран тоталитарного социализма и бывших стран социалистичес­кой ориентации содержатся положения о характере самой системы, о природе государственной власти (диктатура пролетариата, революцион­но-демократическая диктатура народа, власть патриотического блока и т.д.), об однопартийной (в большинстве стран) системе или о возмож­ности создания других партий (на деле они не играют самостоятельной роли, примыкая к правящей партии), о руководящей роли коммунисти­ческой или (в странах социалистической ориентации) революционно-де­мократической партии, о роли массовых общественных организаций как форме участия народа в решении государственных задач, о развитии демократии как закономерности политической системы, о демократичес­ком централизме как основном методе организации и деятельности госу дарственного аппарата, правящей партии, общественных организаций, с «социалистической» (революционно-демократической) законности, с марксистско-ленинской идеологии.

96

 Некоторые из этих положений не соответствовали и не соответству­ют действительности (о развитии демократии, о роли массовых организа­ций, о неуклонном обеспечении законности), другие отражали реальное положение искаженно (например, власть принадлежала не революцион­но-демократическому блоку, а узкой группировке правящей верхушки), третьи соответствовали реальным фактам (обязательность определен­ной идеологии, насаждаемой «сверху»).

В конституциях капиталистических стран и стран, развивающихся по капиталистическому пути, также содержатся положения, относящиеся к политической системе. В них провозглашается власть народа. На деле основную роль в политической власти в развитых капиталистических странах играет «средний класс», имеющий неплохие условия жизни и заинтересованный в политической стабильности, а реальные рычаги власти находятся в руках политической элиты общества. В ряде развива­ющихся стран политическая власть принадлежит или буржуазно-поме­щичьему блоку, или более широкому слою населения, включающему зачатки формирующегося «среднего класса», или узкой группировке «предбуржуазии», предбуржуазной политической элите, которая не свя­зана давлением различных слоев населения и действует в своекорыст­ных интересах (некоторые страны Тропической Африки, Океании). В капиталистических и развивающихся странах теперь обычно провозгла­шается политический плюрализм, но в отдельных развивающихся стра­нах господствующей, а порой и единственной, провозглашена определен­ная идеология, например панча-сила в Индонезии, исламские ценности, «исламский социализм» и др. Ранее обязательная идеология (например, мобутизм в Заире) провозглашалась во многих странах капиталистичес­кой ориентации в Африке; предусматривалось создание единственной всеобъемлющей «партии-государства» (ее членами объявлялись все жи­тели страны).

Государственная власть во всех странах осуществляется соответст­вующими органами государства. Они рассматриваются ниже.

Классификации политических систем. В научной литературе суще­ствует множество классификаций политических систем. Выделяют соци­алистические, буржуазно-демократические и буржуазно-авторитарные политические системы, политические системы в странах социалистичес­кой и капиталистической ориентации, однопартийные, двухпартийные и многопартийные системы и т.д. Наиболее признанным является деление политических систем на демократические, авторитарные и тоталитар­ные. В демократических системах основным структурным принципом является плюрализм, а функциональным ролевая автономия. Здесь существует многопартийность (нередко партий более сотни, а то и тыся­чи, например в Японии, среди них мельчайшие), причем разрешаются

97

 

 партии политической оппозиции (в конституциях иногда закреплен принцип соревновательности, например в Чехии); признается разделе­ние властей (вместе с принципами сдержек и противовесов и взаимодей­ствия ветвей власти); действует несколько центров принятия решений;

признается право принятия решений большинством и охрана прав мень­шинства; осуществляются основные права человека и гражданина; про­возглашен и реализуется принцип юридического равенства; признаны и осуществляются идеи правового государства и законности; существует идеологический плюрализм; метод выборности является решающим при формировании руководства государством и различных политических объединений; главными методами решения конфликтов служат компро­мисс и консенсус. Словом, в данной системе присутствуют все основные элементы демократии. Это открытая система, и различные слои населе­ния, «заинтересованные группы», партии могут добиться уступок, реше­ния своих проблем с помощью различных форм мирного давления на государственную власть. Смена политических группировок и лиц у рыча­гов власти осуществляется путем свободных выборов.

В условиях авторитарной системы принципы плюрализма и ро­левой автономии могут не отрицаться, но на деле они сведены к мини­муму. Эти принципы распространяются только на небольшую часть общества. Однопартийность не введена, но разрешается деятельность лишь определенных политических партий и организаций (хотя партий может быть несколько, например четыре в Сенегале в течение короткого времени в 80-х годах, три в Индонезии, две до переворота 1993 г. в Нигерии). Разрешенные партии это не подлинная политическая оп­позиция, а проправительственные партии, лояльная квазиоппозиция. Хотя есть парламент и судебные органы, однако разделения властей, упомянутого иногда в конституции, на практике не существует: безраз­дельно доминирует исполнительная власть во главе с переизбираемым 5, 6, а то и 8 раз (Парагвай) президентом, который фактически, а порой и юридически возглавляет правящую партию и принимает все важней­шие решения; в конституциях декларируются основные права человека и гражданина, но многие из них фактически ограничены или не соблю­даются (некоторые партии и издания запрещены); социально-экономи­ческие права не обеспечены/личные права граждан нарушаются все­сильным административным аппаратом; при формировании разного рода органов нередко доминирует принцип назначаемости, а выборы в усло­виях запрета оппозиционных партий и изданий дают искаженные ре­зультаты; существует официальная доминирующая идеология, закреп­ленная конституцией (например, панча-сила в Индонезии), хотя за ук­лонение от нее все же не карают в уголовном порядке; при урегулиро­вании конфликтов компромиссы используются редко, основным методом

98

 разрешения противоречий является насилие (на Востоке доминирует принцип консенсуса, но это относится лишь к регулированию отноше­ний в парламенте, в среде правящей верхушки и не применяется е отношении оппозиционной части населения).

Словом, при данной политической системе существуют лишь незна­чительные элементы демократии, да и то в текстах конституций, но не на практике. Это почти замкнутая, полузакрытая система. Оппозиция фак­тически исключена из нее, ей трудно организовать мирное давление на государственную власть с целью добиться определенных уступок, а на массовые выступления государственная власть отвечает жестокими рас­правами. Но какие-то элементы оппозиции все же могут допускаться.

В условиях тоталитарной системы ликвидируется даже ограни­ченный плюрализм, не существует ролевой автономии звеньев полити­ческой системы. Создается единая, слитная тотальная организация, свя­зывающая воедино государство, правящую партию, а иногда и другие разрешенные партии. Центром принятия всех общественно значимых решений является верхушка правящей, по существу, единственной ле­гальной партии (иногда разрешены некоторые мелкие партии, но они признают руководящую роль правящей партии в обществе и государстве и являются ее своеобразными филиалами). В некоторых странах в усло­виях религиозно-тоталитарной системы запрещаются все партии (Ку­вейт, ОАЭ, Саудовская Аравия, Свазиленд и др.). Запрещаются они обычно и при военных переворотах, когда устанавливается военный то­талитаризм. Общественные организации рассматриваются как «привод­ные ремни» партии, а государство нередко как ее технический аппа­рат. Концепция разделения властей отвергается, господствует идея един­ства власти, которую возглавляет фюрер, дуче, каудильо, «пожизненный президент» (например, в прошлом в Малави, Тунисе, Уганде, Югосла­вии, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах). Иногда он не провозглашен пожизненным и переизбирается, но фактически остается на месте до своей кончины, управляя страной, в частности, с помощью политбюро правящей партии. Бывает, что основные права человека и, в частности, гражданина непосредственно ограничиваются законом (на­пример, в соответствии с расистской идеологией режима, как это было в ЮАР) или провозглашаются в конституциях, но фактически не осущест­вляются (расправы над диссидентами, помещение инакомыслящих в пси­хиатрические лечебницы, карательная роль всесильных комитетов и ми­нистерств государственной безопасности и т.д.). Фактически господ­ствует принцип назначаемости, лишь внешне прикрытый выборами, ибо для избрания предлагаются лишь кандидатуры от правящей партии. В условиях тоталитарной системы существует обязательная идеология (идея «арийской расы» при фашизме, мобутизм в африканском Заире

99

 и др.). Критика этой идеологии не разрешается и влечет за собой наказа­ние. Тоталитарная система это замкнутая, закрытая система. Возмож­на только нелегальная, подпольная оппозиция, деятельность которой уголовно наказуема; она не может оказать мирное давление на государ­ственную власть, ее лидеров изгоняют из страны и сажают в тюрьмы, психиатрические лечебницы.

Наряду с тремя основными разновидностями политических систем и внутри них существуют другие градации. В некоторых странах действу­ют полудемократические системы (например, Египет, Филиппины), в других тоталитарные системы существуют в условиях военных режимов (например, Гаити, Нигерия).

§ 4. Конституционные принципы духовной жизни общества

Из сказанного выше видно, что в различных странах существуют разные принципы духовной жизни. В условиях демократических режи­мов конституции провозглашают идеологический плюрализм, свободу убеждений и выражения своих мнений (Германия, Италия, Канада, Япо­ния и др.). В соответствии с Международными пактами о правах челове­ка закон запрещает лишь призывы к насилию, террору, расовой и нацио­нальной розни. Некоторые запреты связаны с моральными ценностями общества (например, ограничение или полное запрещение порнографи­ческих изданий в ряде стран), с необходимостью оберегать здоровье населения (например, запрет или ограничение пропаганды алкоголя или табачных изделий).

В группе стран существует официально признанная идеология (на­пример, рукунегару в Малайзии, панча-сила в Индонезии), но она не внедряется принудительно и уклонение от нее не влечет наказаний. Од­нако для ее пропаганды создаются значительные преимущества. То же можно сказать об исламе, идеях «арабского социализма», халифата в ряде мусульманских стран. Для иноверцев эти взгляды не являются обя­зательными, но для мусульман они представляют собой часть шариата, и в тех странах, где наиболее ревностно соблюдаются каноны ислама, вы­ражение иных взглядов может влечь даже наказание, в том числе со стороны особой полиции нравов (мутавы).

Наконец, в странах с тоталитарными политическими системами существует, как уже говорилось, фактически или даже формально обязательная идеология. Выступления с критикой марксизма-ленинизма, маосизма (в Китае), идей «чучхе», произведений Ким Ир Сена в Северной Корее и т.д. влекли за собой наказания.

 Глава 5

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ. ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИ1 И ДВИЖЕНИЙ

§ 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений

Общественные объединения и конституционное право. В соответ­ствии с конституционным правом на объединение граждане, а иногда и неграждане создают множество различных объединений: политических партий, общественных организаций, массовых движений, организаций и учреждений общественной самодеятельности и общественного самоуп­равления. Нередко все они охватываются термином «общественные объ­единения», хотя во многих странах партии регулируются правом и рас­сматриваются в науке отдельно ввиду их особой роли в обществе. Иногда понятия «общественные организации», «ассоциации» применяются толь­ко к непартийным объединениям, хотя некоторые их разновидности тоже подвергаются особому правовому регулированию (например, профсо­юзы). Различные виды общественных объединений играют неодинако­вую роль в политике, а некоторые (например, общества филателистов) вообще не имеют отношения к политике. В конституционном праве изу­чаются лишь те объединения публичного характера, главной целью кото­рых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами за государственную власть, в давлении на нее. (Такие объединения, как, например, акционер­ные общества, в том числе и корпорации публичного права, являются предметом изучения в иных учебных дисциплинах.) Правда, в современ­ных условиях многие общественные движения неполитического характе­ра неотделимы от политики, в том числе международной (например, известное экологическое движение «Гринпис» «зеленый мир»). В от­дельных странах даже религиозные движения в какой-то мере участвуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церкви от государства (например, в Польше). К тому же законодательство раз­ных стран неодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельнос­тью для этого создаются партии; в других, например в странах тотали-

101

 тарного социализма, законодательство предписывает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.

Неодинаков подход и к важнейшим политическим организациямпартиям. В странах англосаксонского права и некоторых других полити­ческие партии по традиции долгое время считались «частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило, нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о пар­тиях: на них распространяются законы об ассоциациях, не занимающих­ся извлечением прибыли, хотя и здесь в последние десятилетия законо­дательство, обычно относящееся к другим вопросам, регулирует отдель­ные стороны деятельности политических партий (их участие в избира­тельном процессе, финансирование и др.).

В подавляющем большинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чаще говорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы о партиях (в Германии в 1967г., Испа­нии в 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституции положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а издание специальных законов институционализацией. Пар­тии становятся институтом конституционного права, специфическим объектом изучения. В отечественных курсах государственного права партии и другие общественные объединения изучались и раньше, но преимущественно в политологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяется юридическим характеристикам.

Общественные объединения как предмет конституционного регулирования. Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзов женщин или культурнических объединений национальных меньшинств), некоторых других объединении обычно регулируется их уставами документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях.  общественных движений уставов, за редчайшим исключением, нет, а } организаций общественной самодеятельности их вообще никогда не бы­вает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела обществен­ных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные моменты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом. В частности, в соответствии с международным правом могут быть установлены определенные ограничения.

Среди различного рода объединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзы и особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи, в которых говорится не

102

 только о молодежных объединениях. Другие общественные объединения зачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общи­ми законами об общественных объединениях. Конституции и законы обычно предусматривают: 1) порядок создания и регистрации (если тако­вая предусмотрена) данного вида общественных объединений; 2) роль в политической системе общества; 3) принципы организации и деятельнос­ти; 4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистриру­ется) представления финансовых отчетов; 5) порядок прекращения деятельности.

Социальную сущность общественного объединения, особенно по­литической партии, не всегда легко установить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Гак, одна из партий Канады называется прогрессивно-консервативной чартией, т.е. и прогрессивной, и консервативной одновременно на любой вкус. Программы и лозунги партий, их избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представители различных социальных слоев.

Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, поскольку ситуа­ция вызывает необходимость в компромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединения определяется по тому, как в дей­ствительности оно решает коренные вопросы, затрагивающие жизнен­ные интересы различных социальных слоев общества, прежде всего тех, которые объединение представляет. Название же общественного объ­единения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной сущности. С некоторыми коррективами это относится и к партиям, и к массовым общественным организациям различных слоев населения (на­пример, к профсоюзам, предпринимательским союзам, крестьянским со­юзам и др.).

§ 2. Правовое положение политических партий

Юридическое понятие политической партии. Как известно, в об­ществе наряду с классами, помимо и внутри них существует множество различных профессиональных, региональных, половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Да и сам чело­век выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей в обществе, обусловленных его социальными, профессиональными, куль-

103

 турными и иными данными, в связи с чем он может одновременно примы­кать к самым разным общественным объединениям. Среди различны? интересов и потребностей человека принципиальное значение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или по крайней мере те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партии призва­ны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне поли­тики. Поэтому партии обычно выступают как авангард своей группы, как организации, наиболее отчетливо формулирующие ее интересы и отста­ивающие их. В отличие от других общественных организаций политичес­кие партии, как правило, выдвигают цель создания правительства или участия в нем, борются за государственную власть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.

Юридическое понятие партии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание на юридических признаках.

Определение партии содержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и не во всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующие существенные при­знаки политической партии: 1) свободно создаваемая автономная орга­низация, действующая на началах самоуправления; 2) устойчивая орга­низация, объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода); 3) объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов общности убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программных положениях; 4) партия не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельные подразделе­ния могут заниматься производственной деятельностью для обеспечения потребностей партии; 5) партии содействуют формированию и выраже­нию политической воли народа, используя мирные и конституционные средства, в частности участие в выборах; 6) партия это организация, построенная и действующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности, открытости.

Если обобщить эти признаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация определенной группировки общества, созданная на основе общности убеждений и целей ее членов, действую­щая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей глав­ной задачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональ­ных, культурных и иных запросов своих членов, а участие в формирова­нии и выражении политической воли народа и в борьбе за государствен­ную власть мирными, конституционными средствами.

Бывают, конечно, и такие партии, которые выдвигают цели насильст­венного свержения конституционного строя, применяют террористичес­кие методы для достижения своих целей, требуют установления диктату-

104

 ры определенного социального слоя. Это отклонение от того понятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистических принципов.

Среди перечисленных признаков партии есть такие, которые совпада­ют с характеристиками общественных объединений вообще. Это естест­венно, так как партии это один из видов общественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определении есть и специфичес­кие признаки партии: общность идеологических установок ее членов, участие в формировании и выражении политической воли народа, в борь­бе за государственную власть мирными, конституционными средствами как ее главная цель.

Свобода образования политических партий и конституционные ограничения при их создании. В соответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуют свободно. Они созда­ются, как правило, на основе явочного (иногда явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений или разреше­ния властей (государственных органов) для создания партии не требу­ется. Партии сами определяют свою структуру, внутреннюю организа­цию, порядок деятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами.

Однако, как уже отмечалось, в соответствии с общепринятыми нор­мами международного права свобода объединения, как и некоторые дру­гие политические права, может подлежать ограничениям в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. Такие ограниче­ния возможны лишь в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственнос­ти населения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установ­лены только законами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями или специальными законами запрещены создание и дея­тельность партий, проповедующих насилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующих антиконституционные цели, пропа­гандирующих человеконенавистническую идеологию (в конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). В ряде авторитарных и тоталитарных государств запрещены партии, пропове­дующие классовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунис­тическую, марксистско-ленинскую идеологию. Запрещается создавать военизированные партийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многих развивающихся странах, где существует племен­ная рознь, запрещены партии, опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию. В некоторых государствах запрещается создание при пар­тиях женских и молодежных организаций, в других это не запрещено и такие организации существуют, равно как и профсоюзы, примыкающие

105

 к тем или иным партиям. В отдельных государствах (например, в Сирии) политическую работу в армии и среди молодежи разрешается проводить только бессменно правящей партии. Не разрешается создавать партии под тем же названием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы и знаки других партий.

Юридические процедуры при создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данного государства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишь граждане дан­ной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-лет­него возраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии (Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут быть военнослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работу в такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо не состоит в какой-либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуют также конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению в партию.

В странах тоталитарного социализма, напротив, считается, что госу­дарственные служащие, особенно высокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранных дел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотя юридической обязан­ности такого рода не существует. Обязательное членство в правящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных стра­нах с авторитарными режимами (например, в Индонезии).

В подавляющем большинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: в партию принимаются по заявлению вступа­ющего (нередко устному). В некоторых партиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись в партию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знают фикси­рованного членства членами считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членские билеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. Членами Лейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации (они составляют большинство член­ского состава партии), коллективные члены есть в Институционно-рево­люционной (правящей) партии Мексики.

Для создания партии созывается учредительное собрание. Оно пра­вомочно, если на нем присутствует установленное законом число граж­дан, имеющих право быть членами партии (например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должны создать учреди-

106

 тельную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), которая проводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям и руководителям партии предъявляются дополнительные требования. На­пример, в Бенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногда такие требования установлены только по отноше­нию к натурализованным гражданам (Ангола). В странах, где давно су­ществует многопартийная система, законы не содержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявить себя пар­тией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может один гражданин при поддержке еще одного избирателя (например, суп­руга или супруги).

