Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

 

 

 

 

Заснований 1995 р.

 

 

Засновник – Унiверситет внутрiшнiх справ

 

 

Зареєстрований
Міністерством України у справах преси та інформації

 

 

Свідоцтво
про державну реєстрацію:

серія КВ, №1671
від 19.10.95

 

 

Виходить двічі на рік

 

 

 

 

 

 

 

Адреса редакції:

Україна, 61080,

м. Харків,

пр. 50-річчя СРСР, 27

 

 

Телефони:

(0572) 503-168;

503-191

 

 

Адреса електронної

пошти:

stars@adm.univd.kharkov.ua

 

 

 

Міністерство
внутрішніх справ України

 

 

 

 

 

 

 

Вiсник

Унiверситету
внутрiшнiх справ

 

Випуск 10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Харків 2000


Вісник включено до переліку №1 наукових фахових видань ВАК України
з юридичних, соціологічних наук та науки державного управління
(Бюлетень ВАК України, 1999. №4)

 

 

Редакцiйна колегiя:

О.М. Бандурка – д-р юрид. наук, проф. (вiдповідальний редактор);
О.Н. Ярмиш – д-р юрид. наук, проф. (заступник вiдпові­даль­ного редактора); П.М. Львова – вiдповідальний секретар; К.В. Астахова – д-р іст. наук, проф.; Е.А. Афонін – д-р соціол. наук, проф.; В.С. Бакіров – д-р соціол. наук, проф.; С.П. Бочарова – д-р психол. наук, проф.; В.С. Буцевицький – д-р політол. наук, проф.; Л.П. Гар­чева – д-р іст. наук, доц.; В.А. Гошовська – д-р політол. наук, проф.; В.А. Греченко – д-р iст. наук, проф.; В.В. Глущенко – д-р екон. наук, проф.; В.А. Друзь – д-р бiол. наук, проф.; М.М. Кім – д-р екон. наук, проф.; Є. В. Ковальов – д-р екон. наук, проф.; О.М. Кри­вуля – д-р фiлос. наук, проф.; Л.М. Перелигіна – д-р біол. наук, проф.; Є.А. Подольська – д-р соціол. наук, проф.; М.І. Сазонов – д-р філос. наук, проф.; Н.Г. Самойлов – д-р біол. наук, проф.; О.Ф. Скакун – д-р юрид. наук, проф.; О.П. Снігерьов – д-р юрид. наук, проф.; В.М. Соболєв – д-р екон. наук, проф.; В.О. Соболєв – д-р соціол. наук, проф.; Л.Д. Тимченко – д-р юрид. наук, доц.; В.Д. Титов – д-р філос. наук, проф.; О.В. Тягло – д-р філос. наук, проф.; Ю.О. Чернецький – д-р соціол. наук, проф.; Л.Ф. Шестопалова – д-р псих. наук, проф.; В.В. Шкода – д-р філос. наук, проф.; С.В. Яковлєв – д-р фiз.-мат. наук, проф; О.Л. Яременко – д-р екон. наук, проф.

 

Вісник охоплює широке коло актуальних проблем боротьби зі злочинністю та забезпечення громадського порядку, удосконалення законодавства України, правового регулювання еконо­міч­них та цивільних відносин й соціологічного забезпечення діяльності органів внутрішніх справ.

Для науковців, правоохоронців-практиків, слухачів, курсантів та студентів юридичних вузів.

Редколегія не завжди поділяє погляди авторів публікацій.

 

 

 

 

 

 

 

1201000000-99                                       © Унiверситет внутрiшнiх справ, 2000

Боротьба зі злочинністю та забезпечення
громадського порядку

Л.М. Давиденко, д-р юрид. наук,
професор каф. кримінального права
і кримінології Ун-ту внутр. справ

Питання боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку

Захист населення країни від насильства та сваволі криміналь­них елементів, будь-яких посягань на особистість, її права та за­конні інтереси – найважливіший обов’язок держави та її правоохорон­них органів, що отримав своє відображення в ст.ст.27, 28 Конституції України. Досягши останнім часом деяких успіхів у цьому напрямку, працівники правоохоронних органів дуже добре розуміють, що підстав для самозаспокоєння у них немає. Мільйони чесних людей небезпідставно та гостро відчувають свою беззахисність перед натиском злочинності, особли­во тієї її частини, котра має організований характер. Корупція, що вразила значною мірою державні структури та суспільні інститути, є інколи неподоланною перешкодою для практичної реалізації громадянами своїх прав і свобод.

Боротьба зі злочинністю в широкому розумінні цього поняття включає в себе два основні напрямки. Перший утворює діяльність правоохо­ронних органів з виявлення, розкриття, розслідування злочинів та при­тягнення винних до встановленої законом відповідальності. У рамках другого напрямку, котрий зветься попередженням злочинів, здійсню­ється робота з вивчення причин злочинності, усунення, послаблення чи нейтралізації криміногенних факторів. У цій роботі беруть участь різні державні органи та суспільні формування. На практичному рівні два названі напрямки боротьби зі злочинністю тісно взаємопов’язані, їх виокремлення має умовний характер.

Кримінальна ситуація в Україні на сучасному етапі – якісно новий феномен як за масштабами злочинних виявів, так і за ступенем їх негативного впливу на життєдіяльність суспільства, права та свободи громадян. Протягом останніх десяти років рівень реєстрованої злочинності в країні збільшився майже удвічі, й на кожні 100 тис. населення здійснюється приблизно 1100 злочинів. Зазначимо, що на початку 70-х рр. в Україні реєструвалось близько 130-140 тис. злочинів, а коефіцієнт злочинності в розрахунку на 100 тис. населення складав близько 230 злочинів.

У структурі злочинності значно зросла частка тяжких злочинів, питома вага яких складає понад 40%. Особливе занепокоєння викликає високий рівень навмисних убивств, тяжких тілесних ушкоджень, інших насильницьких злочинів проти особистості. Щороку в країні вчиняється понад чотири тисячі вбивств, що в розрахунку на 100 тис. населення складає приблизно 9 убивств. За цим показником ми вийшли в Європі на друге місце, пропустивши вперед лише Росію, та при цьому в два-три рази випередили такі країни, як Німеччина, Франція, Англія.

Суттєво зросла економічна злочинність. Злочинні угруповання, що діють у економіці, легалізовали значну частину тіньових капіталів, освоїли нові види протиправної діяльності. З’явилися такі раніше невідомі суспільно небезпечні діяння, як приховування прибутків з метою ухилення від сплати податків, незаконне переведення кош­тів на рахунки закордонних банків, неповернення державних грошових сум, що отримані в кредит тощо. Із розвитком підприємництва та зосередження у приватному сек­торі економіки значних матеріальних ресурсів та коштів самі комер­ційні структури стали принадним об’єктом злочинних зазіхань.

Характеризуючи рівень злочинності в країні, слід зазначити, що злочини, котрі відбито в кримінальній статистиці – це лише верхня частина айсберга. Про розміри підводної частини, що іменується латентною злочинністю, ми не маємо точних даних, хоча про її існування відомо достовірно, зокрема й те, що з деяких видів злочинів латентність значно перевищує реєстровану злочинність. Особливо великою є латентність економічної злочинності. За думкою фахівців, виявляється та потрапляє до кримінальної статистики не більше 5 відсотків таких злочинів, як розкрадання державного майна шляхом привласнення, розтрати чи зловживання службовим становищем, дача та отримання хабаря, ухилення від сплати податків, випуск та реалізація недоброякісних товарів, обман покупців та інші злочини у сфері економіки.

Знання справжніх розмірів злочинності в країні має не лише теоретичне, але й важливе практичне значення, особливо під час розслідування та планування кадрових, матеріальних та інших ресурсів у сфері боротьби зі злочинністю. У вирішенні цієї проблеми може й повинна відіграти більш активну роль юридична наука, внесок якої в удосконалення боротьби зі злочинністю на сьогодні суттєво відстає від потреб практики.

Організовуючи боротьбу зі злочинністю в масштабі країни, окре­мих регіонів, не менш важливо враховувати й те, що останніми рока­ми спостерігається погіршенню не лише кількісних, але і якісних показників. Злочинність стала більш жорстокою, професійною, організованою та озброєною, у зв’язку з чим перед правоохоронною системою виникли проблеми, котрі раніше їй вирішувати не доводилось.

Знання розмірів злочинності та форм її вияву є важливою, але не єдиною умовою для організації протидії цьому негативному явищу. Не менш важливе значення має розуміння того, під дією яких криміно­генних факторів у країні відбулося стрімке зростання злочинності, яка, досягши в 1995 р. свого піку, протягом кількох років перебуває на неприпустимо високій для цивілізованого суспільства позначці.

Кримінологічні дослідження та результати аналізу прокурорсько-слідчої практики свідчать, що причини та умови злочинів або, за іншою термінологією, криміногенні фактори, що визначають наявну в Україні кримінологічну ситуацію, кореняться в різних сферах життєдіяльності, передусім в економічній та соціальній сферах.

Говорячи про вплив на злочинність економічної сфери, слід під­креслити, що будь-яка економічна система містить в собі обставини, що здатні детермінувати злочинність. Якщо за планової економіки основними детермінаторами злочинності є обставини, пов’язані зі знеособленням власника, суперечністю між планом та практикою його реалізації, то основними криміногенними факторами ринкових відносин є, по-перше, конкурентна боротьба, котра нерідко переходить за межі цивілізованих форм, та, по-друге, наявність ринку робочої сили, тобто безробіття.

Економічна криза в країні набагато підсилила негативний вплив названих і неназваних криміногенних факторів. До цього слід додати, що форсовані темпи роздержавлення та приватизації, приниження ролі держави в регулюванні економічних процесів створили сприятливі підстави для неконтрольованого криміналізованого бізнесу та напівкримінальної співпраці державних чиновників і приватного сектора. Швидкоплинна лібералізація економічної діяльності, передача державної та суспільної власності в приватні руки, нерідко за безпідставно заниженою вартістю, за відсутності надійного механізму контролю та захисту від злочинних посягань створили сприятливі умови для вкорінення в економіку відверто кримінальних елементів, безконтрольного розпорядження національними багатствами з боку корумпованого чиновництва.

Кризові явища в економіці відіграли вирішальну роль у виникненні глибоких деформацій соціальної сфери. Значна частина населення України опинилася за межею бідності, а інша її частина ледь балансує на грані прожиткового мінімуму.

Не виправдалися надії на формування середнього класу як основи стабільного буття та розвитку суспільства, носія таких цінностей, як злагода, порядок та законність. Рівень законослухняності населення знижується в результаті невиконання державою своїх соціальних зобов’язань перед громадянами (відсутність адресної підтримки соціально незахищених верств населення, масові невиплати заробітної платні, пенсій, допомоги, розлад системи безоплатної медичної допомоги та ін.).

Негативні процеси, що відбуваються в економічній та соціальній сферах, справили негативний вплив і на духовно-моральний стан суспіль­-
ства. Деформація ціннісних орієнтацій у значної частини населення, особливо у підлітково-молодіжному середовищі, дійшла до того, що почали визнаватися соціально схвалюваними деякі форми аморальної, антисуспільної та навіть злочинної поведінки (проституція, звідництво, ухилення від військової служби, вимагання та ін.). У очах багатьох громадян перестали бути ганебними судимість, притягнення до кримінальної відповідальності, дармоїдство, пияцтво.

У побутовій свідомості втрачено цінність продуктивної праці як джерела добробуту та головного засобу самореалізації особистос­ті; значно поширилось уявлення про можливість легко досягти доб­робуту обманним шляхом, спекулятивними операціями, участю в сум­нівних фінансових іграх, напівкримінальному бізнесі.

Спостерігається загальне озлоблення у звичаях, деморалізація міжособистісних стосунків, посилення егоцентризму та індивідуалізму. У результаті ескалації жорстокості та героїзації насильства виникло знецінення життя, девальвація особистості як найвищої цінності.

Негативні процеси в духовно-моральній сфері значною мірою зумовлені зловживаннями свободою слова в засобах масової інформації, пропагуванням насильства, жорстокості, порнографії, культу наживи за будь-яку ціну та інших антицінностей, що їх тісний зв’язок зі злочинністю здавна відомий. Різке загострення криміналь­ної ситуації, котре, до речі, прогнозувалося кримінологами, фактично застало зненацька правоохоронну систему. Значущих попереджувальних зусиль, ціннісної зваженої системи невідкладних та наступальних заходів, котрі здатні протидіяти стрімкому наростанню злочин­ності, вчасно здійснено не було. Відмова від пропагованих раніше нереальних цілей абсолютної ліквідації злочинності, остаточного викорінення її причин та умов супроводжувалася іншою крайністю – запровадженням у суспільну свідомість, у тому числі працівни­ків правоохоронних органів, капітулянських настроїв типу «мафія безсмертна», «організована злочинність всесильна».

Вочевидь затяглася дискусія стосовно того, де бути слідчому апарату, про функції прокуратури тощо, що не сприяє зміцненню системи протидії злочинності.

Негативний вплив на практику боротьби зі злочинністю справило також те, що своєчасно не було введено кримінальної відповідальності за організацію та керівництво організованими злочинними формуваннями, тривалий час поза сферою дії кримінального законодавства знаходилися також суспільно небезпечні діяння, що здійснюються в економічній сфері, – ухилення від сплати податків, заняття забороненими видами підприємницької діяльності, фіктивне підприємництво, шахрайство з фінансовими ресурсами та ін.

Через відставання правового забезпечення правоохоронної діяль­ності, відплив кваліфікованих кадрів до комерційних та інших ст­руктур, де матеріальні умови виявилися кращими, з інших причин знизився професіоналізм працівників правопорядку, тоді як орга­нізованість, технічне, інформаційне та інше забезпечення злочин­ного світу зросли. У результаті погіршилось розкриття злочинів, знизилася якість попереднього слідства.

Значної шкоди справі боротьби зі злочинністю було завдано зведенням нанівець ролі громадськості у зміцненні правопорядку, демонтажем системи профілактики правопорушень, правового виховання та освіти населення. Система профілактики, що діяла раніше, поряд із державними органами включала в себе суспільні інститути: товариські суди, ради профілактики, добровільні народні дружини, громадські пункти охорони правопорядку та ін. У результаті необдуманих дій та просто бездіяльності в цьому відношенні система громадських органів, що здійснювала профілактичну роботу, була практично зруйнована. Це негативно вплинуло і на профілактичну діяльність правоохоронних та інших державних органів, робота яких у цій галузі здійснюється у тісному контакті з громадсь­кістю.

Негативну роль відіграло також те, що тривалий час у країні були відсутні організаційно-правові засади попередження зло­чинності. Лише у 1993 р. Верховною Радою України була затверджена Державна програма боротьби зі злочинністю, якою передбачена низка актуальних профілактичних заходів. Проте через недостатніс­ть ресурсного забезпечення та з інших причин значна їх частина лишилася невиконаною.

На цей час в Україні є чинними: Закон про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю (1993); Закон про боротьбу з корупцією (1995); Закон про адміністративний нагляд за особами, що звільнені з місць позбавлення волі; Закон про органи та служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх; також інші. Проте базовий закон про профілактику злочинів, котрий би об’єднав законодавство, яке вже діє в цій сфері, та згідно з яким надалі могли б прийматися відповід­ні закони з окремих напрямків попереджувальної роботи, в Україні відсутній.

Потреба в такому Законі давно є нагальною, про що свідчить ще Державна програма боротьби зі злочинністю 1993 р., один з пунктів котрої передбачав підготовку та внесення на розгляд Верховної Ради законопроекту про профілактику правопорушень (п.9). Незаважаючи на те, що криміногенна ситуація в країні останніми роками суттєво погіршилася, названий законопроект навіть не пропонувався до розгляду Верховною Радою. Затягування з прийняттям даного Закону негативно відбивається на практиці попередження злочинів і на сучасний момент.

У такому зв’язку було б доцільним видання Президентом України указу про профілактику злочинів, котрий міг би діяти тимчасово до прийняття Закону про основи попередження злочинів та ліквідував би правову прогалину у цій сфері. У даному правовому акті необхідно закріпити основні цілі, завдання та принципи діяльності суб’єктів профілактики злочинів; систему учасників цієї діяльності, їхні повноваження; систему заходів попередження злочинів та порядок їх здійснення; основи взаємодії державної системи попередження злочинів із органами місцевого самоврядування; підстави індивідуальної профілактики, форми та способи захисту прав і свобод осіб, стосовно до яких вони застосовуються, та ін­ші питання. Правовий акт про профілактику злочинів стане важливим гарантом прав та законних інтересів громадян та юридичних осіб у розглядуваній сфері та водночас активним фактором організаційного характеру.

Боротьбу зі злочинністю в країні було ослаблено також тим, що в 1991 р. під час прийняття Закону України «Про прокуратуру» з надуманих мотивів прокуратуру було позбавлено координаційної функції, котра нею здійснювалася тривалий період. І хоч у 1993 р. цю функцію прокуратурі було повернуто у формі обов’язку прокурора під час проведення нагляду «вживати заходів до узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю», про­те напрацьовані раніше форми взаємодії правоохоронних органів бу­ло частково втрачено, що вимагало додаткових зусиль для їх понов­лення.

Незважаючи на те, що за останні роки сталося деяке поліпшення зв’язків між органами правопорядку та боротьби зі злочинністю, вважати ці зв’язки досконалими немає підстав. Головним недоліком є відсутність Положення про координацію діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю, в якому слід би закріпити завдання, принципи та форми координації, а також повноваження прокурора як координатора дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочин­ністю.

Вимагає свого розв’язання також питання про взаємовідношення координаційної ролі прокуратури та ролі Координаційного комітету з боротьби з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України, оскільки функції цих органів певною мірою перетинаються. Та обставина, що сьогодні на чолі Прокуратури України та Координаційного комітету з боротьби з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України перебуває одна особа, дещо послаблює гостроту даної проблеми, проте остаточно її не вирішує. Вважаємо, що на теоретичному рівні це питання може бути розв’язане таким чином: Координаційний комітет об’єднує зусилля всіх державних органів та громадських організацій, однак лише тих, котрі в тій або іншій формі беруть участь у боротьбі з корупцією та організованою злочинністю; прокуратура вживає заходів до узгодження дій лише правоохоронних органів та при цьому її координуюча діяль­ність охоплює всі напрямки боротьби зі злочинністю. Другою відмін­ною ознакою є те, що рішення Координаційного комітету у сфері боротьби зі злочинністю мають стратегічний характер, рішення координаційних нарад, що проводиться прокурорами всіх рівнів, спря­мовані на розв’язання оперативних завдань.

Невирішеним лишається питання про роль суду в боротьбі зі злочинністю, його участь у спільних заходах правоохоронних oрганів. Те, що суд не є ординарним учасником боротьби зі злочинніс­тю, не підлягає сумніву. Носій незалежної влади суд не може бути на одному рівні з органами, діяльність яких у сфері боротьби зі злочинністю координується прокуратурою.

Та, з іншого боку, суд є учасником кримінального судочинства, що його завданнями згідно зі ст.2 КПК є охорона прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб – учасників проце­су, а також оперативне та повне розкриття злочинів, викриття вин­них та забезпечення правильного застосування закону з тим, щоб кожний, хто вчинив злочин, був притягнений до відповідальності, жоден невинний не був покараний. Підкреслені нами завдання кримінального судочинства належать до сфери боротьби зі злочин­ністю та вирішуються на практиці за найбезпосереднішої участі су­ду. Тому стверджувати, що суд взагалі не бepe участі в боротьбі зі злочинністю, означає не зважати на реальну ситуацію.

Викладене підводить до висновку, що на суди не може покладатися відповідальність за стан боротьби зі злочинністю, не говорячи вже про рівень злочинності в країні. Але ступінь впливу суду на стан правопорядку, обгрунтованість застосування кримінального покарання та заходів виховально-профілактичного впливу слід обов’язково враховувати під час координації дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю як у цілому в країні, так і в окремих її регіонах. Враховуючи даний висновок, вважаємо, що у по­ложенні про координацію діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю слід передбачити наступні форми взаємодії прокуратури та інших правоохоронних органів: взаємне інформування про стан злочинності та судимості; використання даних судової статистики та матеріалів судової практики під час розроблення заходів на посилення боротьби зі злочинністю; проведення спільних семінарів та конференцій; направлення спільних інформаційних листів, довідок, оглядів; участь у підготовці постанов Пленумів Верховного Суду та Вищого Арбітражного Суду України.

Важливу роль у попередженні злочинів та інших правопорушень покликані відіграти органи державного контролю, кількість яких в Україні щороку зростає і на сьогодні наблизилася до ста. Прийнято також значну кількість законів, що регламентують їх діяльність, проте реальний внесок контролюючих органів у справу зміцнення законності та правопорядку поки що незначний. Головною причиною цього, як свідчать результати прокурорських перевірок, є невиконання або неналежне виконання органами контролю покладених на них функціональних обов’язків щодо усунення порушень закону та поновлення прав громадян.

Поряд із невиконанням працівниками органів позавідомчого конт­ролю своїх посадових обов’язків такому становищу значною мірою, як свідчить аналіз законодавства, що регламентує контрольну діяльність, сприяє його недосконалість. Зокрема, відсутня єдина державна полі­тика щодо визначення повноважень органів контролю: деякі з них навіть не мають повноважень, спрямованих на виявлення та усунення порушень закону, а тому заздалегідь неспроможні забезпечити контроль за ви­конанням актів законодавства. Більше того, органи контролю не зобов’язані, а лише мають право передавати матеріали, які містять ознаки злочину, до правоохоронних органів; більшість з них не звітують перед органами державної статистики про свою діяльність.

Актуальним є питання здійснення контролю за додержанням бюджетного законодавства. Проте органи Державного казначейства Украї­ни діють відповідно до Указу Президента від 27.04.95 p. та Поло­ження, затвердженого постановою КМУ від 31.07.95 p., якими їм надано права стягувати у безспірному порядку збитки, завдані унаслідок невиконання зобов’язань за бюджетними кредитами.

Більше того, останній Порядок обліку, зберігання, оцінки конфіскованого майна, що переходить у власність держави, затверджений постановою КМУ від 25.08.98 p., суперечить Закону «Про Державний бюджет України» і взагалі зводить нанівець зусилля всіх органів, причетних до поповнення Державного бюджету. Чого, наприклад, вартий п.3 цього документа – майно, вартість якого підлягає зарахуванню до Державного бюджету, зберігається органами, які його вилучили, або передається ними до зберігання іншим організаціям за договора­ми. На практиці таке майно передається на зберігання комерційним структурам з виплатою їм комісійної винагороди за рахунок Держав­ного бюджету. Тим паче, за користування таким майном теж передба­чена виплата комісійної винагороди за рахунок держбюджету (п.2 пос­танови).

У зв’язку з наведеним вважаємо за необхідне розроблення уні­фіко­ва­ного Закону «Про державний контроль», у якому необхідно виз­начити єдиний обсяг повноважень усіх органів контролю, перелік ма­теріалів, які повинні ними передаватися до правоохоронних органів у разі виявлення порушень закону, а також передбачити єдину форму державної статистичної звітності органів державного контролю з питань виконання покладених на них завдань.

Викликає занепокоєння відсутність контролю за доходами дер­жавних службовців, що сприяє вчиненню ними корупційних діянь та правопорушень, пов’язаних із корупцією. Як відомо, декларування доходів осіб, уповноважених на виконання функцій держави, здійсню­ється в порядку і на підставах, передбачених ст.13 Закону «Про державну службу», постановою КМУ від 11.08.95 p. «Про застосуван­ня ст.13 Закону України «Про державну службу». Однак контроль достовірності відомостей, що містяться в таких деклараціях, та зістав­лення їх зі способом життя такої особи не покладено на жоден з ор­ганів контролю. Ось і знаходяться в особових справах чиновників декларації про доходи, які не відповідають дійсності, але ніким не повинні перевірятися. Більше того, коли факти перекручення відо­мостей у декларації все ж таки встановлюються, судова практика без­підставно не вважає такі порушення, пов’язані із корупцією, триваючими, і припиняє справи через спливання 2-місячного строку давності притягнення до відповідальності.

В Україні відсутня єдина політика щодо віднесення державних посад до категорії «державних службовців». Тому безпідставно віднесені до державних службовців деякі посади, виконання обов’язків за якими фінансується з державного бюджету (наприклад, секретарі в судах, архіваріуси державних архівів, спеціалісти органів прокуратури та ін.). Поряд з тим до відповідних категорій державних службовців не віднесені посади, працівники яких уповноважені виконувати функції держави щодо складання та розгляду протоколів про адміністративні правопорушення, застосування санкцій (державний санітарний лікар району, міста; спеціалісти органів держкомгідромету, рибінспекцій та ін.), керівники державних підприємств, установ, організацій, які уповноважені виконувати функції держави з управління державним майном та ін. По суті, скоюючи корупційні діяння, такі відповідальні посадові особи не можуть бути притягнуті до відповідальності за Законом «Про боротьбу з корупцією».

Зазначені та інші недоліки у сфері правоохоронної діяльності створюють умови для вчинення злочинів. Причинами ж останніх, як зазначалося вище, є негативні явища та процеси, що відбуваються в духовній та моральній сферах, а також криміногенні фактори соціально-економічного середовища, що чинить негативний вплив на моральні устої суспільства. У цьому зв’язку важливого значення набуває Указ Президента України від 27.04.99 p. «Про заходи щодо роз­витку духовності, захисту моралі та формування здорового способу життя громадян», що затвердив «Основні напрямки розвитку духовності, захисту моралі та формування здорового способу життя громадян України». У названому документі зазначається, що останнім часом в Україні розвиваються негативні процеси в духовній сфері, деформуються моральні засади суспільства. Цьому сприяють пропаганда жорстокості, бездуховності, насильства, послаблення виховної роботи з боку виконавчої влади, закладів освіти і культури. Сформульовано основні напрямки спрямовування діяльності органів виконавчої влади, культурно-освітніх закладів, громадських організацій та інших утворень на подолання негативних процесів в духовній сфері. Зазначається, зокрема, необхідність підвищення piвня контролю за додержанням законів України щодо розповсюдження кіно-, відеопродукції та друкованих видань з метою запобігання пропаганді жор­стокості, бездуховності, насильства та розпусти. Поставлено завдання з «розроблення та реалізації серед молоді та неповнолітніх комплексних планів запобігання девіантній поведінці, антисоціальним проявам профілактики правопорушень, створення мережі центрів соціально-психологічної реабілітації дітей та молоді, центрів реабілітації жінок та дівчат, які потерпіли від насильства, запровадження профілактичних програм центрів соціальних служб для молоді та служб у справах неповнолітніх, розроблення та впровадження системи всеукраїнських акцій «Антинаркотик», «АнтиСНІД», «Тверезість», «Життя без паління» та інших.

Не менш важливе значення щодо попередження злочинності має інший документ – Проект прогнозу еко­номічного та соціального розвитку України до 2000 та 2010 років, у якому зазначається, що соціальна політика Уряду у середньостроковій перспективі, головним чином, будуватиметься за напрямами: забезпечення ефективної зайнятості населення, підвищення якості і конкурентоздатності робочої сили; здійснення всеохоплюючої реформи соціального страхування та пенсійного забезпечення; вдосконалення системи адресної допомоги найбільш вразливим верствам населення; забезпечення гарантованості та своєчасності виплати заробітної платні, пенсій, стипендій, допомог та інших соціальних виплат; подолання тендеції подальшого розшарування суспільства за рівнем доходів. Практичне втілення в життя названих та інших заходів соціально-економічного характеру, спрямованих на підвищення життєвого рівня та зміцнення впевненос­ті людей у завтрашньому дні разом з іншими заходами правового, виховного та іншого характеру дозволить стабілізувати в країні становище та домогтися суттєвого скорочення злочинності. Розраховувати на інше – отже займатися самообманом.

Надійшла до редколегії 05.12.2000

О.В.Терещук, ректор КІВС

Виконавче провадження у справах про корупційні діяння
та інші правопорушення, пов’язані з корупцією

Стадія виконання постанови про накладення адміністративного стягнення є самостійною завершальною стадією провадження у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, і згідно зі ст.298 КпАП України така постанова суду є обов’язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами.

Сутність цієї стадії полягає не тільки у застосуванні до правопорушника визначених законом правообмежень, але і в практичній їх реалізації. У зв’язку з цим в адміністративно-правовій літературі справедливо зауважувалось, що ці постанови на практиці можуть залишитись простими папірцями, якщо не буде організовано їх чітке і своєчасне виконання [1, с.9]. Саме з застосуванням санкції діюче адміністративне законодавство пов’язує досягнення цілей загальної і окремої превенції правопорушень. З цих причин ст.245 КпАП України як завдання провадження у справах про адміністративні правопорушення передбачає «забезпечення виконання винесеної постанови».

Реалізація постанов у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, забезпечується комплексом юридичних і неюридичних (організаційних) дій. Юридичні дії, що забезпечують виконання постанови, можна поділити на загальні та безпосередні.

Загальні дії. Стадія, що розглядається, має тісний безпосередній зв’язок з попередніми стадіями – порушенням справи, її розглядом. Цей висновок грунтується, по-перше, на фундаментальних теоретичних розробках про те, що правозастосовна діяльність (тобто адміністративне провадження) не вичерпується тільки прийняттям рішення у справі, але й містить в собі його фактичне виконання [2, с.164]; по-друге, на вимогах ст.245 КпАП України.

Всі попередні стадії по суті спрямовані на забезпечення виконання постанови, і від їх якості залежить виконання одного з головних принципів адміністративної відповідальності – караності за скоєння адміністративного правопорушення. Так, невиконання вимог ст.268 КпАП України (забезпечення прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності) при складанні протоколу – відсутність, наприклад, підпису особи про роз’яснення їх процесуальних прав або відмітки про те, що права їй були роз’яснені (ст.278 КпАП України); при розгляді справи у відсутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, коли вона була відсутня з поважних причин і суд про це був повідомлений, – тягне за собою, в першому випадку, неможливість винесення постанови і в другому, – недійсність винесеної постанови (ст.268 КпАП України) і неможливість подальшого її виконання.

Крім того, загальні юридичні дії по виконанню постанови суду прямо передбачені главою 25 КпАП України. Зокрема, до них відносяться такі основні положення:

– постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, якщо інше не встановлено законодавством України про адміністративні правопорушення (ст.299 ч.1 КпАП України);

– при оскарженні або опротестуванні постанови про накладення адміністративного стягнення постанова підлягає виконанню після залишення скарги або протесту без задоволення, за винятком постанов про застосування заходу стягнення у вигляді попередження, а також у випадках накладення штрафу, що стягується на місці вчинення адміністративного правопорушення (ст.299 ч.2 КпАП України);

– постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу підлягає примусовому виконанню після закінчення строку, встановленого ч.1 ст.307 КпАП (15 днів);

– постанова про накладення адміністративного стягнення звертається до виконання органом (посадовою особою), який виніс постанову (ст.299 ч.4 КпАП України) у порядку, встановленому законодавством України про адміністративні правопорушення (ст.300 ч.1 КпАП України);

– у разі винесення кількох постанов про накладення адміністративних стягнень щодо однієї особи кожна постанова виконується окремо (ст.300 ч.3 КпАП України);

– якщо негайне виконання постанови про накладення штрафу (за винятком стягнення штрафу на місці вчинення адміністративного правопорушення) є неможливим, суд може відстрочити виконання постанови на строк до одного місяця (ст.301 КпАП України);

– за наявності обставин, зазначених у пунктах 5 (видання акта амністії, якщо він усуває застосування адміністративного стягнення), 6 (скасування акта, який встановлює адміністративну відповідальність), 9 (смерть особи, щодо якої було розпочато провадження в справі) ст.247 КпАП України, суд, який виніс постанову про накладення адміністративного стягнення, припиняє її виконання (ст.302 КпАП України);

– не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. У разі зупинення виконання постанови відповідно до ст.291 КпАП України (у разі подання скарги або протесту на постанову) перебіг строку давності зупиняється до розгляду скарги або протесту. У разі відстрочки виконання постанови відповідно до ст 301 КпАП України перебіг строку давності зупиняється до закінчення строку відстрочки (ст.303 КпАП України);

– всі питання, пов’язані з виконанням постанови про накладення адміністративного стягнення, вирішуються органом (посадовою особою), який виніс постанову (ст.304 КпАП України);

– контроль за правилами і своєчасним виконанням постанови про накладання адміністративного стягнення здійснюється органом (посадовою особою), який виніс постанову (ст.305 КпАП України).