На учредительном собрании избирают председателя и секретаря, со­ставляется учредительный протокол о создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии, ее программный доку­мент (возможен краткий документ о целях партии). Во многих странах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могут проводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе полити­ческого характера, принимать партийные решения; партия является ле­гальной. Но такая партия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партии кандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д. В некоторых странах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательной государственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическим лицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр)особый список политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партия может действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядок создания партии.

Регистрация политических партий возлагается на разные органы государства: министерство юстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы (Болгария), верховный народ­ный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию (Мексика). Для регистрации обычно требуется представить следующие документы:

подписанное руководителями партии заявление, которое должно содер­жать название, цель, девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указанием присутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя и секретаря собрания; список руко­водителей партии с указанием их профессии, адресов, номеров телефо­нов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата); несколько копий устава партии, программного документа или документа о целях партии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплате государственной пошлины.

107

 Обычно устанавливается определенный срок для регистрации (У— 4 месяца после представления документов). Если в течение этого срока не получен отказ, партия считается зарегистрированной и может дейст­вовать на правах юридического лица. Отказ в регистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону. Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решение суда второй инстанции имеет окончательный характер.

Для регистрации партии обычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительном собрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительной комиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению, подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны быть пред­ставители от 14 из 19 провинций страны.

В отдельных странах Латинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательная регистрация партии. Для услов­ной регистрации нужно доказать, что партия в течение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например, проводит собра­ния). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов на общего­сударственных выборах. Для того чтобы получить окончательную реги­страцию, она должна собрать на таких выборах определенное число голо­сов (в Мексике не менее 1,5%). Процесс этот бывает довольно дли­тельным. Для окончательной регистрации коммунистической партии Мексики потребовалось несколько десятилетий с момента ее создания.

В странах тоталитарного социализма создание партий не регулирует­ся специальным законом, существует лишь общая конституционная норма о праве граждан на объединение, в том числе в политические партии. Другие партии могут существовать, но положение о руководя­щей роли одной, коммунистической партии исключает их участие в борь­бе за государственную власть.

Как отмечалось, партия устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партий в отличие, например, от дви­жений, некоторых других объединений. Устойчивость партии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, с доверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия влечет выход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Члены партии, например марксистско-ленинской, иногда могут быть ис­ключены из ее состава за нарушение устава, программы или по идеологи­ческим причинам за выражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.

Идеология партий. Граждане объединяются в партию не по причи­нам культурнических или просветительских целей (хотя и такие задачи партия может выполнять), не из-за стремления к извлечению прибыли

108

 (хотя вступление некоторых граждан в правящую партию может пресле­довать задачи материального благополучия), а на основе единства взгля­дов и политических целей, более или менее общего мировоззрения. Кон­ституционное право в демократических странах устанавливает свободу и многообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь с общегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию, проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. В странах тоталитарного социализма конституции провозглашают господство марксистско-ленинской идеоло­гии с теми или иными национальными особенностями (маоизм в Китае, идеи чучхе в КНДР). Эта идеология, обязательная для правящей партии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку в некоторых государствах предусмотрено наказание за пропаганду антисо­циалистических идей. Другие партии, если они существуют в странах тоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятель­ность с основными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а не оппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развиваю­щихся стран также установлена обязательная, или государственная, идеология.

Правовое регулирование роли партий в обществе и государстве. Конституции демократических стран (Германии, Франции и др.) уста­навливают, что партии содействуют выражению политической воли на­рода, выражению общественного мнения путем голосования. Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В них гово­рится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан в политической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества, выдвигают кандидатов на выборах, влияют на полити­ческую деятельность парламента и правительства, заботятся о постоян­ной связи между народом и государственными органами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т.д. Посредством партий­ной деятельности, как и деятельности некоторых других общественных организаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадров управленческого аппарата. Законодательное регулирование дея­тельности партий в демократических странах исходит из возможности чередования их у власти в результате свободных выборов.

В странах тоталитарного социализма, а также в других странах с законодательно закрепленной однопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе и государстве. Как уже упомина­лось, в странах тоталитарного социализма коммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества и государства, т.е. пра­вящей партией: другие партии (если они есть) должны быть союзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у власти исключе-

109

 на. Она тем более невозможна конституционным путем в странах с зако­нодательно фиксированной однопартийной системой.

Принципы демократии и гласности в организации и деятельнос­ти партий. Конституции демократических государств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партий должны соответство­вать принципам демократии и национального суверенитета (последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось в деятель­ности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партиях детализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию не должен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, в частности, по признакам языка, националь­ности, пола, религии и т.д.); устав и программа (программный документ, заявление о целях) партии должны быть приняты на собрании ее членов или их представителями; периодически должны созываться собрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а также собрания местных партийных организаций (иногда в законах уста­навливаются даже ориентировочные сроки таких мероприятий); перио­дически должны проводиться выборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако не все эти требования осу­ществляются традиционными партиями, особенно на местном уровне (например, в США и Великобритании).

Гласность в деятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целях деятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странах предусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, где публикуются законодательные акты);

граждане страны (а не только члены данной партии) должны быть инфор­мированы о лицах, входящих в руководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.

Государственная власть, согласно законодательству, должна одина­ково относиться ко всем партиям в том, что касается требований о соблю­дении законов, предоставлении равных возможностей пользоваться об­щественными зданиями, радио и телевидением, финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (если она предус­матривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактически­ми преимуществами, а в условиях авторитарных режимов она сращива­ется с государственным аппаратом.

Денежные средства и имущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержат детальные правила о финансах и имуществе партий.

Во-первых, они устанавливают законные источники финансирова­ния. Ими могут быть взносы членов партии, доходы от принадлежащего им имущества и деятельности, дарение и наследование имущества наци-

110

 ональных (т.е. принадлежащих к данному государству) физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиям государством на основании законов о партиях. Однако партии не могут получать денежные и материальные средства от государственных орга­нов и организаций, органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств, фирм с иностранным участием (в ряде стран Латинской Америки разрешаются дарения со стороны иностран­ных граждан, но в определенных пределах). Получение партией средств из запрещенных законом источников рассматривается как преступление и может влечь уголовную ответственность руководителей партии.

Во-вторых, партии обязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов и расходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлять регистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.

В-третьих, законы многих стран предусматривают финансовую под­держку проводимых партиями избирательных кампаний. Для этого выде­ляются средства из государственного бюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или только партиям, набрав­шим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 0,5 %);

оно возможно или в равной доле (Ангола), или опять-таки в зависимости от числа собранных голосов (так, в Германии до 1994 г. выплачивалось 5 марок за каждый голос, полученный партией, а теперь по 1,4 марки за каждый голос из первых 5 млн. голосов и по 1 марке за каждый голос свыше 5 млн.); наконец, финансирование может зависеть от про­цента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов, получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета (Канада).

Законы о партиях и иные законы устанавливают максимум для по­жертвований, которые могут делать партиям физические и юридические лица в течение года. Обычно допустимый размер пожертвований от юри­дических лиц в 10—15 раз превышает размер дарений от физических лиц. Часто устанавливается также предельный размер пожертвований на избирательную кампанию партий (США и др.).

В отдельных странах, однако, запрещается государственное финан­сирование партий и других общественных объединений (ст. 5 конститу­ции Казахстана 1995 г.).

Контроль за деятельностью политических партий, предупреж­дение и роспуск. Как отмечалось, партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следить за соответствием деятель­ности партии конституции, законодательству, уставу и программным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправе и обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает два

111

 предупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, реги­стратор обращается в суд с иском о приостановлении деятельности дан­ной партии или о ее запрещении. В некоторых странах в ходе рассмотре­ния такого иска судом регистратор вправе обратиться в суд с дополни­тельным иском о временном закрытии помещений партии и приостанов­лении ее деятельности (обычно на несколько месяцев). Если суд удовле­творяет дополнительный иск, постановление об этом исполняется немед­ленно, несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в ряде развиваю­щихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельность поли­тической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца), Приостановление деятельности партии не влечет за собой имуществен­ных последствий, но при роспуске имущество и средства партии подле­жат ликвидации, что осуществляется органами управления государст­венным имуществом.

В подавляющем большинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом (общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партии запрещаются специ­ально принятыми законами, после военных и государственных переворо­тов военным советом, хунтой.

Типология партий. Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. В политологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые, левые, центристские партии, демократические и авторитарные, радикальные и реформист­ские и т.д. При изучении конституционного права называют также не­сколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержа­тельными, политологическими характеристиками: 1) консервативные партии, выступающие за сохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия в Великобритании); 2) клерикальные (религиозные) партии (Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане и др.), которые требуют, чтобы обще­ственная жизнь и управление государством сообразовывались с догмата­ми религии; 3) либеральные партии (Либеральная партия в Великобри­тании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономичес­кой деятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;

4) реформистские партии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгами национального социализма, за социальную справедливость при сохранении частной собственности (социал-демо­кратические партии в Европе, Индийский национальный конгресс, Ин­ституционно-революционная партия в Мексике, некоторые партии соци­алистического возрождения в арабских странах); 5) радикалистские пар­тии, выступающие за коренное переустройство общества с применени­ем, как правило, насильственных мер. В этой группе партий есть такие,

112

 которые отражают устремления самых различных, в том числе противоположных, социальных слоев (например, с одной стороны, неофашистские партии, не имеющие теперь сколько-нибудь заметного влияния, а с другой марксистско-ленинские партии).

С точки зрения организационной структуры принято различать пар­тии кадровые, массовые и партии-движения. Кадровые партии имею! фиксированное членство, прием в них связан с определенными условия ми, иногда даже требуется письменная рекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до получения полного членства сущест­вует кандидатский стаж или статус сочувствующего, особенно характер­ный для некоторых, чаще всего правящих марксистско-ленинских пар­тий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисцип­лины, обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степени централизовано (в марксистско-ленинских партиях существую принцип демократического централизма). Обычно эти партии немного­численны, хотя в странах тоталитарного социализма правящие комму­нистические партии имеют очень большое число членов.

В массовых партиях, как правило, нет фиксированного членстве или оно недостаточно строго учитывается. В США, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считают своими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийные взносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по жела­нию или имеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах неред­ко нет партийных организаций, собрания не проводятся, местное руко­водство не избирается, а составляется из известных бизнесменов и поли­тиков, на низовом уровне партийным лидером является босс.

Партии-движения в основном достояние прошлого. Они сущест­вовали в развивающихся странах различной ориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее с 7-летнего возрас­та, в Заире по конституции все граждане рассматривались как члены партии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название «партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные ор­ганы квалифицировались как органы партии (Заир). С крушением тота­литарных систем такие партии распались.

С точки зрения особенностей правового положения различаются пар­тии зарегистрированные и незарегистрированные, легальные и нелегаль­ные, партии, признанные национальными (общегосударственными), и др. О различиях в правовом положении зарегистрированных и незаре­гистрированных партий уже было сказано выше. Легальные партииэто партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации

113

Я I465

 партийная деятельность не разрешается. Партия становится нелегаль­ной, если она запрещена законом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Как правило, запретить партию может суд (в Германии конституционный суд запретил около десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах (Индонезия, Турция, Гаити и др.) различные партии были запрещены законами. Во многих развивающихся странах конституциями были разрешены только правя­щие (единственные) партии, остальные являлись нелегальными и дейст­вовали преимущественно за рубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте, Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. В постсоциалистических стра­нах также в начале 90-х годов были приняты законы о запрещении ком­партий (иногда такие законы признавались судами неконституционны­ми), проводились судебные процессы над руководителями компартий в Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии.

В отдельных странах (Мексика, Шри-Ланка и др.) существует поня­тие национальной, т.е. общегосударственной, партии, пользующейся особым влиянием в обществе: не все общегосударственные партии счи­таются национальными. Таковой признается партия, получившая на об­щегосударственных выборах установленный законом процент голосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов и устав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65 тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом из половины субъектов федерации. Такая партия проводит собрание в штате или в избирательном округе в присутствии судьи государственного нотариуса или служащего федеральной избиратель ной комиссии, которые удостоверяют, что на собрании присутствовал! указанное число членов и приняты устав и программные документы.

Партия, признанная национальной, имеет определенные правовых преимущества перед другими партиями. Она пользуется преимущества ми при выдвижении кандидатов на выборах (для нее не обязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержку кандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа на государственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партии возлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание, иметь центр политического образования и др.

Партии, не признанные национальными, могут претендовать на деятельность в общегосударственных масштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвека коммунистическая пар тия в Мексике до признания ее национальной), но в подавляющем боль­шинстве случаев это местные партии, действующие в отдельных регио­нах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они

114

 возглавляют правительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.

Партийные системы. Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет о фактическом положении, и юриди­ческий, если определенная система закреплена нормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствовать фактическому положе­нию. В ряде стран таких норм нет, партийная система функционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.

В большинстве стран конституции устанавливают многопартий­ность, запрещая нарушать принцип свободы образования политических партий. Такие нормы характерны для постсоциалистических государств, где свобода объединения нарушалась десятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарные системы. Там, где много­партийная система стала давно свершившимся фактом, специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободы обра­зования партий, нет.

Многопартийная система с позиций конституционного права это не только существование нескольких партий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партий в результате выборов. В Китае девять партий, но бессменно у власти стоит одна коммунисти­ческая, и заменить ее путем выборов невозможно, поскольку именно за ней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государст­ве. С другой стороны, в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системы складывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетий бессменно стоящей у власти. В Мексике более 60 лет правит страной Институционно-революционная партия; вы­боры проводятся, но в силу ряда причин они не изменяют положения. Подобная ситуация имела место в Италии (Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическая партия), существу­ет в Египте (Национально-демократическая партия).

В Великобритании, США, Австралии, Венесуэле, Турции и некото­рых других странах существует двухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в стране существует несколько пар­тий, но у власти в течение многих десятилетий чередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США, консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система может быть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписа­ние «институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпар­тийной системы: одна партия должна была быть правящей, а другаявыполнять роль лояльной оппозиции. По конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существовать только две партии, которые и были созданы в свое время «сверху».

115

 Однопартийная система тоже может иметь и фактический, и юри­дический характер. Фактическая однопартийность существовала во мно­гих странах тоталитарного социализма (хотя в некоторых из них было по нескольку партий). При однопартийности создание других партий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их было невоз­можно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная дея­тельность и влекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящее время на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где дейст­вует одна, марксистско-ленинская партия. В отличие от фактически сло­жившейся однопартийности юридическая однопартийность устанавли­вается конституцией или законом: разрешается лишь правящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать только нелегаль­но). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танза­нии и многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условиях тоталитарных режимов.

Наконец, возможна «беспартийная система». В ряде мусульман­ских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из них действуют также подпольные политические организации. Все партии были запре­щены королевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартий­ной панчаятской демократии», но на деле они существовали и даже более или менее открыто проводили свои собрания.

§ 3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера

Сущность и функции объединений социально-экономического и культурного характера. Социально-экономические, социально-куль­турные и иные объединения граждан (организации, ассоциации) в обще­стве чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзы рабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей, культур­ные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организа­ции, экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д. В ряде государств в форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные, крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии кастовые общества (во многих государствах они запрещены законом).

Как уже отмечалось, в одних странах социально-экономические и культурные объединения, особенно массовые, участвуют в политичес­кой жизни, в частности выдвигают кандидатов на выборах, в других это

116

 запрещено, хотя на деле иногда проводятся забастовки с политическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые не участву­ют, да и по своему характеру не могут участвовать в политической жизни (союзы филателистов, коллекционирующих почтовые марки, или объ­единения сексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовы­вали «партии» с требованиями сексуальной свободы, и др.).

Социально-экономические и культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, однако они могут заниматься пред­принимательской, торговой деятельностью для обеспечения своих нужд. В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачей овладение государственным руководством обществом (исключение со­ставила, например, деятельность польских свободных профсоюзов «Со­лидарность»). Основная цель таких организаций удовлетворение и защита социальных, профессиональных, экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи, некоторые массо­вые объединения оказывают давление на государственную власть, в том числе путем организации демонстраций, забастовок. Такие объеди­нения обычно называют заинтересованными группами или группами давления.

Социально-экономические и культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играют неодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую систему общества, дополняя ее, другие, не входя в нее, развивают в обществе институты общественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельность государ­ственных структур в социальной и культурной областях, участвуют в подготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев стано­вятся инструментами для проведения государственной политики (осо­бенно это относится к тоталитарным режимам).

Правовой статус и виды объединений социально-экономического и культурного характера. Как отмечалось, создание всех обществен­ных ассоциаций осуществляется на основе конституционного права на объединение. Кроме того, в большинстве стран действуют специальные законы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся из­влечением прибыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего о профсоюзах. Созданные ассоциации, как правило, подлежат реги­страции, но иногда (преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотя профсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения почти никогда. Как устанавливает испанское законодательство, цель регистрации придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. С регистра­цией связаны, как отмечалось, права юридического лица, но некоторые объединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают

 попытки их организаторов зарегистрировать крайне правые объедине­ния). К ассоциациям относятся те же запреты, что и к партиям: запреще­ны тайные и военные формирования, объединения на расистской основе, проповедующие насилие, преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную, религиозную вражду, и т.д. В Иране характер объединения не должен противоречить исламским цен­ностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации за пре­делами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным, иным непартийным объединениям запрещено заниматься политикой: это дело партий.

В общественных организациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но в некоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюза. Это сделано, в частнос­ти, для того, чтобы они не участвовали в забастовках. Законодательство обычно устанавливает требования к содержанию уставов организаций:

перечисляются вопросы, которые должны в них содержаться, предусмат­ривается порядок роспуска общественных организаций (как правило, по суду). В редких случаях устанавливается обязательная идеология, кото­рой должны руководствоваться все общественные объединения.

Классификация общественных объединений (иных, чем партии) до­вольно сложна из-за их многообразия. В наиболее общем виде принято различать организации, движения и учреждения общественной самодея­тельности. Организации (например, профсоюзы) обычно имеют точно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав. Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членами являются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальными членами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь или не иметь свой устав (послед­нее чаще), может обладать особыми руководящими органами, но иног­да его руководством являются органы входящего в него объединения или орган, формируемый на паритетных (равных) началах из представителей нескольких организаций-членов. Примером такого более или менее оформленного общегосударственного движения были народные, нацио­нальные, отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтов входили все партии и массовые общественные организа­ции. Руководящей силой фронта была коммунистическая партия. В на­стоящее время таким объединением является в капиталистической и в значительной мере авторитарной Сирии Патриотический фронт, кото­рый возглавляет партия Баас (Партия арабского социалистического воз­рождения). Форму менее организованных временных движений имеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций. Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращение испытаний атомного оружия и др.

Учреждения общественной самодеятельности носят лишь локаль­ный характер. В них нет членства, уставов. К их числу относятся созда­ваемые гражданами родительские комитеты в школах, уличные и квар­тальные комитеты, комитеты микрорайонов и т.д.

Организации (учреждения) общественного самоуправления со­здаются обычно в государствах тоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Их положение не регулируется кон­ституциями (например, в конституции Китая есть только упоминания о них), оно регулируется законами о местных органах государственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций, орга­нов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталах городов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления. Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. При них иногда имеются канцелярии, которые содержатся на средства низовых органов местного самоуправления. Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеют властных полномочий. Они раз решают мелкие споры между гражданами, выступают как представителя квартала, деревни, руководят местными инициативами по благоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т.д.

Как уже говорилось, наибольшими возможностями давления на государственную власть располагают массовые общественные организации. Это прежде всего профсоюзы объединения рабочих и служаих   для защиты своих социально-экономических интересов (улучшения условий труда, повышения заработной платы и т.д.). От государственной власти они требуют принятия законодательства, которое отвечало бы и? интересам. В большинстве стран в профсоюзах состоит меньшинстве рабочих и служащих (в Великобритании около трети, в США менее четверти, в Кении менее десятой части, в Индии около 5%). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющее большинство работ­ников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этой организации расценивается властями отрицательно.

Профсоюзы строятся по-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципу единства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеются несколько профсоюзных организа­ций. По такой системе строится часть профсоюзов в Великобритании, США, Австралии. Эта система, восходящая в какой-то мере к традициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в их конфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховых объединяют рабочих и служащих по принципу единства про­изводства: все работники данного предприятия, учреждения входят в

119

 один отраслевой профсоюз, например профсоюз работников железнодо­рожного транспорта, высшей школы и т.д. В ряде стран (Германия, Ита­лия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональные проф­союзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признаку единства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влия­нием клерикальных партий.

Предпринимательские союзы объединяют предпринимателей, рабо­тодателей. Существует три основных вида предпринимательских органи­заций: торгово-промышленные палаты, ассоциации предпринимателей (отраслевые и национальные общегосударственные), союзы работода­телей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначала по территориальному признаку (по месту расположения пред­приятий), а затем в отраслевом и общегосударственном масштабе. В Великобритании, США, некоторых других странах участие предприни­мателей в деятельности торгово-промышленных палат является добро­вольным, но во многих странах Европы оно обязательно, в частности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторые публично-право­вые функции, возложенные на них законом: выдают свидетельства о происхождении товаров, регистрируют торговые марки, осуществляют арбитраж по торговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют пред­принимателей одной отрасли хозяйства независимо от места расположе­ния предприятий. Национальные ассоциации промышленников и торгов­цев (Национальная ассоциация промышленников США, Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощными союзами капитала и оказывают огромное влияние на законодательную деятельность и деятельность правительства (особенно по экономичес­ким вопросам). Союзы работодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия, Скандинавские государства) специально для защиты своих интересов в сфере трудовых отношений. Эти организа­ции, в частности, выступают в качестве стороны при заключении догово­ров с отраслевыми профсоюзами.

Предпринимательские организации активно финансируют различ­ные политические партии (например, в США обе наиболее влиятель­ные партии, чтобы не проиграть при любом исходе выборов), их предста­вители участвуют в работе различных совещательных органов при прави­тельстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересы представляют группы лоббистов, так называемые парламентские агент­ства, контактные бюро.

Крестьянские (аграрные) союзы объединяют обычно не только крестьян, но и всех производителей сельскохозяйственной продукции. Они выступают за повышение цен на сельскохозяйственную продукцию, ограничение зарубежного продовольственного импорта (иногда ферме-

120

 ры устраивают даже в этих целях «походы на столицу» или перегораживают грузовиками дороги), за субсидии сельскому хозяйству. Крестьян­скими организациями являются также союзы кооператоров (преимуще­ственно потребительских и сбытовых кооперативов). Однако их давле­ние на государственную власть менее действенно, в частности в силу распыленности крестьянских хозяйств, худшей организованности крес­тьян. В европейских странах они имеют общегосударственные организа­ции, но в подавляющем большинстве развивающихся стран только региональные.

Женские организации обычно раздроблены, лишь в странах тотали­тарного социализма существуют единые общегосударственные объеди­нения женщин, находящиеся под руководством коммунистической пар­тии. Женские организации отстаивают специфические интересы жен­щин, требуют усиления внимания государственных органов к делу охра­ны матери и ребенка, в развитых странах выступают за фактическое равенство с мужчинами, а в ряде развивающихся стран и за юридичес­кое равенство, которое там еще не достигнуто. Женщины требуют рав­ной оплаты труда с мужчинами, равного доступа к государственным должностям и т.д. Некоторые феминистские организации выдвигают крайние лозунги ликвидации почти всяких общественных различий между полами. В отдельных странах (особенно в Скандинавских) жен­ские организации довольно влиятельны, есть женщины-президенты и премьер-министры, но во многих других, даже развитых странах их вли­яние невелико (следует отметить, что даже избирательных прав в США и Великобритании женщины добились только после первой мировой войны, а во Франции после второй).

Молодежные объединения имеют различный характер: создаются спортивные, студенческие и иные организации. Во многих странах есть молодежные организации различных партий, в некоторых странах это запрещено. Единые общегосударственные молодежные организации дей­ствуют в странах тоталитарного социализма, в отдельных государствах с авторитарными режимами. Очень часто молодежь, студенческие органи­зации являются инициаторами разного рода радикальных требований, антиправительственных демонстраций. Государственные органы приме­няют суровые репрессии: в Таиланде во время одной из таких демонстра­ций в 90-х годах было убито около 400 и ранено 1000 студентов; в Малай­зии было более 100 убитых и несколько сот раненых; были жертвы и при подавлении выступления молодежи и диссидентов на центральной пло­щади столицы Китая; и т.д.

 Глава 6 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Государственная власть как явление изучается с социологических, политологических, психологических и иных позиций. В юридической литературе она изучается прежде всего как институт конституционного права, рассматриваются конституционное регулирование различных сторон, элементов этого института, способы (модели), организации госу­дарственной власти. Эти способы могут быть неодинаковы: в монархии они иные, чем в республике, в унитарном государстве они отличаются от федеративного, в одних странах могут быть созданы органы государст­венной власти на местах в административно-территориальных едини­цах, в других существует только местное самоуправление публичная власть территориального коллектива. Ниже, в различных главах, рас­сматриваются разные способы организации государственной власти в зависимости от формы правления, формы территориально-политическо­го устройства государства и т.д. Здесь же речь идет о понятии конститу­ционно-правового института государственной власти, о его элементах, а также о двух наиболее общих подходах к организации государственной власти: о разделении властей и единстве государственной власти. В своем концептуальном выражении, да и на практике эти две модели нередко рассматриваются как исключающие друг друга. В современных условиях, особенно на опыте постсоциалистических государств, перехо­дящих от принципа единства к принципу разделения властей, все чаще обнаруживается, что в разных ракурсах они могут сочетаться, а их от­дельные элементы взаимопроникать друг в друга.

§ 1. Государственная власть как институт конституционного права

Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому же чаще всего определение «го­сударственная» отсутствует, говорится просто о власти или о суверени­тете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит от народа (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит наро­ду (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), народ осуществляет суверени-

12;'

 тет (ст, 1 конституции Италии 1947 г.). Эти краткие формулировки полу­чают развитие во многих главах и статьях основных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельности и др. В своей совокупности они образуют институт государственной влас­ти, занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного

права.

Государственную власть следует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая как единое целое, независимо от ее кон­кретных проявлений в различных ветвях власти, например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая власть не всегда является государственной. Политическая, но до образования Китайской Народной Республики еще не государственная власть существовала в течение почти трех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая под руководством Коммунистической партии, повстан­ческие органы десятилетие или более того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальских колонизаторов районах Анго­лы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованием соответствующих госу­дарств предгосударственная политическая власть переросла в государст­венную.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных с го­сударственной властью, в разных странах различен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы 1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристика власти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направ­лениях политики государства по отношению к различным социальным группам населения. В основных законах капиталистических и постсоци­алистических государств, в современных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет, хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и даже социалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.

Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне сви­детельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» в подавляющем большин­стве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классов и социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть не­трудящихся, как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Афри­ки, придерживающихся социалистической ориентации); 2) положения о

123

 характере государственной власти (например, формулировка о диктату­ре пролетариата в конституции Вьетнама 1980 г., замененной новой кон­ституцией в 1992 г., положения о демократической диктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая власть трудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.); 3) положе­ния о целях и принципиальных направлениях деятельности государст­венной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способ­ном создать социалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится в конституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например, разделе­ние ее на ветви законодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.); 5) положения об органах, осу­ществляющих государственную власть (например, различные органы за­конодательной, исполнительной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.); 6) положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, де­мократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципации граждан по конституции Колумбии 1991 г., которая гово­рит о «партиципаторном и плюралистическом государстве»).

Рассмотрим названные элементы более подробно.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носи­телях в большинстве конституций ограничиваются положениями о при­надлежности власти народу. К ним примыкают нормы о демократичес­ком и социальном государстве. Иначе решается этот вопрос конститу­циями стран тоталитарного социализма, где принята концепция власти трудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также сол­дат, в конституции Афганистана 1987 г., принятой в период деклариро­ванной социалистической ориентации, упоминались также ремесленни­ки и кочевники). Иногда в этом подходе есть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в период социалистической ориен­тации этих стран, говорили только о народе в целом, а конституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны, содержит положения о власти трудовых сил народа.

Конституция Социалистической Республики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в ней говорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам является государством народа, через народ и для народа, а с другой что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)

124

 Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в кон­ституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов (Бахрейн, Катар, Саудов­ская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, что власть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями о влас­ти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, что суверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполните­лем его воли.

Формулировки конституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиальное значе­ние для всего конституционного законодательства. Если источник и субъект власти народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательного права, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избира­тельных правах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны. Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признаку практиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров» лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав в период социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и в современном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил является рабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класс считается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а по существу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство в Китае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве в парламенте эта пропор­ция составляет 8 : 1, в провинциальных собраниях народных представи­телей (советах) — 5:1.

Наконец, когда по конституциям власть исходит от монарха, то пред­ставительные органы, если они есть, имеют только консультативное зна­чение (Кувейт), широко используются такие структуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемые фундаменталистской му­сульманской доктриной выборные народом органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другим элементом этого институтас нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти в конституционном праве отсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированных клас­сах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей вер­ховенства какого-либо класса, его властвования (например, концепция

125

 диктатуры пролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политических партиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расхо­дится с конституционными нормами о власти народа. В развитых капита­листических странах реальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и поме­щиков (например, в Пакистане), блок финансовой буржуазии с полуфео­дальной знатью Саудовской Аравии). В отдельных современных пост­социалистических странах реальные рычаги государственной власти на­ходятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии», нередко срастающейся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти существует в конституционном праве тоталитарных социалисти­ческих государств и был принят в странах социалистической ориента­ции. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту кон­ституций выражает государство, находит свое естественное продолже­ние в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного клас­са или блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конститу­ций это получило выражение в формулировках о диктатуре пролетариа­та, пролетариата и беднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях уже почти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но в Китае применяется термин «демо­кратическая диктатура народа». Слово «демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина «диктатура», а упомина­ние о народе придает последней более широкую социальную основу (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могли включаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть «эксплуататоров» национальная буржуазия).

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях стран социалистической ориентации, где ис­пользовался, правда, не всегда, термин «революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населе­ния. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только «неэксплуататорская буржуазия», в других армия, ремеслен­ники, чиновники), но основу блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих и крестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).

На деле в странах тоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в руках иерархической структуры органов правящей ком­мунистической партии, директивам которых подчинялись советы, осу­ществлявшие по конституциям «полноту власти», а в странах социалис-

126

 тической ориентации власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было в социалис­тических странах (нередко полнотой власти обладал президент гене­ральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии, действия которого иногда имели волюнтаристский и непредска­зуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемого конституционно-правового инсти­тута присущи большинству конституций мира. В конституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе о благе народа, но в современных конституциях капиталистических стран (пор­тугальской 1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. В конституции Италии 1947 г. говорится о задаче устра­нять препятствия, которые мешают участию трудящихся в политичес­кой, экономический и социальной организации страны. В основных зако­нах стран тоталитарного социализма и некоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий, которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства. В консти­туциях стран тоталитарного социализма обычно говорится о целях стро­ительства социализма, рациональном распределении средств потребле­ния и накопления, осуществлении планирования, обеспечении прогрес­са образования, науки, техники, культуры, повышения производитель­ности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г. в качестве задачи государ­ства сказано и о планировании рождений. В развивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого общества и повыше­ния благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономического развития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир), создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).

Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в дан­ной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различ­ное выражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, их взаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему они занимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельный вес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие от отдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти или ее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений за-

127

 нимает обычно несколько глав в основном законе. Если принята кон­цепция разделения властей, то государственные органы строятся в за­висимости от их характеристики как законодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут быть государственные органы они представляют власть центра, государственную власть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и был принят в неко­торых так называемых странах социалистической ориентации: органами государственной власти в специальном, конституционно-правовом зна­чении этого понятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы, включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, а как органы управления, право­судия, прокуратуры и др.

Последний элемент института государственной власти нормы, характеризующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма (убеждения, демокра­тические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). В конкретных отраслях права используется более дробная классифика­ция. Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, что государственная власть широко применяет методы сти­мулирования или поощрения (например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержке государством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможности проводить без уведомле­ния полиции мирные собрания в закрытых помещениях), охраны (раз­личные гарантии прав личности), требований (регистрация политичес­ких партий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответст­венно, ответственности за его нарушение (запрещение предварительной цензуры).

§ 2. Разделение властей

Возникновение теории разделения властей связано с борьбой креп­нувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к огра­ничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, испол­нительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена изби­раемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; счита­лось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам с участи-

128

 ем представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).

Против такого организационно-правового подхода к структуре госу­дарственной власти выступили другие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).

В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции основном законе США 1787 г. они, по суще­ству, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...»создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суве­ренитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организацион­но-правовое разделение властей. В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей).

В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колум­бии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, со­ставляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных избирательных трибуна­лов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выбо­рах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархичес­кий характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем созда­ния специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым основы организации государства. Наконец, чет­вертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже социологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др.

В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рас­сматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.

129

9 1465

 Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китай­ской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной влас­ти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по сущест­ву, имело место переплетение разных по своей сущности властейполитической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некото­рых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопро­никновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижней палатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (в Великобритании в основном наследственную, а в Канаде назначаемую) и главу государства (в Австралии, Канадегенерал-губернатора), без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от латинского глагола «ветаре» запрещать), что выражается в праве главы государства воз­вратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, глава государст­ва участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называе­мое делегированное законодательство или принятие органами исполни­тельной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституцион­ных норм о регламентарной власти).

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), вер­ховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юриди­ческой силы.

В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные ис­полнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отли­чие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обви­нительного заключения и предание суду высших должностных лиц (пре­зидента, министров и др.), в других рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата

130

 только принимает решения об отрешении от должности высших долж ностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, :

судит их уже обыкновенный суд).

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концеп­ция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регули­рование сложилось позже в практике Верховного суда США при тол­кованиях конституции. «Отцы конституции США» стремились к уравно­вешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила название баланса властей.

Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек и противовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Брази­лии, Мексики, США, другой президентской республики не может рас­пустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить прези­дента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); прези­дент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон­гресс преодолевал его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не пред­усмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы конгресса не­действующими. В отличие от президентской республики в США в парла­ментарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отме­няет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе не­возможно управлять обществом альтернативой этому являются анар­хия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей дово­дятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалисти­ческих и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.

131

 Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-по­литического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государ­ствах, имеющих автономные образования политического характера, ос­новные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей (го­сударственной власти федерации и государственной власти ее субъек­тов, а также государственной власти политической автономии в унитар­ном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территори­ального коллектива также и о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федера­ции, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полно­мочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные за­коны. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, на Украине по кон­ституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разгра­ничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а суще­ствуют только органы иной публичной власти власти территориально­го коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.

§ 3. Единство государственной власти

Идеологическое обоснование необходимости единства власти появи­лось задолго до возникновения теории разделения властей и имело пер­сонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в усло­виях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

132

 Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некото­рых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рас­сматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.

Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которо­му придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единст­ва природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государствен­ных органов, обусловленное необходимостью согласованного управле­ния обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разде­ление властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единство власти с точки зрения содержания конститу­ционных норм обеспечивалось принадлежностью власти народу (в боль­шинстве стран), или трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходи­лись во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка соци­ального единства власти допускает конституционно признанные проти­воречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке:

«союз и борьба одновременно».

Второй аспект единства государственной власти единство прин-

133

 ципиальных целей и направлении деятельности государственных органов получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государ­ственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше на примерах стран с различными социально-политическими систе­мами. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление, хотя и в неодинаковой степени и в различ­ном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парла­ментов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодатель­ной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий, организационно-правовой аспект единства государствен­ной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тотали­тарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция сове­тов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное со­брание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных пред­ставителей в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. на местах) рассматриваются как орга­ны государственной власти в масштабе страны и в каждой администра­тивно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зре­ния конституционной доктрины считаются лишь органами государствен­ного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного, полицейский явля­ется представителем власти. Действительность противоречила консти­туционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой прини­мали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).

Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому ис­пользованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государ­ственном управлении. Концентрация власти в одних руках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ее элементы имеют только негативный характер. Требование социального единства

134

 власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревную­щихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревно­вания при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государст­венного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обще­ством крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного ор­гана или одного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправ­ления являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости об­ществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризи­сов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х годах, во Франции в 60-х годах).

Таким образом, две основные модели разделение властей и их единство не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее общим подхо­дом конституционного права в современных условиях является соедине­ние идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших кон­ституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Консти­туции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

 Глава 7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Понятия формы государства и формы правления

Понятие и классификация форм государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства. Это форма прав­ления, форма государственного (территориально-политического) уст­ройства, форма политического (государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеет доктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгое время в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свиде­тельствуют о том, что форма государства как целостное явление стано­вится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Форма государства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки, включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, конституция Ма­рокко 1972 г. об унитарной демократической и социальной монархии, конституция Франции 1958 г. о неделимой, светской, социальной, демократической республике.

Некоторые конституции включают в качестве одной из характерис­тик формы государства участие населения в деятельности его органов, т.е. принцип обратных связей государственных органов с управляемыми. Особенно часто говорится об этом в конституциях стран тоталитарного социализма, но нормы о партиципации есть и в других основных законах. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как «партици-паторную республику».

Таким образом, форма государства становится комплексным инсти­тутом конституционного права, представляющим собой внутренне согла­сованную систему норм, регулирующих в их единстве структуру и взаи­моотношения основных органов государства (главы государства, парла­мента, правительства), территориально-политическое устройство, глав­ные методы деятельности государственного аппарата и формы его обрат­ной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведения форму государства (форма правления, государственного устрой-

136

 ства и др.), в конституционном праве служат подынститутами комплекс­ного института «форма государства». В свою очередь они могут высту­пать в качестве институтов при более дробной классификации (напри­мер, форма правления по отношению к главе государства, когда послед­ний может рассматриваться как подынститут).