Виконання постанови про накладення адміністративного стягнення, зокрема постанов у справах про корупцію, забезпечується і безпосередніми юридичними діями, передбаченими главою 27 КпАП України.

Закон України «Про боротьбу з корупцією» передбачає, що за вчинення корупційних діянь, якщо вони не містять складу злочину, встановлюється адміністративна відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст.7 Закону).

За інші правопорушення, пов’язані з корупцією, штраф встановлюється від п’ятдесяти до двадцяти п’яти (ст.8 ч.1; ст.9 ч.2 Закону), від двадцяти п’яти до п’ятдесяти (ст.8 ч.2; ст.9 ч.1; ст.10 ч.2, 3 Закону) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

КпАП України передбачає добровільний і примусовий порядок виконання постанови суду про накладення штрафу.

Ст.307 КпАП України закріплює добровільний порядок виконання постанови про накладення штрафу. Штраф має бути сплачений порушником не пізніш як через п’ятнадцять днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови не пізніш як через п’ятнадцять днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Штраф вноситься правопорушником в установу Ощадного банку України.

Якщо правопорушник відмовляється від сплати штрафу або неспроможний його сплатити з інших причин (відсутність коштів, небажання платити з меркантильних або інших міркувань тощо) КпАП України передбачає примусове виконання постанови про стягнення штрафу шляхом відрахування суми штрафу з його заробітної плати або зверненням стягнення на особисте майно порушника. Розглянемо ці дві форми примусового виконання постанови про стягнення штрафу.

Ст.308 ч.1 КпАП України закріплює положення, що у разі несплати штрафу порушника у строк, установлений ст.307 ч.1 КпАП України, тобто п’ятнадцяти днів, постанова про накладення штрафу надсилається для відрахування суми штрафу в примусовому порядку з його заробітної плати чи іншого заробітку відповідно до правил, установлених Цивільним процесуальним кодексом України.

У відповідності зі ст.348 п.3 ЦПК України постанови судді або суду в частині майнових стягнень у справах про адміністративні правопорушенню підлягають виконанню за правилами, викладеними у розділі V ЦПК Украї­ни «Виконання судових рішень».

Постанова судді про накладення штрафу на особу, яка скоїла корупційне діяння або інше правопорушення, пов’язане з корупцією, є виконавчим документом (ст.349 ЦПК України), який передається судовому виконавцю. Останній зобов’язаний з власної ініціативи вживати всіх законних заходів до більш швидкого і реального виконання постанови судді.

Судовий виконавець, починаючи виконувати рішення, надсилає правопорушникові повістку про добровільне виконання (ст.361 ЦПК України). Якщо правопорушник не виконає цю вимогу, судовий виконавець приступає до примусового виконання, заходами якого є:

– звернення стягнення на заробітну плату або інший заробіток;

– звернення стягнення на майно і грошові суми правопорушника накладенням арешту і продажем майна (ст.362 ЦПК України).

Звернення стягнення на заробітну плату чи інший заробіток. Ст.403 ЦПК України закріплює порядок проведення стягнення із заробітної плати, яке проводить адміністрація підприємств, установ і організацій на підставі надісланого судовим виконавцем постанови суду про накладення штрафу шляхом відрахування з належної правопорушникові заробітної плати в розмірі двадцяти відсотків (ст.404 ЦПК України). Крім того, стягнення звертається і на інші доходи правопорушника:

– авторську винагороду за твори літератури, науки або мистецтва, винагороду за відкриття, винахід, на який видано авторське свідоцтво, раціоналізаторську пропозицію та за промисловий зразок;

– суми на відшкодування шкоди, заподіяної каліцтвом або іншим ушкодженням здоров’я, а також втратою годувальника (ст.405 ЦПК України);

Ст.406 ЦПК України називає суми, на які не може бути звернено стягнення:

1) вихідної допомоги, виплачуваної при звільненні працівника;

2) компенсації за невикористану відпустку;

3) суми, що сплачують працівникові у зв’язку з службовим відрядженням, переводом, прийомом і направленням на роботу до інших місцевостей;

4) премій, що носять одноразовий характер;

5) державної допомоги багатодітним та одиноким матерям;

6) допомоги, що видаються при народженні дитини і на похорони, виплачуваної із коштів соціального страхування.

Судовий виконавець зобов’язаний здійснювати систематичний контроль за правильним і своєчасним відрахуванням та надісланням відрахованих сум (ст.408 ЦПК України).

У свою чергу, суддя за поданням судового виконавця може накласти штраф до одного неоподаткованого мінімуму доходів громадян на службових осіб відповідних підприємств, установ і організацій за злісне невиконання вимоги судового виконавця дати відомості про заробіток чи про відрахування з заробітної плати, за неякісне її виконання або за ухилення провадити безпосередньо стягнення (ст.407 ЦПК України).

Ст.308 ч.4 КпАП України забороняє віднесення накладених на посадових осіб штрафів за рахунок підприємств, установ і організацій.

Звернення стягнення на майно правопорушника. Якщо особа, піддана штрафу, не працює (усунена від виконання функцій держави), або якщо стягнення із заробітної плати чи іншого заробітку порушника є неможливим з інших причин, стягнення провадиться на підставі постанови суду судовим виконавцем шляхом звернення стягнення на особисте майно правопорушника, а також на його частину в спільній власності.

Стягнення провадиться шляхом опису майна правопорушника, опечатування і продажу його (ст.379 ч.1 ЦПК України). Закон забороняє звертати стягнення на майно згідно з переліком, зазначеним у додатку №1 ЦПК України (ст.379 ч.5).

Опис майна провадиться судовим виконавцем у присутності боржника і двох понятих в кількості, необхідній для задоволення стягнення за цінами державної або кооперативної торгівлі з урахуванням зношеності майна (ст.381 ЦПК України). Акт опису майна складається за встановленою формою. Судовий виконавець у разі потреби вправі опечатати описані речі, зазначивши про це в акті опису. Описане майно передається на зберігання боржникові під розписку на акті опису. Судовий виконавець також може призначити охоронцем майна і іншу особу (ст.382 ч.2 ЦПК України), яка в разі розтрати, відчуження або утаєння переданого на зберігання майна, крім майнової відповідальності за збитки, підлягає кримінальній відповідальності за ст.182 КК України (ст.384 ЦПК України).

Реалізація описаного майна боржника провадиться шляхом продажу на комісійних началах через державні і кооперативні торговельні організації за місцем знаходження майна (ст.388 ЦПК України). Якщо повне стягнення виявиться неможливим внаслідок відсутності у боржника майна, на яке може бути звернено стягнення, судовий виконавець складає про це акт і передає його на затвердження судді (ст.390 ЦПК України).

Як зазначалось вище, реалізація постанов у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, забезпечуються і неюридичними (організаційними) діями.

До них, зокрема, можна віднести навчання співробітників органів внутрішніх справ, що ведуть боротьбу з корупцією, надання практичної допомоги в реалізації вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією», здійснення матеріально-технічних дій (забезпечення бланками протоколів тощо).

Разом з тим, правозахисна практика судових органів України свідчить, що низька ефективність Закону України «Про боротьбу з корупцією» в частині, що стосується притягнення порушників до адміністративної відповідальності, цілком залежить від виконавчого провадження. Так, за статистичними даними Міністерства юстиції України у 1998 р. органами МВС України, СБ України було складено 6902 адміністративні протоколи. У суди було направлено 6595 (95%). З них накладено адміністративних стягнень на 2098 осіб (32%) і закрито впровадженням по 4497 особах (68%).

Список літератури:

1. Лещенко М.В. Исполнение административных взысканий органами внутренних дел / Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1979. 2. Недбайло П.Е. Применение советских правових норм. М., 1960.

Надійшла до редколегії 04.01.2000

В.П. Корж, канд. юрид. наук, доцент
каф. криміналістики Ун-ту внутр. справ

Проблеми застосування законодавства та практики
розслідування організованої злочинної діяльності

В Україні за останні п’ять років значно активізували злочинну діяльності кримінальні формування організованого групового характеру. Однією з найвиразніших тенденцій сучасної організованої злочинності є її намагання проникнути та закріпитися в найважливих сферах економічної діяльності. Організована злочинність, її кримінальні лідери, легалізувавшись економічно, намагаються шляхом втягнення у сферу свого впливу державного апарату, правоохоронних структур безпосередньо впливати на соціально-політичну ситуацію. Так, у 1995 р. спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ було припинено діяльність 871 організованого злочинного угруповання, у 1996 р. – 953, у 1997 р. – 1079, у 1998 р. – 1157, за 8 місяців 1999 р. – 857.

Незважаючи на певну діяльність спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ, Служби безпеки України щодо виявлення, припинення злочинної діяльності організованих злочинних формувань, в Україні організована злочинність значно випереджає стратегію і тактику боротьби з нею, особливо у сфері економіки. Зокрема, за даними щорічного послання Президента України до Верховної Ради України поза банківським контролем перебуває в обігу понад 43 відсотки національної валюти, а нелегальний сектор економіки складає 55 відсотків, при цьому сума вільноконвертованої валюти, яка незаконно вивезена з України і схована на рахунках в іноземних банках, складає 20 мільярдів доларів США [1, c. 2].

Недосконалість правової основи, неефективність організаційних, матеріально-технічних та інших умов у боротьбі з організованою злочинністю, повільне впровадження в діяльність спеціальних підрозділів нових схем і методів боротьби з організованою злочинністю сприяє консолідації організованих злочинних формувань, стабільності кримінальних технологій злочинної діяльності. Низька результативність роботи зумовлена значною мірою тим, що спецпідрозділи реагують головним чином вже за фактами вчинених злочинів, недостатньо володіють процесами, які відбуваються з латентною злочинністю, особливо у таких сферах, як тіньова економіка, відмивання коштів, збут наркотиків та зброї, корупція тощо [2, с.47].

В Україні понад шість років діє Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» і відповідно до Закону утворені спеціальні державні органи для боротьби з організованою злочинністю: Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України; спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України; управління та відділи Генеральної прокуратури України по нагляду за виконанням законів вище вказаними спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю. Спецпідрозділи по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ, Служби безпеки звітують з року в рік про знищення значної кількості організованих злочинних формувань, тоді як фактично ними виявляються співучасники загальнокримінальних груп, які вчинили злочин за попередньою змовою або без такої. Формальний підхід правозастосовуючих органів пояснюється, по-перше, відсутністю у чинному за­конодавстві кримінально-правового визначення організованої злочинної групи, спільності, організації; по-друге – працівники спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ України, Служби безпеки не достатньо володіють криміналістичними засобами виявлення злочинів, вчинених організованими злочинними формуваннями, та методикою їх розслідування. Слід відзначити, що кримінальна спеціалізація, професіоналізм членів організованих злочинних формувань значно вищі, ніж теоретична та практична підготовка працівників спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю.

Загальнодержавна політика протидії організованій злочинній діяльності малоефективна в Україні без теоретичного визначення поняття організованої злочинної діяльності та її ознак, форм співучасті тощо. Це ускладнює діяльність правозастосовуючих органів у боротьбі з організованою злочинністю. Водночас, як свідчить парламентська хроніка, законодавчий орган трьох парламентських строків понад шість років ефективно не протидіє організованій злочинності. Так, 30 червня 1993 р. своєю постановою «Про порядок введення в дію Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» Верховна Рада України зобов’язала комісію Верховної Ради з питань боротьби з корупцією і організованою злочинністю внести на розгляд Верховної Ради України до 1 серпня 1993 р. пропозиції про зміни та доповнення до Кримінального і Кримінально-процесуаль­ного кодексів України, спрямовані на забезпечення ефективної боротьби з організованою злочинністю. Ця постанова Верховної Ради та вимоги ст.1 Закону Украї­ни «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» щодо визначення кримінальним законом України видів та ознак злочинів, вчинюваних організованими злочинними угрупованнями, тривалий час не виконуються уповноваженими Верховною Радою державними органами, посадовими особами, депутатами та відповідними комітетами Верховної Ради.

Організована злочинна діяльність є найбільш руйнівний для держави вид злочинної діяльності. Вона значно випереджує форми і методи боротьби з нею, а чинне кримінальне та кримінально-процесуальне законодавство, як і проекти нових Кримінального та Кримінально-проце­суаль­ного кодексів Укра­їни, не становлять ефективний засіб протидії організованій злочинній діяльності у зв’язку з тим, що в них не відображені особливості сучасного періоду та не враховані колізії із Законом України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю». Так, у проекті Кримінального кодексу України [3, с.7] залишилися не визначеними поняття організованої злочинної діяльності, організованого злочинного спільництва, а викладені поняття організованої групи та злочинної організації не відповідають технології формування криміналістичних закономірностей цих організованих злочинних фор­мувань, про що свідчить оперативно-розшукова та слідча практика [4, с.69–77]. При розробці проекту КК його автори залишили поза увагою модельний закон СНД «Про боротьбу з організованою злочинністю».

Цей Закон – єдиний законодавчий акт, в якому викладені як особливості організованої злочинності, так і загальні принципи та положення кримінального, кримінально-процесуаль­ного, оперативно-розшукового законодавства. Модельним законом урегульовані: поняття організованої злочинності; організованої групи, злочинного спільництва, банди, злочинної організації та кримінальної відповідальної відповідальності за утворення цих злочинних формувань; визначені структура та обсяг повноважень спеціальних державних органів по боротьбі з організованою злочинністю, їх координація та взаємодія, в тому числі міждержавна; перелік оперативно-розшукових заходів з використанням інформаційних систем, відео- аудіо­запису, кіно і фотозйомки та інших технічних засобів; питання порушення кримінальної справи за фактом злочинної діяльності організованих злочинних формувань на підставі матеріалів оперативно-розшукової діяльності [5, с.79]. Останні питання також не враховані авторами проекту Кримінально-процесуального кодексу України, тоді як їх законодавче вирішення матиме певне криміналістичне значення для формування загальної криміналістичної характеристики організованої злочинності і її окремих видів, розробки на цієї основі відповідних методичних рекомендацій по виявленню, розслідуванню та попередженню цієї злочинної діяльності. Водночас у чинному кримінально-проце­суаль­ному законодавстві, у зв’язку з законодавчою неврегульованістю, не застосовується ст.15 Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю». Згідно з вимогами даної норми фактичні дані, одержані та зафіксовані співробітниками спеціальних підрозділів органів внутрішніх справ по боротьбі з організованою злочинністю і Служби безпеки України із застосуванням технічних засобів, можуть бути використані як докази у судочинстві, але суди при розгляді кримінальних справ керуються нормами доказового права, регламентованого Кримінально-процесуальним кодексом. Чинний кримінально-процесуаль­ний закон (ст.65 КПК) не відносить до доказів відомості про факти, зібрані оперативно-розшуковими підрозділами органів внутрішніх справ, податкової міліції, Служби безпеки України в результаті оперативно-розшукових заходів із застосуванням технічних засобів. Така колізія законів негативно впливає на стан розкриття та розслідування злочинів, вчинених організованими злочинними угрупованнями. Застосування чинного законодавства правозастосовуючими органами не відповідає вимогам практики.

Ефективність державного впливу на стан боротьби з організованою злочинністю залежить від своєчасного законодавчого опрацювання низки питань, спрямованих на протидію організованій злочинній діяльності. Аналіз законодавства про боротьбу з організованою злочинністю свідчить, що вимоги Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» та Постанови Верховної Ради України «Про порядок введення в дію Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 30 червня 1993 р. тривалий час компетентними органами та їх посадовими особами не виконуються. Так, п.2 вказаної Постанови [6, с.131 – 133] законодавчий орган запропонував Кабінету Міністрів України до 1 вересня 1993 р. вирішити питання про створення у системі державної податкової служби та державної митниці служби спеціальних підрозділів з питань боротьби з порушеннями податкового та митного законодавства, що здійснюються в інтересах організованих злочинних угруповань. Це виконавчим органом не було враховано при розробці законопроектів щодо внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів України у зв’язку з утворенням податкової міліції [7, с.4], що не сприяє консолідації правозастосовуючих органів у боротьбі з організованою злочинністю.

Згідно з вимогами Закону, в Україні до державних органів, спеціально утворених для боротьби з організованою злочинністю, належить Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України, який призваний здійснювати координацію діяльності всіх державних органів, на які Законом покладено обов’язки здійснювати боротьбу з цими антисоціальними явищами. Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією згідно з п.5 вказаної Постанови законодавчого органу України зобов’язаний був розробити до 1 вересня 1993 р. Положення про Координаційній комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України. Таке Положення не було розроблене, тоді як у кожній області утворений комітет по боротьбі з організованою злочинністю. Ці комітети не мають чітко визначених повноважень, існують декларативно. Таким чином, законодавча неврегульованість низки питань, пов’язаних з процедурою введення в дію Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організова­ною злочинністю», прирікає Закон на неефективність, обмеження застосування або на незастосування до членів організованих злочинних формувань.

Деякі правові акти Президента України не сприяють ефективності загальнодержавної політики у боротьбі з організованою злочинністю. Так, 6 квітня 1999 р. Указом Президента України Генеральний прокурор України Потебенько М.О. був призначений Головою Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Такий Указ суперечить вимогам ст.ст.5, 8, 26 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організова­ною злочинністю» та ст.ст.4 та 17 Закону України «Про боротьбу з корупцією». Правові норми вказаних законодавчих актів визначають, що органи прокуратури належать до державних органів, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю та корупцією і водночас здійснюють прокурорський нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю та корупцією Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори. Таким чином, в Законах України «Про організаційно-правові основи боротьби з організова­ною злочинністю» та «Про боротьбу з корупцією» має місце внутрішня колізія правових норм: прокуратура, як державний орган, бере участь у боротьбі з корупцією і організованою злочинністю і водночас здійснює нагляд за виконанням законодавства у цих сферах. Це приводить до малоефективності прокурорського нагляду, а у зв’язку з тим, що Указом Президента України Генеральний прокурор є одночасно і Головою Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю, органи прокуратури при здійсненні боротьби з організованою злочинністю і корупцією стали поза контролем з боку держави та суспільства.

Даний Указ суперечить як завданням, цілям, компетенції Координаційного комітету, викладеним у ст.8 Закону, так і ускладнює практичне його застосування. Законодавчий орган України, утворюючи систему органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, зобов’язав Координаційний комітет здійснювати координацію діяльності всіх державних органів, на які Законом покладено обов’язки здійснювати цю боротьбу. Згідно з вимогами п.2 ст.8 Закону у засіданнях Координаційного комітету бере участь Генеральний прокурор України. Рішення Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю є обов’язковими для виконання державними органами і посадовими особами, до яких вони звернені. Колізія Указу Президента і Закону негативно впливає на правозастосовуючу практику. Так, коли Координаційний комітет очолював пан Дурдинець В.В., то проводились засідання, на яких звітували керівники державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, в тому числі і Генеральної прокуратури. У засіданні брав участь Президент України. Рішення Комітету мали загальнодержавне значення і були обов’язковими для виконання, у тому числі і органами прокуратури – державним органом, який здійснює боротьбу з організованою злочинністю.

В червні 1999 р. відбулося чергове засідання Координаційного комітету, яке вів голова Координаційного комітету, Генеральний прокурор України Потебенько О.М. [8, с.8]. Аналізуючи низку питань, які розглядалися на засіданні, зокрема «Про хід виконання Державним комітетом зв’язку та інформації України та Комітетом водного господарства України вимог Президента України, чинного законодавства» (якого? прокурорського?), вважаю, що вони не актуальні, а звіти керівників цих відомств по суті нагадують колегію Генеральної прокуратури, на якій після загальнонаглядової перевірки звітують чергові керівники відомств про покращення роботи. Викладене свідчить про нехтування вищими посадовими особами держави Законів України, спрямованих на боротьбу з корупцією і організованою злочинністю. Це сприяє розповсюдженню на території України принципу подвійної законності: теоретичної і практичної, які функціонують самі по собі.

Своєчасне виявлення, усунення, розслідування злочинів, учинюваних учасниками організованих злочинних угруповань, залежить від правової основи, організаційних, матеріально-технічних та інших умов. У зв’язку з цим слід відзначити, що ефективності і результативності боротьби з організованою злочинністю сприятиме теоретичне визначення поняття організованої злочинної діяльності у проекті нового Кримінального кодексу України, правильне застосування закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю».

Серед вчених і практиків мають місце різні підходи до теоретичного визначення поняття організованої злочинності та форм та видів співучасті. У зв’язку з цим при подальшій роботі над проектом нового Кримінального кодексу необхідно враховувати:

1) аналіз оперативно-слідчої практики щодо нових форм співучасті;

2) наукові дослідження організованої злочинності в монографіях, наукових публікаціях вчених: Долгової А.І., Гурова О.І., Карпеця І.І., Яблокова М.П. та інших;

3) проект модельного кодексу СНД «Про боротьбу з організованою злочинністю»;

4) кримінальне законодавство Росії, Казахстану, інших держав СНД та Європи.

Організована злочинність не має кордонів. У зв’язку з цим вважаю, що реальною протидією транснаціональній організованій злочинності повинна стати інтеграція в наукову систему України модельного Закону СНД «Про боротьбу з організованою злочинністю» та іншого законодавства членів СНД, Європейського союзу. Доцільно при розробці Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України враховувати як наукові дослідження, модельні кодекси, закони інших держав, так і свій вітчизняний досвід, традиції, наукові розробки. Потребують подальшого удосконалення Закон «Про оперативно-розшукову діяльність» і розробка системи нових законопроектів: «Про боротьбу з тероризмом», «Про протидію використання злочинних прибутків» та інших законів, спрямованих на боротьбу з організованою злочинністю.

Список літератури:

1. Звернення Верховної Ради України до Конгресу Сполучених Штатів Америки // Голос України. 1999. 19 жовтня. 2. Шумський П., Пришко О. Окремі питання боротьби з організованою злочинністю // Право України. 1999. №1. 3. Проект нового Кримінального кодексу України // Українське право. 1997. №2. 4. Корж В.П. Кримінально-правові аспекти протидії організованій злочинності в Україні // Вісник ЛIВС МВС України. 1998. №2. 5. Михайлов В.И., Федоров В.В. Модельный закон СНГ «О борьбе с организованной преступностью». Содержание и структура // Государство и право. 1998. №2. 6. Бюллетень законодательной и юридической практики Украины: Преступность в Украине. 1994. №2. 7. Закон України від 05.02.98 р. «Про внесення змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» // Голос України. 1998. 14 лютого. 8. Кручок В. Боротьба з корупцією і організованою злочинністю – довга і терниста дорога // Юридичний вісник України. 1999. №10.

Надійшла до редколегії 11.01.2000

О.Ф. Долженков, канд. юрид. наук,
начальник каф. оперативно-розшукової діяльності
та спеціальної техніки ОІВС

Характерні риси сучасної організованої злочинності

Аналіз організованої злочинності і результатів боротьби з нею дозволяє виділити сьогодні такі її риси: нова системна якість, політичний, транснаціональний характер, висока латентність.

Нова системна якість злочинності виявляється в посиленні її організованості і спробах створити систему захисту від соціального контролю, засновану на насильстві і широкомасштабній корупції. У свою чергу, нова системна якість злочинності містить:

– керованість організованою злочинністю і монополізацію кримінального середовища. З появою в кримінальному середовищі централізованої структури, що організаційно об’єднує різноманітні злочинні утворення, злочинність є не ланцюгом розрізнених злочинів, а цілеспрямованими, заздалегідь спланованими злочинними акціями. Слід зазначити, що якщо раніше окрема злочинна група могла тривалий час діяти на певній території автономно, практично не стикаючись з іншими злочинними формуваннями (структурами), то зараз, особливо в містах, де сфери впливу давно розподілені між різноманітними організованими злочинними групами, діяльність подібного угруповання не може довго залишатися непоміченою. Будь-яка виявлена злочинна група ставиться в рамки існуючої структури організованої злочинної спільності. Угруповання, що не бажає жити за кримінальними нормами, виганяється зі структури або знищується фізично. У більшості випадків такі угруповання починають виконувати роль бойовиків у більш потужній організованій злочинній спільності (наприклад, захоплення заручників і тощо);

– широкомасштабність і комерціалізацію злочинної діяльності, поділеної на сфери впливу як у галузевому, так і територіальному плані, що відрізняється багатоплановістю та охоплює більшість галузей життя суспільства. Діяльність злочинних формувань уже не обмежується простором тільки одного регіону. Вона проникла до життєво важливих галузей економіки, також і до оборонної, видобувної, переробної, зовнішньоекономічної, банківської системи тощо. В останні роки спостерігається швидке зростання міжнародної організованої злочинності. Ця загрозлива тенденція зумовлена значними досягненнями в розвитку технологій і засобів зв’язку та безпрецедентним розширенням міжнародної комерційної й економічної діяльності, перевезень, туризму. Транснаціональні злочинні організації ефективно використовують сформовану міжнародну обстановку. У результаті злочинність не тільки розширюється, але і стає більш прибутковою. Інтернаціоналізація організованої злочинності відбивається в розширенні ринків збуту наркотичних засобів, викрадених речей, людей, зброї, радіоактивних речовин та інших незаконних товарів і послуг, що поставляються й обробляються через мережу злочинних комерційних організацій, що охоплюють весь світ. Обсяг цих угод складає сотні мільярдів доларів, що перевищує національні бюджети багатьох держав [1, с.7-8];

– використання сучасних протиправних методів протидії. Добре змобілізована розвідувальна система протидії правоохоронним органам із використанням ідеологічних засобів масової інформації активно застосовується для пропаганди злочинної системи цінностей і зразків поведінки, залучення нових членів із числа неповнолітніх і молоді в організовані злочинні утворення. Лідери організованої злочинності використовують свої можливості для безпосереднього тиску, аж до фізичної розправи, на потерпілих, свідків, працівників правоохоронних органів. У сучасних організованих злочинних формуваннях функціонують спеціальні групи осіб, діяльність яких спрямована на збирання компрометуючих матеріалів, планування та проведення заходів по компрометації осіб з числа співробітників державних установ, також і правоохоронних органів, з метою залучення їх до злочинної діяльності або відсторонення від виконання службових обов’язків у разі загрози викриття злочинної діяльності, нейтралізації участі свідків і потерпілих в кримінальному процесі, викриття агентури спецпідрозділів у своєму середовищі. Протидія здійснюється шляхом впливу на представників правоохоронних органів, учасників кримінального процесу, перебіг розслідування і судового розгляду кримінальних справ, упровадження в правоохоронні органи «своїх» людей. До найбільш поширених методів незаконної протидії належать: підкуп, корупція, втягування в протиправну діяльність, залякування, компрометація, шантаж, впровадження в правоохоронні органи співучасників, психічний вплив, провадження розвідки, контррозвідки, вилучення та знищення кримінальних справ або окремих процесуальних документів, спрямування слідства в необхідному для злочинців напрямку, отримання конфіденційної інформації про термін, місця проведення слідчих дій, затримання підозрюваних, знищення речових доказів, слідів злочину, викрадання людей, фізичний вплив або фізичне усунення [2, с.11-12];

– корумпованість. Організована злочинність має міцні позиції в апаратах органів влади, що створюються за допомогою так званого «проникнення», «інфільтрації» до цих органів за допомогою вербування високопоставлених чиновників, надаючи їм винагороду, яка значно перевищує їх місячну заробітну плату. Корумпованість – головний засіб, що використовується організованою злочинністю з метою уникнути різноманітних форм соціального контролю та основа для вчинення найбільш небезпечних державних, економічних і інших злочинів. Вона породжує хабарництво, біржові спекуляції, значні розкрадання, величезні розтрати, державну зраду, шпигунство. Останнім часом з’явилися нові форми корупційних діянь (що не караються в кримінальному порядку), це: безпосередня участь посадових осіб, державних службовців та депутатів усіх рівнів і членів їх сімей у комерційній діяльності для одержання особистого чи корпоративного прибутку; використання службового становища для «перекачування» державних коштів та матеріальних цінностей в комерційні структури і переведення грошей у готівку; надання пільг для своєї корпоративної групи (політичної, релігійної, національної, кланової та ін.) з державних ресурсів; використання службового становища для впливу на засоби масової інформації для здобуття особистої та корпоративної вигоди; лобіювання при прийнятті нормативних актів на користь заінтересованих угруповань; не переслідуване у кримінальному порядку зловживання службовим становищем у процесі приватизації, передавання в оренду, ліцензування, квотування тощо.

Складність проблеми боротьби з корупцією полягає в реальній можливості корумпованих структур та конкретних осіб, що мають владу і повноваження, перешкоджати намаганням проникнути до сфери їхньої кримінальної діяльності, а також в неготовності правоохоронних органів та політичних сил суспільства до безкомпромісної боротьби з корупцією [3, с.67].

Політичний характер виражається в активному безпосередньому проникненні до структур державної влади, забезпеченні легалізації кримінальних капіталів і рішень, що відповідають її інтересам, зрощуванні з представниками неформальних об’єднань і рухів екстремістського напрямку з явно вираженим політичним забарвленням їхньої діяльності – участь у розпаленні політичних, соціальних і міжнаціональних конфліктів. Отримавши можливість втручання в політичне життя країни, організована злочинність спроможна заблокувати і паралізувати політичні, соціально-економічні і моральні інститути. За даними кримінологічних досліджень Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю при Координаційному комітеті, число об’єктів пошуку та встановлення корумпованих зв’язків з боку злочинців організованих угруповань включає контрольно-ревізійні та податкові органи управління, правоохоронні органи, виконавчі органи впливових партій та рухів, депутатський корпус.

Нерідко можна почути, що головні злочинці сидять у неприступних кабінетах, захищені недоторканністю, зв’язками, великими грошима, прибираючи до своїх рук державні кошти і народне добро та знищуючи всіх, хто стоїть на заваді [3, с.16-17].

Транснаціональний характер. Організована злочинність з’єднала в одне ціле практично всі види злочинної діяльності, включаючи поряд із загальнокримінальною фаховою злочинністю злочини у сфері економіки та міжнародні злочини. Організована злочинність в Україні досягла масштабів, що дозволяють її лідерам виходити на встановлення протиправних зв’язків із закордонними злочинними структурами. Цьому сприяє існуюча сьогодні прозорість кордонів; спрощена процедура в’їзду-виїзду; лібералізація зовнішньоекономічної діяльності, пов’язана зі структурною перебудовою народного господарства. Використовуючи міжнародні зв’язки, поширюються взаємні нелегальні поставки товарів та послуг, переведення цінностей, валюти і коштів за кордон членами організованих угруповань, що мають наміри виїхати туди на постійне проживання. Протягом 1997 р. митними органами України було порушено 939 кримінальних справ про контрабанду, понад 52 тис. справ про порушення митних правил, по яких накладено штрафів на суму понад 24 млн. грн. та вилучено товарів майже на 195 млн. грн. За цей період органами внутрішніх справ виявлено 1,7 тис. фактів нелегального ввезення та реалізації підакцизних товарів на суму 37,6 млн. грн., з яких тютюнових виробів на загальну суму 23,2 млн. грн., а також 32 тис. декалітрів спирту тощо.