Классификация форм государства в конституционном праве. В теории государства и права используются различные классификации форм государства в зарубежных странах, в частности выделяются демо­кратические государственные формы (например, Франция) и формы ав­торитарные (например, Индонезия). Применяются также более дробные членения: феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржу­азно-демократическая, социалистическая, революционно-демократичес­кая (в отдельных странах, декларировавших ориентацию на социализм) и другие государственные формы.

В конституционном праве для классификации форм государства может использоваться свой подход с позиции теорий разделения влас­тей и единства власти. С этой точки зрения в качестве основных разно­видностей можно выделить поликратическую (многовластную) и монократическую (единовластную) формы государства. Промежуточное по­ложение между ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этих двух форм. Такая классификация применима ко всем зарубежным странам, в том числе и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими. Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целом поликратическая госу­дарственная форма характеризуется: разделением властей между раз­личными органами государства (парламент законодательная власть, глава государства и правительство исполнительная власть, независи­мые суды судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системой их взаимных сдержек и противовесов, самоуп­равлением территориальных коллективов, демократическим государст­венным режимом, различными формами партиципации населения.

Монократическая государственная форма характеризуется еди­новластием определенного органа или должностного лица. В конститу­циях может быть провозглашено полновластие не одного органа, а опре­деленной системы однородных органов (например, советов в условиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, что государст­венная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальные органы государства это органы не государственной власти, а управле­ния, правосудия и др. Полнота государственной власти может принадле­жать одному лицу (например, фюреру, дуче, каудильо в свое время в Германии, Италии, Испании, Португалии, монарху в некоторых му­сульманских странах, по конституциям которых вся власть исходит от

137

 монарха). Во многих странах Африки (Гвинее, Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть принадлежала «пожизненным президентам», кото­рые одновременно являлись председателями единственной разрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельные положения о разделении властей. Наконец, реальная власть может нахо­диться в руках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняю­щего важнейшие государственные полномочия. Так было и есть в стра­нах тоталитарного социализма, где все важнейшие государственные ре­шения принимались и принимаются политбюро (президиумом, исполни­тельным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунисти­ческой партии.

При такой государственной форме нет системы сдержек и противове­сов; территориальные коллективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местное самоуправление прямо отвергается как институт:

оно заменяется назначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избранными советами, которым по конституции принадле­жит вся власть, но которые на деле подчинены местным органам правя­щей партии; господствует единая государственная идеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране, Пакиста­не, это было установлено конституциями, в других такое господство имело фактический характер); существует авторитарный режим; партиципация либо отвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значения для определения политики государственных органов в центре и на местах.

Сегментарная государственная форма (сегмент с латинского «отрезок») характеризуется тем, что государственная организация как целое складывается из разнородных отрезков, но ее объединяет единая природа государственной власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единые принципы организации и деятель­ности. В данной государственной форме есть и элементы поликратии, и элементы монократизма, частички демократии, авторитаризма и даже тоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем вы­боров, но они «заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередко ограничено (три в Индонезии, две в Нигерии, в свое время три, а затем четыре в Сенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных в Таиланде). Разделе­ние властей конституциями может признаваться, но на деле реальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальной структуре государства при сегментарной форме возможна автономия,

138

 даже политическая (например, Филиппины), на местах могут существо­вать выборные органы (советы, старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главы советов, старосты утверждают­ся и могут быть не утверждены вышестоящими начальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государства значитель­ное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ее элементы и существуют. Демократические права и свободы в конститу­циях признаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридические гарантии их реализации на практике отсутствуют.

Понятие и классификация форм правления. Термин «форма прав­ления» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный прин­цип правления монархия (например, конституция Испании 1978 г.) или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные госу­дарства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «респуб­лика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливий­ская Джамахирия, Украина, хотя в тексте конституции Украины сказа­но, что она республика).

В государствоведческой литературе существуют два подхода к поня­тию формы правления: узкий и широкий. С точки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, по существу, с поло­жением одного лица главы государства, монарха или президента; с точки зрения широкого подхода (чехословацкий автор И.Благож) в поня­тие формы правления включаются отношения между органами государ­ства и центрами экономической и политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственные органы.

В действительности форма правления не исчерпывается положением одного лица (при классификациях необходимо учитывать разные взаимо­отношения главы государства с парламентом и правительством), но, бу­дучи формой управления государством, она не может включать всю поли­тическую среду. Форма правления это характеристика структуры и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или других основных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную, исполнительную, судебную власть, а принята кон­цепция «республики советов». В ряде стран для характеристики особен­ностей формы правления имеет значение и деятельность органов консти­туционного надзора (верховных и конституционных судов, конституци­онных советов), некоторых других государственных органов, участвую­щих в управлении государством.

По традиции принято различать две основные формы правления: мо­нархию и республику. Более детальная классификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).

139

 Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность мо­нарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике скла­дываются, по существу, монархические элементы (пожизненные прези­денты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республи­ки, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные кон­ституции, консультативные парламенты).

§ 2. Монархия

Монархическая форма правления. Монархия это такая форма правления, когда главой государства является лицо, получающее и пере­дающее свой государственный пост и особый почетный титул по наслед­ству и пожизненно (король, император, султан и др.). Правда, в ряде стран (Малайзия, ОАЭ) из этого правила есть исключения, которые будут рассмотрены ниже.

Число монархий в мире довольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, в которых британский монарх пред­ставлен генерал-губернатором, то они составляют около шестой части государств мира. Среди монархий есть крупные страны Великобрита­ния, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства с населением в несколько сот тысяч (Свазиленд в Африке), десятков тысяч (Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) и тысячи человек (Ту­валу в Океании).

Общая тенденция развития свидетельствует о переходе от монархии к республике как более демократической форме. После второй мировой войны монархия была упразднена в Болгарии, Италии, Румынии и неко­торых других странах, а затем в Греции и Афганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смерти диктатора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испания, Япония и др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, поло­жение в монархии Великобритании мало чем отличается от ситуации в соседней республике Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальным институтом, ограничивает разви­тие демократии.

Хотя монарх глава государства, на деле ему не всегда принадлежит верховная власть, не всегда он реально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляется системой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, а иногда и нефор-

140

 мальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, совет аш-шура). Поэтому при изучении конституционного права не ограничивают­ся констатацией факта монархии, а различают определенные ее виды:

абсолютную, дуалистическую и парламентарную. Первая из них харак­теризуется юридически, а часто и фактически неограниченной властью монарха, две другие конституционные монархии, власть главы госу­дарства ограничена, хотя и в разной степени.

Абсолютная монархия. До сих пор эта форма правления, свойствен­ная докапиталистическим стадиям развития, существует в нескольких странах. В султанате Оман нет конституции, ее роль выполняет, как говорилось, Коран. Нет в этой стране и парламента, правительство фор­мируется королем, ответственно только перед ним, а премьер-министром обычно является сын, брат или другой родственник короля. Многие ми­нистры, а также губернаторы провинций принадлежат к правящей семье.

В других эмиратах Персидского залива Бахрейне, Катаре, Кувей­те, в ОАЭ, Саудовской Аравии есть конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ Советом эмиров), а не приняты демокра­тическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне с 1975 г.), в-третьих, они устанавливают, что вся властьзаконодательная, исполнительная, судебная исходит от монарха, над конституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда из­бираемые населением (только мужчинами), но, по существу, это законо­совещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так и называется: Консультативное собра­ние и действует по мусульманской традиции аш-шура совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ члены парламента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Советом эми­ров), а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Совете эмиров, а при правительстве, тоже назначаемом эмирами. В Саудовской Аравии взамен парламента создан совещатель­ный совет, назначаемый королем (1992 г.). Таким образом, хотя в назван­ной группе стран есть конституции и парламенты, они на деле не ограни­чивают власть монарха и эти государства тоже представляют собой фак­тически абсолютные монархии. То же относится и к султанату Бруней, расположенному на острове Калимантан, близ Индонезии.

Особое значение в системе управления в существующих ныне свое­образных абсолютных монархиях имеют семейный совет и мусульман­ская религия. Семейный совет это неформальное, но весьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близких родственни­ков короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоков Корана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствие должного благочестия, что устанавливалось улема-

141

 ми) и назначал на его место нового из той же семьи. Король это одновременно высшее духовное лицо имам, а мусульманская рели­гия государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время абсолютные мо­нархии являются абсолютистско-теократическими.

По своему социальному характеру современные абсолютные монар­хии не представляют собой полностью феодальные государства. Господ­ствующий класс, хотя он и сформировался на базе феодальной аристо­кратии, существует не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущест­венно финансовой, буржуазии.

В дуалистической монархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом), парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) назна­чается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламен­том. Фактически в такой монархии в результате влияния традиций, роли личности монарха, а также других, в том числе религиозных, факторов власть короля даже больше, чем это установлено конституцией. Некото­рые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иор­дания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими. Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностью подчинено королю.

В парламентарной монархии действует конституция, принятая де­мократическим путем, законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении стра­ной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе конвен­циональных норм, сложившихся в порядке обычая в ходе государствен­ной практики.

Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в пар­ламенте, которого король назначает премьер-министром. Назначить дру­гого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинета не получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в

142

 парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры пре­мьер-министра (так иногда бывает в Бельгии, Дании, Нидерландах).

В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подписы­вать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх не применял вето в Великобри­тании, в результате чего сложилась конвенциональная норма непримене­ния вето).

Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах членах британского Содружества (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Папуа Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его из­бирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается пре­зидент глава государства.

Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, осо­бенно малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь час­тично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государст­ве Тонга большинство его членов местная знать, в том числе министры короля, в Свазиленде часть членов назначается королем, но парламент здесь распущен уже два десятилетия назад). При короле обычно действу­ет племенной совет (в Свазиленде два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.

В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх» наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательные полномочия и некоторые функции правительства принадлежат Совету эмиров семи эмиратов фе­дерации. Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рас­смотрены ниже.

§ 3.Республика

Понятие республики. Республика форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями»

143

 (определенный возраст, рождение в данной стране от граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическими права­ми и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного переворота, когда пре­зидент провозглашается пожизненным президентом и др.

Принято делить республики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия). Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годов совсем не было парламен­тарных республик,нет их и в Латинской Америке.

Президентская республика. В президентской республике прези­дент, как правило, избирается независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей, в США косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время — 2/3 голосов парла­мента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей может предложить только парламент).

Президент назначает министров, как, например, в США или Брази­лии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, суще­ствует кабинет президента, где министры имеют только совещательный голос. В некоторых президентских республиках он может назначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается пре­зидент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответствен­ности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией (крайне редко блоком партий), победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свобо­ден в подборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты парламента сената). Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституция прямо устанавли­вает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.). Как уже говорилось, в большинстве президентских республик нет особой должности премьер-министра, им является прези­дент. Если же такая должность есть (иногда она предусмотрена консти­туциями, но может и не упоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась), то это так называемый адми­нистративный премьер. Политику правительства определяет президент,

144

 под руководством которого проходят заседания совета министров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важные вопросы решаются под председательством административного премьера).

В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на прак­тике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент, на­значив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смещать мини­стров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства президенту. Ответ­ственность правительства (министров) перед президентом главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой респуб­лике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправе уволить в отставку не угодных ему министров.

В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда правительство сформиро­вано одной партией, а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Ве­несуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционная партия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления парламентарной республики или парламентарной монархии в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критичес­ких ситуациях.

Суперпрезидентская республика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидент­ских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке по­явились такие республики, где власть президентов была еще более уси­лена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Пре­зиденты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту

145

10-1465

 и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис Уганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены пожизнен­ными президентами. Таким образом, возникла президентско-монокра-тическая республика, форма президентского абсолютизма.

В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентской республики почти нет, но нельзя ис­ключать появление их в дальнейшем.

Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах е результате военных переворотов. Это довольно частое явление в разви­вающихся странах: со времени образования независимых государств i Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в страна? этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели » созданию новой системы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается (исключение составила, например, Бразилия, где i 1964 г. была проведена лишь его чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган военный совет (революционный совет, совет национального спасения и т.д.), его председатель лидер переворота провозглашается президентом рее публики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты и др Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но парад дельно с ними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительных органов на местах (как трижды было i Алжире и дважды в Нигерии), они ставятся под надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарнси республика. Впрочем, и в других развивающихся странах используете? концепция двойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция и др.).

Специфическими чертами обладала президентская республика в не которых бывших странах/социалистической ориентации. В отдельные государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось избрание президента республики высшим органом (съездом или центральны!» комитетом) единственной в стране правящей партии. Председатель это! партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийным постом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать в признании его президентом, ни избрать президентом

146

 дpyгoe лицо. Такой президент опирался не только на государственный, но \ на реально властвовавший партийный аппарат.

Парламентаризм в президентской республике и полупрезидент­ская республика. Наряду с чрезмерным усилением власти президента в одной группе стран в других государствах (особенно в Латинской Амери­ке, в Шри-Ланке, а на рубеже 80—90-х годов в Северной и Тропичес­кой Африке) обнаружились тенденции смягчения президентского все­властия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов в странах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В то же время в результате последовательных конституционных реформ были ограничены полномочия президента в некоторых странах Европы (например, в Португалии). В результате возникли президентские респуб­лики с элементами парламентаризма. Эти элементы характеризуются тем, что в президентской республике предусматривается возможность вотума недоверия министрам (но не фактическому, а часто и юридичес­кому главе правительства президенту), которые остаются в то же время ответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, в президентской республике такая ответственность имеет раз­ную степень: главной все же остается ответственность министров перед президентом, который возглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работают министры. Примером этого служат консти­туционные изменения в Венесуэле, Колумбии, Уругвае и некоторых дру­гих латиноамериканских странах.

В Уругвае парламент может выразить недоверие министрам, хотя для этого требуется квалифицированное большинство голосов в 2/3, кроме того, президент в определенных случаях вправе не увольнять министра даже после вотума недоверия парламента. К тому же парламент не дол­жен одобрять или не одобрять программу правительства. Он может ее обсуждать, но решения по этому поводу не выносит. В Венесуэле также есть институт вотума недоверия отдельному министру. Кроме того, в этой стране парламент рассматривает и одобряет программу правитель­ства, представленную президентом. Это делается на совместном заседа­нии обеих палат, а не только на заседании нижней палаты, как это при­нято в парламентарных республиках при двухпалатной структуре парла­мента. В Перу по конституции 1979 г. и затем по конституции 1993 г. при вотуме недоверия, выраженном парламентом, президент обязан смес­тить министра. Вотум недоверия отдельному министру возможен в Ко­лумбии (конституция 1991 г.), в Эквадоре (конституция 1984 г. с после­дующими поправками).

Выше говорилось о вотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам, который, однако, не затрагивает фактического главу правительства президента. В некоторых странах возможно вы-

147

 ражение вотума недоверия и всему совету министров, который характе­ризуется конституциями как орган исполнительной власти. Ответствен­ность назначенного президентом правительства перед парламентом пре­вращает президентскую республику в полупрезидентскую. Во Франции, например, новое правительство излагает свою программу и просит о доверии, хотя оно и не обязано делать это. Может быть принята резолю­ция порицания правительству, и оно должно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, и за четыре десятилетия действия конституции 1958 г. во Франции были лишь единичные случаи такого рода. На базе использования прежних традиций парламентариз­ма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем де Голль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской респуб­лики и все больше превращается в парламентарную. Этому способство­вала и практика «разделенного правления»: президент и парламентское большинство принадлежали к разным партиям (блокам). В Перу прези­дент при вотуме недоверия может уволить правительство в отставку, а в отдельных случаях даже обязан сделать это.

Полупрезидентскими республиками являются некоторые страны СНГ. Согласно конституции Белоруссии 1996 г., правительство подот­четно президенту и ответственно перед парламентом (ст. 106). В соответ­ствии со ст. 113 конституции Украины 1996 г. Кабинет министров ответ­ствен перед президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верхов­ной раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государ­ствах премьер-министры нередко должны назначаться с согласия парла­мента, но назначение министров президентом такого согласия не требу­ет. Ответственность всего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но крайне затруднена (например, необходи­мо двукратное отклонение программы правительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаях двукратного вотума недове­рия не требуется, но все равно президент сам решает, уволить правитель­ство в отставку или распустить парламент. Правда, в разных постсоциа­листических полупрезидентских республиках в решении этого вопроса имеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынести невозможно (в случае его принятия никаких юридических пос­ледствий не возникает). В Етипте, напротив, требование отставки отно­сится только к министрам. Если же недоверие выражено персонально премьер-министру или кабинету в целом, президент может не согласить­ся с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. Если последний подтверждает свое решение, президент вправе вынести спор­ный вопрос на референдум голосование избирателей. Результаты го­лосования в пользу правительства влекут роспуск парламента, в пользу парламента отставку правительства.

148

 Примеры таких президентских республик, как, например, Венесуэла, Египет, Уругвай, свидетельствуют о том, что в тех из них, где возможен вотум недоверия министру или правительству в целом, он крайне затруд­нен, к тому же окончательное решение, как правило, принадлежит пре­зиденту. Эта же ситуация наблюдается в полупрезидентских республи­ках, где вотум недоверия одному министру вообще невозможен. Вопрос о недоверии правительству и министру в обеих группах республик может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента: в Перу — 1/20 всего состава парламента, в Колумбии — 1 /10, в Белорус­сии — 1 /З нижней палаты парламента, на Украине — 1 /З однопалатно­го парламента. Решается же он только большинством общего состава парламента, а иногда и квалифицированным большинством.

Правительство в президентской и полупрезидентской республике, если оно возглавляется административным премьером, может и само поставить вопрос о доверии. Этим оно обычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожая в противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближает президент­скую республику с парламентарной. Рассмотренные явления отражают современные тенденции в развитии конституционного права стран мира.

Парламентарная республика. Парламентарная республика, осо­бенно в ее «чистом» виде, распространена гораздо меньше, чем прези­дентская. Это Австрия, Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португа­лия (после ряда реформ конституции 1976 г., существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.), Вануату в Океа­нии и немногие другие страны. Правда, в последние годы после ликвида­ции тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республи­ки идут многие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами. Применя­ются различные способы непрямых выборов президента. Он избирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией (на­пример, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней пала­ты и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель; эта коллегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входят члены обеих палат парламента и делегаты об­ластных советов, в Индии выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.

Способ выборов президента не является, однако, решающим критери­ем отличий парламентарной республики от президентской или полупре-

149

 зидентской. Главное состоит в порядке назначения правительства и его политической ответственности. В парламентарной республике по тексту конституции, как и в республике президентской, правительство назнача­ется президентом. Но в отличие от президентской республики это фор­мальный акт. В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, глава государства не является главой правительства и не сво­боден в выборе премьер-министра, который потом определяет состав правительства (кабинета) и вносит его на утверждение парламента. Пре­зиденту приходится назначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (его нижней палаты), иначе правитель­ство не будет утверждено парламентом. Поэтому в парламентарной рес­публике пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей боль­шинство в парламенте, или кандидат, предложенный блоком объединив­шихся партий, которые вместе располагают таким большинством (коали­ционное правительство).

Это означает, что правительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а не на президентских) выборах.

В парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. В такой республике он не правит, но это не значит, что его роль в государстве незначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решает само­стоятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ в определенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижней палаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом, что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результате перехода депутатов в другие пар­тии), президент может проявить самостоятельность в формировании но­вого правительства (так было, например, в Индии).

В парламентарной республике правительство несет ответственность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правитель­ство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может распустить парламент с обязательным назначением новых выбо­ров. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т.е. она проиграет выборы, правительство уходит в отставку.

«Рационализированный парламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как и президентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на «рационализацию» парламентаризма. Но в данном случае суть этого давления состоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия,

150

 создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, за послевоенные полвека сменилось более 50 советов министров). С этой целью применяются разные приемы, отно­сящиеся к партийным комбинациям членов парламента (но есть и об­ратные комбинации с целью организовать выражение недоверия и «сва­лить» кабинет).

Существуют и конституционные способы для создания более ста­бильного правительства в парламентарной республике. Одним из наибо­лее действенных является «конструктивный вотум недоверия», предус­мотренный конституцией Германии. Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не все правительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие не может быть выра­жено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых, бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, чтс проект резолюции, внесенный в бундестаг, будет содержать два пункта:

предложение о недоверии действующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такую резолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим имела месте только один раз в 1982 г.

Канцлер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии Предложение считается принятым, если за него голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не обязыва­ет канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президенту с про­сьбой о роспуске в течение 21 дня бундестага. Право роспуска погашает­ся, если бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным боль­шинством голосов нового канцлера. В этом случае прежний канцлер обязан уйти в отставку. В случае отставки канцлера покидают свои пость и все члены правительства.

Другим примером внедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которой это привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г. парламентарной республики  республику полупрезидентскую, полу парламентарную. В соответствии с конституцией 1958 г., разработанной под руководством президенте Франции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата Прежде всего были ограничены законодательные полномочия парламен та. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: в конституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе применения регламентарной власти: президентом, правительством, министра ми; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается

151

конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функ­ционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любой вопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референ­дума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседа­ниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16 конституции президент имеет исключительные полномочия в случае по­литического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламент и Национальное собрание не может быть распущено).

Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительство представляется нижней пала­те парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицания правительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено:

она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочно­го состава парламента. Резолюция порицания с 1958 г. была принята всего один раз в 1982 г.

Развитие Франции (особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некото­рые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферы законода­тельства парламента практически не соблюдается, а традиция голосова­ния по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.

«Рационализированный парламентаризм» Франции оказал влияние на другие страны (на некоторые франкоязычные страны Африки, Шри-Ланку и другие государства). Элементы «рационализированного парла­ментаризма» присущи всем постсоветским полупрезидентским респуб­ликам.

Наряду с формами республики и монархии есть смешанные формы государства, соединяющие некоторые черты и той, и другой.

Монархия с республиканскими элементами. Выше уже говорилось о смешанных формах правления, которые соединяют черты однопорядко­вых форм правления: об абсолютной монархии с элементами конституци­онности, о полудуалистической монархии, соединяющей черты дуалис­тической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарла­ментарных республиках. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы правления, которые сочетают черты разнопорядковых форм монархии и республики.

152

 Как говорилось, важнейшим признаком монархии является то, что глава государства получает и передает свой пост по наследству и пожиз­ненно. В Малайзии главу государства монарха выбирают на 5 лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, а Советом правителей штатов, в состав которого входят не все главы штатов, а лишь султаны 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственными сул­танами и потому участия в выборах главы государства не принимают. Обычно на пост монарха главы государства избираются султаны шта­тов по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список. Таким образом, Малайзия представляет собой своеобразную форму правления выборную (или ротационную) монархию.

Элементы выборности существуют и в ОАЭ. Эмиры семи объединив­шихся эмиратов выбирают на 5 лет председателя Совета эмиров, которо­го нередко называют президентом. Председатель Совета эмиров выпол­няет многие функции главы государства, особенно церемониальные. По своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монарху абсолютной монархии, каковой являются ОАЭ с их коллективным монархом Сове­том эмиров. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров постоянно выбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает 86% территории государства. Очередности занятия поста главы государства в этой стране нет.

Мы рассмотрели весьма слабые элементы республиканизма (выбор­ность главы государства) в монархической форме правления. Но сущест­вуют и монархические элементы в республике.

Республика с монархическими элементами. Ранее уже говорилось о пожизненных президентах. Такая должность, созданная впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первого президента Югославии, кото­рый возглавлял освободительную борьбу югославских народов против фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторых странах Азии и Африки: в 60-х годах в Индонезии, в 70-х годах в Тунисе, Уганде, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее и некоторых других странах. Пост постоянного, пожизненного президен­та сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный пре­зидент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателем новой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненных президентов Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафри­канской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-Де­мократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследником и стал руководителем страны в 1994 г. Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста

153

 наследственным сближают данную республиканскую форму правления с монархией.

Как отмечалось, многих республиканских черт лишена форма правле­ния, создаваемая в условиях военных режимов. Президенты таких рес­публик не избираются населением или каким-либо легитимным консти­туционным органом, например парламентом или особой избирательной коллегией. Они провозглашаются президентами группой своих сообщни­ков по государственному перевороту, которая образует военный, рево­люционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается, конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда при^ останавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы местных органов бывают редким исключением, управление строится на основе жесткой иерархии военных властей. Таким образом, создается необычная разновидность республики, в которой фактически отсутству­ют республиканские учреждения.

Особая форма республики теократическая республика, где правит мусульманское духовенство, существует в Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 г. имеются избранные президент и парламент, но главную роль играет.Руководитель государства (рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кан­дидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязаннос­ти Руководителя государства.

 Глава 8

ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие территориально-политического устройства государства и классификация его форм

Понятие территориально-политического устройства государ­ства. В конституционном праве есть понятия государственной террито­рии и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международно­го права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе тер­риториального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воз­душном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют гра­ницы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Запад­ном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некото­рыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции Азербайджана) и т.д.

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствую­щие главы конституций иногда так и называются: «Об организации госу­дарства». В данном случае речь идет не о системе государственных орга­нов, а о территориальной организации государства.

В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин «форма государственно­го устройства». Однако из-за многозначности слова «устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство» иногда понимается в предельно широком значении как устройство государст­ва в целом, включая некоторые социально-экономические и политичес­кие моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие «государственное устройство» заменено понятием «территориальная организация публичной власти». Поскольку публич­ной властью является и государственная власть, и власть территориаль-

155

 иого коллектива, представленная местным самоуправлением, в главу о территориальной организации публичной власти включаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и к территориаль­ной организации местного самоуправления. Однако, как известно, мест­ное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэто­му объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные сто­роны. Вопросы территориальной организации государственной власти (например, федерация) и вопросы организации власти территориального коллектива (например, сельский сход) решаются в конституционном праве по-разному. В связи со всем этим в данном учебнике соответствую­щие вопросы разделены, термин «форма государственного устройства» не употребляется, а словосочетания «формы территориально-политичес­кого устройства государства» и «формы территориально-политической организации государства» использованы как синонимы.

Классификация форм территориально-политического устрой­ства государства. Традиционно различаются две основные формы тер­риториально-политического устройства государства: унитарное и феде­ративное государство. Конфедерация является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение, но в нем есть не­которые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содру­жества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регу­лирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в меж­дународном публичном праве, но и в конституционном.

Формой территориально-политической организации государствен­ности является также автономия, особенно политическая автономия, тем более если она создана на основе самоопределения этнических групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементы унитариз­ма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от унитаризма к федерализму.

Административно-территориальное деление (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, но поскольку в соответствии с ним строятся органы местного самоуправления, оно рассматривается в главе, посвященной им.

156

 § 2. Унитарное государство

Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (от латинского слова «унус» один) это единое государство, состоящее не из государст­венных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из админи­стративно-территориальных единиц областей, провинций, губер­ний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть горо­дами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деле­ния, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других четырехзвенное (регионы, департаменты, райо­ны, общины во Франции). Наиболее распространено деление типа об­ласть район община. В каждой из административно-территориаль­ных единиц имеются органы управления: иногда государственные (на­значенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие. В административно-территориальных единицах, которые рассматрива­ются как территориальные коллективы, всегда есть избранные насе­лением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначенные должностные лица.

В федеративных государствах административно-территориальное де­ление это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем соста­ве только один уровень административно-территориальных единицобщинный, но в крупных субъектах бывает и два звена районное и общинное.

Наряду с административно-территориальными единицами в зарубеж­ных государствах встречаются и другие территориальные образования. В штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, эколо­гические округа (этими вопросами руководят в основном избранные на-

157

 селением лица, работающие на общественных началах или оплачивае­мые из местного бюджета), во Франции историческими единицами явля­ются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но ис­пользуются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц департаментов.

Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом уни­тарном государстве существует только административно-территориаль­ное деление, автономных образований нет.

По степени централизации принято различать централизованные, де­централизованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья администра­тивно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кан­дидатур, предложенных местным собранием, местным представитель­ным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болга­рии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими админи­стративно-территориальными единицами единолично управляют назна­ченные представители правительства (начальники областей управи­тели в Болгарии, воеводы в Польше).

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созыва­ются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобрита­ния, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосред­ственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство харак­теризуется тем, что в высших звеньях административно-территориаль­ного деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначен­ный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) пред­ставитель государственной власти и избранный населением советорган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муни­ципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые

158

 франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.

Приведенная классификация в определенной мере является услов­ной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный орган сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух предста­вителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект, который контролирует также деятельность нижестоящих муниципаль­ных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными губернаторами.

В децентрализованном унитарном государстве границы между адми­нистративно-территориальными единицами, особенно среднего и низо­вого уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия цент­ральных органов государства. В централизованном государстве такие изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изме­нению границ общин.

§ 3. Автономия

Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в консти­туционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), не­скольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молда­вии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автоно­мию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающе­го в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается имен­но автономия такого рода, а не просто автономия административно-тер­риториальных единиц.

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах пред­полагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон

154

 (Филиппины). Нередко создание автономии является результатом дли­тельной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями. Компетен­ция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрознен­но проживают этнические и иные общности, а также от других обстоя­тельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии :персональная, корпоративная и территориальная.

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этни­ческие группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (на­пример, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательно­го голоса) при некоторых центральных органах государства.

Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется опре­деленная доля мест в государственном аппарате, а государственные слу­жащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподава­ние в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму авто­номии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Территориальная автономия обычно бывает национально-территори­альной или этнотерриториальной (первое название в литературе зару­бежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностя­ми. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальна лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наиме­нование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случа­ях и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и

160

 культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы нацио­нально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: полити­ческая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые при­знаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законода­тельства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в кон­ституции, например в Италии, или определяется специальным законом:

в Ираке законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принад­лежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии). В политической автономии создается мест­ный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации админи­стративных учреждений, подчиненных данному автономному образова­нию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отли­чие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную сис­тему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образо­вания своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автоно­мии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более чет­верти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преиму­щественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значи-

161

 тельной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корси­ка во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистичес­ких государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Кара­калпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань это автономное госу­дарство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономиейАбхазией шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о созда­нии федерации или иной формы.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными адми­нистративными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автоном­ных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных ор­ганов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих орга­нов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешне­экономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может приме­няться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектует­ся из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и i субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округе некоторых этнических rpyпп, вправе делать изъятия из законов в польза местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии субъекте югославской федерации.

Административная автономия существует в меньшем числе стран чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создаете

162

 для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупны­ми автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она при­меняется там, где национальности, этнические группы живут не ком­пактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этничес­ких групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представи­теля (или избранный этнической группой совет) при правительстве госу­дарства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих нацио­нальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выбор­ные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные об­разования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотлан­дии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В от­дельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов кочевых племен, определены границы их сезонных миг­раций, охватывающих разные государства.

В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообра­зие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вмес­те с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образо­вания. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориаль­ную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

163

 § 4. Федерация

Понятие федеративного государства. Термин «федерация» проис­ходит от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «ук­реплять союзом». Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из администра­тивно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены или государственные образова­ния. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бра­зилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое по­ложение (США).

В настоящее время среди зарубежных стран существует 23 федера­тивных государства: 6 в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейца­рия, Югославия, а также созданная в 1995 г. сербо-хорвато-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине бывшей республике Югосла­вии, а ныне самостоятельном государстве), 4 в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, где федерация учреждена в 1994 г.), 3 в Океании (Австралия, Папуа Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Многие из них имеют свои особенности, но сербо-хорвато-мусульманская федера­ция уникальна: это «государство в государстве», федеративное государ­ство внутри унитарного. Таким путем на основе международного согла­шения был найден выход для прекращения длительных военных дейст­вий, возникших на этнической и религиозной основе.

Большинство федераций .^- крупные и средние государства, в кото­рых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита крайне слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).

Возникновение федеративных государств и их структура. Созда­ние федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые

164

 из них были созданы на основе союза, объединения независимых госу­дарств (например, образование Танзании на основе объединения Танга­ньики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз госу­дарственных образований или политических единиц, имевших фактичес­ки (но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации обра­зовывались «сверху», актами государственной власти (Индия при реор­ганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе консти­туции 1973 г.). Первая группа федераций стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом в некото­рых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всег­да: в Чехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохра­няли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях. Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой феде­рации обязательно имели свои конституции, свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия.

Вторая группа федераций это федерации на основе автономии, или конституционные федерации. Субъекты таких федераций не обла­дают суверенитетом (конституционное положение о внутреннем сувере­нитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельному решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конститу­ций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парла­мента). При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер.

Деление федераций на указанные две группы в современных услови­ях имеет преимущественно исторический характер. После распада соци­алистических федераций не стало конституций, где говорится о сувере­нитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федера­ций основаны фактически на принципах автономии составных частей. Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформули­ровано не как право штатов, а как право национальностей.

С точки зрения структуры различают симметричные и асимметрич­ные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эми­раты в ОАЭ), несубъектов федеральных территорий, владений и Др. в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предпола­гает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. В Германии земли представлены неодина­ково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представи­тельство в однопалатном консультативном Национальном собрании. В

165

 трети зарубежных федераций есть несубъекты особые территориаль­ные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элемен­ты асимметрии, если не юридические, то фактические (ср., например, влияние каждого из двух субъектов Сербии и Черногории на феде­ральные дела в Югославии).

В зарубежной литературе различаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых при сохранении особенностей со­ставных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федера­ции, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называ­ется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии), вторая относительно де­централизованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической полити­кой, реальным положением дел.

В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следова­тельно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Брази­лия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.

В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует наци­онально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному призна­ку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа «территориальный» было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную авто­номию, о которой говорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основу прежней югославской федерации, кото­рая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекратившей свое существова­ние с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный по национально-тер­риториальному принципу. Использование этого принципа без учета ре-

166

 альной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользо­валась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бель­гия была преобразована в федерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован в конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот прин­цип в форме территориально-лингвистического подхода к структуре фе­дерации.

В настоящее время в науке и конституционной практике предпочте­ние чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бель­гии, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Ма­лайзии.

Субъекты федерации и их правовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федера­ции (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ, вся террито­рия состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Мексике — 31 и т.д. Субъекты федерации называются по-разному: штаты в США, Индии, Эфиопии; провинции в Канаде, Пакистане; земли в Австрии, Герма­нии; кантоны в Швейцарии; эмираты в ОАЭ.

Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мекси­ке все штаты, в Танзании только Занзибар, в Индии свой конститу­ционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но в провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автоно­мии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управ­ляют абсолютные монархи эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть однопалатные). Парламен­ты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших канто­нах законы принимаются народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (его глава губернатор, премьер-министр, главный ми­нистр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верхов­ных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и

167

 Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иног­да штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образова­ний, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также согла­шения экономического и культурного характера с субъектами федера­ций других государств (это делается главным образом между субъекта­ми, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

Иногда субъекты федераций создают свои представительства в дру­гих государствах, но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.

Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, не­зависимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 — в Бразилии), или неравное, которое зависит от численнос­ти населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собра­ние при правительстве с разным представительством эмиратов.

Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур законода­тельных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различ­ным совместным программам.

Несубъекты в федеративных, государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные обра­зования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федераль­ный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (напри­мер, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибреж­ные острова, которые не населены или население которых имеет пере­менный состав служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства Пуэрто-Рико, Республи­ка Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Респуб­лика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австра­лии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).

168

 Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих кон­ституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парла­менты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парла­менты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически не­зависимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Рес­публика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но от­ветственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.

Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признает права выхода субъектов из состава федерации, признается лишь право самоопределения внутри федерации. Единственным, хотя и своеобразным исключением, как отмечалось, яв­ляется конституция Эфиопии 1994 г. Остальные конституции о таком праве умалчивают.

Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав свое объединение Зондербунд (особый союз). Они были возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткой выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861— 1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституцион­ный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдель­ных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Нигерии, но были пресечены силой оружия (в Австралии судебным приказом). В 1985 г. и в 1995 г. для сецессии франкоязычного Квебека из Канады был исполь­зован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать боль­шинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержа­ли победу с незначительным большинством голосов приблизительно 40 тыс.).

В начале 90-х годов несколько республик («социалистические рес­публики» Словения, Хорватия и др.) вышли из состава Югославии и применение вооруженных сил не остановило сецессию.

В 70-х годах сецессия Бенгалии из Пакистана была осуществлена вооруженным путем, при помощи войск Индии. Образовалось государст­во Бангладеш. В Малайзии конституция не предусматривает права выхо-

169

 да, но в 1965 г. Сингапур вышел из ее состава мирным путем и образовал собственное государство; каких-либо вооруженных мер по его возвраще­нию в федерацию не предпринималось.

В Чехо-Словакии сецессии не было. Произошло разделение государ­ства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г., используя конституционные положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва и Эстония, ставшие самостоятельными государствами. В результате Беловежских соглаше­ний самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украи­на, вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные рес­публики Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и др.

Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов. По­скольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами го­сударственности, конституции федеративных государств размежевыва­ют предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по неко­торым вопросам). Существует несколько способов такого размежева­ния, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:

1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полно­мочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов;

1) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества огово­рок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов, из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что консти­туция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция фе­дерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечисляв­шая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут при­нимать законы. Компетенция федерации может быть определена и «не­гативным способом» путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранс­порт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерация может

170

 регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.

Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федера­ции, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.

При третьем способе конституции устанавливают две сферы компе­тенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъек­там. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформули­рованы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не назван­ные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.

Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной ком­петенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, кон­курирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 во­просов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компе­тенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный ха­рактер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.

Этот способ размежевания компетенции является довольно слож­ным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов,

171

 расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции фе­деративных государств, кроме Индии, не используют.

Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ консти­туциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упо­минается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формули­ровку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточ­ные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов фе­дерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавля­ет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укрепле­нию самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.

Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций применяются i другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к ком потенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ раз­межевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь­ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае администра­тивно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция разли­чает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, нако­нец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодатель­ству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.