Системний аналіз наявної інформації показує, що для української організованої злочинності характерні такі транснаціональні злочини:

– незаконний обіг наркотичних засобів. Збільшується обсяг наркотичних речовин, що поставляються в Україну з-за кордону. У зв’язку зі сталою тенденцією зростання контрабанди «важких» наркотиків підрозділами Митної служби України протягом 1997 р. вилучено наркотичних речовин загальною вагою 1327 кг, з них – 625 кг кокаїну, близько 1 кг героїну, 3,4 кг опію, 24,7 кг марихуани, 434,1 кг макової соломки, 22 тис. таблеток ефедрину; затримано 120 осіб, причетних до незаконного переміщення наркотичних речовин. Цьому сприяють також зв’язки, які встановилися між вітчизняними та зарубіжними злочинними угрупованнями, що займаються збутом наркотичних засобів, і близькість України як до азіатських країн-виробників, так і до європейського ринку збуту. Відмітною її ознакою стала експансія міжнародного наркобізнесу на територію України, яка відображається в перетворенні українського транзитного шляху в додатковий простір для торгівлі контрабандними наркотиками. Героїн та кокаїн стали звичними у середовищі наркоманів [3, с.20];

– нелегальний обіг зброї. У 1999 р. вилучено майже 45 тис. вогнепальної зброї [4, с.7];

– викрадення радіоактивних матеріалів;

– міжнародний тероризм. Значну частину контингенту, що поповнює ряди транснаціональних злочинних угруповань, складають особи, які брали участь у численних конфліктах у «гарячих точках» на території СРСР. Вони становлять небезпеку для всіх країн СНД, оскільки навіть після закінчення конфліктів зберігають озброєння і структуру, займаються поряд із учиненням терористичних актів, переправленням наркотиків, вимаганням, торгівлею зброєю;

– оскільки в сучасному світі дедалі більшу цінність набуває інформація, у тому числі науково-технічного і промислового призначення, найчастіше групи міжнародних злочинців починають спеціалізуватися саме на вчиненні цих злочинів. При цьому об’єктом злочинних посягань стає, насамперед, закрита технологічна інформація організацій і підприємств країн СНД, що складає значну цінність і найчастіше не захищена патентами [1, с.94-95].

– «відмивання» прибутків від злочинної діяльності. Високорентабельним у плані «відмивання брудних» грошей є використання злочинними структурами «офшорних зон», що є відпрацьованими за своєю технологією «податковими захистками». Офшорні країни забезпечують високу таємність внесків і вкладників, що дозволяє накопичувати там колосальні суми. У деяких країнах діють десятки тисяч офшорних підприємств різноманітної спеціалізації. Для організації такої компанії в країнах СНД необхідно затратити лише від 300 до 1000 доларів [3];

– підроблення грошей і документів. У зв’язку з тим, що підробка і збут грошей, документів і цінних паперів потребує значних попередніх витрат і наявності злочинних зв’язків у різноманітних країнах СНД (без цього неможливе придбання дорогого устаткування і збут) ця діяльність уже давно перестала бути сферою злочинців-одинаків і в даний час є одним із проявів діяльності транснаціональних злочинних спільнот;

– ухилення від сплати податків. Ці операції відбуваються в сполученні з іншими видами економічних злочинів і не можуть бути виявлені без узгодженої участі правоохоронних органів різноманітних країн;

– работоргівля у формі шахрайського наймання робочої сили;

– протидія розслідуванню злочинів. Дедалі частіше спостерігаються спроби використання міжнародними злочинними структурами корумпованих зв’язків, особливо серед працівників правоохоронних органів: для забезпечення переправки вантажів і цінностей через кордони; для протидії екстрадиції; для «відсікання» у процесі розслідування епізодів тяжких злочинів, що чиняться за кордоном; відплив конфіденційної інформації;

– злочини проти інтелектуальної власності. Останні роки характеризується появою нових видів міжнародних злочинів, що хоча і не прийнято зараховувати до проявів організованої злочинної діяльності, проте вони, по суті, ними є. Це стосується, зокрема, порушень авторських прав, присвоєння чужої інтелектуальної власності;

– викрадення автомобілів;

– контрабанда предметів мистецтва;

– контрабанда людських органів і тканин.

– комп’ютерні кримінальні операції з грошима на рахунках вітчизняних і закордонних банків; проникнення в бази даних конфіденційної інформації;

– міжнародні економічні шахрайства;

– вимагання щодо співвітчизників, які виїжджають за кордон;

– незаконні операції з антикваріатом;

– фальшивомонетництво.

Міжнародні злочинні організації успішно використовують у своїй діяльності всі вади національних і міжнародних законодавств, застосовують новітні науково-технічні досягнення.

Висока латентність характеризує діяльність організованої злочинності, оскільки вона важко контрольована і не піддається реальному обліку.

На відміну від ситуацій, коли є потерпілий, який дуже хотів би, щоб правопорушення стало відомим правоохоронним органам, а винного покарали, велика частина злочинів, особливо у сфері економіки і управління суспільством залишаються «беззаявними». Крім того, є пов’язані корумпованими відносинами люди, які в цьому не зацікавлені.

Справжні масштаби організованої злочинності і корупції, її вплив на життя суспільства через високий ступінь латентності повною мірою поки не відомі, їх ще належить встановити. Але вже й зараз зрозуміло, що злочинні об’єднання зосередили у своїх руках велику владу і величезні матеріальні цінності. Кримінологічний аналіз факторів, що впливають на рівень злочинності, аналіз стану боротьби з конкретними кримінальними проявами, також і організованого характеру, а також результати досліджень дають підстави стверджувати, що рівень зареєстрованої злочинності не повною мірою відповідає реальній криміногенній ситуації, яка склалась у суспільстві [5, с.238].

Список літератури:

1. Биленчук П.Д., Еркенов С.Е., Кофанов А.В. Транснациональная преступность: состояние и трансформация: Учебное пособие / Под ред. акад. П.Д. Биленчука. К., 1999. 2. Цимбалюк В.М. Діяльність спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю по подоланню протидії з боку злочинних формувань / Автореф. дис. … канд. юрид. наук. К., 1999. 3. Організована злочинність в Україні / За ред. Кондратьєва Я.Ю. К., 1999. 4. Звіт перед українським народом (про оперативно-службову діяльність органів внутрішніх справ України в 1999 р.) // Іменем закону. 1999. 25 грудня. 5. Основы борьбы с организованной преступностью. Монография / Под ред. В.С. Овчинского, В.Е. Эминова, Н.П.Яблокова. М., 1996.

Надійшла до редколегії 06.01.2000

І.М. Даньшин, д-р юрид. наук, професор,
В.Ф. Оболенцев
, асистент каф. кримінології
і виправно-трудового права Ун-ту внутр. справ

Латентна злочинність: поняття, причини, негативні наслідки

Існування латентної злочинності, як відомо, має значні нега­­­тивні наслідки. Цією обставиною обумовлена необхідність розроб­­­ки програми вивчення латентної злочинності та заходів щодо проти­­­дії їй. Щодо цього є доручення Президента, рішення Кабінету Міністрів та Міністерства внутрішніх справ України.

У зв’язку з цим автори статті провели дослідження, ме­­­тою якого було вивчення питань латентизації злочинності: сучас­­­них характеристик цього явища, засобів його виявлення та шляхів зниження.

Одним з методів, що використовувався у ході дослідження, був метод експертних оцінок. Його сутністю є опитування спеціалістів, які добре поінформовані з проблеми, що вивчається, за спеціальною анкетою. У нашому дослідженні експертами стали двад­­­цять шість співробітників Управління Міністерства внутрішніх справ в Харківській області, двадцять два співробітники Хар­­­ківського міського управління, а також шість співробітників Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Таким чином, в дослідженні взяли участь п’ятдесят чотири спеціалісти.

З Управління МВС у області до складу групи експертів увійшли представники карного розшуку, управління оперативної інформації, управління боротьби з незаконним обігом наркотиків, державної служби боротьби з економічними злочинами. Харківське міське управління МВС було представлено співробітниками карного розшуку та слідчого відділу. Спеціалістами Національної юридичної академії України, що взяли участь в опитуванні, були шість викла­­­дачів кафедри кримінології та виправно-трудового права.

Заради об’єктивізації відповідей опитування проводилося анонімно. Експертам було роздано п’ятдесят чотири анкети.

Експертам ставилось п’ять запитань. Перше з них було пов’язане з визначенням латентної злочинності. Експертам було запропоновано вибрати з двох викладених у анкеті найбільш прийнятне, з їх точки зору, визначення. Перше: латентна злочинність – це сукупність фактично скоєних, однак не виявлених, або з інших обставин не відомих правоохоронним орга­­­нам злочинів, відомості про які у зв’язку з цим не знаходять відображення в офіційній кримінально-правовій статистиці. Дру­­­ге: латентна злочинність – це діяння, які не були заявлені чи за­­­реєстровані правоохоронними органами, або діяння, відносно яких системою кримінального правосуддя не було здійснено ніяких наступ­­­них дій. Експертам також надавалася можливість сформулювати і своє визначення латентної злочинності.

З першого питання 39 співробітників Харківського обласного та міського управлінь МВС віддали перевагу першому визначенню, шість – другому. Два висловили особливу думку щодо визначення ла­­­тентної злочинності. Однак вони від запропонованих визначень відрізняються не за сутністю, а за формою. Таким чином, групою експертів-співробітників МВС було надано перевагу першому із зап­­­ропонованих визначень латентної злочинності.

Три співробітники НЮАУ також віддали перевагу першому визначенню. Інші висловили деякі доповнення, сутність яких зводиться до того, що підставою для визнання злочинів латен­­­тними треба вважати факт їх нереєстрації у статистичній звітності, що було передбачено і в нашому визначенні.

Узагальнення наведених точок зору засвідчує, що більшість спеціалістів-учасників опитування погодилися з першим визначен­­­ням, а саме: латентна злочинність – це сукупність фактично ско­­єних, однак не виявлених, або з інших обставин не відомих правоо­­­хоронним органам злочинів, відомості про які у зв’язку з цим не знаходять відображення в офіційній звітності.

Друге питання анкети було пов’язане з причинами латентизації. Воно було сформульоване таким чином: «З яких причин, на Ваш погляд, злочини стають латентними?» Експерти повинні були погодитися чи не погодитися з такими варіантами відповідей: зло­­­чинні дії помилково не сприймалися кримінально караними; по­­­терпілі від злочину з різних мотивів вирішили не повідомляти про цей випадок компетентним органам; відповідний орган не зареєстру­­­вав у передбаченому порядку факт скоєння злочину (приховання від обліку злочинів). Крім цього, надавалася можливість вказати свій варіант відповіді.

Співробітники МВС України відповіли таким чином. Першу об­­­ставину як причину латентизації злочинів допускають сімнадцять спеціалістів, заперечують двадцять один (у дев’яти анкетах інфор­­­мація була відсутня). З другою обставиною погодилися сорок п’ять учасників, не погодився один, в одній анкеті думка зазначена не була. З третім варіантом відповіді погодилися двадцять чотири ек­­­сперти, проти висловилися п’ятнадцять, у восьми анкетах інформація була відсутня.

Двоє з опитаних вважають, що причини латентизації пов’язані з недоліками нормативної бази (наприклад, недостатньо чітке виз­­­начення поняття організованої злочинної групи). Інші причиною латентизації вважають недостатню ефективність правоохоронної діяльності, що обумовлена її низькою технічною, кадровою та ре­­­сурсною забезпеченістю (п’ять анкет). У деяких випадках були вка­­­зані й такі причини латентизації, як: ретельна підготовка до скоєння злочинів (одна анкета); збір відомостей, що компроме­­­тують потерпілого (одна анкета); бажання уникнути покарання (дві анкети); залякування свідків, потерпілих (три анкети).

Відповідно до другого питання анкети спеціалістів НЮАУ мали таку інформацію. Як вірний, вважали перший і третій варіант відповіді п’ять учасників. Другий варіант був визнаний усіма. До­­­датково були вказані наступні обставини, що є причинами латенти­­­зації злочинів: ретельне приховування злочинної діяльності (дві анкети); низька кваліфікація співробітників правоохоронних ор­­­ганів (одна анкета); закриття кримінальних справ за незаконними підставами, винесення безпідставних вироків (одна анкета).

Третій пункт анкети торкався проблеми негативних наслідків латентної злочинності. В ньому експертам пропонувалося самос­­­тійно вказати ці обставини.

Результати відповідей співробітників МВС України були такими.

У сорока семи випадках було вказано на латентизацію як фак­­­тор, що сприяє зростанню злочинності. Найбільш часто зустрічалися думки: зростання злочинності (двадцять дев’ять анкет), безка­­­раність злочинців (дев’ятнадцять анкет), стимулювання їх по­­­дальшої злочинної діяльності (дев’ять анкет). Була також вислов­­­лена думка про негативний вплив латентної злочинності на оцінку діяльності правоохоронних (дванадцять анкет) та судових органів (одна анкета). Негативна оцінка конкретно мала вираження у: зни­­­женні довіри населення до правоохоронних органів (дев’ять анкет); відсутності достовірної інформації про криміногенну обстановку (дві анкети) та відсутності можливості у зв’язку з цим приймати адекватні заходи (три анкети). У п’ятнадцяти випадках висловлена думка про негативний вплив латентної злочинності на сферу держав­­­ного управління: відсутності віри громадян у спроможність захис­­­ту їх прав та інтересів з боку держави (п’ять анкет); слабкість держави, корупція (шість анкет); відсутність довіри до державної влади (три анкети). Один експерт вказав, що негативні наслідки латентизації злочинів лежать у сфері економіки. Соціальна сфера як наслідок негативного впливу латентизації була вказана шістьо­­­ма експертами. У двох випадках було зазначено, що латентність не­­­гативно впливає на суспільну свідомість.

Співробітники НЮАУ вказали на такі негативні обставини, що породжуються існуванням латентної злочинності: детермінація зло­­­чинності (дві анкети); викривлення кримінально-статистичних да­­­них (дві анкети); негативний вплив на правоохоронну діяльність (три анкети) та правосуддя (дві анкети); слабкість держави (дві анкети).

Результати проведеного дослідження показують, що латентна злочинність, на думку експертів, має такі негативні наслідки: подальше зростання злочинності, безкарність злочинців, зниження довіри населення до правоохоронних структур, відсутність об’єктивних даних про показники злочинності, невпевненість грома­­­дян у спроможності держави захистити їх тощо.

Четвертим питанням анкети було таке: «Які, на Вашу думку, є дійові засоби зниження рівня латентної злочинності?»

Співробітники МВС України відповіли на нього наступним чи­­­ном. У тридцяти трьох випадках це пов’язувалося з удосконаленням правоохоронної діяльності: покращенням оперативно-розшуковоі діяльності – десять анкет; з вдосконаленням матеріально-технічноі, кадрової бази – одинадцять анкет; зі зміною критеріїв оцінки діяльності правоохоронних органів – три анкети; з профілактикою злочинності – дві анкети.

У тринадцяти випадках було вказано на необхідність удоскона­­­лення нормативної бази: спрощення процедури процесуального офор­­­млення доказів – три анкети; розробка та забезпечення захисту по­­­терпілих та свідків – п’ять анкет; були пропозиції посили­­­ти покарання винних, перевести малозначні та неумисні злочини до розряду адміністративних правопорушень, змінити існуюче податко­­­ве законодавство у напрямку зменшення податкових виплат та збільшення штрафних санкцій за ухилення від сплати податків.

У сорока одному випадку пропозиції були пов’язані з вдосконаленням соціальної сфери життя суспільства: покращення ма­­­теріального добробуту – дев’ять анкет; збільшенням правової культури та правосвідомості населення – двадцять чотири анкети; збільшення вимог до державних службовців – дві анкети; проведення широкого анкетування серед державних службовців – одна анкета.

Експерти – співробітники НЮАУ – зниження рівня латентної зло­­­чинності пов’язують з наступними засобами: удосконаленням роботи правоохоронних органів – п’ять анкет; удосконаленням статистичної дисципліни – три анкети; удосконаленням законодавства, що регулює облікову дисципліну й забезпечення гарантій свідкам – по одній анкеті; роботою з населенням – чотири анкети.

У п’ятому пункті учасникам опитування пропонувалося, по-перше, ранжирувати вказані в ній злочини за рівнем латентності від більш низького до більш високого, а по-друге, вказати (приблизно у відсотках) кількість латентних злочинів по відношенню до виявле­­­них. Були запропоновані такі злочини: 1) порушення рівноправності громадян залежно від їх расової, національної приналежності чи ставлення до релігії (ст.66 КК України); 2) контрабанда (ст.70 КК України); 3) розкрадання майна незалежно від форм власності; 4) вбивство (ст.ст.93, 94 КК України); 5) умисне тяжке тілесне уш­­­кодження (ст.101 КК України); 6) умисне середньої тяжкості тілесне ушкодження (ст.102 КК України); 7) згвалтування (ст.117 КК України); 8) ухилення від сплати податків, зборів, інших обов’яз­­­кових платежів (ст.148-2 КК України); 9) виготовлення спиртних на­­­поїв і торговля ними (ст.149 КК України); 10) одержання хабара (ст.168 КК України); 11) хуліганство (ст.206 КК України); 12) пору­­­шення правил безпеки руху та експлуатації транспорта особами, які керують транспортними засобами (ст.215 КК України).

Результати ранжирування злочинів виявилися такими:

№ зл.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Сер. бал

7.24

6.88

5

5

5.24

6.34

4.92

6.77

6.84

6.81

6.60

7.35

Місце в ряду ранж.

11

10

3

2

4

5

1

7

9

8

6

12

 Середній відсоток латентних злочинів по відношенню до вияв­­­лених був таким:

№ злоч.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Сер. відс лат.зл.

51.4

55.8

42

11.8

14.9

32.3

46.7

71.5

58

69.0

44.8

37.9

Аналіз даних у результаті проведеного дослідження дає змогу висловити деякі пропозиції, які направлені на зниження рівня латентизації злочинності:

– забезпечення гарантій захисту свідків та потерпілих;

– удосконалення статистичного обліку злочинів;

– збільшення вимог до передбаченого порядку ведення статистичного обліку, здійснення вимогливого, принципового контролю за ним;

– збільшення рівня професіоналізації співробітників правоохоронних органів, зміцнення їх матеріальної бази;

– проведення широкої правової пропаганди серед населення з метою збільшення правосвідомості та правової культури;

– удосконалення законодавства;

– ліквідація необ’єктивності, неповноти статистичних показ­­­ників про фактичну злочинність, формального відношення співробітників статистичного обліку до дорученої роботи, виклю­­­чення випадків зловживання з їх сторони;

– систематичне проведення аналітичної роботи щодо визначення кількісно-якісних характеристик злочинності, щодо виявлення повної кримінологічної характеристики особи злочинців.

Названі рекомендації, вважаємо, повинні чітко виконува­­­тися відповідними підрозділами правоохоронних органів, у тому числі й службами (управліннями) Міністерства внутрішніх справ.

Надійшла до редколегії 30.12.99

А.М.Орлеан, слухач магістратури
Ун-ту внутр. справ

Торгівля жінками в Україні: історія та сучасність

Проблема торгівлі жінками як різновиду торгівлі людьми існує у світі досить давно. Вона виникла за часів формування товарних відносин. Тоді торгівля людьми існувала як різновид підприємницької діяльності, а кінцевою метою такої діяльності найчастіше був продаж людини у рабство.

Історія законодавства України найчастіше містить згадку про такий найбільш близький до торгівлі людьми злочин, як викрадення людини. Оскільки викрадення людини дуже часто виступає складовою частиною торгівлі людьми, розглянемо історичний розвиток національного законодавства з цих двох проблем.

За М. Грушевським, історія України мала наступні етапи свого розвитку: 1) до заснування Київської держави; 2) життя державне; 3) доба литовсько-польська; 4) доба козацька; 5) занепад козаччини й рівня життя українського народу; 6) українське відродження [1, c.9].

Що стосується періодизації історії розвитку як українського загального права, так і права кримінального, то подібні розробки в Україні відсутні.

Російський вчений М.В. Володимирський-Буданов визначає такі його етапи: 1) кримінальне право «Руської Правди»; 2) кримінальне право Московської держави; 3) кримінальне право імперії [2, c.294].

Згідно з цією періодизацією змінюється як поняття про злочин, так і якість покарання. Існують й інші варіанти періодизації розвитку національної правової системи, найбільш вдалою з яких є періодизація, запропонована С.Ф.Денисовим, згідно з якою розвиток права України проходив наступні періоди: 1) до заснування Київської держави (до ХІ ст.); 2) період Київської держави (ХІ ст.–ХV ст.); 3) Литовсько-польська доба (XV ст.–XVI ст.); 4) доба козацька (XVI ст.–XVIII ст.); 5) занепад козаччини і рівня життя українського народу (XVIII ст.–до 1917 р.); 6) радянський період (1917–1991рр.);
7) українське відродження (1991р. – сьогодення) [19, с.36].

При дослідженні витоків кримінального права не можна обминути угод, які Київська Русь мала з Візантією протягом Х ст. (907, 911, 945 рр.). Хоча вони в основному регулювали міждержавні відносини, але містили й норми про відповідальність за посягання на особу і власність. Разом з тим слід зазначити, що правопорушення в цих угодах мали назви «образа», «гріх», «сором» і за змістом були ближче до морального засудження, ніж до поняття злочину і покарання [3, c.32].

Викрадення людини як кримінальний злочин відомий ще з часів Київської Русі. «Руська правда» містила норму про відповідальність за «похищение девиц» [4, с.4]. Вважалося, що цей злочин посягав на сімейні права та моральність: він порушував права батьків та безчестив викрадену.

Ст.38 «Руської правди» передбачала відповідальність за викрадення «челядина» на рівні з викраденням худоби. Єдина відмінність була у тому, що «челядин» міг сказати, хто був його попереднім хазяїном, але ці свідчення не мали самостійної цінності та повинні були підтверджуватися зведенням віч-на-віч його покупців та продавців. У випадку, коли особа, яка викрала «челядина», була виявлена, вона відшкодовувала збитки власникові та виплачувала штраф, що в 2,5 рази перебільшував штраф за вбивство рядового холопа, та в чотири рази перевищував штраф за викрадення речей [5, с.97].

Відомий і Устав князя Ярослава про церковні суди, в якому за «умыкание, изнасилование и избиение жены или дочери боярина» встановлювався штраф у гривнях золотом. Закон захищав від безчестя, яке було нанесено главі сім’ї у випадку образи його дружини або доньки [5, c.127].

Ст.2 Короткої редакції Статуту князя Ярослава була направлена проти шлюбного звичаю «умыкания невесты». У статті передбачалися два випадки: «добровольное умыкание» та «насильственное умыкание». Стягнення накладались не тільки на нареченого, але і на співучасників «умыкания», які були зобов’язані платити по гривні срібла єпископу [5, c.173].

Cт.11 Уставної грамоти смоленського князя Ростислава Мстиславовича проголошувала: «Аже уволочет кто девку, што возыметь князе с епископом…», передбачаючи виплату штрафу князю чи єпископу за викрадення жінок [5, c.174].

Псковська ссудна грамота за викрадення людини передбачала покарання смертю [6, c.47].

Судебники 1497 р. (ст.9) та 1550 р. (ст.61) передбачали страту за «головную татю» – викрадення холопів [4, c.5].

Серед правових документів XVI ст. заслуговують уваги Литовські статути-збірники нормативних актів (1529, 1556, 1558 рр.). У Литовських статутах містилися норми. які торкались розглядуваної проблеми побічно. Вони передбачали відповідальність за злочини проти громадської моралі. Так, глава 23 Статуту «Про страту та покарання» перелюбників, блудників, насильників жінок та дівок, а також мужоложників та скотоложців містила чотирнадцять артикулів [3, c.33].

Соборне уложення царя Олексія Михайловича (1649 р.), яке по суті було першим кримінальним кодексом Росії, передбачало сувору кару за викрадення жінок. Цей злочин належав до порушення особистих прав. За «покушение на целомудрие женщины и похищение ее из дома» передбачалась смертна кара [7, c.314].

Загальним і основним законом для запорізьких козаків було магдебурське право. Вони мали не так закони, як звичаї. Злочин проти натури, частий у запорізьких козаків, вважався й карався як найгірший серед злочинів. Про такий злочин, як торгівля жінками, історія Запорізької Січі не згадує, відомі були тільки статеві злочини проти жінок. Тих, кого спіймали на останньому, прив’язували до стовпа і вони гинули під ударами, які діставали від кожного, хто повз них проходив. Все майно покараного переходило у власність війська [8, с.180].

Військовий артикул 1715 р. у 21 розділі « о зажигании, грабительстве и воровстве» передбачав, що « ежели кто человека украдет и продаст, оному надлежит, ежели докажется, голову отсечь» [9, c.362].

Ст.429 Зведення законів Російської імперії передбачала, що «кто человека свободного состояния похитит и продаст, тот подлежит лишению всех прав состояния, наказанию кнутом и ссылке в каторжную работу», однак за викрадення інородців (татар, калмиків), передбачався штраф, а тих, хто не міг його заплатити, піддавали тілесному покаранню [10, c.89].

Уложення про покарання кримінальні та виправні 1903 р. передбачало, що викрадення людини – це фізичне заволодіння особою, яке в залежності від цілей розпадалось на работоргівлю, приховування або зміну походження дитини та викрадення жінок. Викрадення дорослих мало декілька форм. Перша – як злочин проти сімейного союзу: викрадення неодруженої з її згоди з метою одруження всупереч волі батьків (покарання для нього – ув’язнення строком на два–чотири місяця, для неї – монастир на той же строк або самітнє життя у домі батьків), а також викрадення одруженої жінки з її згоди з метою перелюбу. Друга форма – як злочин проти свободи. Третя форма – приготування до іншого злочину: викрадення неодруженої жінки для вступу з нею в шлюб всупереч її волі, викрадення з метою спокуси, викрадення з метою згвалтування [4, c.6].

Однак після Жовтневоі революції 1917 р. радянська влада вирішила за необхідне залишити у кримінальному законодавстві України лише відповідальність за викрадення дітей. Відсутність кримінально-правової заборони торгівлі та викрадення людей в СРСР обумовлювалась надзвичайно жорсткою політикою країни щодо міграційних процесів («залізна завіса», жорсткий паспортний режим). Така політика держави шляхом порушення основних прав і свобод людини фактично зводила нанівець можливість вчинення подібних злочинів.

Після розпаду Радянського Союзу та створення нових незалежних держав лібералізація міграційних процесів призвела до різкого загострення цієї проблеми. Складна економічна ситуація в Україні змусила багатьох її громадян шукати будь-яких заробітків за межами батьківщини. У цій ситуації торгівля людьми і особливо жінками набула гостроти, необхідної для криміналізації цього явища. Враховуючи це, а також міжнародні зобов’язання України, законодавець у березні 1998 р. доповнив Кримінальний кодекс ст.1241, що передбачає відповідальність за торгівлю людьми.

З цього ж року розпочалася активна діяльність по застосуванню нової статті. За повідомленнями засобів масової інформації, розпочато розслідування низки кримінальних справ. Згідно з інформацією Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Ніни Карпачової на засіданні Національної координаційної ради щодо запобігання торгівлі людьми, сьогодні в Україні порушено 17 кримінальних справ за ознаками ст.1241 Кримінального кодексу України [11].

Декілька справ направлено до суду і по них винесені обвинувальні вироки. Так, у Херсоні громадянка Ш. була засуджена за ч.2 ст.1241 Кримінального кодексу України за умисне «відкрите заволодіння людиною, пов’язане з незаконним переміщенням через державний кордон України для подальшого продажу з метою сексуальної експлуатації, вчинене по відношенню до кількох осіб, особою, від якої потерпілі знаходились в матеріальній залежності» [12]. Всього громадянкою Ш. було продано в бари Стамбула 7 жінок, але особи трьох із них слідству встановити не вдалося.

Також були засуджені громадянки М. і К. за ч 3 ст.1241 Кримінального кодексу України за «умисне відкрите заволодіння людиною, без переміщення потерпілого через державний кордон України для подальшого продажу з метою сексуальної експлуатації, скоєне у відношенні кількох осіб, повторно, а також особою, від якої потерпілий знаходився у матеріальній залежності, в складі організованої групи» [13]. Згідно з даними встановлених слідством двох мешканок Херсону було продано у Сербську Республіку для заняття проституцією, а продаж ще двох інших жінок працівникам міліції вдалося попередити.

За даними ООН, щороку для підневільної праці кордони країн світу перетинають майже чотири мільйони жінок. Останніми роками близько 400 тис. українських жінок виїхало на роботу за кордон, багато з яких стало жертвами торгівлі з метою сексуальної експлуатації [11].

Важливе значення для попередження торгівлі жінками має вивчення причин та умов, що обумовлюють такі дії.

Фактори, які обумовлюють скоєння певного виду злочинів, вчені-кримінологи чітко поділяють на безпосередню (спеціальну) причину та умову. «Причина у такому вузькому значенні – це вирішальний активний фактор, який з самого початку містить у собі реальну можливість даного наслідку. Умова – відносно пасивний фактор, який впливає на розвиток причинного зв’язку, але не породжує наслідок. Вона, умова, відіграє роль каталізатора процесу: без необхідних умов не виникне наслідок» [14, c.45].

Будь-який злочин має свою причину. Розмірковуючи про існування причин скоєння злочинів, Аврелій Августін писав, що навіть для жорстокого безумця, про якого сказано, що він був злий та жорстокий просто так собі, без будь-яких підстав, зазначена причина: рука і душа не повинні ставати в’ялими від бездії [15].

Основні причини, які в своїй сукупності породжують торгівлю людьми в Україні, наступні:

1) складне економічне становище та високий рівень безробіття в Україні, особливо жінок;

2) погана поінформованість українських жінок відносно можливостей працевлаштування і перебування за кордоном;

3) падіння рівня духовності та моральності в нашому суспільстві і пріоритет матеріальних цінностей над духовними;

4) правовий нігілізм значної частини населення;

5) надприбутковість такої діяльності, що робить її особливо привабливою для організованої злочинності;

6) відсутність в Україні закону про соціальний захист громадян України за кордоном;

7) формування у злочинців враження про безкарність таких дій.

Умовами, які сприяють формуванню та реалізації причин цього виду злочинів, можна назвати такі: 1) руйнування «залізної завіси», існування якої в СРСР робило фактично неможливим вивіз жінок за кордон; 2) формування культу способу життя «за західним типом» в матеріальному плані; 3) генетична привабливість українських жінок; 4) пропаганда насильства і порнографії у фільмах, які постійно транслюються по телебаченню, широка поширеність насильства в різних видах мистецтва; 5) нераціональна податкова політика держави; 6) існування в Україні дуже привабливого «ринку жінок»; 7) стрімке поширення алкоголізму і наркоманії серед жінок;
8) відсутність діючої системи захисту жертв злочину від погроз та шантажування з моменту розкриття злочину до розгляду справи в суді; 9) корумпованість працівників державних органів зарубіжних країн; 10) безконтрольність рекламних оголошень про працевлаштування; 11) відсутність в підрозділах ОВС відділів, які б займалися розкриттям таких злочинів (існують тільки в Києві та Луганську); 12) недосконалість норми, яка передбачає відповідальність за торгівлю людьми; 13) труднощі при зборі доказів за межами України; 14) інтернаціоналізація організованої злочинності; 15) відсутність методик розкриття таких злочинів; 16) відсутність роз’яснень Верховного Суду України.

Необхідно зазначити, що останнім часом у цій досить прибутковій «сфері діяльності» працюють жінки, багато з яких свого часу стали жертвами такого ж злочину щодо себе [16]. Це аномальне явище призводить до дуже швидкого розповсюдження таких злочинів.

Нейтралізація зазначених вище причин та умов, що породжують торгівлю людьми, є засобом попередження цього виду злочинів.

Таким чином, торгівля жінками – це досить складна проблема, яка має тривалу історію. Суспільство зовсім по-різному ставилось до вирішення цієї проблеми у різні часи. Спочатку ставлення до торгівлі людьми було досить ліберальним. Вона розглядалась як засіб отримання прибутків. Потім у процесі свого розвитку суспільство усвідомило неможливість існування подібної форми збагачення, оскільки вона дискримінувала людину. Почалась боротьба з цим явищем, причому дуже жорстка. Про це свідчать наведені вище приклади застосування в Київській Русі смертної кари за такі дії. Сьогодні ця проблема знову гостро постала як на світовому рівні, так і в нашій країні і потребує застосування всіх можливих заходів правового, силового, соціально-економічного характеру.

Список літератури:

1. Грушевський М. Ілюстрована історія України. К., 1990. 2. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. К, 1990. 3. Денисов С.Ф. Історія розвитку законодавства щодо відповідальності за злочини проти громадської моралі (ХХ-ХVIII ст.) // Вісник Запорізького юрид. інституту МВС України, 1998. 4. Мартыненко Н.Э. Похищение человека: понятие, анализ состава и проблемы квалификации. М., 1998. 5. Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1984. Т.1. 6. Владимирский-Буданов М.В. Хрестоматия по истории русского права. СПб., 1899. 7. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича. СПб., 1913. 8. Жан Бенуа Шерер. Літопис Малоросії, або історія козаків-запорожців. К., 1994. 9. Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1984. Т.4. 10. Свод законов Российской Империи повелением государя императора Николая Павловича составленный. СПб., 1842. 11. Кокіна В. Дорога додому // Урядовий кур’єр. 2000. №19. 12. Архів Суворівського райсуду м.Херсону. 1999. Справа №250002-99. 13. Архів Суворівського райсуду м.Херсону 1999. Справа №031252-98. 14. Зелінський А.Ф. Кримінологія. Навчальний посібник. Х., 2000. 15. Аврелий Августин. Исповедь. М, 1997. 16. Трибушная Л. Моя подруга продала меня как курицу на сенном базаре // Факты. 1999. 14 октября.

Надійшла до редколегії 12.01.2000

С.О. Харитонов, викладач каф. кримінального
та кримінології Ун-ту внутр. справ

Підстави правомірного застосування
працівниками міліції вогнепальної зброї

Підставою для усякого вчинку вважається причина (привід), які пояснюють (виправдовують) та роблять такий вчинок (поведінку) зрозумілими. Підставою для виняткових вчинків, за виключенням злочинних дій, стають такі фактори об’єктивної реальності, які необхідні та достатні для виправдовування реалізації суб’єктом дій, що зовні мають ознаки діяння, передбаченого кримінальним законом [1, с.150]. Отже, це означає, що підставою для застосування вогнепальної зброї працівником міліції можуть бути визнані лише такі фактори об’єктивної реальності, які виправдовують примусове позбавлення людини життя, що взагалі є її найвищою цінністю.

Аналіз ст.ст.12, 15, 15-1 Закону України «Про міліцію» дозволяє зробити висновок, що підставою для застосування вогнепальної зброї працівником міліції можуть бути наступні обставини: 1) напад на громадян, який загрожує їх життю та здоров’ю; 2) захоплення чи утримання заручників під час їх визволення; 3) напад на працівників міліції, який загрожує їх життю чи здоров’ю; 4) напад на членів родини працівника міліції, що загрожує їх життю чи здоров’ю; 5) напад на об’єкти, що знаходяться під охороною; 6) напад на конвої; 7) напад на житлові приміщення громадян;
8) напад на приміщення державних підприємств; 9) напад на приміщення громадських підприємств; 10) напад на приміщення державних установ;
11) напад на приміщення громадських установ; 12) напад на приміщення державних організацій; 13) напад на приміщення громадських організацій; 14) захоплення об’єктів, що знаходяться під охороною; 15) захоплення конвоїв;16) захоплення житлових приміщень громадян; 17) захоплення приміщень державних підприємств; 18) захоплення приміщень громадських підприємств;
19) захоплення приміщень державних установ; 20) захоплення приміщень громадських установ; 21) захоплення приміщень державних організацій; 22) захоплення приміщень громадських організацій; 23) спроба злочинця, якого застали за скоєнням злочину, втекти; 24) озброєний опір особи під час її затримання; 25) намагання особи втекти з-під охорони;
26) загроза житттю чи здоров’ю працівника міліції, що виникає внаслідок застосування чи спроби застосування зброї чи інших предметів особою, що має бути затримана; 27) спроба особи, яка була затримана працівником міліції зі зброєю у руках, наблизитися до нього, скорочуючи тим самим вказану працівником міліції відстань; 28) спроба особи, яка була затримана працівником міліції зі зброєю у руках, доторкнутися до зброї.

Наявності хоча б єдиної з перелічених вище підстав достатньо, щоб дії працівника міліції, пов’язані з застосуванням вогнепальної зброї, були визнані правомірними.

Приймаючи за основу розроблені наукою кримінального права положення, можна стверджувати, що усі ці фактори мають бути об’єктивними за своєю природою, винятковими за змістом, складними за структурою, а також, стосовно даного випадку, вичерпно передбаченими законодавством.

Результати аналізу свідчать, що в цілому подані вище фактори відповідають цим вимогам (ознакам).

Таким чином, очевидно, що усі вони є фактами об’єктивної реальності. Відмінність їх полягає в тому, що вказані фактори-підстави тим чи іншим чином пов’язані з поведінкою особи, яка здійснює злочин (напад, захоплення, втеча та інше) практично в кожному випадку (за винятком пунктів 27 та 28).

Важливо підкреслити, що лише поведінка, яка об’єктивно визнається суспільно небезпечною, може стати підставою для застосування зброї працівником міліції. Тому ніякі суб’єктивні переконання представника влади, які не підлягають об’єктивному контролю, за жодних умов не можуть виступати такою підставою.

З іншого боку, це вимагає від законодавця чіткої та однозначної харак­теристики в законі поняття суспільно небезпечної поведінки людини, яка може стати підставою для застосування зброї. Більш того, характеристика цієї поведінки має бути ясною та зрозумілою для працівника міліції, який вимушений діяти в екстремальних ситуаціях і тому, як правило, не має часу на довгі та глибокі роздуми на тему наявності чи відсутності достатньо небезпечної з точки зору суспільства поведінки, яка дає йому право застосувати зброю.

З цієї точки зору уявляється необхідним, наприклад, конкретизувати поняття тяжкого злочину стосовно обгрунтування, передбаченого пунктом 23 (працівник міліції має право застосовувати зброю для затримання особи, яку було знайдено за скоєнням тяжкого злочину і яка намагалася втекти). Адже, очевидно, що перелік тяжких злочинів, передбачений ст.7-1 КК України, містить поряд з насильницько-корисливими злочинами (наприклад, замах на життя державного діяча або представника іноземної держави, диверсія, бандитизм, навмисне вбивство, навмисне тяжке тілесне ушкодження, згвалтування, розбій, грабіж, злісне та особливо злісне хуліганство тощо) також злочини майнового та немайнового характеру, які навряд чи спроможні виступати у ролі підстави для застосування зброї (наприклад, виготовлення та збут підробних грошей або цінних паперів, порушення правил для операцій з валютою, порушення порядку випуску (емісії) та обігу цінних паперів, отримання хабара, посередництва при передачі чи отриманні хабара та інше). Крім того, у випадку, який ми розглядаємо, у законі йде мова про скоєння злочину. Проте відомо, що особа може бути визнана винною в скоєнні злочину лише на підставі закону та після винесення судом обвинувального вироку. З формулювання того ж закону випливає, що працівник міліції отримує право самостійно кваліфікувати скоєний особою вчинок як тяжкий злочин та визнати особу в цьому винною.

Тому видається необхідним змінити формулювання закону таким чином, щоб воно, по-перше, відповідало Конституції України, по-друге, відбивало б чітко та зрозуміло для працівника міліції життєві ситуації затримання осіб, які скоїли дійсно тяжкі злочини, при яких застосування зброї є можливим.

Отже, перша ознака підстави для застосування вогнепальної зброї працівником міліції – це об’єктивно суспільно небезпечна поведінка людини. Цю ознаку можна назвати матеріальною, оскільки незалежно від свідомості працівника міліції вона відбиває фактор реальної дійсності.

Друга ознака характеризує підстави для застосування зброї з точки зору її соціального змісту – така поведінка має бути винятковою, відверто переходити межі більш-менш звичайної суспільно небезпечної поведінки, тобто такою, яка могла б виправдати для застосування вогнепальної зброї працівником міліції.

Закон України «Про міліцію» передбачає, що працівник міліції має право застосовувати вогнепальну зброю у випадках нападу на громадян, працівників міліції, членів їх родин, якщо це загрожує їх життю чи здоров’ю, для затримання особи, яка чинить збройний опір, тощо. Очевидно, що в зазначених випадках йдеться дійсно про виняткові за своїм змістом вчинки людей, які самі по собі загрожують життю інших осіб (громадян, працівників міліції, членів їх родин, заручників). Інакше кажучи, ознака винятковості суспільно небезпечної поведінки людини полягає в тому, що така поведінка співставна з загрозою життю чи здоров’ю людей, і тому припускається можливість позбавлення життя того, хто створив цю загрозу. Тому цю ознаку підстави для застосування зброї можна назвати соціальною.

Третя ознака підстав, які ми розглядаємо, – ситуативна, яка відбиває той факт, що працівник міліції має право застосовувати зброю як крайній захід. Одного лише нападу, захоплення заручників, утечі з-під варти тощо ще недостатньо для застосування зброї. Її застосування може мати місце лише у надзвичайному, останньому випадку, коли застосування інших засобів (наприклад, засобів фізичного впливу, спеціальних засобів тощо) виявляється недостатнім або їх застосування взагалі неможливе для досягнення цілей, які передбачені законом (захист громадян, працівника міліції, членів його родини від нападу; для звільнення заручників; для відбиття нападу на об’єкти, що знаходяться під охороною та ін.). Інакше кажучи, застосування зброї як крайнього заходу (надзвичайної міри) означає відсутність в цього працівника міліції в ситуації, що склалася, реальної можливості досягти цілей, передбачених законом, іншим шляхом, тобто без застосування вогнепальної зброї.

Європейська конвенція про захист прав та свобод людини 1950 р. припускає позбавлення людини життя лише, коли це є результатом сили абсолютно необхідної:

а) для захисту будь-якої особи від незаконного насильства;

б) для реалізації законного арешту та попередження втечі особи, затриманої на законних підставах;

с) для придушення бунту чи заколоту (згідно з законом).

Ця норма визначає не ситуації, у яких можна навмисно вбивати індивіда, а ситуації, які передбачають застосування насильства, яке потім може привести до позбавлення життя. Таке застосування сили має бути абсолютно необхідним (тобто крайнім заходом) для досягнення цілей, які зазначені у підпунктах [2, с.126].

Таким чином, застосування зброї має бути єдиним засобом досягнення законних цілей. Про це може свідчити лише ситуація, що склалася, тобто така ситуація, коли у працівника міліції немає іншої можливості досягти законних цілей. Застосування зброї припустимо лише, коли це є крайнім (останнім) засобом досягнення цілі.

У цьому простежується схожість дій, які ми розглядаємо, з крайньою необхідністю, в умовах якої небезпеку, яка загрожує, неможливо усунути іншими засобами, крім як завданням шкоди. В розгляданих випадках також повинна існувати загроза, види якої вичерпним чином подані в ст.ст.15, 15-1 Закону України «Про міліцію», а також відсутність реальної можливості усунути її, досягти вказаної в законі мети. Якщо така можливість існує, працівник міліції повинен використати інші засоби досягнення мети. Застосування зброї – це надзвичайний, останній засіб, і в цьому випадку дійсно можна провести певну аналогію з підставами крайньої необхідності. Проте, якщо підставою для дій у стані крайньої необхідності є будь-яка небезпека, яка загрожує охоронюваним правом інтересам (КК України не подає з цього приводу ніяких обмежень), то у випадках, які ми розглядаємо, небезпека чітко, вичерпним чином передбачена Законом України «Про міліцію». Далі, якщо про стан крайньої необхідності говориться як про неможливість усунути небезпеку, яка загрожує інтересам держави, інтересам суспільства, інтересам особи чи правам громадян [3, с.51] інакше, як лише шляхом завдання шкоди (при цьому не передбачається, у чому може полягати ця шкода – це може бути і знищення майна, і крадіжка транспортного засобу, і завдання тілесних ушкоджень), то у випадках, що розглядаються, мова йде тільки про можливість застосування зброї, тобто про неможливість боротися з небезпекою інакше, як застосуванням вогнепальної зброї. Це ще раз підтверджує висновок про те, що Закон України «Про міліцію» ставить працівника міліції у досить жорсткі рамки. Якщо працівник міліції у змозі попередити небезпеку іншими засобами, він не має права застосовувати зброю.

Усе викладене дає змогу розрізнити два види обстановки, в якій діє працівник міліції:

відносно сприятлива обстановка, яка свідчить, що у працівника міліції є реальна можливість запобігти застосуванню зброї, а з допомогою заходів фізичного примусу або спеціальних засобів чи якимось іншим способом, окрім застосування вогнепальної зброї, досягнути законних цілей (така ситуація виключає застосування зброї);

несприятлива обстановка, за якої працівник міліції не має реальної можливості досягнути законних цілей, окрім як застосувати вогнепальну зброю за її призначенням.

Отже, третя, ситуативна ознака підстав для застосування вогнепальної зброї працівниками міліції відбиває їх складну структуру. Вона включає в себе присутність двох складників, взятих у їх єдності та взаємозв’язку, а саме:

наявність небезпеки для охоронюваних правом інтересів (небезпеки оперативної та виняткової);

відсутність у працівника міліції за несприятливих умов, що склалися, реальної можливості досягнути законних цілей, пов’язаних з усуненням цієї небезпеки інакше, як вимушеним застосуванням зброї.

І, нарешті, четверта ознака підстав, що розглядаються, полягає у тому, що їх перелік передбачений тільки законом і при цьому має вичерпний характер.

Тільки законодавцю в особі Верховної Ради України і тільки у формі закону надано право встановлювати перелік підстав для застосування зброї агентами виконавчої влади, в даному випадку, працівниками міліції. Це виключне право парламенту прямо випливає з положень ст.92 Конституції України, яка передбачає, що виключно законами України визначається організація та діяльність органів виконавчої влади, основи національної безпеки, організації Збройних Сил України та забезпечення громадського порядку, правового режиму державного кордону.

Тому перелік підстав для застосування працівниками міліції вогнепальної зброї, закріплених статтями 15 та 151 Закону України «Про міліцію» є вичерпним. Отже, ніякими іншими нормативно-правовими актами цей перелік не може бути ні встановлений, ні розширений, ні звужений.

Список літератури:

1. Баулин Ю.В. Обстоятельства, исключающее преступность деяния. Х., 1990. 2. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская Социальная Хартия. М., 1998. 3. УК Украины: Научно-практический комментарий. К., 1995.

Надійшла до редколегії 18.01.2000

А.Б. Блага, викладач каф. кримінального права
та кримінології Ун-ту внутр. справ

Програми ресоціалізації жінок-злочинниць:
світовий та вітчизняний досвід

Хоча останніми роками спостерігається помітна криміналізація жіночої половини населення України, кримінологічних досліджень з цієї теми дуже мало. Так, порівняно з 1992 р., коли було притягнуто до кримінальної відповідальності 29 тис. жінок, у 1996 р. – вдвічі більше (понад 59 тис.). Відповідно зросла і питома вага жіночої злочинності: з 14,1% до 17,5%.

У 1998 р. у дев’яти колоніях України відбували покарання 10268 жінок. Серед скоєних ними злочинів крадіжки складали біля 32%, умисні вбивства та тяжкі тілесні ушкодження – 23%, злочини, що пов’язані з незаконним обігом наркотичних речовин – 16%, грабежі і розбої – 11%, економічні злочини (розкрадання, хабарництво тощо) – 15%. Звертає на себе увагу агресивність жіночої частини злочинного середовища: 35 відсотків засуджених жінок покарані за агресивні (насильницькі) злочини. Такий стан речей потребує корінної перебудови пенітенціарної системи, яка повинна відповідати європейським і світовим стандартам і служити адаптації ув’язненого до нормальних умов людського життя. Невід’ємним елементом повинна стати система ресоціалізації після звільнення з місць ув’язнення. У сучасних умовах є тільки окремі елементи цієї системи (наприклад, адміністративний нагляд), але цілісного інституту, що забезпечує адаптацію звільненого до умов нормального життя на волі, поки не існує.

Домінуючими засобами повернення правопорушників у суспільство в європейській кримінології є: 1) модель виховного впливу; 2) модель справедливості; 3) модель ресоціалізації.

Виховний вплив, спрямований на викорінювання соціально неприйнятної поведінки, здійснюється шляхом державного втручання за допомогою фахової підготовки, виховання у години дозвілля, індивідуальних або групових консультацій, а також різноманітних видів фізичної, психічної і соціальної терапії, медикаментозних методів, індивідуальної психотерапії і групової терапії. Обов’язковою умовою успішного проведення будь-якої психологічної обробки є не просто згода, але й активна участь і співпраця засудженого, який тим самим стає суб’єктом власного виховання.

Практика використання «общинної терапії» у США, що стабільно дає позитивні результати, нині є дуже поширеним методом впливу під час відбування покарання. Суть методу полягає в покладанні відповідальності за виправлення і ресоціалізацію не тільки на персонал, але й самих ув’язнених. При такому підході в’язниця постає динамічним і достатньо творчим інститутом суспільства, де ув’язнений є активним, шановним співробітником, що може вплинути на будь-яке рішення, яке його стосується, а персонал заохочує самостійні відповідальні дії. Самоврядування покликане не тільки відпрацьовувати демократичні принципи у взаємовідносинах, але і підвищувати самостійність, особисту відповідальність і самоповагу ув’язнених. З цією метою всі актуальні проблеми «общини» обговорюються при участі усіх службовців і засуджених, причому персонал повинний допомогти ув’язненим навчитися надавати допомогу самим собі і самостійно визначати свої задачі і шляхи їхнього вирішення [1, с.410-411].

Існуюча нормативна база і менталітет нашого суспільства припускають застосування аналогічних методів роботи з засудженими й в установах по виконанню покарання України. На аналогічних принципах (виховання в колективі і через колектив) будувалися відносини в колонії А.С. Макаренка, що дало у свій час позитивні результати в ресоціалізації малолітніх злочинців. Сьогодні недостатність державного фінансування і скорочення власної виробничої бази в місцях позбавлення волі змушують застосовувати директивні методи в управлінні для дотримання існуючих режимних вимог. Елементи «общинної терапії» намагаються використовувати різноманітні релігійні конфесії, які допускаються на територію установ по виконанню покарань (УВП), але у відриві від цілісної комплексної системи їхні зусилля виявляються малоефективними.

Вчинення жінкою злочину і відбування покарання включає психологічний захист – систему регуляторних механізмів, які сприяють усуненню або зведенню до мінімуму негативних переживань, пов’язаних із внутрішніми або зовнішніми конфліктами, станом тривоги або дискомфорту [2, с.113]. При роботі з таким контингентом дуже ефективним методом виховного впливу є групова психотерапія, принцип якої полягає у досягненні змін у психофізичному стані групи і її членів силами самої групи. На першому етапі ставиться завдання подолання психологічних «бар’єрів» і дотримання встановлених правил поведінки. У результаті проведення другого курсу занять за допомогою більш глибокого впливу на емоційну сферу психіки у злочинниць відбувається формування почуттів, переживань і установок, які дозволяють припустити зміну їх ставлення до режимних вимог. Підготуванню засуджених до звільнення і життя на свободі присвячений третій етап занять.

Як відомо, найбільш ефективний вплив на особистість засуджених жінок виявляє використання взаємодії методів переконання і навіювання, що зачіпають різні сфери психіки: свідомості і несвідомого. Психотерапевтичним методом, що органічно поєднує у собі переконання і навіювання, виступає аутогенне тренування. В установах по виконанню покарань України, де проводилося наше дослідження (Чернігівська, Харківська обл.), психологи вже з 1990 р. використовують курс програми педагогічного аутотренінгу для засуджених жінок, що утримуються в місцях позбавлення волі, розроблений А.С. Новосьоловою (м.Перм) [3].

Наступним методом виховного впливу на правопорушників, на якому б ми хотіли зупинитися, є заснований на біхевіористській теорії навчення метод модифікації поведінки. Його автор, Б.Ф. Скіннер, виходить із того, що людина вчиться на наслідках своїх дій, які тягнуть за собою або винагороду, або покарання. На його думку, поведінка закріплюється шляхом застосування заохочень і покарань, які вона викликає. Таким чином, навчання – це динамічне засвоєння умовних рефлексів. Вплив повинен бути націлений на те, щоб шляхом засвоєння певних розпоряджень звільнити поведінку від усього «поганого, старого» і навчити «новому, доброму». Допоміжним засобом служить система штрафів і заохочень, виражених у формі привілеїв і деяких зручностей [1, с.414].

Сутність медичного підходу складається в тому, щоб за допомогою медичного, спеціального психіатричного впливу коректувати поведінку правопорушника так довго, як це потрібно для його нормальної ресоціалізації. Засуджені жінки, які страждають алкоголізмом або наркоманією, за рішенням суду проходять обов’язковий курс лікування в місцях позбавлення волі, проте найчастіше існує необхідність продовження цього курсу і після звільнення.

Сучасні пенітенціарні системи, відмовившись від законодавчого закріплення мети перевиховання злочинців, наразі дещо скорочують обсяг використання зазначеної моделі виховного впливу. Це пов’язано з невисокою ефективністю цієї моделі. Крім того, покарання не повинно призводити до того, щоб злочинець перетворювався в об’єкт маніпуляцій. Тому наступна модель реакції на злочинність – модель справедливості – спирається на класичну теорію злочинності (Ч. Беккаріа, Дж. Говард).

Основним принципом даної моделі є ідея про те, що лише той може засвоїти норми легітимної поведінки, чиї права неухильно гарантуються і захищаються. Тому для більшості деліктів покарання повинно являти собою альтернативу простому позбавленню волі (але не спрямоване на «лікування» в умовах свободи). Так, дрібні правопорушення спричиняють арешт і утримання під вартою; злочини середньої тяжкості – одно- або багаторазове позбавлення вільного часу, грошові штрафи або відшкодування збитку потерпілому. Тяжкі злочини караються нетривалим позбавленням волі впродовж декількох місяців; реакція на дуже тяжкі злочини повинна полягати у позбавленні волі терміном від 18 місяців до 5 років. Ощадливість застосування покарання у вигляді позбавлення волі мотивується необхідністю скорочення соціальних, психологічних і економічних витрат, а також констатацією факту зростання в індустріальному суспільстві значущості свободи пересування. Тому покарання полягає вже в тому, що в людину позбавляють свободи пересування. Крім цього, за ув’язненими зберігаються всі конституційні і людські права, а уповноважені по нагляду за дотриманням прав людини (омбудсмени) і судді повинні стежити за тим, щоб поводження з ув’язненими було гуманним і законним [1, с.422-423].

З метою запобігання негативних наслідків позбавлення волі «реінтеграційний» підхід передбачає також максимально можливу гуманізацію умов відбування покарання, створення в пенітенціарних закладах «гуманного виправного середовища». Сюди входять комфортні побутові умови; гарантії особистої безпеки засудженого; створення невеличких в’язниць (на 300 чоловік); розселення засуджених в окремих блоках у межах однієї установи; забезпечення їх якісно здоровим харчуванням, кваліфікованою медичною допомогою; чітка організація режиму; доброзичливе і зацікавлене ставлення співробітників до засудженого; позитивний соціально-психологічний клімат в установах [4, с.120].

У результаті проведених західними вченими досліджень з’ясувалося, що більшість програм, які, здавалося б, повинні були сприяти реабілітації ув’язнених, насправді дуже мало впливали на їх поведінку після виходу з в’язниці. Це підтверджує дуже справедливе твердження, що примусово реабілітувати людину неможливо. Переміни можуть йти тільки від неї самої, і тільки якщо вона захоче змінитися. А в’язниця повинна намагатися, щоб ув’язнений виправився, і допомагати людям самим реабілітувати себе [5, с.30]. Тому, через неефективність і протиріччя конституційним вимогам, примусова терапія і вплив у місцях позбавлення волі заборонені. Проте добровільна згода на вплив заохочується. Це стосується, наприклад, суспільно корисної праці, загальноосвітнього і фахового навчання, соціального і релігійно-морального виховання, лікування від наркоманії й алкоголізму, психологічної і психотерапевтичної допомоги.

У останній моделі – моделі соціальної реабілітації – основним є положення про те, що злочинця надзвичайно тяжко ресоціалізувати, відірвавши від зовнішнього середовища. У результаті тривалої ізоляції жінка позбавляється можливості бути об’єктом позитивного впливу з боку суспільства, родичів, близьких людей, соціальних служб, добродійних і релігійних організацій. Тому особлива увага тут спрямована на виправлення і поліпшення людських взаємовідносин, роблячи їх різнобічними і тривалими. Керуючись вимогами Європейських стандартів утримання ув’язнених, відносно всіх засуджених проводяться заходи, спрямовані на надання їм допомоги в поверненні до суспільства, сімейного життя і роботи після їхнього звільнення [6, с.21].

Налагодження правопорушницею відносин із своєю сім’єю, школою (якщо мова йде про підлітка), із сусідами, із трудовим колективом значною мірою залучає тим самим до участі в процесі некарального впливу і суспільство.

Як відомо, після виходу з місць позбавлення волі до жінок чіпляється «ярлик» злочинниці, що спричиняє негативне ставлення до неї в суспільстві і знижує самооцінку часом аж до статусу неповноцінності. Тому особливість коригуючого впливу на жіночу психіку і поведінку виявляється у розкритті нових шляхів для самоствердження і самовираження за допомогою розвитку всього позитивного, що є в даній особистості. З цією метою при роботі з засудженою потрібно впливати на позитивні риси в структурі її особистості, які можна виявити в особливостях поведінки, пов’язаних із такою біопсихічною властивістю, як врівноваженість типу нервової системи (темперамент), або, наприклад, у значному інтелектуальному розвитку, витонченості емоційно-почуттєвої сфери, сильних вольових рисах. Позитивне здебільшого можна виявити в розвиненості, збереженні соціального досвіду, фахових і загальнокультурних знань, умінь, корисних навичок [7, с.12].

Досвідчені начальники відділень із цією метою звертають увагу на здібності засудженої (творчі, організаторські тощо) для того, щоб підібрати їй відповідне заняття (приміром, участь у художній самодіяльності, благоустрої території, робота в активі відділення).

Як раніше уже зазначалося, більшість засуджених жінок після відбування покарання достатньо легко вливаються в життєдіяльність суспільства, чому, безумовно, сприяють правильно поставлена виховно-психоло­гіч­на робота в колонії, а також позитивний вплив сім’ї, дітей. Проте в ряді випадків процес ресоціалізації значно ускладнюється (а іноді і взагалі не дає позитивних результатів). Звичайно, зустрічаються особистості, стійко орієнтовані на вчинення злочинів, які не збираються припиняти злочинного промислу після звільнення. Найчастіше ж це пов’язане з відсутністю житла, професії, соціально корисних навичок, позитивного морального впливу.

Для надання освітньої, соціальної, медичної, фінансової допомоги засудженим в індустріальних країнах існує мережа перехідних установ і соціальних інститутів, до яких входять спеціалізовані центри підготовки до звільнення, центри соціальної адаптації, соціальні будинки-інтернати, притулки для осіб, що не мають соціальних зв’язків, родичів або місця проживання. З метою недопущення соціального вилучення колишніх засуджених із життя суспільства створені відповідні соціальні служби (патронажні, пробації), що здійснюють соціальний захист звільнених із місць позбавлення волі, їхню психологічну підтримку і допомогу у вирішенні проблем, із якими вони неминуче зустрічаються, розвивають навички подолання труднощів і самодопомоги.      

Так, злочинниці, які не становлять значної небезпеки для суспільства, засуджуються до пробації. Вона передбачає нагляд (20-30 контактів із спеціальними службами протягом місяця), зобов’язання засудженої відшкодувати збиток жертві, оплатити вартість здійснюваного за нею контролю, виконувати визначені суспільні роботи, періодично проходити тестування на наркотики і продовжувати навчання або роботу на постійній основі.

Засуджені, що перебувають під домашнім арештом з електронним контролем, можуть ходити на роботу, у магазин, поліклініку тощо. Вони зобов’язані повертатися додому до визначеного часу. На руку і ногу засудженої вдягаються браслети з передавачами розміром із пачку сигарет, передані ними сигнали надходять через домашній телефон засудженої на контрольний пункт і дозволяють контролювати місцезнаходження піднаглядної [8, с.236–237].

Заступництво до арештантів і «вихідців» із тюрем – патронат – сягає корінням у Америку кінця XVIII ст. Широкого застосовування патронат набув і в Україні, у 1913 р. на території сучасної України діяли 22 товариства патронажу. Відновлення цього напрямку діяльності з урахуванням практики минулого і доробок сьогодення могло б зробити свій внесок у справу повернення правопорушниць у суспільство.

Жіночий рух, який діє дуже активно за кордоном, і тільки набирає оберти в нашій країні, також може виявити позитивний вплив на ресоціалізацію жінок-злочинниць. Хоча слід підкреслити, що нині жодна з українських жіночих організацій цілеспрямовано не працює в напрямку ресоціалізації жінок, які відбули покарання у вигляді позбавлення волі.

Таким чином, необхідна розробка і реалізація державної комплексної програми попередження жіночої злочинності з урахуванням саме комплексного підходу до профілактики жіночої злочинності, який передбачає об’єднання зусиль органів внутрішніх справ, інших державних і громадських організацій. Звичайно, це потребує значних матеріальних витрат, але вони того варті, оскільки стан жіночої злочинності традиційно є показником морального здоров’я суспільства.

Список літератури:

1. Шнайдер Г. Криминология. М., 1994. 2. Краткий психологический словарь. Ростов-на-Дону, 1998. 3. Новоселова А.С. Организация нравственного самовоспитания осужденных в условиях ИТУ и ВТК с учетом уровня их готовности. Пермь, 1986. 4. Беца О.В. Реалізація ідей соціальної реабілітації засуджених у зарубіжній пенітенціарії // Проблеми пенітенціарної теорії і практики. 1996. №1. 5. Вивьен Стерн. Грех против будущего. Тюремное заключение в мире. М., 1998. 6. Європейські стандарти утримання в’язнів. Ст.87. Х., 1998. 7. Синьов В.М., Кривуша В.І. Організація роботи з ресоціалізації засуджених в умовах виховно-трудових колоній// Соціальна реабілітація неповнолітніх, які повернулися з місць позбавлення волі, у соціальних службах для молоді. К., 1995. 8. Иншаков С.М. Зарубежная криминология. М., 1997.

Надійшла до редколегії 06.01.2000

Ю.А. Вапсва, викладач каф. кримінального права
та кримінології Ун-ту внутр. справ

Особливості кваліфікації злочинів при наявності помилки

Щодня в Україні скоюються сотні різноманітних злочинів, що посягають на ті чи інші суспільні відносини. Одні з цих діянь мають явно протиправний характер (вбивство, згвалтування), із приводу інших ми можемо сказати, що вони протизаконні, тільки тоді, коли вивчимо їхню суть, засоби, за допомогою яких злочинні задуми були виконані (шахрайство, розтрата). Одні з них містять простий склад злочину, у той же час інші відбуваються при наявності обтяжуючих або пом’якшуючих провину обставин. Працівники ж правоохоронних органів повинні вирішити питання про кваліфікацію діяння, якій статті КК України або якій її частині відповідає та або інша дія або бездіяльність.

Кваліфікувати злочин – це значить встановити в поводженні людини ознаки певного складу злочину, передбаченого кримінальним законом.