Формы участия субъектов федерации в решении общегосударст­венных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу относятся: 1) осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта феде-

172

 рации; 2) создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительст­ва субъектов (установлено представительство в данную палату от субъ­ектов в равном или неравном количестве). Федеральный закон не может быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия, только если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов; 3) автоматическое включе­ние по должности должностных лиц субъектов федерации в общефеде­ральные органы; 4) периодически созываемые совещания премьер-мини­стра федерации и премьер-министров (главных министров, губернато­ров) ее субъектов (Индия, Канада, Папуа Новая Гвинея и др.); резуль­таты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иног­да, хотя это сделать и не удается, они используются в практической деятельности исполнительных органов; 5) совещания президента и глав исполнительной власти субъектов; 6) совещания руководителей одно­именных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, кото­рые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управ­ления. Такого рода совещания направлены также на координацию прак­тических действий.

Федеральный контроль и федеральное принуждение. Поскольку федеральные конституция и законы имеют верховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституции субъектами федера­ции. Обычный, регулярный контроль осуществляется конституционны­ми и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов феде­ральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинстве федераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федера­ции ее субъектами) и т.д.

Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные спо­собы федерального контроля: введение чрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации, президентское правление в субъектах, федеральное принуждение, институт федеральной интер­венции (вмешательства), приостановление собственного управления субъекта федерации. О возможности федерального принуждения гово­рят конституции США, Германии, других стран. Крайним способом феде­рального принуждения являются военные действия; они использовались при сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Паки­стане.

Возможность введения чрезвычайного положения на части террито­рии субъекта федерации, в субъекте федерации в целом или в федерации подчиняется общим правилам, указанным выше. При введении чрезвы-

173

 чайного положения ограничиваются политические и личные свободы граждан, применяются «жесткие» способы управления и т.д. Чрезвычай­ное положение вводилось на части территории Индии в связи с действия­ми террористов, в Пакистане во время этнических столкновений, в Ма­лайзии, на Коморах в связи с попытками военного переворота, в отдель­ных штатах Мексики в связи с партизанским движением повстанцев.

Институт президентского правления особенно часто использует­ся в Индии, где было уже более 100 случаев его применения. Президент­ское правление вводится целиком в штате или в группе штатов сроком на 2 месяца, а в крайнем случае на 6 месяцев. Основанием для примене­ния этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (напри­мер, массовая коррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введении президентского правления по совету кабинета (премьер-ми­нистра). Деятельность законодательного собрания штата приостанавли­вается или оно может быть даже распущено, правительство штата сме­щается или его деятельность приостанавливается, вся полнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает для этого своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернатор штата, который в нормальной ситуации не обладает существенными пол­номочиями, поскольку штатом управляет его правительство, сформиро­ванное партией или партиями, имеющими большинство в законодатель­ном собрании штата). Губернатор управляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация. После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они были распущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата, которое формирует его правительство. После этого губернатор утрачива­ет чрезвычайные властные полномочия.

Близкий к этому институт федеральное принуждение по отноше­нию к земле (землям) в Германии. При применении этой меры парламент земли (ландтаг) распускается, для управления землей назначается феде­ральный комиссар. Случаев применения федерального принуждения в Германии не было.

Институт федеральной интервенции (вмешательства) вдела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций Ар­гентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, а также конституцией Эфио­пии 1994 г. В случае чрезвычайной ситуации в штате президент, при­влекая армию, вправе сместить органы власти и управления штата, назначить для управления им своего представителя. Президент дейст­вует самостоятельно, так как, например, в латиноамериканских феде­рациях нет совета или кабинета министров как особого органа, или по совету такого органа либо премьер-министра (Эфиопия). Перечень в

174

 конституциях условий для применения федеральной интервенции яв­ляется исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению. Согласно конституции Бразилии 1988 г., федеральная интервенция в дела штата возможна в точно указанных восьми случаях (обеспечение целостности страны, угроза публичному порядку, необходимость обес­печения свободного осуществления власти и др.), в том числе в случае, если штат не платит в течение двух лет налоги в федеральный бюджет. Штаты в Бразилии также имеют право вмешательства в дела муниципий (административно-территориальных единиц), но тоже в точно указан­ных случаях, в частности при непредставлении отчетов, предусмотрен­ных законодательством.

В истории латиноамериканских федераций было несколько сот слу­чаев федеральной интервенции, но в XX в. этот институт используется все реже. Действуют другие, отлаженные механизмы подчинения субъ­ектов воле федерации, способы координации деятельности федерации и штатов.

Институт приостановления собственного (провинциального) уп­равления субъекта федерации предусмотрен конституцией ПапуаНовой Гвинеи 1975 г. Эта страна в отличие от рассмотренных ранее имеет квазимонархическую форму правления (монарха Великобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мера осуществля­ется не главой государства (он не имеет существенных полномочий), а премьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; од­нако акт премьер-министра требует последующего утверждения парла­мента. Приостановление собственного управления провинции субъ­екта федерации возможно в случаях коррупции в ее органах управле­ния, развала управления, несоблюдения конституции. При этом управле­ние провинцией, каждая из которых имеет свою конституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству, провинциальное зако­нодательное собрание распускается, орган исполнительной власти про­винции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководит управлением провинции федеральный министр, ответствен­ный за местное управление. Эта мера не может длиться более 9 месяцев, но парламент может продлить срок еще на 6 месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы в провинциальное собрание и сформировано местное правительство.

Конституции предусматривают необходимость контроля парламента за применением чрезвычайных мер в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применении федеральной интервенции дол­жен быть в течение пяти дней созван парламент для контроля за дей­ствиями исполнительных органов. В Индии парламент принимает на себя полномочия законодательного собрания штата при введении в нем

175

 президентского федерального в других странах.

§ 5. Регионалистское государство

Выше упоминалось об унитарных государствах, в составе которых имеются автономные образования. Однако в последние десятилетия, сначала с принятием конституции Италии в 1947 г., а затем Испании в 1978 г. и, наконец, с принятием особой, 15-й поправки к конституции Шри-Ланки в 1987 г., появилась новая форма государства, вся террито­рия которого, а не отдельные части, состоит из автономных образований. Эти автономии могут представлять собой территориальную автономию (большинство из 20 областей Италии), строиться с учетом бытовых осо­бенностей населения и географических факторов (пять областей Ита­лии) или создаваться на основе некоторых этнических, лингвистичес­ких, бытовых, исторических характеристик населения (Страна Басков, Андалузия и др. в Испании), но могут быть образованы и по смешанно­му этническому и территориальному признаку (одна из провинций, населенная тамилами, и девять других, сингальских провинций в Шри-Ланке). В Испании в более крупные автономные образования входят более мелкие автономные единицы.

Обычно эти государства рассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которые отличают их от сложных уни­тарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногда называются регионалистскими (от слова регион) и рассматриваются как начальная стадия перехода от унитарного государства к федератив­ному. В регионалистском государстве автономные образования своих конституций не имеют, но в конституциях государств за ними закреп­лены определенные полномочия, для осуществления которых они изда­ют местные законы. Автономные образования имеют также особые до­кументы статуты об автономии, которые утверждаются общегосу­дарственным парламентом/статуты пяти областей в Италии утвержда­ются в форме конституционного закона). Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют также местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными ор­ганами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра комиссары, губернаторы. Их полномочия не­одинаковы, в Италии они невелики, в Шри-Ланке очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемым предста-

176

 вительными органами ;

тельного органа автоно

§ 6. Конфедерации, содружества, иные политико-территориальные образования

Наряду с политико-территориальными образованиями, структура и органы которых регулируются конституционным правом, есть и такие, которые созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конститу­ционно-правового регулирования. Традиционным образованием такого рода является конфедерация.

В отличие от федерации это не союзное государство, а союз госу­дарств. Конфедерация может иметь свой парламент наряду с парламен­тами государств-членов, главу конфедерации наряду с главами госу­дарств-членов, обычно президентами, свое правительство, но в отличие от федерации акты общих органов не действуют непосредственно на территориях государств-членов. Эти акты вступают в силу в частях кон­федерации только после ратификации соответствующими органами госу­дарств-членов, которые могут также их нуллировать (отклонить). В на­стоящее время конфедераций в мире нет, последняя Сенегамбия (объ­единение Сенегала и Гамбии в Африке) прекратила свое существование в 1988 г. Президентом Сенегамбии был по должности президент Сенега­ла, а вице-президентом президент Гамбии; обе эти страны оставались самостоятельными членами ООН.

Незначительные элементы конституционно-правового регулирова­ния имеет британское Содружество, поскольку в некоторых его членах (не во всех) главой государства считается британский монарх, представ­ленный генерал-губернатором (например, в Австралии, Канаде, Ямайке), хотя во многих других государствах имеются собственные президенты (Индия, Кения и др.). Указанные элементы присущи Европейскому союзу, особенно после 1993 г., когда усилились интеграционные процес­сы. У него есть, в частности, собственный парламент (Европарламент), избираемый непосредственно гражданами государств-членов, а не их парламентами, как это было сначала, есть свои исполнительные органы. Акты этих органов по некоторым вопросам обязательны для государств-членов. В меньшем объеме элементы конституционного регулирования присущи СНГ, в состав которого наряду в Россией входят 11 госу­дарств бывших республик СССР (кроме прибалтийских), а также Со­дружеству четырех государств Белоруссии, Казахстана, Киргизстана и России. Они создают общие органы, решения которых по некоторым

177

12 1465

 вопросам могут иметь обязывающий характер (однако на практике это не осуществляется). Более высокая степень интеграции присуща созданно­му в 1996 г. Сообществу Белоруссии и России.

Особый статус имеют колониальные и зависимые территории, на­ходящиеся за пределами метрополии, а также резервации, находящиеся на территории метрополии. Зависимые территории (заморские департа­менты и др.) это остатки колониализма. К их числу, например во Франции, относятся заморские департаменты Реюньон, Гвиана, замор­ская территория Каледония и др. Заморские департаменты во многих отношениях приравнены к французским. Заморские территории имеют свое территориальное собрание, принимающее в соответствии с консти­туционным законом Франции 1992 г. местные законы, но большей влас­тью обладает назначаемый правительством Франции губернатор. Вели­кобритания сохранила некоторые мелкие колониальные владения (глав­ным образом островные). Часть из них является так называемыми само­управляющимися колониями (население избирает свои местные орга­ны), другие управляются назначенными губернаторами.

В некоторых странах существуют резервации для коренного населе­ния. В Канаде, Колумбии, США это индейцы, в Австралии, Новой Зелан­дии маори. Теоретически резервации рассматриваются как особая единица, управляемая племенными советами в соответствии с местными обычаями, но на деле жизнь племен находится под надзором федераль­ных властей (но не властей штатов).

 Глава 9 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Форма правления и форма территориально-политического (государ­ственного) устройства, рассмотренные выше, дают представление пре­имущественно об организационной структуре государства, внешнем вы­ражении государственности. Реальная же роль тех или иных институтов государственной власти, действительное состояние демократии, спосо­бы властвования в той или иной стране находят выражение в понятии государственного режима.

Это понятие утвердилось в отечественной литературе по конституци­онному праву далеко не сразу. Долгое время в науке пользовались терми­ном «политический режим», под которым понимались формы и методы осуществления государственной власти. В зарубежных странах различа­лись методы либерализма и насилия, «кнута» и «пряника», как их образ­но охарактеризовал В.И. Ленин, и две разновидности режимов буржу­азно-демократический и авторитарный (в литературе последний часто трактовали как фашистский). В последние десятилетия постепенно стал превалировать взгляд, согласно которому политический режим выходит за пределы формы государства, относится не только к такой форме, но и к политической системе общества в целом. Он не может быть сведен к методам деятельности государственных органов, а включает, например, роль политических партий (в странах тоталитарного социализма невоз­можно понять существо политического режима без учета руководящей роли коммунистической партии), массовых общественных объединений, политическую, в том числе неорганизованную, деятельность различных социальных групп. Поэтому в конституционном праве все чаще говорит­ся не о политическом режиме (это скорее категория политологии), а о режиме государственном, иногда государственно-правовом. Однако эти понятия нельзя «разводить» и тем более противопоставлять. При демо­кратическом политическом режиме и государственный режим будет де­мократическим, и наоборот.

§ 1. Понятие государственного режима

Термин «режим» употребляется в немногих конституциях и обычно вместе с прилагательным «демократический» (конституция Бразилии

179

 1988 г.). В редких случаях говорится о политическом режиме (конститу­ция Никарагуа 1787 г.). Иногда о государственном режиме, режиме госу­дарства упоминается в законодательстве некоторых франкоязычных стран, чаще данный термин употребляется в работах политологов и пра­воведов. Вместе с тем во всех конституциях есть нормы, относящиеся к тем или иным сторонам государственного режима, существует специаль­ное законодательство, регулирующее его разные стороны. Эти нормы в совокупности образуют конституционно-правовой институт государст­венного режима динамичную, подвижную, изменчивую сторону более широкого понятия «форма государства».

Государственный режим это обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. Однако нужно учитывать, что государственная власть для решения своих задач использует одновременно разные формы и методы. В фа­шистских государствах наряду с преобладанием методов прямого наси­лия использовались демагогические приемы (партия Гитлера в свое на­звание включала слова «социалистическая» и «рабочая»), в демократи­ческих государствах наряду с методами либерализма используется при­нуждение, а то и насилие (силовые методы при разгоне несанкциониро­ванных демонстраций применяются и в Великобритании, и в Польше, и в Японии). Поэтому, оценивая тот или иной государственный режим, давая ему соответствующую характеристику, важно установить, какие методы осуществления государственной власти являются главными, ве­дущими, составляют существо, доминанту государственного режима.

В конституционном праве государственный режим изучается прежде всего через призму соответствующих правовых норм. Однако только такой подход недостаточен. Во многих случаях конституционные нормы расходятся с действительностью, а потому необходимо учитывать не только правовые нормы той или иной страны, но и практику их приме­нения.

Характер государственного режима в стране, применение тех или иных форм и методов осуществления государственной власти, государст­венного управления определяется многими факторами. На него оказыва­ют влияние существующая в стране партийная система, взаимоотноше­ния между органами государства, прямые и обратные связи политичес­ких партий, общественных организаций, органов государства с населени­ем, господствующая в обществе идеология, уровень политической куль­туры, традиции и многие другие обстоятельства, включая иногда и лич­ность главы государства (государственный режим во Франции при де Голле был иным, чем при сменивших его гораздо менее популярных президентах, хотя действовала одна и та же конституция 1958 г.). Одна­ко главным, определяющим фактором является характер государствен-

180

 ной власти: демократическая власть, опирающаяся на волю народа, имеет своим следствием демократический режим; власть, защищающая интересы определенного класса, социального слоя, своекорыстные инте­ресы клана, партийно-государственной номенклатуры, национальной или этнической группы и т.д., ведет к разного рода диктаторским и тота­литарным режимам.

В конституциях зарубежных стран те или иные стороны, элементы государственного режима закреплены в неодинаковом объеме. Иногда они представлены в минимальной степени (например, в конституциях абсолютных монархий в Персидском заливе), но в новейших конституци­ях (Бразилии 1988 г., Анголы, Болгарии и Колумбии 1991 г., Камбоджи и Чехии 1993 г. и др.) упоминаются многие элементы политического режи­ма (без употребления такого термина). Анализ основных законов различ­ных стран свидетельствует, что предметом конституционного регулиро­вания являются следующие элементы государственного режима:

1) государственная власть, имеющая своей основой политическую власть народа (исходящую от народа), политическое господство опреде­ленной социальной группы (конституционные положения о диктатуре пролетариата, диктатуре революционной демократии и др.) или, нако­нец, власть, исходящую от монарха (в некоторых абсолютных монархиях Персидского залива);

2) организационно-правовое разделение властей и ролевая автоно­мия различных ветвей государственной власти (законодательной, испол­нительной, судебной и др.), с одной стороны, и принцип единства госу­дарственной власти с другой, означающий сосредоточение всей пол­ноты власти в руках советов (на деле партийной номенклатуры), фю­рера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемого пожизненным, аб­солютного монарха, низведение парламента до роли статиста, ликвида­цию независимого суда;

3) соревновательность, поиски компромисса и консенсуса в деятель­ности государственных органов (это находит свое выражение в нормах о политическом плюрализме, включая многообразие идеологий, в положе­ниях конституций не только о праве большинства на принятие решений, но и о защите прав меньшинства, о правах политической оппозиции и др.) или, напротив, ограничение политической деятельности, ориентация на борьбу с политическими оппонентами и подавление их (запрещение кон­кретных объединений, лишение политических прав граждан, принадле­жащих к определенным социальным группам, конституционное провоз­глашение господства одной идеологии);

4) политические свободы граждан, возможность их самостоятельного и активного участия в политической жизни, партиципация в решении вопросов государственной политики, с одной стороны, или, напротив,

181

 при формальном провозглашении политических свобод (при военных режимах нет никакого провозглашения) реальное низведение граждани­на до простого винтика в политической системе, создание таких условий тоталитарным режимом (единственная партия, господствующая идеоло­гия и др.), когда самостоятельная политическая деятельность граждан, по существу, прекращается или становится нелегальной;

5) самоуправление территориальных коллективов или, напротив полное подчинение назначенным сверху чиновникам.

В условиях любого государственного режима, хотя и в неодинаково;

степени и зачастую с совершенно различной направленностью, используются методы стимулирования (поддержки), нейтрализма, либерализма и насилия. При демократическом режиме стимулируется политическая активность граждан, существует сравнительно нейтральное отношение к тем партиям, которые представляют интересы различных слое] господствующей социальной общности (для них создаются приблизительно равные условия), допускается политическая оппозиция, меры легализованного принуждения, а иногда и насилия применяются по отношению к тем группировкам, которые, нарушая конституцию, призываю' к насильственному свержению законно избранных органов государственной власти. В условиях разного рода антидемократических режимов стимулируется пропаганда реакционной политической идеологии (расизм и др.) или идеологии, основанной на пропаганде борьбы между) различными слоями населения, на социальном насилии, диктатуре. Meтоды нейтрализма используются крайне редко, ибо считается, что тот кто не с нами, тот против нас. Либерализм также не свойствен антидемо­кратическим (авторитарным и тоталитарным) режимам, он применяется только по отношению к организациям и представителям господствующей элиты, которая практически освобождена от всякой ответственности за свои действия. Свирепое насилие по отношению к любым политическим оппонентам, противникам режима и просто несогласным (диссидентам) является характерной чертой этих режимов.

§ 2. Классификация государственных режимов

/•

В мировой научной литературе существует множество классифика­ций политических режимов и в гораздо меньшей степени государст­венных. Эти классификации зависят от оснований деления. В качестве такого основания иногда берется один признак, например число разре­шенных законом или фактически существующих партий, в результате чего различают многопартийные и однопартийные режимы. Но чаще используется совокупность признаков (так, различались социалистичес-

182

 кие и буржуазно-демократические режимы). Нередко используются гео­графические критерии (в соответствии с этим признаком во французской политической литературе говорится о западных и восточных режимах), уровень экономического и политического развития страны, характер ду­ховной жизни (по этому признаку американские политологи различают в развивающихся странах режимы модернизирующейся автократии, свя­щенно-коллективистские, меркантилистские, теократические и другие режимы). На основе различных критериев западные политологи различа­ют только в развивающихся странах до шести восьми разновидностей политического режима.