У кримінальному праві України діє принцип суб’єктивного ставлення, закріплений у ст.3 КК, яка стверджує, що кримінальній відповідальності і покаранню підлягає тільки особа, винна у вчиненні злочину, тобто яка умисно або з необережності вчинила передбачене кримінальним законом суспільно небезпечне діяння.

При встановленні ознак суб’єктивної сторони складу злочину найбільші труднощі виникають при установленні форми провини. Особливо у випадках, коли суб’єкт припускається помилки щодо фактичних або юридичних обставин скоєного діяння. У теорії кримінального права прийнято виділяти юридичну і фактичну помилки.

У свою чергу юридична помилка (помилка в праві) має такі підвиди: 1) уявний злочин; 2) помилка, протилежна першій (особа не вважає свої дії злочинними); 3) помилка в кваліфікації, виді та розмірі покарання.

Уявний злочин, тобто уявлення особи про своє діяння як злочинне в ситуації, коли воно кримінальним законом не передбачене як таке, не має ніякого впливу на кваліфікацію. Помилка в кваліфікації, виді та розмірі покарання також байдужа при визначенні винності суб’єкта, який учинив злочин.

Свої особливості має помилка, при якій особа не вважає свої дії злочинними. У даному випадку діє принцип – незнання закону не звільняє від кримінальної відповідальності. Цього положення дотримувалися як правознавці ХІХ ст. (М.С. Таганцев, Спасович, О.Ф. Кістяківський), так ХХ ст. (Е.Я.Немировський, Владимиров, Рарог, Кириченко, В.О.Якушин, Н.К.Се­мер­ньова). Але М.С. Таганцев застерігав, що можливий виняток із загального правила: закон має бути належним чином обнародуваний, тобто в громадян була можливість із ним ознайомитися. Ще Петро І і Катерина ІІ вказували у своїх постановах про те, що закони повинні видаватися якомога більшим накладом і відправлятися на місця, щоб «наведением никто не отговаривался « [1, с.646]. Але тільки на сучасному етапі знайдеться мало противників того, що якщо буде доведена неможливість суб’єкта ознайомитися з законом, то цей суб’єкт буде звільнений від кримінальної відповідальності.

Більш складна ситуація з кваліфікацією діяння при наявності фактичної помилки (неправильне уявлення особи про фактичні обставини діяння) у суб’єктивній стороні складу злочину. І це пов’язано не тільки з тим, що за кількістю видів (помилка в об’єкті, незнання кваліфікуючих обставин, помилка в особі, у предметі, у характері діяння, відхилення дії, помилка у причинному зв’язку й у наслідках, непридатний замах) вона набагато перевищує помилку в праві. Труднощі викликає те, що наявність даної помилки перетворює закінчений злочин, що мав суспільно небезпечні наслідки, у замах, або ж провина визначається з урахуванням сукупності злочинів. Про цей аспект проблеми і піде далі мова.

Помилка в об’єкті (хотів убити представника іноземної держави з метою викликати міжнародні ускладнення, але переплутав, убив звичайного громадянина) тягне відповідальність за те діяння, що бажав суб’єкт учинити спочатку і що охоплювалося його умислом. Механізм створення наміру включає в собі не тільки мету, яку ставить перед собою злочинець, але і сукупність тих заходів та засобів, за допомогою яких ця поставлена мета буде досягнута, а також і бажання реалізувати заплановану програму. Але задуманий злочин не був доведений до кінця, а значить відповідальність наступає лише за замах. У теорії кримінального права прийнято говорити в цьому випадку про юридичну фікцію. Об’єкту, що охоплювався умислом винної особи, ніякої шкоди не заподіюється, на відміну від іншого об’єкта, у відношенні якого відбувається закінчений злочин. А щоб узгодити ці дві обставини (спрямованість умислу і заподіяння шкоди іншому об’єкту, а не тому, на котрий суб’єктивно було спрямоване діяння), удаються до того, що злочин, який за своїм фактичним змістом був доведений до кінця, оцінюється як замах на намічений винним об’єкт. Ми не згодні з позицією Немировського Е.Я., що вбачає умисел у відношенні дійсного об’єкта, а у відношенні задуманого лише готування [2, с.112]. При помилці в об’єкті (розкрадання державного майна при бажанні вилучити приватне) варто уважно вивчати спрямованість умислу винного, тобто, що усвідомлювалось особою при вчиненні злочину і що конкретно бажала вона досягти. Якщо в нього входила можливість розкрадання як державного майна, так і приватного, то про помилку говорити вже не можна. У даному випадку вбачається альтернативний умисел, і особа притягується до відповідальності з урахуванням наслідків, що фактично наступили.

Різновидом помилки в об’єкті є незнання суб’єктом кваліфікуючих обставин, при наявності яких об’єкт злочину охороняється від посягання більш суворо. Потрібно враховувати в цій ситуації, що в суб’єкта неправильне уявлення не про об’єкт посягання, а щодо юридичної оцінки тих обставин, що роблять об’єкт таким, що більш суворо охороняється кримінальним правом. Так, при згвалтуванні, якщо винний не усвідомлював, що жертва неповнолітня, відповідальність настає без урахування даної обтяжуючої обставини. І навпаки, якщо вважав, що жертва неповнолітня (хоча це не так), відповідальність настає за замах на згвалтування неповнолітньої. Якщо ж він ставився байдуже до віку жертви, то відповідальність наступає за наслідки, що фактично настали.

Свої особливості має і помилка в особистості. Таганцев М.С., Кістяківський О.Ф. та інші їхні сучасники цю помилку як самостійну не виділяли, вважаючи її помилкою в об’єкті (зараз їх думку поділяє тільки Матишевський П.С.) Сучасна школа, представниками якої виступають Кривоченко Л.М., Якушин В.О., Семерньова Н.К. та інші, стоять на інших позиціях. Вони дотримуються точки зору, що помилки в об’єкті тут немає, тому що, як і було задумано, відбувається посягання на життя людини, хоча жертвою виступає не та особа, у відношенні якої готувався злочин (А мав намір вбити з рушниці В, але прийняв за нього С, що з’явився у вікні, останній і постраждав). Для кримінального закону має ж значення тільки одне: вбита людина, життя котрої той охороняє. А тому відповідальність настає на загальній основі: за убивство або замах на нього.

У перелік помилок, що варто розглядати як підвид помилки в об’єкті, входить і помилка в предметі, яка ніяк не впливає в одних ситуаціях на кваліфікацію. Для кримінального закону байдуже, наприклад, що замість магнітофонів з крамниці в коробках винесли кухонні комбайни. Відповідальність настає на загальних підставах. У інших же (хотів украсти картину-першотвір, а взяв підробку), дана помилка спричиняє більш суворе покарання особи. Кримінальна відповідальність настає за замах на розкрадання першотвору. Слід зазначити також, що і ця помилка не розглядалася в старій доктрині кримінального права як самостійна, а визначалася як помилка в об’єкті.

Тепер звернемося до помилок, що стосуються об’єктивної сторони складу злочину: у характері дії або бездіяльності; у наслідках; у розвитку причинного зв’язку.

Помилка щодо дії або бездіяльності може кардинально змінити кваліфікацію діяння, у якому вона мала місце. Класичний приклад, який подають у кримінально-правовій літературі, це використання при розрахунку фальшивої купюри. Дане положення варто розглядати з двох сторін. Перша, – особа купує товар, оплачуючи його вартість фальшивою купюрою, але не усвідомлює того, що купюра фальшива. Друга, використовується справжня купюра, але суб’єкт вважає її фальшивою. У першому випадку особа не підлягає кримінальній відповідальності, тому що в її діях відсутній умисел, а в другому – відповідальність настає за замах на збут фальшивої купюри.

Виникають труднощі і при наявності в суб’єктивній стороні помилки в причинному зв’язку. Слід відзначити, що вона носить двоякий характер: впливає на кваліфікацію або ж ніяк не враховується. Не враховується так названа «технічна» помилка, коли винний, задумавши вчинити вбивство, стріляє в голову, а потрапляє в серце. У даному випадку з’явився бажаний суспільно небезпечний результат. Справедливість цієї позиції підтверджують у своїй роботі Ворошилін Е.В. і Кригер Г.О. [3, с.73]. Цю ж точку зору поділяє Кривоченко Л. М. [4, с.151] Інший підхід потрібен, коли неправильне уявлення про розвиток причинного зв’язку між дією і наслідком кардинально змінює кваліфікацію. Наприклад, А вдарив В молотком по голові, вважаючи мертвим, кинув в озеро, де той і захлинувся. Між теоретиками кримінального права щодо цього питання існують суперечності. Думка одних зводиться до того, що діяння вбивці характеризується загальним умислом: перша дія (удар молотком) нерозривно пов’язана з другою (кидок ще живої людини в озеро), а разом вони призвели до бажаного результату (смерті жертви). Відповідальність наступає за навмисне убивство. Але з цим не згодні Немировський Е.Я., Владимиров В.О., Кириченко В.Ф., Семерньова Н.К. Вони стоять на принциповій позиції: відповідальність повинна наставати за двома статтями, тобто за їх сукупністю. Це замах на убивство у відношенні удару молотком по голові і необережне убивство у відношенні кидка тіла в озеро. Якщо дану позицію не враховувати, то виходить, що умисел переживає самий себе (але для злочинця вже в першій частині діяння умисел цілком реалізований і в озеро він кидає «труп»).

Сучасною доктриною кримінального права виділяється помилка в наслідках. Наумов О. В. обгрунтовує наявність помилки якісної (А завдає удар по обличчю В з метою нанесення побоїв, але через ті чи інші причини настала смерть останнього) і кількісної (А бажав учинити крадіжку в значних або в особливо великих розмірах, але наміченого результату не досяг) [5, с.240]. При кваліфікації варто враховувати спрямованість умислу винного. Протилежна думка у Кириченко В. Ф., Семерньової Н. К., які відносять помилку в наслідках до помилок у причинному зв’язку, в об’єкті, у відхиленні дії.

Остання нами ще не розглядалася. У кримінально-правовій літературі одні її виділяють як різновид помилки в об’єкті (Таганцев, Кістяківський), інші ж як різновид помилки в розвитку причинного зв’язку (В.Ф. Кириченко, Владимиров, Г.А.Кригер, Н.К.Семерньова). Здається, що останні ближчі до істини. Але слід зазначити, що відхилення дії не можна ототожнювати ні з першим, ні з другим випадком. Відхилення дії має право на самостійне існування. Відповідальність у даному випадку (А стріляє у В, промахується, потрапляє у С, який стояв поруч) настає за замах на убивство В і за необережне вбивство С (можливі випадки наявності умислу або казусу).

Особливе місце в проблемі кваліфікації при наявності помилки займає питання про замах із непридатними засобами і на непридатний об’єкт. Дані положення досліджувалися Таганцевим М. С. та Кістяківським О. Ф., а на сучасному етапі – Семерньовою Н. К. Таганцев М. С. і Кістяківський О. Ф. взагалі не розглядали це питання у вченні про помилку, у них воно порушувалося у вченні про замах. Інший підхід у Семерньової Н.К. Але гадаємо, що знайдеться мало незгодних із тим, що в даному випадку є всі необхідні ознаки помилки – неправильне уявлення особи про об’єкт і засоби вчинення злочину. Всі вищезгадані вчені єдині у тому, що виділяють відносно непридатні засоби («постріл» із рушниці з несправним спусковим механізмом) і абсолютно непридатні засоби (молитви, обмови, прокльони). При використанні останніх говорити про наявність кримінальної відповідальності не можна. У відношенні інших же, за загальним правилом, діяння варто кваліфікувати як замах.

При замаху на непридатний об’єкт відповідальність настає за тими ж правилами, що і при замаху з непридатними засобами. Приклад: злодій заліз у кишеню, у якому не виявилося гаманця. Кримінальна відповідальність – за замах. У Таганцева М. С. та ж точка зору, але він указував на можливість винятку з правила, коли об’єкт з тих або інших причин був відсутнім (постріл у вже мертвого чоловіка) [6, с.727].

Який же висновок випливає з вищевикладеного? Які правила можливо встановити при кваліфікації діянь, у суб’єктивній стороні складів злочинів яких присутня помилка? Безумовно, наявність помилки справляє вагомий вплив на встановлення провини особи. При вирішенні цього питання необхідно враховувати, що юридична помилка не має істотного впливу на кваліфікацію злочину, при наявності ж фактичної помилки чільну роль грає спрямованість умислу, від якого залежить форма провини, настання відповідальності за закінчений злочин або ж за замах на нього, наявність пом’якшуючих і обтяжуючих обставин. Насамкінець треба сказати про те, що усі види помилок (юридичні і фактичні) тою чи іншою мірою пов’язані зі свідомістю особи, а значить питання про них може виникнути тільки при розгляді злочинів, учинених зумисне.

Список літератури:

1. Таганцев Н.С. Лекции по российскому уголовному праву. Общая часть. СПб., 1887. 2. Немировский Э.Я. Учебник уголовного права. Общая часть. Одесса, 1919. 3. Ворошилин Е.В., Кригер Г.А. Субъективная сторона преступления. М., 1987. 4. Уголовное право Украины. Общая часть / Под ред. М.И. Бажанова, В.В. Сташиса, В.Я. Тация. Х., 1998. 5. Наумов А.В. Российское уголовное право. Общая часть. М., 1996. 6. Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. СПб., 1902. Т.1.

Надійшла до редколегії 03.01.2000

С.В. Колесніков, викладач каф. кримінального права
та кримінології Ун-ту внутр. справ

Особливості статевих злочинів проти неповнолітніх:
спеціальний об'єкт

Все частіше діти стають жертвами сексуального насильства. За словами судді Верховного суду Я.Мачужак, яка вивчала судову практику у справах про сексуальні злочини, скоєні відносно малолітніх та неповнолітніх, у 1996 р. із кожної області надійшло по шість кримінальних справ (усього близько 150). За той же рік постраждало 7 тисяч неповнолітніх, і близько 70% з них - від сексуальних  посягань [1].

Злочини, що входять у групу статевих, посягають на різноманітні безпосередні об'єкти. Так, згвалтування, примушування жінки до статевого зв'язку або задоволення статевої пристрасті в іншій формі, що чиниться всупереч бажанню жінки, порушують її статеву свободу, яка і є безпосереднім об'єктом названих злочинів.

Взагалі статева свобода як складова частина особистої свободи є можливістю самовизначення особистості в статевих відносинах. Але поняття статевої свободи як об'єкта кримінально-правової охорони значно вужче. Це не свобода у виборі способів статевого задоволення, а свобода від насильства. Отже, статева свобода – це гарантована суспільством свобода волевиявлення особистості (бажання або небажання) у запропонованому іншою особою статевому контакті.

У групі, що об'єднує усі статеві злочини, виділяється така підгрупа, як статеві злочини, спрямовані проти неповнолітніх, зокрема, згвалтування неповнолітньої (ч.3 ст.117 КК України), згвалтування малолітньої (ч.4 ст.117 КК), мужолозтво з неповнолітнім (ч.2 ст.122 КК) тощо. Усі злочини вказаної підгрупи мають свій особливий об'єкт посягання, відмінний від раніше названого.

Щодо цього об'єкта статевих злочинів проти неповнолітніх у літературі висловлені різні думки. Об'єктом статевих злочинів стосовно неповнолітніх визнається їх нормальний статевий розвиток. Проте деякі автори вважають, що статеві злочини у відношенні до неповнолітніх мають своїм безпосереднім об'єктом не тільки нормальний статевий розвиток і статеве виховання молодого покоління, але і його статеву недоторканність [2, с.72]. Чимало авторів таким об'єктом визнають статеву недоторканність неповнолітніх [3, с.107; 4, с.299; 5, с.67; 6, с.179]. Проф. І.Д.Шаргородський вважав, що статеві злочини проти неповнолітніх порушують їхній нормальний розвиток [7, с.95]. Проф. А.А. Піонтковський – статеву недоторканність і нормальний розвиток неповнолітніх. [8, с.627]. Г.А. Мендельсон з цього приводу писав про здоров'я і нормальний розвиток неповнолітніх [9, с.166]. А.Н. Ігнатов називає як об'єкт цих злочинів нормальний фізичний і моральний розвиток неповнолітніх [10, с.193]. Правда, у своїй наступній роботі автор говорить про нормальний статевий розвиток неповнолітніх як про загальний об'єкт розглядуваних злочинів [11, с.10], проте аналізуючи окремі злочини цієї групи, він оперує поняттями: «нормальний фізичний і моральний розвиток», «статева недоторканність», хоча ці поняття не однакові за змістом [11, с.146, 161].

Якщо статеву недоторканність розуміти як забезпечену законом заборону вступати в статевий зв'язок із неповнолітнім, то виникають сумніви щодо можливості визнання правової заборони об'єктом посягання.

З думкою, що «статева недоторканність – об'єкт статевих злочинів проти неповнолітніх», погодитися важко. Його значно легше спростувати, ніж обгрунтувати.

Недоторканність у загальному вигляді, незалежно від того, про недоторканність якого блага або яких суспільних відносин йде мова, є вираженням охоронної функції держави. Це установлена нормами права заборона порушувати певні блага, певні суспільні відносини. Існують поняття: недоторканність державної та індивідуальної власності, недоторканність особи тощо. Проте загальновизнано, що, наприклад, при крадіжці об'єктом посягання є державна й індивідуальна власність (право власності), а не їх недоторканність. При незаконному позбавленні волі об'єкт – особиста свобода громадян, а не її недоторканність. Нарешті, при тілесних ушкодженнях об'єктом визнається не тілесна недоторканність, а здоров'я особи. Отже, недоторканність не може виступати в ролі об'єкта кримінально-правової охорони, тому що сама вона є закріпленою в законі гарантією права власності, свободи особи, її здоров'я, життя, честі та гідності.[1] Статева недоторканність є тією ж гарантією по відношенню до статевої свободи дорослих і нормальному статевому розвитку неповнолітніх.

Твердження інших названих авторів, які вважають об'єктом розглядуваних злочинів «нормальний розвиток неповнолітніх» або навіть їх «нормальний фізичний і моральний розвиток», також не можна визнати правильними. Нормальному розвитку неповнолітніх може заподіюватися шкода багатьма різноманітними за своєю юридичною природою злочинами. Такими є: побої і катування (ст.107 КК), залишення без допомоги особи, яка знаходиться у небезпечному для життя стані і позбавлена можливості вжити заходів до самозбереження за малолітством (ст.111 КК), втягнення неповнолітніх у злочинну діяльність (ст.208 КК) і багато інших злочинів. Отже, визнання об’єктом статевих посягань не відбило б специфіки цих злочинів.

Ці міркування лежать в основі висловленого П.П. Осиповим погляду на існування двох відносно самостійних груп статевих злочинів, а саме:

а) ті, що мають своїм безпосереднім об'єктом тільки правильне статеве виховання (розпусні дії),

б) ті, що мають своїм безпосереднім об'єктом нормальний статевий розвиток у цілому (насильницькі або ненасильницькі статеві зносини з особою, яка не досягла статевої зрілості) [13, с.5].

Одначе викликає заперечення запропонована ним класифікація статевих злочинів за ознакою безпосереднього об'єкта посягання. Автор визнає, що процес нормального статевого розвитку осіб, що не досягли шлюбного віку, містить у собі дві сторони: статеву зрілість і статеве виховання [13, с.5]. Значить, шкода, заподіяна якійсь одній стороні, шкідливо відіб'ється на всьому процесі розвитку. Тому недоцільно поділяти статеві злочини на такі, що завдають шкоди тільки статевому вихованню, та ті, що спричиняють шкоду процесові статевого розвитку в цілому. Вважаємо обгрунтованим зауваження Я.М.Яковлєва про те, що «моральне розбещення підлітка, передчасний розвиток його сексуальності тягне за собою не менш шкідливі для нашого суспільства наслідки, ніж фізична шкода, заподіяна його організму передчасним статевим життям» [2, с.74].

Не можна, звичайно, заперечувати, що статеві злочини завдають шкоди нормальному фізичному і моральному розвитку неповнолітніх. Але особливість їх полягає в тому, що насамперед вони порушують не загальний нормальний розвиток дітей і підлітків, а їх нормальний статевий розвиток.

На думку А.А.Піонтковського, об'єктом ненасильницьких статевих зносин з особами, що не досягли статевої зрілості, а також розбещення малолітніх і неповнолітніх є здоровий статевий розвиток цих осіб [15, с.223–225].

Дійсно, малолітні і неповнолітні, що не досягли статевої зрілості, не володіють статевою свободою. У зв'язку з тим, що закон не переслідує вступ у добровільний природний статевий зв'язок із неповнолітніми, що досягли статевої зрілості, варто визнати, що вони мають часткову статеву свободу. Тому при згвалтуванні неповнолітньої, яка досягла статевої зрілості, порушується як статева свобода, так і її нормальний статевий розвиток, оскільки досягнення біологічної зрілості не свідчить про завершення процесу її морально-статевого формування. Сказане підтверджується встановленням кримінальної відповідальності не тільки за насильницькі, але й за добровільні (природні й інші) статеві зв'язки з малолітніми неповнолітніми особами, що не досягли статевої зрілості. Ці особи за своїми психофізичними якостями ще не підготовлені до вступу в статеве життя без серйозної шкоди для свого здоров'я. Вони перебувають у процесі статевого розвитку. Тому об'єктом кримінально-правової охорони, а отже й об'єктом статевих злочинів проти дитинства і юнацтва точніше називати нормальний статевий розвиток неповнолітніх.

Обгрунтована думка про те, що статевий розвиток не зводиться тільки до фізіологічного процесу статевого дозрівання, що воно припускає і формування моральних поглядів у сфері статевих відносин.

За своїм змістом нормальний статевий розвиток особистості в нашому суспільстві, як ми гадаємо, містить у собі: 1) правильний фізичний розвиток статевої системи людини; 2) формування її моральних поглядів щодо статевих відносин; 3) умови, за яких цей розвиток і формування відбувається. Під правильним розвитком статевої системи людини тут варто розуміти досягнення особистістю такого біологічного стану, при якому статеві функції (злягання, зачаття, виношування плоду, пологи і вигодовування дитини – для осіб жіночої статі; злягання і запліднення – для осіб чоловічої статі) стають природною функцією організму, тобто не завдають істотної шкоди здоров’ю.

Але в науці зустрічається й інша точка зору. Так, наприклад, П.П.Осипов розглядає статевий розвиток як двоєдиний процес статевого дозрівання і статевого виховання [13, с.5]. Варто погодитися з П.П.Осиповим, але потрібно зауважити, що однією із сторін цього розвитку є не саме виховання, а ті моральні якості, що виробляються у неповнолітніх в результаті статевого виховання.

Таке розуміння поняття нормального статевого розвитку особистості має два суттєвих моменти. Перший. Фізичне і моральне формування особистості в статевому, як і в будь-якому іншому, відношенні немислимо поза суспільним середовищем, поза певних соціальних умов. Другий. Самі ці умови визначають якість статевого, як і будь-якого іншого, формування особистості. Ці умови являють собою найцінніше соціальне завоювання й охороняються всім устроєм нашої держави. Морально-статеве формування людини з юних років стане потім частиною її загального морального і фізичного образу як особистості. Тому умови цього формування з необхідністю включаються в поняття нормального статевого розвитку неповнолітніх як об'єкта кримінально-правової охорони. Як відомо, суспільні відносини – це складне явище, що являє собою сукупність окремих елементів або сторін. Серед цих елементів можна виділити учасників (суб'єктів) суспільних відносин, «власне» відносини й умови їх існування [16, с.30]. Таке розчленування необхідне для виділення тих елементів суспільних відносин, що їх безпосередньо зачіпають ті чи інші злочинні діяння. Це можливо лише при теоретичному аналізі. В дійсності ж ці елементи тільки у своїй єдності й утворюють те суспільне відношення, що може бути порушене злочином. Обидві сторони статевого дозрівання (фізіологічна і соціально-психологічна) не є ізольованими одна від одної. Прискорений розумовий і моральний розвиток неповнолітнього може викликати прискорення його статевого дозрівання. Можливий також зворотний зв'язок [17, с.16-19]. Але еволюція обох сторін єдиного процесу статевого розвитку відбувається під впливом виховання і навколишнього середовища. Тому сексуальні дії у відношенні до дітей ми відносимо до групи злочинів проти нормального духовного і фізичного розвитку неповнолітніх.

Такий склад об'єкта статевих злочинів проти неповнолітніх здатний, на наш погляд, показати справжню важливість і цінність охоронюваного законом блага, а, отже, ступінь і характер небезпеки тих посягань, що його порушують.

Необхідність такого підходу до оцінки об'єкта злочину відзначається в працях правознавців. Так, професор Н.І. Загородніков пише: «Оцінка суспільної небезпеки злочинного діяння, визначення ваги можливої шкоди або тієї, що наступила, залежать насамперед від того, що є об'єктом злочину, наскільки цінне і важливе благо порушується таким діянням» [18, с.26].

Отже, підгруповим об'єктом, тобто об'єктом підгрупи, що включає в себе статеві злочини проти неповнолітніх, є нормальний статевий розвиток неповнолітніх. У кримінально-правовій науці прийнятий тричленний розподіл об'єкта: загальний, родовий, безпосередній. Проте у зв'язку з комплексним «складовим» характером визначених груп суспільних відносин (наприклад, існування особистості нерозривно пов'язане з такими її правами, благами, інтересами, як життя, здоров'я, свобода, статева свобода і т.п.) припустима і подальша деталізація – визнання двох або більше групових об'єктів, або поряд із груповим підгрупового або підгрупових об'єктів [16, с.115].

Коло злочинних діянь, що посягають на вказаний об'єкт, ширше ніж коло злочинів, що порушують статеву свободу дорослих.

Законодавець визнає злочинними не тільки насильницькі статеві зносини, але і ненасильницькі, якщо вони відбуваються з малолітніми або неповнолітніми, які не досягли статевої зрілості; і не тільки статеві зносини, але і розпусні дії, причому закон однаковою мірою охороняє від цих злочинів неповнолітніх підлітків як жіночої, так і чоловічої статі.

Таким чином, статеві злочини проти неповнолітніх мають свій особливий об'єкт, більше коло потерпілих і деякі відмінні способи злочинних дій. Проте, незважаючи на визначені особливості у способах посягань, ці дії за своїми об'єктивними і суб'єктивними властивостями носять специфічний для всіх статевих злочинів сексуальний характер.

З огляду на сказане, поняття статевих злочинів проти неповнолітніх можна визначити як суспільно небезпечні дії об'єктивно сексуального харак­теру, що чиняться суб'єктом з метою задоволення статевої пристрасті своєї або іншої особи, що порушують нормальний статевий розвиток неповнолітніх.

Виходячи з даного поняття і чинного Кримінального кодексу України, до таких злочинів слід віднести: 1) згвалтування неповнолітньої – ч.3 ст.117 КК; 2) згвалтування малолітньої – ч.4 ст.117 КК; 3) задоволення статевої пристрасті неприродний способом, вчинене щодо неповнолітньої – ч.2 ст.118 КК; 4) статеві зносини з особою, яка не досягла статевої зрілості – ст.120 КК; 5) розбещення неповнолітніх – ст.121 КК; 6) мужолозтво, вчинене щодо неповнолітнього – ч.2 ст.122 КК України.

Проф. М.Д. Шаргородський пропонував навіть ввести в Особливу частину Кримінального кодексу України особливий розділ, присвячений злочинам, спрямованим проти нормального розвитку неповнолітніх. У цьому розділі, на думку автора, повинні бути поєднані статеві злочини проти неповнолітніх із деякими іншими злочинами, що також порушують нормальний розвиток дітей і підлітків [19, с.492-493]. Заслуговує, на наш погляд, схвалення й інша думка того ж автора. Суть її полягає в тому, що у визначених випадках необхідно притягати до відповідальності і за добровільний статевий зв’язок з особами, які хоча і досягли статевої зрілості, але не досягли повноліття [19, с.492-493].

Дійсно, у житті мають місце факти, коли статевий зв'язок здійснюється між батьками і дітьми, опікунами й опікуваними, вихователями і вихованцями, що не може залишатися байдужим для держави. Визнається можливим і доцільним доповнити перелік статевих злочинів статтею такого змісту: "Вступ у статевий зв'язок з особою, яка хоча і досягла статевої зрілості, але не досягла повноліття, турбота про виховання якої була обов’язком винної особи". Вважаємо, що в період, коли виховання покоління молодих людей є одним з першочергових завдань нашого суспільства, існування подібної норми матиме чимале превентивне значення.

Список літератури:

1. Заглада Л. Из зала суда. «У папы под подушкой лежал порнографический журнал» // Всеукраинские ведомости. 1997. 4 июня. 2. Яковлев Я.М. Половые преступления. Душанбе, 1968. 3. Жижиленко А.А. Преступления против личности. М., Л. 1927. 4. Уголовное право. Учебник для юридических школ. М., 1947. 5. Рашковская Ж.С. Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности. М., 1956. 6. Советское уголовное право. Часть Особенная. ЛГУ, 1959. 7. Шаргородский М.Д.. Ответственность за преступления против личности. Л., 1953. 8. Пионтковский А.А., Меньшагин В.Д. Курс советского уголовного права. Особенная часть. М., 1955. Т.1. 9. Советское уголовное право. Часть Особенная. М., 1964. 10. Советское уголовное право. Часть Особенная. М., 1965. 11. Игнатов А.Н. Ответственность за преступления против нравственности, М., 1966. 12. Новий тлумачний словник української мови. К., 1998. Т.2.
13. Осипов П.П. Половые преступления (общее понятие, социальная сущность и система составов) / Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. Л., 1967. 14. Литвиненко А. Захист дітей обов’язок держави // Право України. 1997. №5. 15. Уголовное право. Особенная часть. М., 1939. 16. Никифоров Б.С. Объект преступления по советскому уголовному праву. М., 1960. 17. Хрипкова А.Г. Разговор на трудную тему. М., 1970. 18. Загородников Н.И. Преступления против жизни. М., 1961. 19. Шаргородский М.Д. Преступления против жизни и здоровья. М., 1948.

Надійшла до редколегії 10.01.2000

 

Управління в органах внутрішніх справ

М.І. Іншин, канд. юрид. наук, ст. наук. співробітник
науково-дослідної лабораторії з проблем
кадрового забезпечення органів внутр. справ

Деякі питання методології науки управління в ОВС України

Будь-яка наука в процесі пізнання свого предмета користується певною сукупністю методів. Термін «метод» був введений в науковий обіг стародавніми греками. Він сприймався як спосіб пізнання, дослідження явищ природи та суспільного життя. Так, Ф.Бекон порівнював метод з ліхтарем, який освітлює шлях вченому. Він зазначав, що навіть кульгавий, який йде з ліхтарем по дорозі, випередить того, хто біжить в темряві без дороги [1, с.11]. Іншими словами, плідність наукового пошуку, об’єктив­ність результатів та висновків останнього, ступінь і глибина пізнання онтології буття багато в чому залежить від методів, використовуваних дослідниками. Постійний розвиток вже існуючих методів забезпечує приріст наукового багажу певної науки, поглиблює уявлення про властиві тим чи іншим суспільним відносинам закономірностей.

Аналіз сучасної юридичної літератури дозволяє виокремити декілька підходів щодо розуміння поняття методу, сприйняття характеру та природи даного гносеологічного явища. По-перше, методи сприймаються як способи, прийоми, засоби, що використовуються для досягнення поставленої мети [2, с.180]. По-друге, вони виступають як сукупність прийомів і способів певного впливу на суспільні відносини [3, с.52]. По-третє, метод розуміється як спосіб, спеціальний правовий процес, за допомогою якого відбувається вплив на відповідний предмет [4, с.20]. По-четверте, йому надається значення способу побудови та обгрунтування знання, а також системи і послідовності дій для одержання нового знання [5, с.44].