Большинство исследователей используют, однако, укрупненную классификацию исходя из совокупности признаков, не зависящих от географических факторов. С этой точки зрения различаются три главные разновидности политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный. Эти же главные членения применяются и для государст­венных режимов. Более дробные деления, в том числе включающие эле­менты социального содержания, проводятся внутри этих трех главных разновидностей.

Различные разновидности демократического государственного ре­жима могут существовать в капиталистическом обществе, теоретически возможны они и в условиях подлинного социализма, который в полном объеме пока что не был осуществлен ни в одной стране, а также в разви­вающихся странах, ориентирующихся как на капитализм, так и на соци­ализм. Однако на практике до сих пор демократический режим был свя­зан с условиями свободной рыночной или социально ориентированной рыночной экономики (в том числе в единичных развивающихся странах);

он существует, хотя и в незавершенной форме, и в большинстве зарубеж­ных постсоциалистических государств.

Известны два различных подхода к концепции демократии и, следова­тельно, демократического режима: либеральный и марксистско-ленинский. При первом делается акцент на политическую демократию (много­партийность, политические права и личные свободы, правовое государст­во и т.д.), при втором во главу угла ставится требование социальной демократии (власть трудящихся и ликвидация имущественного неравен­ства, возможность ограничения прав граждан в этих целях, всесильное государство как главное орудие создания нового строя и т.д.). В свою очередь в рамках концепции либеральной демократии существует мно­жество различных школ и направлений. Одной из наиболее влиятельных является теория плюралистической демократии (она выступает также под названием дисперсии государственной власти и под другими назва­ниями). Согласно этой теории, различные социальные, профессиональ­ные, возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы)

183

 обладают определенной долей политической власти и осуществляют дав­ление на центры государственной власти, в результате чего она принима­ет решения в интересах всего общества, играет роль арбитра и примири­теля конфликтующих интересов. В современном «государстве благоден­ствия», считают приверженцы этой теории (американские авторы Р.Даль, В.Кий, А.Роуз и др.), практически исключается деление на вла­ствующие и подвластные социальные слои.

Концепция плюралистической демократии имеет множество положи­тельных сторон. Она обращена к интересам человека, правильно оцени­вает арбитражную роль государства, механизм принятия некоторых по­литических решений, хотя трактовка ею распыленности государствен­ной (именно государственной, а не политической) власти и ограничение роли государства лишь арбитражем не могут быть приняты.

Другой влиятельной теорией является теория компромиссной, консенсусной или социетальной демократии (ее наиболее известный пред­ставитель Дж. Лиджпхард). Согласно этой теории, в современных развитых странах достигнуто согласие по принципиальным вопросам осуществления политической власти и общественного развития. Разног­ласия по частным вопросам решаются методами компромиссов, взаим­ных уступок, консенсуса, чтобы не допустить бесконечные конфликты, которые могут привести к анархии и распаду общества. Эти компромис­сы означают перераспределение общественных богатств и политической власти в пользу наименее обеспеченных слоев, главным образом путем соответствующей налоговой политики. Такое перераспределение осу­ществляется прежде всего «сверху», государством, государственной властью.

Концепция социетальной демократии в основном отражает положе­ние лишь в части тех развитых государств, где социал-демократия дли­тельное время стояла у власти или имеет очень сильные позиции (Ав­стрия, Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.). К тому же эта тео­рия преувеличивает значение компромиссов и преуменьшает самостоя­тельность и силу государственной власти.

Третья современная теория теория плебисцитарной демокра­тии была разработана на опыте Франции голлистского периода. Сто­ронники этой теории считают, что переход к такой форме демократии связан, во-первых, с необычайной сложностью проблем, вставших перед государственной властью в эпоху научно-технической революции, и, во-вторых, с открытыми этой революцией возможностями для каждой лич­ности принимать участие путем прямых телекоммуникаций (связей) в важнейших государственных решениях. В условиях плебисцитарной де­мократии государство должно управляться профессионалами (состав парламента не всегда отвечает этому требованию), во главе которых

184

 должен стоять мудрый руководитель, непосредственно обращающийся к народу при решении принципиальных вопросов с помощью референдума. Концепция плебисцитарной демократии правильно учитывает условия научно-технической революции, но принижает значение представитель­ных органов и некоторых других институтов государства, склонна к идеям «вождизма» в государственной политике.

В рамках трех главных теорий есть множество других школ: предста­вительной демократии (ее основа представительные учреждения), не­посредственной демократии (она исходит из принятия решений на собра­ниях, съездах и других форумах всех граждан-избирателей), демократии партий (ее основа соревнование политических партий за влияние на избирателей и определение политики государства партией, получившей большинство на выборах парламента или президента), популистской де­мократии (осуществление мероприятий в интересах народа или по край ней мере выдвижение соответствующих лозунгов) и т.д.

С точки зрения конституционного права демократический государственный режим характеризуется следующими чертами:

1) признание политических прав и свобод в таком объеме, который обеспечивает возможности самостоятельного и активного участия граж­дан в определении государственной политики и позволяет легально и на равных условиях действовать не только партиям, отстаивающим прави­тельственную политику, но и партиям оппозиционным, требующим про ведения иной политики;

2) политический плюрализм и переход политического руководства о' одной партии к другой, а следовательно, формирование основных высших органов государства (парламента, главы государства) путем всеоб щих и свободных выборов гражданами; все партии, общественные объ единения, граждане имеют при этом юридически равные возможности;

3) разделение властей, ролевая автономия различных ветвей власти

(законодательной, исполнительной, судебной и др.) при системе их сдержек и противовесов и обеспечении взаимодействия;

4) обязательное и реальное участие в осуществлении государствен­ной власти общегосударственного представительного органа, причем только он имеет право издавать законы, определять основы внешней и внутренней политики государства, его бюджет; решения принимаются большинством при защите прав меньшинства и прав политической оппо­зиции;

5) свобода пропаганды любой политической идеологии, если ее после­дователи не призывают к насильственным действиям, не нарушают пра­вил морали и общественного поведения, не посягают на права других граждан.

В некоторых странах те или иные из указанных признаков нарушают-

185

 ся, возникают разные формы полудемократических, ограниченно демо­кратических, относительно либеральных режимом (Шри-Ланка, Египет, Турция и др.).

Авторитарный (властный) режим, как и демократический, может существовать в условиях различного общественного строя. Он имел место в развитых капиталистических странах (например, его элементы были во Франции в условиях президентства де Голля). Это довольно частое явление в большинстве развивающихся стран (Индонезия, Ма­рокко, Перу и т.д.), промежуточный между авторитарным и тоталитар­ным режим существовал в некоторых социалистических государствах (например, в Венгрии в конце 80-х годов в период, предшествовавший падению там коммунистической системы).

Авторитарные режимы ищут свое теоретическое обоснование в раз­личных вариантах концепции героев и толпы. Одним из таких вариантов является теория правящей элиты, зародившаяся еще на рубеже XIX— XX вв. (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска) и развитая затем Р. Михельсом, Р. Милсом и др. Ее последователи отвергли концепцию плюралистической демократии, как чрезмерную идеализацию. Они счи­тают, что в любом обществе существует правящее меньшинство, элита, состоящая из верхнего слоя (правители, лица, принимающие обязатель­ные для всех решения) и нижнего слоя (бюрократия), играющего посред­ническую роль между правящими и управляемыми, объясняющего и про­водящего в жизнь решения верхнего слоя и служащего резервуаром для пополнения этого слоя. Правящее меньшинство действует самостоятель­но, избегая контроля со стороны большинства, несмотря на существова­ние демократических процедур, которые должны были бы обеспечивать такой контроль. Это меньшинство гораздо профессиональнее, имеет вы­сокий уровень понимания отечественных задач и в конечном счете, по утверждениям элитаристов, именно оно действует на пользу не всегда сознающему интересы страны большинству.

Концепции элитаристов нашли продолжение в теориях массового об­щества и массового государства, исходные начала которых были разрабо­таны немецким социологом М. Вебером в начале XX в., а затем развиты другими авторами (Э. Ледерер, X. Ортега-и-Гассет, П. Тиллих, Г. Мар­сель и др.). Они представляют себе общество страны в виде толпы (сово­купности толп), в которой отдельный человек подчиняется поведению толпы и действует в соответствии с примитивными эмоциями патрио­тизмом, расизмом, ненавистью и т.д. Для действий толпы нужен вождь, харизматический лидер, который направляет ее, хотя она этого и не осознает. Вождь использует толпу для осуществления своих идей, посто­янно поддерживая в массах харизматическое напряжение

186

 Теории элитаризма и массового государства в ряде аспектов правиль­но отражают действительность. Одна из них в каких-то элементах реали­зуется во многих государствах, другая воплотилась в жизнь при фа­шистских режимах в Германии, Италии, Испании, Португалии, ее эле­менты в виде обожествления учения основателей марксизма-ленинизма и самих этих личностей свойственны практике коммунистических режи­мов. Обе эти теории, несмотря на то что их основатели выступают за демократию (элитарную демократию, «развернутый социалистический демократизм» и т.п.), будучи осуществлены на практике, привели к отка­зу от многих общечеловеческих ценностей.

С позиций конституционного права авторитарный режим характе­ризуется следующими чертами:

1) политические права и свободы граждан признаются в ограничен­ном объеме, который не обеспечивает возможности самостоятельного участия граждан (партиципации) в определении государственной поли­тики, не предоставляет некоторым оппозиционным партиям права дейст­вовать легально. В Индонезии, например, разрешены не все, а только две неправительственные партии (они выступают в весьма умеренной оппо­зиции), конституция Нигерии 1989 г. предусматривает возможность об­разования только двух партий: одна из них должна быть правящей, дру­гая играть роль лояльной оппозиции. Подобная ситуация существова­ла в Бразилии до конца 70-х годов;

2) переход политического руководства от одной партии к другой и формирование высших органов государства по конституции должны про­исходить на основе выборов, но сам выбор партий избирателями, как мы видели, ограничен. Выборы депутатов парламента происходят часто на основе этнических и религиозных пристрастий, выборы президентов под­чинены харизматическому принципу или организуются таким образом, что президент становится, по существу, бессрочным: в ряде стран Афри­ки одно и то же лицо было избрано много раз подряд, в Парагвае А. Стресснер (до его свержения в 1989 г.) избирался на восемь сроков;

3) признается лишь ограниченный политический плюрализм, разре­шаются только некоторые организации, причем на определенных услови­ях, государственные решения принимаются большинством правящей партии без учета прав меньшинства, которое подвергается «чистке» в парламенте, права политической оппозиции нарушены, ее издания под­вергаются цензуре, часто приостанавливаются и конфискуются, а ее лидеры подвергаются арестам. Это нередко происходило в Гондурасе, Иордании, Кении, Тунисе и других странах;

4) принцип разделения властей может быть упомянут в конституции, но фактически он отвергается. Акты президента или правительства втор­гаются в сферу законодательной власти и нередко имеют большее значе-

187

 ние, чем закон. Судебная деятельность во многом находится под контролем  исполнительной власти. Даже конституционный суд в Тунисе, ее гласно закону 1988 г., должен до публикации своих решений конфиденциально доложить их президенту;

5) плюрализм политической идеологии ограничивается. Возможно, пропаганда различных идеологических взглядов, но они не должны противоречить «руководящей» идеологии (панча-сила в Индонезии, рукуне гару в Малайзии, дусторовский социализм в Тунисе и т.д.);

6) вооруженные силы часто играют политическую роль (концепцю «двойной роли армии» и др.).

Некоторые признаки претерпевают модификации в специфически;

условиях тех или иных государств, в результате чего возникают разновидности авторитарных режимов (олигархический, конституционно-авторитарный и др.). С другой стороны, наличие одного-двух признаков тем более слабо выраженных, не обязательно делает режим авторитарным; существуют смешанные формы полуавторитарных, полудемократических режимов. Принимая во внимание гибкость, изменчивость полити­ки правящих групп, в каждом случае необходим конкретный анализ, учет места и времени.

В основе тоталитарного режима лежат разные концепции. Его идеологи используют расистские «теории», идеи массового государства, харизматического лидера и толпы, марксистские положения о диктатуре пролетариата, необходимой для того, чтобы привести общество к «свет­лому будущему», концепции о «двойной роли» армии как организации для обороны страны и политической организации, способной реформиро­вать «загнившее» общество.

Тоталитарный режим также возможен в условиях различного обще­ственного строя. Он существовал в высокоразвитой капиталистической Германии (фашизм) и социалистических государствах (СССР, Румыния, Албания и др.), в странах, где узкий слой господствовавшей «революци­онной демократии» провозглашал ориентацию на социализм, и в государ­ствах капиталистической ориентации, где «номенклатура» пробуржуазной автократии насильственными методами пыталась ускоренно наса­дить порядки примитивного капитализма (Кения, Нигер, Уганда, Центральноафриканская Республика и др.).

С точки зрения характера институтов конституционного права то­талитарный режим характеризуется следующими чертами:

1) политические права и свободы граждан, возможность их самостоя­тельного и активного участия в определении государственной политики принципиально отвергаются концепцией вождизма, лежащего в основе режима. У граждан нет выбора, и они ориентированы на существование единой системы, для которой нет вариантов: не только выступления про-

188

 тив нее, но и простая критика рассматриваются законом как уголовное преступление;

2) переход политического руководства от одной партии к другой не может быть осуществлен путем выборов: обычно существует одна ле­гальная партия, а если допускается существование других (так называе­мые демократические партии при коммунистическом режиме в Болга­рии, Вьетнаме, КНДР, Польше, Чехословакии и др.), то они, как и массо­вые общественные организации, находятся под контролем партии; ее руководящая роль в обществе и государстве была закреплена не только в странах социализма (СССР, Венгрия, Румыния, Китай и др.) и странах социалистической ориентации (Алжир, Бенин, Конго, Мозамбик, Южный Йемен и др.), но и в некоторых государствах капиталистической ориентации с тоталитарными режимами. Выборы могут проводиться более или менее регулярно, не проводиться длительное время. В услови­ях военных режимов в Нигерии, Эфиопии, других странах они не прово­дились десятилетиями, а там, где проводились, не имели реального зна­чения: на пост президента, а также в парламент (от округа) баллотирует­ся обычно один кандидат от единственной разрешенной партии (в резуль­тате в Кении, например, президент по истечении срока выдвижения кан­дидатур обычно объявлялся избранным без голосования из-за отсутствия соперников). Иногда от партии выдвигаются 2—3 кандидата в парламент по округу (в прошлом в Эфиопии, Танзании и др.), но это выбор не различной политики, а лишь личных качеств кандидата. Результаты вы­боров зачастую совершенно не отражают реального положения дел (в КНДР официальная статистика в последние годы информировала о сто­процентном голосовании за единственную кандидатуру президента), не отражают они и истинных позиций населения: вскоре после столь «единодушного» голосования происходили военные перевороты и народ оставался пассивным, не выходя на защиту «одобренного» поголовным голо сованием режима;

3) политический плюрализм принципиально отвергается, политическая оппозиция не допускается, защита прав меньшинства не признается принцип демократического централизма, включенный в конституции не которых стран тоталитарного социализма и стран социалистической ориентации, требовал безусловного подчинения меньшинства большинству Под руководство правящей партии, фюрера, военного совета поставления все существующие общественные организации, создается единый то­тальный механизм политического властвования. Иногда, как это было е Гвинее, провозглашается создание целостного, слитного организма «пар­тии-государства», членами единственной партии объявляются все граж­дане, а органы государства, как это было в Заире, становятся органами партии (парламент законодательный совет партии, правительство

189

 исполнительный совет и т.д.). В абсолютных монархиях Персидского залива, некоторых других странах (Непал до 1990 г.) запрещены все партии, как нарушающие единство уммы (в отдельных мусульманских странах) или противоречащие принципам «панчаятской демократии»

(Непал);

4) разделение властей отвергается, в конституциях в том или ином варианте фигурирует принцип единства власти (власти фюрера, дуче, каудильо, власти советов, на деле подменяемых партийной номенклату­рой, власти руководителя государства, главы военного или революцион­ного совета). Представительные органы либо распущены, а акты, имею­щие силу закона, издаются военными властями (в условиях военного режима), либо эти органы существуют, но не являются единственными законодательными органами (фюрер, «вождь нации», при фашизме изда­ет наиболее значительные акты), либо, наконец, по букве конституции только они принимают законы и, собираясь дважды в год на 2—3 дня, штампуют акты, подготовленные центральными комитетами компартий (при коммунистическом режиме). Местное самоуправление также лише­но всякого реального значения: на местах правят назначенные предста­вители главы государства и правительства, а если их нет («власть Сове­тов»), то реальные полномочия сосредоточены в руках партийных ор­ганов;

5) единая обязательная политическая идеология (марксизм-лени­низм в странах тоталитарного социализма, мобутизм в Заире в 60— 80-х годах, нкрумаизм в Гане в 60-х годах и т.д.). Она обеспечивается государственным принуждением в явственных или скрытых формах.

Тоталитарный режим имеет свои разновидности. Беспартийный военный режим, где безраздельная власть принадлежит лидеру, возглав­ляющему военный или революционный совет, существенно отличается от фашистского или коммунистического режима, где в механизме власти огромную роль играет партия. С другой стороны, фашистский режим принципиально отличается от коммунистического по идеологическим установкам, формам организации власти, методам принуждения. Тота­литарный социализм мог иметь некоторые позитивные черты, его нельзя отождествлять с фашизмом./

Рассмотренная выше классификация государственных режимов опи­рается, как говорилось, на классификацию политических режимов, при­нятую в политологии. Вместе с тем в литературе по конституционному праву предложена специальная классификация государственных режи­мов. Различают следующие режимы: абсолютистский, министериальный, дуалистический, президентский, партократический, парламентар­ный. Эти предложения находятся в стадии обсуждения.

 Глава 10

ГОЛОСОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ: ВЫБОРЫ, ОТЗЫВ, РЕФЕРЕНДУМ, НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА

§ 1. Понятие и принципы избирательного права

Понятие избирательного права и сущность выборов. Выборы осу­ществляются на самых различных уровнях общества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерных обществахсовет директоров или иной орган, в кооперативах правления и т.д. Многие государственные органы также избираются в центре (парламен­ты или по крайней мере их нижние палаты, президенты), на местах избираются органы местного самоуправления советы, мэры и т.д. Большинство органов, избираемых гражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаях избирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборы впервые состоя­лись в Израиле. Выборы это важнейший инструмент легитимности государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной из определяющих характеристик государственной жизни, государственного режима.

Выборы государственных органов и должностных лиц государства бывают: всеобщими (на всей территории государства) и региональными;

прямыми (граждане голосуют непосредственно за кандидатов), косвен­ными и многостепенными; полными и частичными (дополнительными);

очередными (в установленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися) и т.д.

Порядок выборов регулируется многочисленными нормами, в сово­купности составляющими институт выборов систему норм, регулиру­ющих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормы устанавливают: ос­новные принципы избирательного права, требования, относящиеся к из­бирателям и кандидатам; порядок организации и деятельности органов, осуществляющих проведение выборов, создание территориальных и иных избирательных единиц, от которых избираются кандидаты; статус избирателей, избирательных объединений и избирательных коллегий;

процедуры предвыборной агитации и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования и опротестования результа­тов выборов.