Вбачається, що таке розмаїття поглядів вчених, іноді навіть їх суперечливість, обумовлене змішуванням методів пізнання суспільного буття і методів впливу на поведінку соціальних суб’єктів. Якщо методи пізнання є суто гносеологічним поняттям, оскільки безпосередньо спрямовані на виявлення змісту й сутності явищ та процесів, то методи впливу, зокрема правового, на суспільні відносини носять другорядний, вторинний характер, адже розробляються вже на підставі та з урахуванням пізнаної об’єктивної реальності. Якщо методи пізнання накопичуються в процесі розвитку цивілізації та не залежать від тієї чи іншої ідеології, то методи впливу прямо визначаються політикою держави. Враховуючи означене та з метою уникнення змішування неоднорідних понять, пропонуємо в межах єдиної методології розрізняти дві групи методів – пізнання суспільних явищ чи процесів і впливу на останні з метою їх впорядкування.

Треба також підкреслити і те, що різне розуміння, сприйняття вченими поняття методу зумовлено його багатогранністю й складністю, що прямо пов’язане з надто суперечливою практикою розвитку суспільних відносин, їх зміною у напрямку визнання найважливішою цінністю людини їх прав, свобод та законних інтересів. Адже поява нових взаємозв’язків соціальних суб’єктів з необхідністю тягне перегляд системи методів правового регулювання. Сьогодні все більшого значення набувають такі способи, прийоми та засоби впливу на свідомість і поведінку людей, які мають гуманістичні, демократичні, культурно-національні та соціальні якості. Саме зараз у розвитку методології яскраво спостерігається дія діалектичного закону заперечення заперечення, коли функціональне призначення методів впливу адміністративно-командної системи заперечується принципами побудови правової держави, що з необхідністю вимагає створення системи методів впливу загальнолюдської орієнтації. Однак розвиток методології юридичної науки взагалі, і галузевих зокрема можливий лише не тільки і не стільки в процесі дії закону заперечення заперечення. Подальше її удосконалення передбачає насамперед своєчасне й розумне використання іншого діалектичного закону – закону єдності і боротьби протилежностей. Стосовно до нашого дослідження це означає: все, що є цінним і раціональним для побудови сучасної методології, не повинно бездумно відкидатися і відкриватися потім знову, а братися, запозичуватися, переноситися зі свого застарілого прототипу. Підкреслимо, що мова в даному випадку в основному йде про методи впливу, які змінюються відповідно до принципів побудови держави.

Вищеозначене дозволяє скласти поняття методології за юридичною ознакою як сукупність засобів, прийомів, способів, використовуваних для пізнання соціальної та юридичної практики, одержання й обгрунтування нового знання в цих сферах, а також правового впливу на суспільні відносини і поведінку їх учасників.

В теорії управління, зокрема в науці управління в органах внутрішніх справ, методологія розглядається здебільшого в ракурсі впливу на свідомість та поведінку суб’єктів управлінського процесу. Так, В.К. Колпаков зазначає, що вони (методи) справляють керівний вплив суб’єктів управління на об’єкти управління, «становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об’єкт» [2, с.183]. Доктор юридичних наук, професор О.М.Бандурка наголошує, що методи управління, насамперед, «Це сукупність прийомів… підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, які приймаються учасниками управлінського процесу» [6, с.38].

Сприймаючи такі доводи вчених, зумовлені специфікою предмета даної науки, значущості саме методів впорядкування й регулювання останнього, необхідно вказати на неприпустимість приниження ролі способів, прийомів і засобів пізнання онтології, тобто буття явищ і процесів у сфері управління численними об’єктами системи органів МВС України. Адже саме методи пізнання як основна, первинна підсистема методології визначають у кінцевому підсумку методи впливу на управлінські відносини, впорядкування взаємофункціонування суб’єктів і об’єктів управління. З огляду на означене, поняття методології в органах внутрішніх справ за юридично-управлінською ознакою слід визначити як сукупність засобів, прийомів, способів, використовуваних для пізнання важливих для управлінського процесу явищ соціально-юридичного буття і впливу на управлінські відносини та їх учасників. Звичайно, що в умовах правової, демократичної держави важливу, пріоритетну роль будуть відігравати саме правові форми впливу на свідомість і поведінку працівників органів та підрозділів внутрішніх справ.

Список літератури:

1. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов/Под ред. В.М.Корельского и В.Д.Перевалова. М., 1998. 2. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. К., 1999. 3. Скакун О.Ф., Подберезский Н.К. Теория права и государства: Учебник. Х., 1997. 4. Прокопенко В.І. Трудове право України: Підручник. Х., 1998. 5. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций/ Ред.кол.: Охотский Е.В., Игнатов В.Г., Литов Б.В. и др. Ростов-на-Дону, 1998. 6. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. Х., 1998.

Надійшла до редколегії 17.01.2000

Н.П. Матюхіна, канд. пед. наук, ст. наук. співробітник
науково-дослідної лабораторії з проблем
кадрового забезпечення органів внутр. справ

Забезпечення особистої безпеки персоналу
органів внутрішніх справ: основні підходи

Нова соціально-економічна, політична та криміногенна ситуація, що склалася у суспільстві, значно ускладнила умови професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ, підвищила ступень професійного ризику. Це, у свою чергу, ще більш загострило проблему безпеки життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ, розробки та застосування системи заходів, спрямованих на збереження їх здоров’я і життя.

Важко усунути фактор небезпеки із професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ, враховуючи її спрямованість на охорону правопорядку та боротьбу зі злочинністю, професійний ризик завжди був і є її складовим елементом. У цих умовах особливого значення набуває вивчення та аналіз сукупності причин, що зумовлюють небезпечність правоохоронної діяльності та можливі її наслідки для працівників органів внутрішніх справ і членів їх сімей, а також визначення можливостей суспільства, держави, певних інститутів щодо їх мінімізації, компенсації та корекції.

У теорії та практиці управління персоналом головними причинами трагічних випадків в організаціях визначаються переважно небезпечні умови професійної діяльності та небезпечні дії з боку працівників. Всі ці причини присутні і в практиці органів внутрішніх справ, що підтверджує, зокрема, аналіз висновків за фактами заподіяння тілесних ушкоджень працівникам органів внутрішніх справ та загибелі працівників за два останні роки. Виходячи з цього, всю сукупність можливих заходів, спрямованих на забезпечення особистої безпеки працівників, можна умовно розподілити на дві групи: заходи, що спрямовані на скорочення небезпечних умов, і заходи, що спрямовані на скорочення небезпечних дій. Відповідно, механізм запобігання трагічних випадків в органах внутрішніх справ зводиться у своєму загальному вигляді до реалізації цих двох головних напрямків. Розглянемо їх більш детально.

Скорочення небезпечних умов.

Скорочення або при можливості усунення небезпечних умов професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ передбачає аналіз зовнішнього середовища, в якому відбувається ця діяльність, та діагноз внутрішніх проблем організації, пов’язаних із її людськими ресурсами.

Аналіз зовнішнього середовища спрямований на контролювання зовнішніх по відношенню до органів внутрішніх справ чинників, з метою визначення їх можливостей та потенційних небезпек. Отримані результати дають можливість своєчасно реагувати на ті або інші фактори, вносити необхідні корективи в організацію діяльності органів внутрішніх справ, розробляти та впроваджувати заходи запобігання небезпеки, загрози, зменшувати їх вплив та наслідки як для організації в цілому, так і для кожного працівника.

Відомо, що коли небезпеку неможливо усунути, необхідно зробити все, щоб від неї захиститися або захистити. У зв’язку з цим особливого значення набуває створення надійної системи професійного захисту працівників органів внутрішніх справ, що може розглядатися як один із шляхів мінімізації небезпечних умов їх професійної діяльності. Це комплексна діяльність, яка передбачає вирішення багатьох питань, пов’язаних із забезпеченням професійної захищеності працівників. Це питання економічної, соціально-правової, психологічної, матеріально-технічної, фізичної захищеності працівників тощо.

Кожен із цих або інших напрямків має свій зміст та механізм реалізації. Так, економічна захищеність передбачає відповідність матеріального забезпечення працівників їх об’єктивним матеріальним та іншим потребам; правова захищеність – відповідність правової та нормативної бази діяльності органів внутрішніх справ умовам та завданням цієї діяльності; соціальна захищеність – відповідність соціального статусу органів внутрішніх справ і соціального статусу працівників значущості тих державних завдань, які вони виконують і таке інше. Але разом з тим, доповнюючи один одного, вони у своїй єдності створюють необхідні передумови для забезпечення особистої безпеки працівника у сфері професійної діяльності.

Проблема безпеки життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ стосується не тільки власне працівників, але й членів їх сімей. Відповідно на них безпосередньо або опосередковано повинна розповсюджуватися і система професійного захисту. У випадках надзвичайних подій, пов’язаних із пораненнями або загибеллю працівників органів внутрішніх справ, члени їх сімей стають прямими об’єктами цієї системи.

Особливого, а часом вирішального значення для створення сприятливих умов професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ, забезпечення їх безпеки набуває формування високої культури організації, її іміджу. Саме вони забезпечують позитивне ставлення громадськості до органів внутрішніх справ та їх працівників, діяльності, яку вони виконують, формують репутацію органів внутрішніх справ у суспільстві, сприяють залученню населення до співпраці.

Певні кроки у цьому напрямку вже зроблені, але їх недостатньо, про що, зокрема, свідчать результати опитувань населення стосовно їх ставлення до органів внутрішніх справ, що були проведені у різних регіонах України фахівцями МВС України та вченими Університету внутрішніх справ. Тільки 10% опитаних громадян України, згідно з дослідженнями Центру громадських зв’язків МВС України, проведеного у 1996 р., оцінили роботу органів внутрішніх справ як добру, тоді як 37% визнали її незадовільною і ще 39% задовільною. Критично ставляться громадяни і безпосередньо до працівників органів внутрішніх справ. Низьку оцінку отримали такі якості працівників, як чуйність, культура спілкування, професіоналізм, зовнішній вигляд та деякі інші.

Одним із показників авторитету органів внутрішніх справ у суспільстві і необхідною умовою їх ефективної діяльності є готовність населення співробітничати з ними, прийти у разі необхідності на допомогу. За результатами вже згаданого дослідження 22% опитаних вказали на можливість участі у громадських формуваннях по охороні правопорядку, а більшість (майже 60%) вважають, що сприяти роботі органів внутрішніх справ повинні тільки владні структури. Низьку активність населення у цій сфері підтверджують і результати дослідження «Криміногенна ситуація та взаємозв’язок міліції та населення в м. Харкові», проведеного Університетом внутрішніх справ на початку 1997 р.: тільки 5,5% мешканців м. Харкова бажають брати участь в охороні громадського порядку і 2,3% готові надавати міліції моральну підтримку.

Наведені дані свідчать про необхідність більш активної і цілеспрямованої роботи по впровадженню системи заходів, спрямованих на формування сприятливої громадської думки стосовно діяльності органів внутрішніх справ, підвищення їх авторитету у суспільстві. Це дуже складна і копітка справа, яка стосується різних сторін діяльності органів внутрішніх справ і де не може бути дрібниць. Безумовно, має значення досконала професійна підготовка працівників органів внутрішніх справ, майстерне виконання ними своїх професійних обов’язків, пов’язаних із охороною правопорядку та боротьбою зі злочинністю. Разом з тим важливим є й те, якою людиною є працівник органів внутрішніх справ: чи він уважний, терплячий, врівноважений, доброзичливий; як він говорить, чи вміє він розпитувати і вислуховувати людей; яким є його зовнішній вигляд, чи відповідає він вже за своїми зовнішніми характеристиками стереотипу сильної, авторитетної, поважної людини, яка здатна прийти на допомогу, захистити інших і себе.

У системі заходів, спрямованих на створення іміджу організації і одночасно виховання соціального середовища, в якому відбувається діяльність органів внутрішніх справ, важливого значення має різнобічна діяльність по налагоджуванню та вдосконаленню зв’язків із населенням. До дійових інструментів цієї діяльності належать: контакти з представниками засобів масової інформації, публікація на сторінках періодичних видань статей, нарисів, інших матеріалів, що стосуються діяльності органів внутрішніх справ, їх історії, сучасних проблем та труднощів, складності праці правоохоронців, створення документальних та документально-художніх програм на телебаченні та радіо; зустрічі з населенням на робочих місцях та за місцем проживання; участь працівників органів внутрішніх справ у громадській діяльності країни; розробка та впровадження спеціальних програм, що зорієнтовані на роботу з різними верствами населення – підлітками, людьми похилого віку, безпритульними та іншими. На порядку денному гостро стоїть питання відновлення практики народних дружин або пошук та впровадження інших подібних організаційних форм участі населення в охороні правопорядку.

Зрозуміло, що виконання працівниками органів внутрішніх своїх професійних обов’язків у «вихованому» середовищі, в оточенні людей, які розуміють їх завдання, труднощі, проблеми, готові їх підтримувати, а у разі потреби прийти на допомогу, значно підвищує ступінь їх безпеки.

Підсумовуючи, зазначимо, що скорочення небезпечних умов (зовнішній рівень) професійної діяльності працівників органів внутрішніх справ є, таким чином, багатоступеневим процесом, який реалізується на рівні держави, організації (органів внутрішніх справ), кожного працівника. Обов’язковими елементами цього процесу є аналіз зовнішнього середовища (виявлення стратегічно важливих тенденцій його розвитку, факторів ризику, можливих небезпек) та адаптація до нього за допомогою системи розроблених заходів, в тому числі і тих, що були розглянуті вище. Це постійно діючий процес, який супроводжує кожен наступний етап розвитку суспільства і відповідно органів внутрішніх справ, бо вони є його невід’ємною частиною.

Як вже зазначалося раніше, поряд з аналізом та урахуванням особливостей зовнішнього середовища, значущим з точки зору скорочення небезпечних умов професійної діяльності є діагноз внутрішніх проблем органів внутрішніх справ, пов’язаних з управлінням персоналом, їх впливу на рівень функціонування організації, самочуття працівників, їх здатність виконувати свої професійні обов’язки. Витоки більшості проблем в організації у кінцевому результаті виявляються саме у людях. Якщо організація має кваліфікованих співробітників та керівників з добре мотивованими цілями, вона здатна повною мірою, без втрат виконувати свої функції. У протилежному випадку недоліки у роботі з кадрами можуть наражати на небезпеку всю діяльність організації, стати причиною негараздів у фізичному та психічному здоров’ї працівників, за певних умов призвести до трагічних випадків.

Однією із найважливіших внутрішніх проблем будь-якої організації, від якої значною мірою залежить ефективне функціонування її, а також кожного із працюючих, є формування оптимального соціально-психологіч­ного клімату у трудовому колективі.

Специфіка правоохоронної діяльності зумовлює необхідність постійної уваги, контролю та регулювання стану соціально-психологічного клімату в органах та підрозділах внутрішніх справ. Існує тісна залежність між дієздатністю органів внутрішніх справ, рівнем особистої безпеки особового складу і станом соціально-психологічного клімату у кожному колективі. Негаразди у останньому безпосередньо відбиваються на зниженні рівня перших двох. Така залежність вимагає від організації ефективної системи соціально-психологічної підтримки особового складу, забезпечення максимально сприятливого для персоналу органів внутрішніх справ соціально-психологічного клімату.

Сприятливий соціально-психологічний клімат створює передумови для високої морально-психологічної стійкості колективу органів внутрішніх справ, яка розглядається як здатність протистояти впливу деструктивних факторів, екстремальних ситуацій при збереженні своїх соціальних функцій. Враховуючи особливості середовища функціонування органів внутрішніх справ, множинність деструктивних факторів, що впливають на них, екстремальні умови праці, цей напрямок управлінської діяльності набуває пріоритетного значення.

У системі заходів, спрямованих на мінімізацію професійного ризику під час виконання працівниками органів внутрішніх справ своїх службових обов’язків, важливе місце займає також аналіз та регулювання умов праці працівників органів внутрішніх справ, відповідна організація їх робочого місця. Під поняттям «робоче місце працівника органів внутрішніх справ» розуміють зону трудової діяльності, яка оснащена необхідними організаційно-технічними засобами, зв’язком, обладнанням та іншими спеціальними приладдями для виконання ним своїх обов’язків [1]. Діяльність у цьому напрямку має комплексний характер і передбачає тісну співпрацю керівників підрозділів та органів внутрішніх справ і фахівців відділів по роботі з персоналом, розробку та впровадження у практику рекомендацій щодо організації професійної діяльності працівників з урахуванням сукупності факторів, що зумовлюють ті або інші умови їх праці.

Як вже зазначалося раніше, однією із головних причин трагічних випадків серед працівників органів внутрішніх справ під час виконання професійних обов’язків є небезпечні дії самих працівників. Саме тому як ще один підхід до забезпечення безпеки персоналу органів внутрішніх справ поряд із скороченням небезпечних умов та їх негативного впливу розглядається скорочення небезпечних дій.

Можна виділити декілька шляхів реалізації цього підходу. Насамперед це правильний професійний відбір та розстановка кадрів. Професійний відбір дає можливість ще до входження людини в організацію відсіяти тих людей, які за сукупністю різних показників будуть не спроможні виконувати певні професійні обов’язки. Спрогнозувати поведінку людини на певному робочому місці можна тільки за допомогою аналізу різних її характеристик (фізичних та розумових здібностей, особистих якостей, уміння приймати рішення, попереднього досвіду, рівня освіти тощо) при використанні сукупності методів (співбесіда, тестування, аналіз автобіографій, аналіз рекомендацій та інші). Надзвичайно важливим на цьому етапі є наявність та використання професіограм тих спеціальностей, що складають ядро органів внутрішніх справ.

Наступний шлях – скорочення небезпечних дій через формування у керівництва почуття відповідальності. Більшість експертів, які займаються питаннями безпеки, приходять до думки, що почуття відповідальності стосовно безпеки повинно починатися із вищого керівництва. Без повного почуття відповідальності у керівників всіх рівнів спроби скоротити небезпечні дії будуть зустрічатися працівниками без великого ентузіазму. Практично це почуття відповідальності проявляється, коли керівництво особисто залучене до дій безпеки: систематично ці питання обговорюються на зборах колективу та на нарадах, ураховуються при плануванні діяльності, програми навчання безпеці діяльності входять до програм підготовки та перепідготовки працівників тощо. Можна повністю погодитися із висловлюванням з цього приводу одного із експертів з питань забезпечення безпеки праці: «Якщо керівник сприймає безпеку серйозно, таким же чином поставляться до неї і його підлеглі» [2].

Ще один шлях у цьому напрямку пов’язаний із використанням засобів наочної пропаганди (наприклад, плакати з різних аспектів забезпечення безпеки та інше). Вони досить активно використовуються у практиці управління безпекою персоналу. З одного боку, звичайно на плакатах акцентується увага на вузлові аспекти тієї або іншої проблеми забезпечення особистої безпеки персоналу і за умов якісного їх оформлення, урахування закономірностей дії наочних засобів, продуманого механізму використання, постійного оновлення змісту вони можуть стати дійовим засобом скорочення небезпечних дій персоналу (за даними одного із досліджень, їх використання збільшує безпечну поведінку персоналу більш ніж на 20%). З другого боку, при порушенні вищеназваних та інших умов, наочні засоби мають ефект антиреклами: викликають роздратування, а у кращому випадку – їх просто не помічають. Зрозуміло, що наочною пропагандою неможливо замінити всебічні програми безпеки. Вона повинна використовуватися разом з іншими засобами скорочення небезпечних умов та дій і розглядатися як частина загальної програми.

Найбільш дійовим шляхом скорочення небезпечних дій вважається навчання. Виходячи з того, що навчання певною мірою здатне замінити досвід, то навчання безпеки може також скоротити трагічні випадки. Таке навчання є особливо корисним для нових службовців, яких потрібно інструктувати відносно безпечних дій та процедур, попереджати про потенційні небезпеки та розвивати їх схильність до безпеки. Разом з тим помилковою є думка, яка, на жаль, знаходить своє втілення і на практиці, що навчання безпеки важливе тільки на початку професійної діяльності. Це не так. Процес цей повинен мати послідовний, систематичний характер і реалізовуватися протягом всього періоду трудової діяльності працівника.

Головна мета організації навчання безпеки – привчання працівників до виконання норм та правил безпечної поведінки під час виконання професійних обов’язків, вироблення та закріплення необхідних знань, умінь та навичок. Коли та або інша безпечна дія перетворюється у звичку діяти безпечно і набуває властивостей автоматичного виконання, можна вважати, що у процесі навчання досягнуто певного результату. Чим більшу кількість безпечних дій вдається зробити автоматичними, тим більше часу у працівників залишається для оцінки ситуації, прийняття правильного рішення, що, у свою чергу, може зберегти йому здоров’я або навіть життя.

В Україні вже накопичений певний досвід підготовки працівників органів внутрішніх справ до дій у критичних ситуаціях, забезпечення особистої безпеки, але факти пошкоджень, поранень та загибелі, які мають місце серед особового складу за сучасних умов, свідчать про недоліки у цій діяльності, її недосконалість.

У зв’язку з цим особливо значущою постає проблема підвищення ефективності навчання працівників органів внутрішніх справ стратегії, тактики та прийомів забезпечення особистої безпеки. На сторінках спеціальної літератури для характеристики цього напрямку все частіше застосовують поняття «менеджмент безпеки» за аналогією із зарубіжжям, де це поняття має широкий обіг, у тому числі і у сфері підготовки поліцейських. Важливо зазначити, що навчання працівників органів внутрішніх справ безпечних дій повинно відбуватися у межах загальної їх підготовки, але в той же час як окремий, самостійний напрямок. Розпочинаючись у стінах навчальних закладів (наприклад, це може бути спеціальна навчальна дисципліна «Управління безпекою персоналу») воно потім продовжується у підрозділах та органах внутрішніх справ, конкретизуючись за окремими програмами суто практичної спрямованості. Основними принципами організації цієї діяльності повинні стати послідовність, конкретність, гнучкість, мобільність та практична спрямованість.

Корисним у цій справі може стати досвід зарубіжних країн, де навчання «менеджменту безпеки» стало обов’язковою частиною навчання «поліцейського менеджменту». Пошлемося на досвід США, де розроблюється та впроваджується велика кількість програм та рекомендацій, спрямованих на забезпечення особистої безпеки поліцейських. Це такі програми, як: «Виживання поліцейського при виїзді на місце події»; «Виживання поліцейського під час рейду по вилученню наркотиків»; «Виживання поліцейського під час здійснення затримання»; «Виживання на вулиці» та інші. Здійснюються також програми, що спрямовані на навчання окремих категорій працівників з урахуванням їх специфіки (наприклад, забезпечення особистої безпеки працівників дорожньої поліції), існує і спеціальний курс навчання для жінок – поліцейських. Зміст програм складає розгляд тактики та методів забезпечення особистої безпеки. Всі ці програми є постійним компонентом професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників правоохоронних органів.

При розробці та впровадженні «навчальних програм виживання поліцейських» головна увага зосереджується на формуванні у поліцейських знань, умінь та навичок індивідуальної професійної поведінки, які спрямовані на забезпечення особистої безпеки у комплексі із здатністю «працювати у команді» (тобто забезпечувати безпеку колег), а також умінь керувати, забезпечуючи максимально можливу безпеку підлеглих. Головними завданнями цих програм у їх найбільш загальному вигляді є: формування у поліцейських професійно-психологічних установлень на забезпечення особистої безпеки та безпеки колег; оволодіння відповідними знаннями; практичне навчання тактики та прийомів забезпечення професійної безпеки; навчання поєднанню тактики та прийомів забезпечення безпеки з тактикою та прийомами вирішення професійних завдань та інші. Зрозуміло, що ці завдання конкретизуються у кожному конкретному випадку.

Прикладом програми універсального характеру є програма «Шлях до виживання». Ця програма розрахована на 40 навчальних годин і передбачає розгляд наступних питань: аналіз причин загибелі або поранень працівників; узагальнений соціально-демографічний та психологічний «портрет» працівника – жертви; умови та фактори, що сприяють забезпеченню особистої безпеки; психологічний «портрет» працівника, який здатний забезпечити оптимальний рівень безпеки; тактика особистих дій та роботи «у команді» по забезпеченню безпеки; комплекс конкретних знань, що характеризують стан людини у ситуаціях небезпеки; конкретні рекомендації – як діяти у межах закону по забезпеченню особистої безпеки та деяких інших. Обов’язковим елементом програми є практичне відпрацювання тактики та прийомів забезпечення особистої безпеки при вирішенні професійних завдань [3].

При розробці та реалізації програм забезпечення особистої безпеки поліцейських багато уваги приділяється формуванню у співробітників поліції окремих умінь та навичок виживання. Одним із таких умінь є уміння спілкуватися. З точки зору американських фахівців, уміння спілкуватися, проводити опитування, управляти спілкуванням в тих або інших обставинах – це обов’язкові уміння поліцейського, від якості сформованості якого залежить його особиста безпека. Саме тому ці питання обов’язково входять у навчальні програми, що спрямовані на забезпечення безпеки поліцейських у різних ситуаціях.

Не тільки американські фахівці з питань забезпечення особистої безпеки акцентують увагу на значущості цього уміння для поліцейських. Подібна ситуація існує і в інших країнах світу. Так, на думку британських фахівців, безпека поліцейського залежить від низки навичок та умінь. Але в першу чергу, це навички спілкування у конфліктних або у стресових ситуаціях або при конфронтаціях. Навчання цих навичок дозволить поліцейським уникнути використання надмірної сили і тим самим знизити травматизм. Обов’язковим елементом будь-якої програми по тактиці спілкування є вивчення мови рухів тіла та реакцій у відповідь в умовах стресу, що дає можливість поліцейським краще зрозуміти противника та передбачити його дії, а також правильно відреагувати на них, вибравши відповідний прийом. Уміння та навички спілкування відпрацьовуються одночасно з фізичними навичками в умовах, які наближені до реальних. Головна мета тут – забезпечити поліцейському особисту безпеку [1, с.19–20].

Звичайно, уміння та навички спілкування у різних ситуаціях професійної діяльності не єдино важливі для забезпечення особистої безпеки працівників поліції. Це тільки приклад того, як поєднується у цьому процесі суто професійні та соціальні аспекти. Соціальні уміння та навички розглядаються вже не як щось другорядне у підготовці поліцейських, а як важливий елемент їх професіоналізму, від якого значною мірою залежить виконання ними професійних завдань і збереження при цьому власного життя та життя оточуючих. Продуктивність такого підходу не викликає сумнівів.

Вивчення матеріалів, які висвітлюють досвід роботи органів охорони правопорядку зарубіжних країн у напрямку організації забезпечення особистої безпеки працівників, аналіз відповідних навчальних програм та рекомендацій дають можливість визначити умови вдосконалення цієї діяльності в органах внутрішніх справ України. До них належать:

– подолання формального ставлення, насамперед з боку керівників органів та підрозділів, до організації навчання працівників по забезпеченню особистої безпеки, формування в органах внутрішніх справ політики безпечної діяльності;

– активне залучення до цієї діяльності відділів по роботі з персоналом;

– забезпечення безперервності процесу навчання менеджменту безпеки;

– поширення його на всі категорії працівників органів внутрішніх справ, в тому числі і на керівний склад;

– широкий вибір та варіювання форм навчання;

– розробка та впровадження спеціальних навчальних програм, що спрямовані на формування у працівників знань, умінь та навичок, необхідних для забезпечення особистої безпеки, професійно значущих якостей та навчання їх стратегії, тактики та техніки дій у цьому напрямку.

Список літератури:

1. Боутмен П. Основы обеспечения личной безопасности полицейского // Вопросы борьбы с преступностью за рубежом. Вып. 35. М., 1996. 2. Десслер Г. Управление персоналом. М., 1997. 3. Буданов А.В. Педагогика личной профессиональной безопасности сотрудников органов внутренних дел. М., 1997. 4. Основы управления в ОВД: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996.

Надійшла до редколегії 10.01.2000

О.Г. Братель, ад’юнкт
каф. цивільного права НАВСУ

Надзвичайні ситуації в історичному аспекті

За своїм змістом інститут надзвичайного стану, головними ознаками якого виступають концентрація влади та обмеження основних прав і свобод людини, у своєму розвитку нерозривно пов’язаний з реалізацією на практиці ідей і конструкцій правової держави, які засновані на фундаментальних людських цінностях, як, наприклад, права людини і демократія.

Зрозуміло, що створюючи нормативну базу, яка регулює інститут надзвичайного стану, необхідно враховувати не тільки ті процеси, що відбуваються в державі нині, але й звернутися до історії та проаналізувати еволюцію становлення законодавства про надзвичайні ситуації.

Не можна не визнати, що вивченню ідей концепцій надзвичайного стану в державі, їх становленню та розвитку у минулому не приділялось необхідної уваги. Як і будь-які події та процеси суспільного життя, що формувались протягом довгих років, явище надзвичайного стану має свої історичні корені.

Правове регулювання наслідків надзвичайних ситуацій історично здійснювалось шляхом застосування інституту надзвичайного стану, який з самого початку проявив себе як особлива форма диктату, і призначався для придушення політичної активності противників режиму та боротьби з політичною опозицією. Ще під час занепаду Римської республіки (І ст. до н.е.) у критичних ситуаціях Сенат видавав senatus consultum ultimuum (s.c.u.), який уповноважував вищих магістрів вживати будь-які заходи, в тому числі й надзвичайні, щоб оволодіти ситуацією та зберегти відповідний політичний режим [Див.: 1, с.285]. Один з таких законів уповноважував Помпея на три роки надзвичайними повноваженнями для боротьби з піратами.

У добу переходу від абсолютної монархії до конституційної у західноєвропейському законодавстві з’являється поняття виключного (облогового) стану. Досить характерно, що у абсолютних монархіях старого порядку потреби у виключному стані не було та й бути не могло вже тому, що навіть «нормальне становище» було в достатній мірі «надзвичайним» [Див.: 2, с.1].

У правовій теорії переважала точка зору, що під надзвичайним (виключним) станом слід розуміти сукупність виключних повноважень, в чому б вони не полягали, наданих урядовою владою при настанні обставин, що загрожують з середини або зовні існуванню держави [2, с.1]. Звернення до тимчасових надзвичайних заходів повинно допускатися лише у випадках крайньої необхідності і при тому на можливо короткий термін, так як вони виступають гальмом розвитку суспільного життя та завдають тяжкі випробування громадянам, позбавляючи їх численного кола благ. У практиці застосування надзвичайного законодавства проходить дві форми надзвичайного стану: військовий (або облоговий) стан у безпосередньому розумінні цього слова, що вводиться у випадку зовнішньої війни; та фіктивний військовий стан, що вводиться при виникненні внутрішніх конфліктів.

Ідеологічним обгрунтуванням становлення інституту надзвичайних заходів було вчення Ціцерона, а далі Монтеск’є, в основі яких закладена максима: «суспільне благо – найвищий закон». Розвиваючи концепцію необхідності, німецький вчений Блюнчлі писав, що, «коли справа йде дійсно про врятування держави і коли це врятування неможливе без порушення відповідних прав окремих громадян або навіть цілих класів населення, уряд не може, та й не повинен, зберігаючи ці права та інтереси, змушувати державу на загибель; неухильно слідуючи принципу – salus populi suprema lex esto, уряд повинен зробити все, що необхідно для збереження і врятування держави» [3, с.187].

Одним з перших законодавство, що містить надзвичайні норми, отримало широке застосування в період імперіалізму в Англії. Його ще називали «делеговане законодавство» [4, с.119]. Характерною рисою такого законодавства є допущення можливості прирівнювання адміністративних актів, що містять норми надзвичайного характеру, до законів, де передбачалось звільнення від їх контролю з боку парламенту і суду. У самій Англії деякими вченими того періоду висловлювались критичні судження про можливості такого делегування. Вони бачили в ньому загрозу завоюванням свободи, які встановлювались в Англії століттями [5, с.344]. Особливо загальноосяжний характер повноважень виконавчої влади делегується спеціальними законами. До найбільш значимих, зокрема, відносяться Закони про захист королівства 1914, 1915 р.р., Закон про надзвичайні повноваження 1920 р. Деякі з таких законів видавались у зв’язку з певними обставинами (природними аномаліями, епідеміями та ін.) і діяли до тих пір, доки обставина, що їх обумовлювала, продовжувала існувати. Надзвичайним законом 1920 р. уряду надається можливість у найкоротші терміни оперативно проводити в необхідну готовність весь перебуваючий у його розпорядженні державний механізм: армію, поліцію, суд.