191

 Ключевой категорией для выборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательной инициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективно избиратель­ное право это раздел конституционного права (отдельные нормы, ре­гулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву наказания за преступления, связанные с выборами, и к админи­стративному праву некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательных комиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, и т.д.). Нормы, регулирующие избира­тельное право, содержатся в конституциях (обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногда эти законы весьма пространные и потому их называют избирательными кодексами), причем в субъектах федерации, в политической автономии могут действовать свои законы о выборах органов и должностных лиц этих государствен­ных образований. Такие нормы могут содержаться в декретах президен­та, в постановлениях правительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иных вопросов избирательного права, в ин­струкциях центральных избирательных комиссий и других органов, воз­главляющих проведение выборов (например, в актах верховных избира­тельных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).

В субъективном смысле избирательное право это право конкрет­ного лица участвовать в выборах. Обычно для этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в стране проживания, как правило, не голосуют), определенный возраст (обычно 18 лет), быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будет сказано ниже. Существует также формальное требование: необхо­димо быть включенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет с удостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он должен будет быть внесен в дополнительный список избира­телей.

Различают активное и пассивное избирательное право. Активноеэто право избирать, голосовать за какую-либо кандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательное право это право быть избранным, например в парламент, на должность президента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании, генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражда­нин США, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах президента США, но быть избранным не может: для этого нужно достичь 35-летнегс возраста. Обратное соотношение активного и пассивного избирательно-

192

 го права не встречается: если гражданин обладает пассивным избира­тельным правом, то он имеет и активное.

Сущность выборов это определение партий и должностных лиц которые в течение определенного срока будут управлять государством государственным образованием или административно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве стран свободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один и;

важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положил конец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.) Но нередко выборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимы иногда практикуют регулярные выборы, обстав ленные так, что противникам тоталитаризма одержать победу на выбоpax невозможно.

С точки зрения классического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя \ используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что использование этого института не может гарантировать избрание самых достойных Поэтому они предпочитают представительным учреждениям института аш-шура совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица не избираются, они «естественно» выделяются сред! населения, становятся заметными благодаря их уму, военному опыту другим качествам и приглашаются правителем в свой совет. Единогласное мнение совета иджма имеет особую силу, оно становится важнейшим источником права.

В условиях военных режимов принцип выборности не отвергается военный, революционный совет, его лидер обещают провести выборы как только они наведут порядок в стране. Намеченные сроки выборе! обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не проводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то и два десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы (Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связывайте? с переходом к гражданскому правлению (обычно первым граждански!» президентом бывает прежний лидер военного режима).

В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают в качестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при 2—3 канди­датах на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу, не было. В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда прохо­дили таким образом, что список кандидатов в парламент зачитывался на

193

13 1465

 собраниях граждан крупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.

Принципы избирательного права. Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательного права, а детальное регулирование отнесено к принятию специального, обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаются четыре принцип, избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы при тайно» голосовании. Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е. исключения незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые (например, в Китае), принцип прямых выборов не осуществля­ется или реализуется лишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президенты избираются парламентом (например, Турция) или специальной избирательной коллегией (Германия), принцип прямых выборов к этим должностным лицам не относится. Конституции не упо­минают принцип равного избирательного права, если определенные со­циальные группы имеют преимущества на выборах (например, в Китае один депутат в парламент избирается от меньшего количества городско­го населения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы» лица, лишенные избирательных прав по социаль­ному или политическому признаку, как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь еще сохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в Китае. Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательным корпусом.

Всеобщее избирательное право не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах. Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства, проживающие в стране, где прово­дятся выборы. Эти категории лиц иногда могут участвовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в данной стране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы) и уплачивают налоги (Венгрия, Испания, Финляндия). В Великобритании в выборах могут участвовать граждане государств членов британского Содружества. В ряде стран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвовать иностранцы, но по международным соглаше­ниям и на основе взаимности (в Латинской Америке только граждане других латиноамериканских государств).

Избирательные права имеют не все граждане данной страны. Не уча­ствуют в выборах граждане-дети (не достигшие избирательного возрас­та), душевнобольные (это должно быть признано решением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательные права лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах не голосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только пригово­ренные судом к тюремному заключению на срок более года. Подследс!

194

 венные и обвиняемые в большинстве стран вправе голосовать. Не голосу­ют пэры в Великобритании (они имеют свою палату), в ряде странсолдаты (офицеры имеют это право), в некоторых странах'племенные вожди (там, где при парламентах есть совещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может быть осуществлено судом, в том числе за злостное банкротство, мошенничество на выборах, за система­тические уклонения от участия в выборах в тех странах, где закон пред­усматривает обязательное голосование.

В большинстве стран для участия в голосовании активное избира­тельное право установлен возраст: не менее 18 лет ко дню выборов. Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии, Иране, на Кубе, в Никарагуа— 16 лет, но в некоторых из нихфакультативно), иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивного избирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано с необходимостью иметь жизненный опыт для участия в реше­нии государственных дел (например, возраст для депутата нижней пала­ты парламента Франции — 23 года, верхней палаты парламента Ита­лии — 40 лет, для президента США, избираемого косвенными выбора­ми, — 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборах сена­торов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: в Италии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а в верхнюю — 25 лет). Иностранцы, если они посто­янно проживают в стране, могут обладать активным и пассивным избира­тельным правом в Дании, Нидерландах, Швеции на муниципальных вы­борах. Об избирательных правах граждан Европейского союза говори­лось выше.

Для обладания пассивным избирательным правом могут быть уста­новлены и другие условия. Так, для кандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенный срок постоянно прожи­вал в данной стране (в США — 14 лет), был урожденным, а не натурали­зованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, не более 65 лет в Намибии).

В некоторых африканских странах для обладания пассивным изби­рательным правом необходимо уметь читать и писать на государствен­ном языке (в Руанде по-французски, в Малави по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере для выборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбеки­стане, на Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшие работники МВД, службы без­опасности. В Литве требуется три года постоянно жить в стране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшее об-

195

 разование, кандидат в парламент пройти военную службу; в Болга­рии не могут выставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избирать граждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польше такие граждане могут избираться даже на пост президента.

В связи с имеющимися ограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемости и несовместимости. Неизби­раемость означает, что определенные должностные лица не могут вы­двигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы, судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобы такие лица ушли в отставку заблаговремен­но за 6 месяцев до выборов, а то и за год, что должно исключить использование их служебного положения и влияния на выборах. Неизби­раемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи в Ис­пании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мекси­ке губернаторы не могут баллотироваться в определенных избиратель­ных округах).

Несовместимость означает запрет одновременно занимать выбор­ную и иную государственную должность. Она не исключает возможнос­ти избрания лица, занимающего государственную должность, в предста­вительное учреждение, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парла­мент, должны решить для себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовмес­тимость означает также запрещение занимать какую-либо государствен­ную должность в системе исполнительной или судебной власти.

Во многих странах пассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь после внесения кандидатом избирательного за­лога (обычно требуется, чтобы такой залог был внесен кандидатом из собственных средств). Например, франков вносит каждый кандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов в Канаде, 500 фунтов стерлингов в Великобритании. Только после этого он регистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено в избирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход госу­дарства, если кандидат не соберет установленного законом процента голосов (в Великобритании и Франции — 5%, в Канаде — 15%, в Индии — 1 /8 часть поданных голосов).

Большинство названных выше цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественный характер и не являются дискримина­цией. Так, лишение избирательных прав пэров в Великобритании обу­словлено тем, что они занимают места по наследству в верхней палате,

196

 племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где есть особые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных бан­кротов в Италии осуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могут использоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка, требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральными качествами и хорошим харак­тером, и т.д.). Избирательный залог, конечно, ограничивает возможнос­ти неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призван отсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными и ис­пользуют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые госу­дарством, в целях своей популяризации.

Открыто дискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладание имуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 90-х годах ликвидирован апартеид в ЮАРранее африканцы не имели избирательных прав. Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, а чаще и более половины граждан страны женщин. Они лишены избиратель­ных прав в некоторых мусульманских государствах (например, в Ку­вейте). Для дискриминации может быть использован ценз оседлости, когда для включения в избирательные списки требуется проживать не­сколько месяцев в общине низовой административно-территориаль­ной единице (в Японии и Германии — 3 месяца, во Франции — 6, в Великобритании — 12 и т.д.), платить местные налоги (например, во Франции не менее пяти раз).

Равное избирательное право это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинако­вые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона. Избирательное право является равным, если: 1) каждый избиратель имеет равное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, на выборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийный список, а второй за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше; 2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели не разделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранее фиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское и сельское население представлено в парламенте неодинаково; 3) депутат избирает­ся от равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численности населения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей, либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдаться пропорция мандатов и избирателей, в еди­ном общегосударственном (национальном) округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр); 4) закон предъявляет одинако-

197

 вые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения ими предвы­борной агитации и определения результатов выборов.

Нарушением этого принципа может стать так называемый плюраль­ный вотум, когда большинство избирателей имеют один голос, а некото­рые несколько голосов (обычно два), как это было в Великобритании до конца 40-х голов в отношении лиц, имевших университетское образо­вание: они дополнительно голосовали в том округе, где ранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выбо­ров, когда население делится на группы с неравным представительством. Наиболее дробным число таких групп было до 90-х годов в африканском Бенине, где рабочие, крестьяне, местные предприниматели, духовенст­во, работники единственной партии, государственные служащие и неко­торые другие категории имели фиксированную норму представительства на выборах в парламент. Эта норма совершенно не соответствовала чис­ленности групп, следовательно, весомость голосов избирателей была не­одинаковой. Уже упоминалось о практике Китая, где один депутат во Всекитайское собрание народных представителей избирается от город­ского населения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Это неравенство в Китае объясняют необходимостью укре­пить руководящую роль рабочего класса в крестьянской стране.

Равенство избирательного права предполагает создание равных по численности населения (или равных в пропорции числа мандатов и насе­ления) избирательных округов. Конечно, обеспечить равенство с точнос­тью до одного человека невозможно, тем более что по избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушать границы единиц административно-территориального деления (в противном слу­чае при отсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняется организация выборов и определение их результатов). Поэ­тому избирательные законы допускают определенное неравенство в чис­ленности населения избирательных округов, обычно на 25—30% в ту или иную сторону (например, в Германии, Литве на 25%). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времени гра­ницы избирательных округов пересматриваются (например, в Великоб­ритании через 15 лет).

Нарушением принципа равенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемая избирательная география (геомет­рия), иногда обозначаемая американским термином «джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора, который ис­пользовал нарезку округов в интересах своей партии, и английского слова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот

198

 прием, администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные окру­га таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других пар­тий сосредоточить с самым крупным перевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятся конкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателей различных населен­ных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимают причудли­вые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда, в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы уже упоминали об установлении сроков обязательного пере­смотра границ округов независимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того, запрещается разрывать избирательные окру­га: они должны быть слитными, и т.д.

Прямые и непрямые выборы. Прямые выборы это непосредст­венное избрание гражданами своих представителей в органы государ­ства, отдельных должностных лиц (например, президента). Почти всегда (исключение составляет, например, королевство Бутан) прямыми вы­борами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалат­ного парламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другие органы местного самоуправления. Однако и в данном случае есть исключения. В некоторых мусульманских странах (Бангла­деш, Пакистан) определенное число женщин-депутатов в нижнюю па­лату избирается самим парламентом, а в однопалатном парламенте может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом из среды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте). Во многих странах прямыми выборами избираются верхние палаты пар­ламентов (Бразилия, США и др.), президенты (Мексика, Франция и др.), нижние палаты законодательных собраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономных образованиях. В един­ственной стране Израиле с 1996 г. прямыми выборами избирается премьер-министр.

Вместе с тем многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профес сиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов v должностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о приме­нении той или иной системы выборов это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, националь­ной спецификой.

Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногда многоступенчатыми). Косвенные

199

 выборы, имеют два варианта. При первом варианте выборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией. Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиков от той или иной партии, а затем уже выборщики, со­бравшись в столицах своих штатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или иной партии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне столице США. Подобный порядок существует в Аргентине, до 90-х годов он применялся с определен­ными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами из­бирается сенат во Франции, где голосуют за кандидатов: а) члены ниж­ней палаты парламента, избранные от данного департамента адми­нистративно-территориальной единицы; б) члены советов органов местного самоуправления региона наиболее крупной административно-территориальной единицы; в) члены генеральных советов департаментов; г) специально избранные для такого голосования муници­пальными советами их члены. Косвенными выборами избирается также верхняя палата парламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой изби­рательной коллегией, а постоянно действующим органом. Наиболее от­четливый пример этого избрание президентов парламентами в Гре­ции, Турции и других странах.

Многостепенные выборы организуются иначе. Низовые представи­тельные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные орга­ны, последние же избирают высшее звено, и так вплоть до парламента. В прошлом такая система использовалась в СССР, на Кубе, в Анголе, Мо­замбике. В настоящее время она существует в Китае.

Тайное и открытое голосование. При тайном голосовании избира­тель подает свой голос без ведома других лиц путем заполнения избира­тельного бюллетеня, использования избирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточки избирателя (в Бразилии предполагается ввести такую систему в 1998 г.). Нарушение тайны голо­сования карается законом. Никто не имеет права требовать информацию о том, как голосует тот или иной избиратель, если только сам избиратель не пожелает сообщить об этом. Открытые выборы осуществляются очень редко, обычно в низовом звене представительных органов путем подня­тия руки. Они использовались до 90-х годов в некоторых африканских странах на выборах органов местного самоуправления, а в настоящее время применяются при выборах низового звена собраний народных представителей в Китае.

 § 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

Назначение выборов. Началом официальной избирательной кампа­нии является назначение даты выборов. Она может быть установлена конституцией. Например, в Коста-Рике выборы президента осуществля­ются раз в четыре года в первое воскресенье февраля. Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике, США. В конституции может быть определена не дата, а условия выбо­ров: они проводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностного лица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через 20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующий акт о точной дате вы­боров. Дата назначается либо только одним органом (в Белоруссиипрезидентом, в Коста-Рике Верховным избирательным трибуналом, в Испании королем), либо разными органами в зависимости от того, какой орган или какое должностное лицо подлежит избранию. В Бол­гарии выборы президента назначаются парламентом, а выборы в пар­ламент президентом.

Дальнейшая избирательная кампания проходит множество стадий. Это создание избирательных округов и избирательных участков, состав­ление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.

Избирательные округа и избирательные участки. Избирательный округ наиболее распространенная разновидность избирательных еди­ниц (при многостепенных выборах такими единицами могут стать ниже­стоящие представительные органы, при косвенных избирательные коллегии). Избирательный округ объединяет избирателей определен­ной территории или коллектива для выборов одного или нескольких де­путатов. Число и нарезка избирательных округов по выборам в парла­мент обычно определяются законом, иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам в органы местного самоуправления актами этих органов.

В зависимости от характера представительства избирательные окру­га бывают территориальными и производственными. Первые объединя­ют избирателей по месту жительства, вторые по месту работы. Произ­водственные округа создавались в свое время в Польше и некоторых других странах, в настоящее время они существуют в Китае. Однако только производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабе страны или административно-территориальной единицы с тер­риториальными округами. В отдельных странах округа создаются по эт­ническому признаку (Сингапур, Фиджи).

201

 Существуют три основных вида территориальных округов: одноман­датные, многомандатные и общегосударственные. Последние в зарубеж­ных странах обычно называют национальными округами (следует по­мнить, что слово «национальный» на многих языках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округа избирается один депутат в парламент или местный представительный орган (число выдви­нутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округа избираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ может включать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов от единст­венной партии, соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания части депутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатным и многомандатным округам.

Избирательный участок это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, и где производится первичный подсчет поданных голосов. Остальные избирательные комиссии сумми­руют данные протоколов, полученных от участковых и нижестоящих избирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое число жителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), в больницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могут создаваться и более мелкие избирательные участки.

Как правило, избирательный участок гораздо меньше избирательного округа, на территории округа располагается несколько, а иногда и мно­жество избирательных участков. Однако в небольших населенных пунк­тах при выборах органов местного самоуправления участок может охва­тывать несколько избирательных округов, которые включают кандида­тов, выдвинутых группами домов или улиц.

Избирательные органы это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки избирательные трибуналы, избиратель­ные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избира­телей). Они ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции изби­рательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют резуль­таты выборов) и некоторые судебные и административные функции:

могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут это право суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для парламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены на другие государствен-

202

 ные органы, например на министерство внутренних дел или центрально статистическое управление.

Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Рика, парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами мест­ного самоуправления (местные избирательные комиссии на Украине), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). Члены этих комиссий рассматриваются как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии рассматривается как опла­чиваемая государственная должность (например, в Испании).

Избирательные комиссии различны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные комиссии об­разуются в административно-территориальных единицах, окружные из­бирательные комиссии в избирательных округах, участковые изби­рательные комиссии на пунктах голосования (участках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по своему округу, опре­деляют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии составление полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителя они не определя­ют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящую избира­тельную комиссию окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, организация избирательной кампании и т.д.

Избирательные комиссии и иные избирательные органы бывают по­стоянными (Испания) и временными, создаваемыми лишь на период выборов (Италия). Центральные комиссии, избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постоянной основе (изби­рательные трибуналы и регистр всегда). Центральные комиссии иногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными, об­разуемыми только на период выборов, и после подсчета голосов, опре­деления победителей и выдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковые комиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссии бывают и постоянны­ми, и временными.

Центральная избирательная комиссия создается указами президен­та, постановлениями парламента, правительства, реже верховным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она образуется

203

 из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выборах, не возглавляет ее государственный чиновник, занимающий место председателя комиссии по должности, министр внутренних дел, начальна статистического управления и др. В Индии, Пакистане, Сирии центральная избирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих. В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей передовых рабочих, крестьян-кооператоров и целиком работает на общественных началах.

Во многих странах центральная избирательная комиссия в качестве специального органа не создается, ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Италия, Франция и др.). В США вообще нет такой комиссии и ее не заменяет какой-либо орган. Вопросами выборов, в том числе в федеральные органы, ведают штаты, хотя есть федеральные законы, регулирующие некоторые стороны избирательной кампании, в том числе закон о федеральных выборах 1972 г.

Помимо регистрации кандидатов, распределения выделенных бюджетных средств, подведения итогов выборов и т.д. центральная избирательная комиссия в пределах своих полномочий издает инструкции разъяснения и иные акты, которые могут иметь нормативное значение прежде всего для местных избирательных комиссий при проведении избирательной кампании.

Избирательные комиссии субъектов федерации в федеративных государствах, территориальные комиссии административно-территориальных единиц в ряде стран состоят из чиновников, действующих на постоянной основе; в странах тоталитарного социализма эти комиссии, как  центральная избирательная комиссия, формируются из различных представителей общественности и действуют только в период выборов.

Окружные избирательные комиссии в Австрии, Германии, некоторых других странах состоят из представителей партий, делегируемых ими