У Німеччині в кінці минулого століття відбувалось формування законодавства про надзвичайні ситуації, яке в основних рисах регулювало відносини даного інституту. Дана необхідність була зумовлена подіями, що відбувались в політичному та економічному житті країни. Серед найбільш значимих законів того часу був виключний закон проти соціалістів 1878 р. [6, с.156–162].

У період імперіалізму надзвичайні заходи використовувались з метою зміцнення економічних позицій імператорської буржуазії Німеччини і вирішення військово-урядових та інших мобілізаційних завдань [7, с.37]. У подальшому у Веймарській конституції передбачалось здійснення президентом законодавчих функцій шляхом видання надзвичайних указів. Широке застосування надзвичайних заходів у Німеччині збереглось до 60-х рр. Пізніше під тиском здійснюваних правових реформ вони отримали менш виражений характер.

В Україні питанням надзвичайних ситуацій приділялась увага ще за часів панування Великого князівства Литовського. Приводом для цього були потреби, викликані соціально-політичними конфліктами. Так, Литовський Статут зазначає, що керівний орган князівства в особі Пани-Ради та Великого князя має право «заряджувати все потрібне для оборони землі, проводити мобілізацію, накласти навіть надзвичайні податки і віддати державні скарби в заставу, коли цього вимагає крайня потреба для добра держави» [8].

Вже пізніше, у першій Конституції України гетьмана Пилипа Орлика 1710 р. було закріплено, що «якщо ж поза сесіями Генеральної ради, що для них визначено спеціальні терміни, траплятимуться якісь справи, котрі треба невідкладно розглянути, вирішити і залагодити, то ясновельможний гетьман може вжити всієї повноти влади і впливу для владнання і попровадження таких справ з відома генеральної старшини» [9, с.265]. Невідкладними, у даному випадку, визнавались справи. які мали надзвичайний державний характер.

На рівні місцевого управління у 1917 р. Постановою Тимчасового уряду «Про затвердження тимчасового положення про губернські (обласні) та повітові комісари» від 19 вересня 1917 р. передбачалось, що «на час війни губкомісар видає в міру потреби обов’язкові постанови, за переступ яких карається як за порушення законів. Так обов’язкові постанови видаються в час всілякого роду заворушень, продовольчої кризи і в тим подібних випадках» [10, с.7].

Події 1917-1920 рр. мали насичений динамічний характер. Революційна обстановка в державі, постійна зміна урядів – все це утримувало українську державу в постійному стані надзвичайного характеру. За цей невеликий термін було прийнято багато нормативних актів, спрямованих на подолання тогочасного надзвичайного як політичного, так і соціального станів. Так, у Конституції Української Народної республіки від 29 квітня 1918 р. в розділі VІІ «Про тимчасове припинення громадянських свобід» передбачалось, що «у випадку державної конечности громадянські свободи можуть бути частю обмежені, частю припинені. Припинення громадянських свобод не може тривати довше, як три місяці, і продовження тоді повинні ухвалити Всенародні Збори» [11, с.167].

Інститут надзвичайного стану знаходиться на межі галузі права, відображає природу влади та соціальну орієнтацію політичних режимів. Як інструмент соціального будівництва це, взагалі-то, засіб універсальний. Однаково успішно держава може вживати заходів, які роблять «надзвичайне законодавство» ефективним засобом захисту свободи і безпеки громадян, або здійснювати кроки для його перетворення у міцну зброю пануючого класу.

Широко застосовувались надзвичайні заходи в період першої світової війни. Помітною особливістю цього періоду є те, що вони стали розповсюджуватись на стимулювання відносин в сфері цивільного обігу, на виконання замовлень для державних потреб [12].

В перші роки Радянської влади у міру загострення політичної боротьби надзвичайні заходи були введені до рангу основних.

На законодавчому рівні в СРСР, до прийняття Конституції 1936 р., встановлення надзвичайних заходів охорони державного порядку регулювалось Постановою ЦВК та РНК СРСР «Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку» від 3 квітня 1925 р., яка передбачала три види цих заходів: виключний стан, військовий стан не на театрі військових дій і військовий стан на театрі військових дій [13]. Причому військовий стан регулювався виключно загальносоюзним законодавством, а виключний стан регулювався законодавством союзних республік. Постанова втратила силу з прийняттям Указу Президії Верховної Ради СРСР від 3 листопада 1962 р. [14, с.663]. Окрім цього, приймались і інші нормативні акти, зокрема щодо подолання стихійних лих. Серед них можна відзначити Постанову ЦК КПРС та РМ СРСР «Про невідкладні заходи допомоги Узбецькій РСР щодо ліквідації наслідків землетрусу в м. Ташкент» від 7 травня 1966 р. та ін.

Під час Великої Вітчизняної війни надзвичайний стан регулювався указами Президії Верховної Ради СРСР, Постановами Держкомітету оборони та іншими нормативними актами. У місцевостях, оголошених на військовому стані, функції органів державної влади з оборони, забезпеченню громадського порядку і державної безпеки належали військовим радам фронтів, армій, військових округів, а там, де не було військових рад – вищим командуванням військових з’єднань. У повоєнний час приймались нормативні акти, спрямовані на регулювання надзвичайних ситуацій, пов’язаних із скоєнням тяжких злочинів, серед яких слід назвати Закон СРСР «Про кримінальну відповідальність за державні злочини» від 25 грудня 1958 р. [14, с.450]. В ст.16 Закону передбачено відповідальність за організацію масових безпорядків, що супроводжуються погромами, руйнуваннями, підпалами та іншими подібними діями.

У подальшому питання введення надзвичайного стану стали регулюватися Конституцією СРСР (ст.49). Президії Верховної Ради СРСР надавалось право в окремих місцевостях або по всьому Радянському Союзу оголошувати військовий стан в інтересах оборони країни або забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Необхідність знову звернутися до законодавства про надзвичайні ситуації була пов’язана з обговоренням Закону СРСР «Про правовий режим надзвичайного стану» від 3 квітня 1990 р. [15].

Значне зростання аварій і катастроф, стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій, які породжуються природними та антропогенними факторами, загроза глобального порушення екологічної рівноваги, а також кардинальні зміни в політичній системі країн світу і перш за все в СНД, в свою чергу, призвели до локальних внутрішніх конфліктів, стали імпульсом для формування і розвитку правової бази щодо надзвичайних ситуацій в її новому стані.

Список літератури:

1. Бартошек М. Римское право (Понятия, термины, определения). М., 1992.
2. Гессен В.И. Исключительное положение. Спб., 1908. 3. Дерюжинский В.О. Полицейское право. Спб., 1903. 4. Костырина Н.А. Ограничение гарантий неприкосновенности личности в английском праве. М., 1957. 5. Уейд и Филпс. Конституционное право. М., 1950. 6. Меринг Ф. История германской социал-демократии. М., 1907. 7. Авдеев Ю.И. Волков Л.Б. и др. Чрезвычайное законодательство ФРГ / Отв. ред. Чхеидзе В.М., М., 1969. 8. Чубатий М. Огляд історії Українського права (Історія джерел та державного права. Ч.ІІ., Мюнхен, 1947. 9. Історія української Конституції / А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко (упоряд.); Українська правнича фундація. К., 1997. 10. Мішуга І. Державна адміністрація на Україні. К., 1919. 11. Конституційні акти України 1917-1920: Невідомі конституційні акти України / Відповід. ред. Ю.Д. Прилюк. К., 1992. 12. Капторович Я.А. Война и исполнение обязательств. Петроград, 1917.; Беляцкин С.А. Гражданский оборот и война. Спб., 1915. 13. Сборник Законов СССР. 1925. №25. Ст.167. 14. Сборник Законов СССР. 1938-1967 гг. М., 1968. Т.2. 15. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета. 1990. №15. Ст.250.

Надійшла до редколегії 05.01.2000

В.В. Говоруха, начальник військового ін-ту
внутр. військ МВС України – ректор;
С.О. Кузніченко
, ад’юнкт каф. тактико-
спеціальної підготовки Ун-ту внутр. справ

Проблемні аспекти надзвичайних режимів у державному управлінні

За останні роки не змінилася оцінка пріоритетів існуючих внутрішніх загроз. Очевидно, що старіння основних фондів промисловості та транспорту, недосконалість виробничих технологій, падіння виробництва та відтік кадрів збільшують вірогідність техногенних аварій і катастроф, загрози екологічного характеру. Все частіше виявляють себе руйнівні сили природи. Практично на всі сфери життя негативно впливає криміналізація суспільства.

Особливу актуальність сьогодні набули питання забезпечення безпеки існування населення в таких умовах. Україна перейшла до загальносвітових соціально-правових стандартів, визнаючи безпеку особистості, її життя, здоров’я, честь, гідність та недоторканність вищою соціальною цінністю (ст.3 Конституції України). У зв’язку з цією новою парадигмою і здійснюється розвиток правової бази, яка регулює питання безпеки.

Довгий час існувала деяка невизначеність в термінології, яка використовувалась в нормативних актах законодавчих та вищих виконавчих органів державної влади відносно опису небезпечних явищ. У нормативно-правових актах, з одного боку, використовувались різні поняття одних і тих же явищ, а з іншого – вони мали різний обсяг змісту. Не було визначеності у відповідних нормативно-правових актах. Це призвело до труднощів у правозастосовчій діяльності. Так, закони України «Про Прикордонні війська», «Про Національну гвардію України», «Про надзвичайний стан» трактують явища конкретними загальновизнаними поняттями (стихійне лихо, аварії, катастрофи, вибухи, пожежі, епідемії, епізоотії, тяжкі злочини підвищеної громадської небезпеки, масові безладдя, блокування або захват особливо важливих об’єктів, спроба захоплення державної влади або зміни конституційного ладу України насильницьким шляхом тощо).

Деякі закони використовують більш широкі поняття, наприклад, надзвичайні обставини (Закон України «Про міліцію»), надзвичайна екологічна ситуація (Закон України «Про охорону навколишнього середовища»), небезпечний фактор, санітарне та епідеміологічне благополуччя (Закон України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя»). Але найбільш вдалим узагальнюючим поняттям виявилась дефініція надзвичайної ситуації (далі – НС), яка використовується в законах України «Про Цивільну оборону», «Про службу безпеки України».

Постановою Кабінету Міністрів України №1099 15 червня 1998 р. затверджене Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій (далі – класифікатор). Це Положення закріпило класифікацію надзвичайних обставин (НС) за генезисом виникнення, методологічні питання означення НС, критерії визначення НС, перелік центральних органів виконавчої влади, що відповідальні за визначення класифікаційних ознак НС. Також це Положення визначило ряд дефініцій: аварія, НС, небезпечне природне явище, потенційний небезпечний об’єкт, катастрофа, класифікація НС, класифікаційна ознака.

В існуючому середовищі проживання людини є системи: «природа – техніка – людина» та «суспільство – людина», виходячи з яких можливо виділити різні групи чинників небезпеки. Відповідно до них розрізняють наступні класи НС: НС – природного характеру, НС – техногенного характеру, НС – соціально-політичного характеру та НС – воєнного характеру. Одна з найбільш науково обгрунтованих класифікацій НС подана в монографії Б.Н.Порфир’єва [1], в якій автор, проводячи класифікацію НС, об’єднує класи НС в типи за ознакою навмисності на навмисні і ненавмисні До навмисних він відносить тип НС соціально-психологічного характеру, під яким він розуміє об’єднання двох класів – клас НС соціально-політичного характеру, та клас НС воєнного характеру, а до типу ненавмисних він відносить клас НС техногенного характеру та клас НС природного характеру. За ознакою натуральності автор виділяє НС штучного походження або антропогенні (включаючи техногенні), натуральні природного походження та змішані або натурально-антропогенного походження. Можливо, з часом з’явиться необхідність внести відповідні зміни в класифікатор НС, які закріпили б комбіновані НС (натурально-антропогенного походження), а зараз треба визнати, що це питання ще потребує додаткового дослідження.

За теорією катастроф «катастрофами називають стрибкоподібні зміни, які виникають у вигляді раптової відповіді системи на поступові зміни навколишніх умов» [2, с.4].

Правове регулювання у даних ситуаціях носить комплексний інтегрований характер, включає в себе норми різних галузей права: міжнародного, конституційного, екологічного, трудового, цивільного, кримінального та ін. В цілому діяльність в умовах НС пов’язана з певним реагуванням держави на ці явища. Поряд із діючою системою загальнодержавних та галузевих органів державного управління створюються спеціальні (надзвичайні) органи. Тобто основну частину відносин в таких умовах регулюють норми адміністративного права. Правове регулювання в умовах НС пов’язане з поняттям надзвичайного правового режиму. Базова характеристика правових режимів приведена С.С.Олексієвим, він визначає правовий режим як «порядок регулювання, який виражений в комплексі правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих між собою дозволів та заборон, а також позитивних зобов’язань, і утворюють особливу направленість регулювання» [3, с.185]. Надзвичайні режими – «спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарчої діяльності і функціонування органів влади на території, де виникла НС» [4, с.204]. Ці правові режими тісно пов’язані з правовим статусом особи. Як правило, вони обмежують конституційні права та свободи громадян. Тому такі обмеження повинні закріплюватися тільки законом, прийнятим конституційною більшістю парламенту. У відповідності з законодавством України існують два види надзвичайних режимів: надзвичайний стан та воєнний стан. Конкретні параметри правових режимів істотно відрізняються, кожний закріплює визначену кількість заборон та позитивних зобов’язань. Вони різні за глибиною змін в конституційному статусі громадян, а також за територією, на якій вводиться режим; за терміном дії режиму.

Правову основу надзвичайних режимів складають норми Конституції (ст.ст.64, 85, 95, 96 Конституції України), Закон України «Про надзвичайний стан», закони, що регулюють діяльність окремих органів державного управління в умовах НС: «Про міліцію», «Про внутрішні війська», «Про війська Цивільної оборони», «Про Національну гвардію України», «Про Службу безпеки України», «Про оборону», «Про Цивільну оборону», а також Постанова Кабінету Міністрів України №1198 від 03.07.1998 р. «Про створення єдиної державної системи реагування та попередження НС техногенного характеру та НС природного характеру».

Регулювання здійснюється одночасно указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів та наказами, інструкціями, правилами, що видані відповідними органами виконавчої влади.

Існують дві підстави надзвичайних режимів: фактична підстава (явище, яке включене в відповідний перелік НС) та юридична (відповідний акт державної влади).

При виникненні НС, особливо при складному комплексному характері їх походження, ускладнюються умови дії звичайних соціальних та правових механізмів держави. Влада для реалізації своїх завдань змінює своє правове забезпечення – вводить надзвичайні режими та проводить організаційні заходи – створює спеціальну систему управління, тобто визначені органи державної влади наділяє надзвичайними повноваженнями, утворює надзвичайні органи управління (комісії, штаби, комендатури). Все це вводиться з метою нормалізації обстановки в найкоротший термін, усунення загроз небезпеки, повернення до повсякденної системи управління, надання допомоги постраждалим, ліквідації та локалізації НС.

Чинне законодавство розвинутих демократичних країн світу передбачає аналогічні правові дії при виникненні НС. Метою введення надзвичайного режиму в США як на федеральному рівні, так і на рівні штату є відновлення конституційного правопорядку (забезпечення безперешкодного виконання владних повноважень органами влади та дотримання конституційних прав і свобод громадян), врятування життя та збереження здоров’я громадян, захист від знищення державних або громадських матеріальних цінностей, приватного майна громадян. На різних рівнях виконавчої влади США у повсякденному режимі у постійній готовності перебувають оперативні служби з надзвичайних ситуацій:

– на федеральному рівні – FEMA (Federal Emergency Management Agency);

– на рівні штату – OES (Office of Emergency Services);

– на місцевому рівні – LOES (Local Office of Emergency Services).

У США за будь-яких НС владні повноваження та відповідальність місцевих та регіональних владних структур не обмежуються, а тільки доповнюються федеральною владою, як це мало місце під час масових безладь у м.Сієтл (штат Каліфорнія) в грудні 1999 р.

Але вітчизняне законодавство, що регулює відносини, які виникають в умовах НС, передбачає введення прямого президентського правління, при якому органи виконавчої влади всіх рівнів ставляться в пряме підпорядкування президенту або призначеному ним органу (представнику), а також передбачає створення спеціальних тимчасових органів – комісій, адміністрацій, комітетів, штабів, комендатур, яким надаються повністю або частково розпоряджувальні та виконавчі повноваження органів виконавчої влади території, на якій введено надзвичайний режим (далі – НР). В той же час зі збільшенням повноважень держави в умовах НР виникає одночасне обмеження прав та свобод громадян.

Розглянемо тепер закріплені в законодавстві України надзвичайні правові режими.

При виникненні НС воєнного характеру у відповідності з Законом України «Про оборону», вводиться НР – воєнний стан. В період військових дій соціальне середовище на території воєнного конфлікту практично виходить з нормативного регулювання звичайного (мирного часу) законодавства. Руйнуються нормальні громадські зв’язки, змінює роботу державний механізм управління. Окрім загальних цілей, воєнний стан має специфічні. Це всебічне забезпечення успішних дій Збройних Сил держави. Цей стан повинен закріплюватися конституційним законом, але він ще не прийнятий. Фактично ми бачимо прогалину в правовому регулюванні цього важливого питання.

Відповідно до Закону України «Про надзвичайний стан» від 26 червня 1992 р. закріплені єдині підстави введення особливого правового режиму надзвичайного стану для трьох класів НС. Це соціально-політичні НС, НС природного характеру, НС техногенного характеру. Виникає питання: чи обгрунтований єдиний НР в діяльності державних органів, органів місцевого та регіонального самоврядування в умовах різних класів НС? З одного боку – масові заворушення, збройне захоплення особливо важливих об’єктів, а з іншого – стихійні лиха, епідемії, аварії, катастрофи – це принципово різні за своєю природою, характером об’єктивні явища, і відповідно реакція держави та суспільства на різні класи цих явищ повинна бути різною, в залежності від особливостей кожного класу НС (так доцільно відокремлено НР воєнного стану).

Особливо яскраво показує глибину різниці між антропогенними НС класифікація їх за психічним ставленням особи до наслідків в вигляді НС. Закон України «Про надзвичайний стан» встановлює загальні для соціальних, природних та техногенних НС підстави та умови введення вказаного стану, але передбачає специфічні особливості кожної НС. До НС соціально-політичного характеру український закон відносить: масові безладдя, блокування чи захоплення особливо важливих об’єктів, спроба захоплення державної влади або зміни конституційного ладу України насильницьким шляхом, необхідність відновлення конституційного правопорядку та діяльності органів державної влади(ст.4 п.п.2,3,4,5,6), до НС техногенного характеру та природного характеру – стихійні лиха, аварії та катастрофи, епідемії, епізоотії (ст.4 п.1). В Законі (ст.23) виділені додаткові заходи, які можуть були прийняті тільки в випадку НС соціально-політичного характеру. Відповідно виділено (ст.24, ч.2 ст.26) заходи, які можуть бути прийняті в умовах НС природного та техногенного характеру.

Таким чином, Закон закріплює положення, які відображають особливості різних класів НС. Не дивлячись на ці позитивні сторони, поєднання в одному законодавчому акті принципово різних підстав оголошення надзвичайного стану та різних за інтенсивністю правообмежень видається неприпустимим. Ці підстави та обмеження змішані та переплетені настільки, що їх диференційоване застосування вкрай ускладнене, або навіть неможливе. Одночасно існує загроза застосування невиправдано жорстоких заходів до громадян, які потерпають від техногенної катастрофи або стихійного лиха. Для реагування на такі НС режим надзвичайного стану не потрібен. Від громадян та влади вимагається максимальне напруження сил та засобів для локалізації та ліквідації наслідків НС. У даному випадку необхідними були б лише деякі правообмеження. На постраждалих територіях необхідно запроваджувати режим милосердя, гуманітарної допомоги постраждалим, відновлення об’єктів життєзабезпечення, відбудови зруйнованого. Такий режим можна назвати режимом народного лиха. Цей режим менш обтяжливий для громадян, ніж режим надзвичайного стану. Припустимо випадки, коли НС техногенного характеру або природного характеру переходять у НС соціально-політичного характеру (масові мародерства, непокора). Але саме тоді при наявності указаних в Законі підстав може й бути введено режим надзвичайного стану. Тобто, ці обидва режими можуть діяти одночасно. Ці висновки можливо будуть більш переконливими, якщо розглянути деякі положення існуючого Закону «Про надзвичайний стан».

Серед загальних правообмежень при введенні надзвичайного стану зазначається: заборона проведення зборів, мітингів, вуличних демонстрацій та інших масових заходів, а також заборона страйків (п.п.4,5 ст.22 Закону). Але, як показує практика, питання щодо проведення таких заходів у нормальних людей не виникає в умовах НС природного характеру та техногенного характеру. Навпаки, спостерігається навіть деяке покращення криміногенної обстановки. Наприклад, в Закарпатті в період локалізації та ліквідації наслідків катастрофічного паводку наприкінці 1998 р. злочинність знизилась більш ніж в два рази. Але якщо люди в таких умовах все ж мітингують або страйкують, то у влади немає достатніх підстав для примусового пригнічування народного протесту. Особливу увагу привертає догляд приватного транспорту (п.2 ст.22 Закону). Необхідно було б розповсюдити дії цього пункту на випадки НС соціально-політичного характеру. Догляд приватного транспорту в умовах НС природного характеру та техногенного характеру необхідно визнати незаконним, оскільки він пов’язаний з порушенням конституційних гарантій недоторканності особистості, майна громадян. Закон України «Про надзвичайний стан» встановлює достатньо жорсткі одноманітні санкції за порушення режиму надзвичайного стану (ст.ст.30, 31) – до 30-добового адміністративного арешту (ст.ст.30, 31 Закону). Необхідно, щоб санкції були диференційовані, та ця диференціація повинна закріплюватися законом: при НС соціально-політичного характеру – більш сувора відповідальність, при НС природного та техногенного характеру – менш сувора відповідальність. Після аналізу цього закону можна зробити висновок, що підстав та правообмежень, загальних для введення надзвичайного стану обох видів, тобто НС природного характеру та техногенного характеру, з одного боку, та НС соціально-політичного характеру – з іншого, дуже мало. Отже, багато з цих загальних правообмежень повинні бути віднесені тільки до НС соціально-політичного характеру. В той же час чітко визначені підстави та правообмеження, специфічні для кожного з обох видів режимів (п.п.2, 3, 4.5.6 ст.4, ст.23, п.1 та ст.4, ст.24, п.2 ст.26). Можна відзначити, що відмінного тут набагато більше, ніж загального. І якщо підстави та правообмеження при обох різновидах режимів переважно різні, їх доцільно розподілити між двома окремими законами: Законом «Про надзвичайний стан» при НС соціально-політичного характеру, та Законом «Про стан національного лиха», який закріплює одноіменний НР при НС техногенного та природного характеру.

Є необхідність провести аналіз за силою інтенсивності правообмежень, які вводяться при надзвичайному стані. Потрібно особливо відокремити найжорсткіший захід, який вводиться при надзвичайному стані – комендантську годину (далі – КГ). Доцільно виділити в окремий розділ норми, які регулюють введення КГ, її продовження, відповідальність за порушення та відміну КГ від інших заходів. Необхідно відзначити КГ саме як крайній захід надзвичайного стану. У цей час влада оперує силовими методами управління, стає більш жорстким адміністративний примус. Влада переходить до комендантів адміністративно-територіальних одиниць. Але в законодавстві України не відрегульовані питання про представників конкретних державних органів, які можуть обіймати посади комендантів, що спричинить складнощі при введенні цього заходу. Сьогодні ситуація така, що комендантами різних рівнів можуть призначатися представники МВС, СБУ. Така неконкретність, звичайно, породжує неготовність посадових осіб означених силових структур до виконання специфічних та досить складних обов’язків коменданта адміністративно-територіальної одиниці.

Таким чином, необхідно визнати, що питання щодо надзвичайних правових режимів в українському законодавстві носять фрагментарний характер, потребують подальшої розробки. Так, на наш погляд в Україні можуть бути законодавчо визначені три типи надзвичайних правових режимів: воєнний режим, режим надзвичайного стану та режим національного лиха, які повинні регулюватись відповідними законами «Про воєнний стан», «Про надзвичайний стан» та «Про стан національного лиха».

Список літератури:

1. Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991. 2. Арнольд В.Н. Теория катастроф. М., 1981. 3. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. 4. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1999.

Надійшла до редколегії 15.12.99

І.В. Арістова, канд. техн. наук, доцент
каф. прикладної математики Ун-ту внутр. справ

Державна інформаційна політика та її правове забезпечення

У поточний момент ні в нормативно-правових, ні в юридичних актах немає явного нагадування щодо переходу України до інформаційного суспільства, а також щодо нової державної інформаційної політики, що відповідає такому переходу. У зв’язку з цим бачиться доцільним зорієнтувати органи державної влади на розвиток правових засад державної інформаційної політики в цьому перспективному і єдино правильному напрямку.

На наш погляд, правова основа єдиного інформаційного простору покликана, зокрема, забезпечувати координацію дій органів влади в єдиному інформаційному просторі, без якої неможливо усунути недоліки законодавства, уникнути конфронтації і конфліктності при використанні інформаційного простору України різноманітними суб’єктами інформатизації. Стратегічною метою реформи державного управління є формування влади демократичного типу, що орієнтована на суспільство як споживача її послуг. Мова в даному випадку йде про єдину владу (розділяється не сама влада, а механізм її здійснення); державна влада – явище цілісне. В тексті Конституції України існує чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб’єктів (інституцій) – державних органів та їх систем [1]. Принцип поділу влади в найбільш широкому розумінні повинен урівноважуватися принципом єдності влади або взаємодії гілок влади. У сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади міг би краще за всіх виконати глава держави – Президент.

У зв’язку з цим хотілося б зауважити, що не тільки варто формувати єдиний інформаційний простір цілісної держави, але і суб’єкти формування повинні бути єдиними у своїх діях, толерантні, позбавлені політичних амбіцій, повинні керуватися у своїй діяльності Основним Законом України, здійснювати повноваження, надані їм Конституцією України. Для успішного реформування державного управління, зокрема в інформаційній сфері, на перший план повинні вийти професіоналізм, компетентність, чіткий контроль за виконанням, законодавче встановлення персональної відповідальності перших керівників органів державної влади за прийняті рішення, узгодженість рішень органів державної влади в інформаційній сфері. Велику увагу приділяють цим питанням при реформуванні ОВС України [2-4].

Вважається дуже важливим прийняття рішення Верховної Ради України щодо розробки проекту інформаційного кодексу України, яке знайшло своє відображення у Постанові Верховної Ради України від 16 лютого 1999 р. №430-XIV «Про діяльність Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади щодо забезпечення свободи слова, задоволення інформаційних потреб суспільства і розвитку інформаційної сфери в Україні». Єдиний інформаційний простір України торкається всіх сфер діяльності в суспільстві, охоплює всі регіони та території країни. Тому норми права інформаційного законодавства присутні в більшості законодавчих актів України. Інформаційне законодавство, що включає нормативно-правові акти, які цілком присвячені питанням правового регулювання в інформаційній сфері, і окремі норми за даним предметом в інших нормативно-правових актах, є одночасно основним інструментом реалізації та однією з головних сфер формування державної інформаційної політики. В цей час уже прийнято і діє ряд базових інформаційних законів, таких, як Закон України від 2 жовтня 1992 р. «Про інформацію», Закон України від 23 вересня 1997 р. «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», Закон України від 21 січня 1994 р. «Про державну таємницю», Закон України від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян», Закон України від 16 листопада 1992 р. «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», Закон України від 21 грудня 1993 р. «Про телебачення і радіомовлення», Закон України від 28 лютого 1995 р. «Про інформаційні агентства», Закон України від 25 червня 1993 р. «Про науково-технічну інформацію», Закон України від 5 липня 1994 р. «Про захист інформації в автоматизованих системах», Закон України від 3 липня 1996 р. «Про рекламу», Закон України від 23 грудня 1993 р. «Про авторське право та суміжні права», Закон України від 23 вересня 1997 р. «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», Закон України від 4 лютого 1998 р. «Про Національну програму інформатизації», Закон України від 4 лютого 1998 р. «Про Концепцію Національної програми інформатизації» і ін. Проте останнім часом процес формування інформаційного законодавства істотно сповільнився, хоча достатньо широке коло правових відносин в інформаційній сфері так і залишилося неврегульованим. Насамперед, це стосується права громадян на свободу одержання інформації, відповідальності за неподання і приховання інформації, за поширення недостовірної інформації і дифамації, порядку та умов використання інформації обмеженого доступу, включаючи персональні дані, комерційну, службову та інші види таємниць, проблем інформаційного забезпечення формування громадського суспільства і діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, розвитку засобів масової інформації, масової комунікації і зв’язку в умовах ринкової економіки, регулювання ринку інформаційної продукції та послуг і т.п.

Природно, така нормативно-правова база не дозволяє повноцінно розвивати інформаційні відносини, не може поки змінити реальну ситуацію. Сфера інформаційних технологій США, для порівняння, регламентується більш ніж 300 спеціальними законами і підзаконними актами. На наш погляд, розробка інформаційного законодавства повинна враховувати входження України до інформаційного суспільства і відповідну цьому етапу розвитку нову державну інформаційну політику – соціально-технологічну, в якій є місце проблемам інформаційних прав особистості, узгодженню інтересів людини – суспільства – держави. Так само бачиться доцільним поставити акцент на правовій інформатизації, допускаючи певну аналогію з правовою державою, де домінує принцип верховенства права (законності). Це питання ще потребує наукової розробки, і актуальність цих досліджень не викликає сумніву.

У зв’язку з вищевикладеним розробка інформаційного законодавства України повинна здійснюватися, як нам бачиться, за такими головними напрямками:

– реалізація прав юридичних і фізичних осіб на інформацію;

– правове формування інформаційних ресурсів в умовах рівності всіх форм власності і ринкової економіки;

– забезпечення інформаційної безпеки держави, суспільства, громадянина;

– захист інтелектуальної власності на зроблену інформацію;

– захист прав громадян в умовах переходу до інформаційного суспільства;

– правова інтеграція в світовий інформаційний простір;

– відповідальність за правопорушення в сфері інформації, інформатизації та єдиного правового інформаційного простору.

Роботи в розглянутих напрямках потребують координації, без якої неможливо усунути невиправдане дублювання, виявити і ліквідувати прогалини в законодавстві, скоротити терміни створення актів, підвищити їх якість і ефективність включених в них правових норм, забезпечити доступ до законодавства громадянам, державним органам, громадським організаціям, комерційним корпораціям. Вирішити перераховані проблеми можна тільки здійснивши систематизацію інформаційного законодавства шляхом кодифікації. Відомо, що «кодифікація – спосіб систематизації, що полягає у значній переробці й узгодженні групи юридичних норм, що пов’язані загальним предметом правового регулювання. Результатом кодифікації є єдиний, зведений, юридично і логічно цілісний, узгоджений нормативний акт – кодекс. Кодифікаційний законодавчий акт (кодекс) об’єднує в суворо встановленому порядку норми права, що регулюють будь-яку галузь (сферу) суспільних відносин» [5, с.65]. Варто зауважити, що інформаційне законодавство належить до комплексного законодавства. Тут предметом регулювання є інформаційна сфера суспільних відносин, а не їх вид, що характерно для галузей права [5, с.63].

Безумовно, робота з кодификації інформаційного законодавства є складною і відповідальною. При цьому «має місце не тільки зовнішнє впорядкування нормативного матеріалу», що пов’язаний з інформаційною сферою суспільних відносин, «…його розташування у визначеному порядку» [5, с.65] (наприклад, правове регулювання загальних питань інформації; правове регулювання в сфері засобів масової інформації; питання авторського права; організаційно-правове, фінансово-економічне забезпечення інформації та соціального захисту журналістів; питання правової інформації [6]), «але і перегляд норм, які мають місце в законах та інших нормативних актах, скасування тих, що застаріли, вироблення нових, усунення прогалин, розбіжностей та протиріч, їх узгодження» [5, с.65]. Як відзначає Алексєєв С.С., «кодекси належать до більш високого рівня законодавства. Кожний кодекс – це як би самостійне, розвинуте, юридичне «господарство», в якому повинно бути все, що необхідно для юридичного регулювання тієї або іншої групи відносин – і загальні принципи, і регулятивні інститути всіх головних різновидів цих відносин, і правоохоронні норми тощо. Причому весь цей нормативний матеріал приведено в єдину систему, розподілено за розділами і главами та узгоджено» [7, с.101].

Варто зауважити, що можливі два трактування інформаційного законодавства: широке та вузьке. Широке трактування включає в поняття інформаційного законодавства акти законодавчих органів і підзаконні акти (акти органів управління та суду). Вузьке – акти законодавчих органів (закони і постанови Верховної Ради України). Ми будемо розглядати систему інформаційного законодавства, виходячи із широкого трактування. Вважаємо за необхідне підкреслити, що «стосовно галузевих юридичних наук теорія права і держави виступає як загальнотеоретична, методологічна, базова наука. Її висновки, загальнотеоретичні положення є основою для вирішення спеціальних питань галузевих наук» [5, с.18]. Дійсно, у наших дослідженнях про правову основу державної інформаційної політики ми весь час спираємося на загальні поняття і принципи, що виробляє теорія права і держави. Як ніколи актуальними звучать сьогодні слова Платона про те, що адже з усіх наук найбільш удосконалює людину, що ними займається, наука про закони [8]. Звідси однією з найважливіших проблем на шляху створення інформаційного суспільства в Україні є формування і розвиток його правового фундаменту, основу якого складає спеціальне інформаційне законодавство. Це нова гілка українського законодавства, що розвивається (і є комплексним законодавством), покликана забезпечити регулювання відносин в інформаційній сфері при створенні, русі і споживанні інформації в суспільстві та державі. Деякі країни (США, Німеччина, Франція та ін.) набагато раніше приступили до формування такого законодавства. Формування і розвиток українського інформаційного законодавства – широкомасштабна діяльність, яка проникає так чи інакше у всі галузі права, охоплює правотворчість різноманітних владних органів держави і припускає участь у цьому процесі різних суб’єктів. У цьому зв’язку таку діяльність необхідно проводити за спеціальною державною програмою, в рамках здійснення відповідної інформаційно-правової політики.

Тому одним з першочергових завдань є розробка комплексної програми розвитку інформаційного законодавства, що визначає його склад та структуру, послідовність і тимчасовий графік розробки та прийняття спеціальних законодавчих актів і окремих правових норм, що регулюють весь комплекс інформаційних відносин. Пріоритети цієї програми повинні видозмінюватися в міру об’єктивних змін поточних пріоритетів в інформаційній політиці. Перспективним, актуальним і своєчасним завданням інформаційної політики і є завдання створення проекту інформаційного кодексу України, а в кінцевому рахунку – формування високої інформаційно-правової культури громадян.

Для того, щоб подібна політика призвела до названого ефекту, важливо визнати і реально здійснювати в сучасній державі як самостійну і основну спеціальну внутрішню функцію – інформаційну. Окремі дослідники виділяють її в рамках функції політичного управління. Здається, на сьогоднішній день це вже застаріло. Якщо Україна хоче стати інформаційним суспільством, держава повинна спеціально займатися цими проблемами на рівні основного напрямку діяльності, приділяючи їм відповідну увагу і докладаючи для їхнього вирішення значних зусиль. Інформація зараз – наріжний камінь нашої державності, політичної влади, яка все більше буде отримувати риси інформаційної влади.

У сучасних демократичних суспільствах юридичний спосіб регуляції відносин між владою і засобами інформації втілюється, насамперед, у законодавчому встановленні і реальному забезпеченні права громадянина на інформацію.

Автор вважав за доцільне докладніше зупинитися на таких напрямках розвитку інформаційного законодавства України:

– усунення «дефіциту довіри до влади». При цьому ключовою є проблема створення відкритого інформаційного середовища, включаючи забезпечення інформаційної прозорості державної влади, яка необхідна для формування громадського суспільства і досягнення взаємодії між суспільством і владою на принципах довіри, порозуміння і ділового партнерства. Для цього, на наш погляд, необхідно «запустити» механізм практичної реалізації конституційного права на свободу одержання інформації і стимулювати прямий діалог влади з громадськістю, ініціатором якого повинна виступати сама влада;

– інституціональне структурування суспільства. Це також важливий крок на шляху формування демократичного громадського суспільства, а також формування і впливу суспільної думки як справжньої «четвертої влади» у демократичному суспільстві. Для цього повинна бути забезпечена чітка правова регламентація діяльності громадсько-політичних структур суспільства;

– інформаційна політика в сфері засобів масової інформації. Для цього, насамперед, варто забезпечити на нормативно-правовому рівні реалізацію прав і свобод засобів масової інформації (ЗМІ).

Необхідно відзначити, що життя вносить свої корективи, і інформаційне законодавство повинно бути динамічним та конструктивним й не перетворюватися лише в добрі наміри. Уявляється, що перехід людської цивілізації до етапу інформаційного суспільства потребує переосмислення, а у відповідних випадках і перегляду механізмів регулювання відносин, що виникають між громадянами й організаціями інформаційного суспільства.

Список літератури:

1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст.141. 2. Кравченко Ю.Ф. Забезпечення прав та свобод людини – головний напрям правоохоронної діяльності в Україні // Вісник Університету внутрішніх справ. 1999. Вип.9. 3. Ануфрієв М.І. Організаційно – правові засоби забезпечення службової дисципліни в органах внутрішніх справ // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. 1999. №1. 4. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. Х., 1998. 5. Скакун О.Ф., Подберезский Н.К. Теория права и государства: Учебник. Х., 1997. 6. Законодавство України про інформацію // Бюлетень законодавства та юридичної практики України. 1998. №7. 7. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993. 8. Платон. Соч. в 3-х томах. М., 1968. Т.1.

Надійшла до редколегії 10.01.2000

О.Ю. Синявська, начальник відділення
ОП та РОС УБОЗ УМВС України в Сумській обл.

Принципи дисциплінарного провадження
в органах внутрішніх справ України

Дисциплінарна відповідальність в органах внутрішніх справ може визначатися як особливі правовідносини, що виникають між органом внутрішніх справ (посадовою особою) та співробітником органів внутрішніх справ у зв’язку із скоєнням останнім правопорушення. Як форма дисциплінарного примусу вона спрямована на виховання особового складу та зміцнення службової дисципліни. Дисциплінарна відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ – це застосування до даної категорії осіб заходів дисциплінарного впливу за скоєне дисциплінарне правопорушення (проступок).

Згідно з чинним законодавством дисциплінарна відповідальність державних службовців настає за:

– невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків;

– перевищення своїх повноважень;

– порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби;

– вчинок, який плямує особу як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому вона працює (Закон України «Про державну службу», ст. 14).

Одна з особливостей дисциплінарної відповідальності в органах внутрішніх справ – специфічні заходи дисциплінарного впливу. Дисциплінарне стягнення в органах внутрішніх справ – це захід дисциплінарного впливу, який застосовується до осіб рядового і начальницького складу за скоєння ними дисциплінарних проступків. Цей захід має на меті:

– зміцнення службової дисципліни;

– виховання порушника у дусі дотримання законів та моральних норм;

– попередження скоєння нових порушень як самим правопорушником, так і іншими співробітниками.

На осіб рядового і начальницького складу можуть накладатися такі стягнення:

– зауваження;

– догана;

– сувора догана;

– затримка у присвоєнні чергового спеціального звання або поданні до його присвоєння на строк до 1 року;

– попередження про неповну посадову відповідність;

– пониження в посаді;

– пониження в спеціальному званні на один ступінь;

– звільнення з органів внутрішніх справ.

Згідно зі ст. 16 Дисциплінарного статуту, у навчальних закладах і навчальних підрозділах МВС України, крім зазначених стягнень, можуть застосовуватись:

– позбавлення звільнення з розташування навчального закладу, підрозділу на строк до одного місяця;

– позачергове призначення в наряд по службі (за винятком призначення в караул або черговим по підрозділу) чи на роботу до 5 нарядів.

За характером санкцій дисциплінарні стягнення, передбачені Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, можна поділити на:

– заходи дисциплінарного впливу, які не змінюють правового стану порушника дисципліни і не пов’язані безпосередньо з негативними для нього матеріальними наслідками (зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну посадову відповідність, позбавлення нагрудного знака);

– заходи дисциплінарного впливу, які змінюють правовий стан порушника дисципліни і тягнуть за собою негативні матеріальні наслідки (пониження в посаді, пониження в спеціальному званні на один ступінь);

– виключний (надзвичайний) захід дисциплінарного стягнення – звільнення з органів внутрішніх справ;

– спеціальні заходи, які застосовуються лише в навчальних закладах і навчальних підрозділах МВС України (позбавлення звільнення з розташування навчального закладу, позачергове призначення в наряд по службі, відрахування з навчального закладу).

Дисциплінарне стягнення повинно відповідати тяжкості вчиненого проступку і ступеню провини. При визначенні виду і міри покарання беруться до уваги характер проступку, його наслідки, обставини, за яких його було вчинено, попередня поведінка винного, його ставлення до служби, стаж служби і рівень кваліфікації (Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, ст. 26).

Реалізація дисциплінарної відповідальності в органах внутрішніх справ передбачає дисциплінарне провадження. Процесуальні норми, які регулюють дисциплінарне провадження в органах внутрішніх справ, мають деякі особливості:

– вони не кодифіковані;

– орієнтовані на простоту та оперативність дисциплінарного провадження;

– застосовуються тільки до співробітників органів внутрішніх справ;

– застосовуються посадовими особами та громадськими організаціями, наділеними дисциплінарною владою в органах внутрішніх справ;

– застосовуються в зв’язку з настанням дисциплінарної відповідальності порушника, основу якої становлять як дисциплінарні проступки, так і інші правопорушення;

– результат застосування даних норм – дисциплінарні стягнення;

– регулюють порядок реалізації не тільки дисциплінарно-правових, але й норм моралі.

Основні завдання дисциплінарного провадження в органах внутрішніх справ можна сформулювати так:

– своєчасне, всебічне, повне і об’єктивне встановлення обставин кожної справи про дисциплінарне правопорушення, вирішення якої повинно грунтуватися на чинному законодавстві і з метою зміцнення дисципліни;

– виявлення причин і умов, що сприяють здійсненню дисциплінарних правопорушень;

– попередження дисциплінарних правопорушень, виховання у співробітників органів внутрішніх справ дисциплінованості;

– забезпечення виконання винесених у справі рішень.

Реалізація цих завдань можлива лише за умов дотримання принципів дисциплінарного провадження в органах внутрішніх справ. До основних принципів дисциплінарного провадження можна віднести: законність, презумпцію невинності, об’єктивну істину, офіційність та доступність, рівність усіх перед законом, гласність та економічність, участь у провадженні громадськості, право на захист.

Принцип законності випливає з вимог Конституції України, де говориться, що органи державної влади і їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у способи, передбачені Конституцією та законами України (Конституція України, ст.19). У дисциплінарному провадженні в органах внутрішніх справ даний принцип означає, що відповідний процес повинен застосовуватися тільки прямими начальниками в межах наданих їм прав (Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, ст.ст.6,8). Цей принцип зумовлює захист прав тих осіб, які є учасниками дисциплінарного провадження, а також відповідальність посадової особи за належне ведення провадження. Гарантіями принципу законності є право кожної особи рядового або начальницького складу оскаржити неправомірні щодо неї дії начальників, а також обов'язок доповісти по команді чи надіслати пропозицію, заяву або скаргу при виявленні порушень чинного законодавства, зловживань або недоліків у службовій діяльності (Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, ст.ст. 39,40).

Принцип презумпції невинності полягає в тому, що співробітник органів внутрішніх справ, що притягується до дисциплінарної відповідальності, повинен вважатися невинним доти, доки його вина не доведена постановою у справі дисциплінарного провадження, що вступила в законну силу: наказом посадової особи (прямого начальника) або рішенням суду честі. Тому, по-перше, особа рядового або начальницького складу, що притягується до дисциплінарної відповідальності, не повинна доводити свою невинність. Обов'язок доказування вини покладений на посадову особу, компетентну розслідувати дану справу. По-друге, усякі сумніви необхідно тлумачити на користь особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності. Якщо наявні два докази, не спростовані під час службової перевірки за фактом порушення службової дисципліни, один з яких свідчить про винність, а інший – про невинність, інших доказів не виявлено, – висновок у справі необхідно робити на користь невинності особи.

На практиці даний принцип часто порушується, в одних випадках – внаслідок “тиску” вищого керівництва, громадськості, потерпілого тощо; в інших – через недостатньо високу правосвідомість як посадової особи, так і особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності. Через це остання досить часто не використовує своє право на захист: право на оскарження накладеного на неї дисциплінарного стягнення.

Принцип об’єктивної істини в дисциплінарному провадженні означає, що в результаті розгляду у справі повинно бути встановлене дійсне становище. Процес встановлення фактів з метою прийняття правозастосувального акту посадовими особами з використанням законних методів називається доведенням. Не дивлячись на те, що дисциплінарне провадження в органах внутрішніх справ відносно нескладне, необхідна робота по збиранню та дослідженню доказів. Ігнорування цієї вимоги веде до поверхового ознайомлення з дисциплінарним проступком та винесення необгрунтованого рішення.

Як уже говорилося раніше, будь-яке дисциплінарне стягнення повинно відповідати тяжкості вчиненого проступку і ступеню провини. Критерії оцінки цих категорій не визначені в законодавстві. Ці оцінки визначаються правосвідомістю та внутрішнім переконанням посадової особи і повинні базуватися на всебічному, повному та об’єктивному дослідженні усіх обставин справи в сукупності.

Принцип офіційності (публічності) та доступності полягає у веденні дисциплінарного провадження в органах внутрішніх справ уповноваженою посадовою особою від імені держави, в забезпеченні учасникам провадження змоги безперешкодно використовувати процесуальні права та виконувати відповідні обов'язки. Збирання доказів, розгляд і вирішення справи про дисциплінарний проступок є юридичним обов'язком відповідних посадових осіб як офіційних представників держави. Вони несуть відповідальність за результати розгляду.

При розгляді скарг дисциплінарні особи зобов’язані в межах своєї компетенції приймати і розглядати відповідні звернення зацікавлених осіб, забезпечувати особистий прийом з метою найбільш ефективного вирішення виникаючих питань. «Начальник, який допустив незаконні чи несправедливі дії щодо підлеглого за подані ним пропозицію, заяву або скаргу, підлягає дисциплінарній відповідальності» (Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, ст. 42).

Принцип рівності усіх перед законом виявляється в тому, що всі особи рядового чи начальницького складу органів внутрішніх справ однаково повинні додержуватися Дисциплінарного статуту і при порушенні його вимог рівною мірою несуть відповідальність незалежно від спеціальних звань або посад.

Принцип гласності дисциплінарного провадження вказує на його відкритий характер і виявляється у можливості ознайомлення з результатами розгляду усього особового складу органів внутрішніх справ. Як правило, дисциплінарні стягнення накладаються і оголошуються перед строєм чи на нараді (зборах). Принцип гласності гарантує учасникам дисциплінарного провадження право на ознайомлення з матеріалами справи, що є однією з умов всебічного і повного розгляду і вирішення. Однак, організаційне забезпечення даного принципу в дисциплінарній практиці посадових осіб належним чином не урегульоване. Розгляд справ про дисциплінарні правопорушення часто здійснюється керівником в службовому кабінеті поряд з виконанням інших справ. Це ускладнює, а часто виключає можливість присутності при розгляді справи правопорушника, що, безумовно, порушує принцип гласності.

Принцип економічності дисциплінарного провадження проявляється у відсутності будь-яких матеріальних та організаційних затрат на ведення справи, а також у коротких строках його ведення і виконання накладених стягнень.

Принцип участі в провадженні громадськості має місце, в основному, при розгляді справ про дисциплінарні правопорушення в органах внутрішніх справ судами честі (товариськими судами). У разі порушення дисципліни підлеглим начальник зобов'язаний з урахуванням необхідності накласти на винного дисциплінарне стягнення (порушити клопотання про накладення стягнення старшим начальником) або передати матеріали про проступок на розгляд товариського суду.

Право на захист як принцип реалізується наданням співробітникові органів внутрішніх справ, який притягується до дисциплінарної відповідальності, необхідних правових можливостей для доказування своєї невинності або приведення обставин, що пом’якшують його вину. У зв’язку з цим він може знайомитися з усіма матеріалами справи, давати пояснення, докази, оскаржити рішення у справі тощо.

Урегульованість дисциплінарного провадження сприяє нормальній роботі органів внутрішніх справ у сфері підтримання службової дисципліни, зменшує вірогідність порушень дисциплінарної практики посадовими особами, що наділені дисциплінарною владою в органах внутрішніх справ України.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

В.І. Гузь, заступ. начальника Управління
внутрішньої безпеки МВС України в Харківській обл.

Алгоритми особистої безпеки співробітників
органів внутрішніх справ та членів їх сімей

Багато людей, в тому числі і співробітники органів внутрішніх справ та члени їх сімей,  сприймають проблему особистої безпеки лише тоді, коли скоєно злочин щодо їх знайомих або товаришів по службі.

Більшість співробітників органів внутрішніх справ, в силу свого посадового становища, вважають, що з ними кримінальних подій трапитися не може, або взагалі про це не думають. Такий настрій і у членів їх сімей. Одначе імовірність стати жертвою злочину не така вже й мала.

Окреслимо два аспекти проблеми:

1) злочинець скоює злочин і знає, що потерпілий – співробітник органів внутрішніх справ або член його сім’ї.

2) злочинець скоює злочин, але не знає, що потерпілий – співробітник органів внутрішніх справ або член його сім'ї.

Перший аспект найчастіше проявляється при вчиненні опору співробітникам органів внутрішніх справ. Правопорушник твердо знає, що перед ним представник правоохоронних органів і це його не зупиняє від неправомірних дій.

Сюди належить заздалегідь підготовлений напад на співробітників органів внутрішніх справ з метою помсти, шантажу, заволодіння табельною вогнепальною зброєю, нейтралізації при проникненні на охоронювані об'єкти, а також напад на їх близьких родичів, у випадках, коли напад пов’язаний з службовою діяльністю співробітників.

Другий аспект характерний тим, що співробітник органів внутрішніх справ або член його сім'ї стає жертвою злочину як звичайна людина.

Що  ж  треба  робити  співробітникам   органів внутрішніх справ та їх близьким родичам, щоб не стати потерпілими? Відповідь проста - додержуватись  правил  особистої  безпеки,  їх треба знати, до них треба звикнути й  додержуватись  автоматично, як правил граматики, особистої гігієни, дорожнього руху.

Професор О.М.Бандурка в роботі "Генерал міліції радить і попереджає" вказує на те, що дослідження матеріалів судової практики, кримінальної статистики, причин і умов, що сприяють здійсненню злочинів, дозволяє зробити висновок,  що  значна  частина злочинів зумовлена поведінкою самих потерпілих.

Кримінальна статистика свідчить, що 40-50% злочинів, що здійснюються в побуті, 35-40% згвалтувань, 30-40% автотранспортних випадків,  70-80%  шахрайств  обумовлені  в  кожній    конкретній ситуації поведінкою самих потерпілих.

Часто конфлікти і акти насильства виникають, як правило, з вини самого потерпілого, який своєю поведінкою або виглядом показує, що готовий "стати" жертвою злочинця. До них відносять наступні характеристики поведінки майбутньої жертви:

– опинився в недозволеному місці і в недозволений час у небезпечному оточенні;

– виявляє податливість, легкодоступність;

– перебуває в стані сп'яніння, наркотичному збудженні, переляку тощо;

– виявляє довірливість і простодушність, розгубленість і незібраність;

– поводиться зухвало, агресивно; неуважно ставиться до навколишніх, що може викликати реакцію у відповідь.

Для того, щоб зменшити імовірність потрапляння в екстремальні ситуації, пов'язані із загрозою  особистої  безпеки, необхідно знати певні правила і рекомендації, які ми назвали алгоритмами особистої безпеки, і по можливості дотримуватись їх.

До основних алгоритмів особистої безпеки належать: алгоритми особистої безпеки поведінки на вулиці; при уникненні від переслідування; в громадському транспорті; в замкнутому просторі; при шантажу; при реальній загрозі; алгоритми аналізу погляду, міміки і жестів; алгоритми управління внутрішнім станом при реальній загрозі; узагальнений алгоритм забезпечення особистої безпеки в екстремальній ситуації.

Алгоритми особистої безпеки, що торкаються безпосередньо співробітників внутрішніх справ:

– алгоритми особистої безпеки слідчих;

– алгоритми особистої безпеки оперативних співробітників;

– алгоритми особистої безпеки дільничних інспекторів міліції;

– алгоритми особистої безпеки співробітників патрульно-постової служби;

– алгоритми особистої безпеки співробітників дорожньо-патрульної служби;

– алгоритми особистої безпеки спеціальних підрозділів міліції “Беркут” та “Титан”;

– алгоритми особистої безпеки співробітників ізоляторів тимчасового утримання, спеціальних приймальників та приймальників-розподільників;

– алгоритми особистої безпеки державної служби охорони;

– алгоритми особистої безпеки співробітників конвойних підрозділів;

– алгоритми особистої безпеки співробітників вибухово-технічної cлужби;

– алгоритми особистої безпеки  співробітників державної пожежної служби.

У цій роботі автор не ставив завдання  докладно описати кожний алгоритм, а тільки окреслює загальні правила, яких необхідно додержуватись в екстремальних ситуаціях для підвищення  особистої безпеки.

Такі правила свого часу були сформульовані професором Бандуркою О.М. (О.М. Бандурка. Генерал міліції радить і попереджає. Х., 1998).

Сформулюємо тепер узагальнений алгоритм забезпечення особистої безпеки в екстремальній ситуації:

– перш ніж щось вирішувати, проаналізуйте ситуацію, в якій ви опинилися:

– спробуйте, наскільки це можливо, продіагностувати дії нападника, звернувши увагу на його фізичні і психічні дані, його настрій і особливості поведінки;

– приведіть себе в стан, який дозволить вам не тільки діяти,  але і думати, не тільки думати, але і діяти;

– визначтеся з тактикою власної поведінки в залежності від всього обсягу інформації, що є, і поводьтеся відповідно до неї.

Необхідно знати і пам'ятати, що чинне законодавство дає співробітникам органів внутрішніх справ і членам їх сімей, як і всім громадянам на території України, право на необхідний захист: ст.15 та ст.16 Кримінального кодексу України передбачають особисту безпеку громадян, а в ст.21 Закону України "Про міліцію" підкреслюється, що законом гарантований захист життя, здоров'я, честі, гідності, майна співробітників міліції і членів їх сімей від злочинних посягань та інших протиправних дій.

Надійшла до редколегії 15.012000

В.І.Рябошапко, начальник Управління податкової міліції
Управління ДПА у Львівській обл.

Принципи та функції правового менеджменту  податкової міліції

Правовий менеджмент податкової міліції – це узаконений соціально-правовий інструментарій у податковому праві, який скерований на управління суспільними процесами та підтримання економічної рівноваги в державі спеціальними засобами.

Правовий менеджмент податкової міліції визначають відповідні принципи, тобто соціальні засади менеджментської діяльності у площині податкового права. На нашу думку, до таких основних принципів належать: народний менеджмент, правова функціональність, реформісткість, інноваційність, повага до прав громадянина, етичність, ментальність особистості.

Так, народний менеджмент передбачає жертовну працю, працю на податок, який набуває виразу вдячної пожертви за надану можливість людині отримувати матеріальні блага. Складаючи пожертву роботодавцям, людина відтак пам’ятає про свою постійну зобов’язаність, свій священний обов’язок жертвувати результатами своєї праці у вигляді вдячності. Причому  людина здавна  виробила у собі такі позитивні дії, як позички без процентів, формування запасу матеріальних благ, виходячи з потреби, тощо. Адже позичаючи гроші чи інші матеріальні цінності під проценти, людина здійснює насильство над іншою людиною, яка потрапила в скрутне становище, використовує її безпорадний стан для власного збагачення. У свою чергу боржник при можливості може добровільно віддячити за чуйність, розуміння ситуації, але це не обов’язково мусить бути матеріальна відплата. У народі більше цінується духовна вдячність, повага, піднесення авторитету тощо.

Тим самим народний менеджмент, який складався віками, має велику силу, він управляє життєдіяльними процесами, регулює складними соціальними явищами і в окремих моментах набуває форми податкового менеджменту. Податковий менеджмент (як наслідок народного менеджменту) відображає психологізацію та соціалізацію у відповідь на суспільну потребу. Людина розуміє, що це суспільна вимога, яка є однією з рушійних сил взаємостосунків та й буття взагалі. Таким чином, податковий менеджмент відображає співвідношення офіційного та неофіційного права. Більше того, у випадку узаконення неофіційного права, визнаного членами суспільства, отримується всенародне схвалення й офіційне визнання своєї кровної повинності.

Принцип правової функціональності підкреслює залежність від суспільства людини, яка покликана контролювати справляння податків. Це свого роду усвідомлення свого призначення, яке схвалюється більшістю, оскільки приносить користь загальній справі. Працівник податкової міліції відчуває свою залежність від добробуту народу. Він стає часто жертвою правового менеджменту заради відновлення чи встановлення правової рівноваги.

Слід наголосити, що правова функціональність визначає правовий менеджмент податкової міліції як системну концепцію. Своєрідна правова системність інтегрує індивідуальне і колективне. Тоді людина розуміє, що її діяльність впливає на загальний стан, і тому системний підхід  завершується формуванням відповідної податкової свідомості. А податкова свідомість до певної міри забезпечує систему податкових повинностей, які переходять згодом у правову звичку.

Розглядаючи принцип реформісткості правового менеджменту податкової міліції, наголосимо на еволюційності. Адже дії працівника податкової міліції матимуть більший успіх, коли платник податку відчуватиме природність, а не штучність впливу. Розуміння ситуації полягає у забезпеченні правової свободи платника. Однак правову свободу слід розуміти не в буквальному значенні, а в аспекті умов, сприятливих для своєї повинності. Іншими словами, правовий менеджмент працівника міліції побудований на природній гнучкості,  можливості проявляти альтернативність тощо. Саме так відбувається реформістська діяльність, за допомогою якої здійснюється варіантність в управлінській ситуації. Працівник міліції діє не однотипно, а більш колоритно, системно, створюючи умови для внесення певних змін у податкову систему, що підносить моральну зацікавленість у платників податків.

Наступним принципом податкового менеджменту податкової міліції є інноваційність. Справа в тому, що податкове право характеризується певною динамічністю, що підсилюється відповідним менеджментом. Тому працівник податкової міліції здійснює своєрідне винахідництво, необхідну евристичність. Причому інноваційність здійснюється у правовому полі, в межах правового почуття з метою задоволення не тільки державних інтересів, а й виважених народних інтересів.

Інноваційність тісно пов'язана з ринком у правовому менеджменті. Адже, як зазначає Й.С.Завадський, в менеджменті з кожним роком зростає роль ринку, оскільки перехід до ринкової економіки в Україні є ключовим питанням проголошених реформ. А ринок – це сукупність соціально-економічних відносин у сфері обміну, взаємодія між продавцями і покупцями, що має характер бізнесової реальності. Тому ринок можна розглядати як механізм, який через ціни регулює і координує дію продавців і покупців, використовуючи їх прагнення до вигоди. Ринок також виконує важливу розподільчу функцію, встановлюючи необхідні пропорції у суспільному процесі відтворення, забезпечує гармонізацію її складових частин, стимулює економічне ведення господарства, постійну раціоналізацію всіх видів діяльності, здійснення ефективних змін і нововведень [3, с. 82].

Ринок у правовому менеджменті податкової міліції супроводжується відповідною інноваційною культурою. Г.В.Щокін вважає, що інноваційна культура покликана підтримувати пошук нових пропозицій, нестандартних ідей та ініціатив [10, с. 318]. Тобто інноваційна культура працівника податкової міліції скерована в бік удосконалення системи справляння податків та механізму реалізації державних вимог щодо ринкових відносин.

Важливим принципом правового менеджменту податкової міліції є повага до прав громадянина. Незважаючи на режим оподаткування, його жорстокість та інколи постійність чи незбалансованість, працівник міліції своїми діями повинен постійно здійснювати та забезпечувати повагу до реалізації громадянами своїх прав. У сучасній податковій системі важко відстежити справедливість, тому громадяни шукають правових шляхів відстоювання своїх законних, а часом і природних прав, виходячи інколи з практики здорового глузду. Менеджментський підхід працівника міліції сприяє дотриманню розумних інтересів громадянина, підтриманню його вимог. Адже громадяни України своєю самовідданою працею в більшій чи в меншій мірі виконують своє зобов'язання перед державою, не отримуючи часом взаємності. Тому у менеджментській діяльності повинно панувати відчуття невиконання державою своїх функцій як правової держави, де повсюдно здійснюється соціальний захист, забезпечуються права громадян. Тим більше, до цього зобов'язує демократичний, реформістський режим державного управління.

Розглядаючи такий принцип, як етичність, слід наголосити, що діяльність податкової міліції грунтується також на моральних нормах. Доброзичливість, безкорисливість, чесність та інші моральні чесноти забезпечують високий рівень правового менеджменту. Іншими словами, правові цінності професійних дій податківців полягають не в силових діях, а в переконаності  досягнення життєво важливої мети, у мотиваціях.

Мотивація, як пише Й.С.Завадський, це процес спонукання людини або групи людей до досягнення мети організації, який  включає в себе мотиви, інтереси, потреби, захоплення, мотиваційні установки або диспозиції, ідеали і т.п. У широкому розумінні  мотивація іноді визначається як детермінація поведінки взагалі [3, с.144]. Тобто, спонукування громадян чи юридичних осіб до справляння податків є етичним принципом податкової міліції.

Домінуючим, на нашу думку, принципом правового менеджменту податкової міліції є ментальність особистості. Мова йде передусім про ментальність податківця-юриста, його особисті якості.

Як вказує М.П.Лукашевич, менталітет особистості – це інтегральна характеристика інтелектуальних здатностей особистості бачити та вирішувати проблеми відповідного рівня трудності, соціальної, теоретичної і практичної значимості [4, с. 214]. Результативність професійної діяльності у сфері дії податкового права залежить від індивідуальної характеристики працівника міліції. Тобто, податкові відносини не стільки залежать від правової бази, скільки від тих, хто здійснює контролюючу діяльність. Тим більше, що менеджментська діяльність скерована передусім на особу, її менталітет. Принагідно зазначимо, що ментальність людини змінити не так легко. Ще тяжче змінити ментальність працівника податкової міліції. Адже, крім вроджених природних інтелектуальних і духовних характеристик, в ньому міцно вкорінюються негативні соціально-професійні феномени. Сформований раніше негативний стереотип поведінки працівника міліції практично залишається впродовж всієї його професійної діяльності. Лише в небагатьох випадках, під впливом сильнодіючих позитивних факторів можна змінити ментальність людини. Тому правовий менеджмент грунтується вже на сформованому позитивному менталітеті працівника податкової міліції.

Звичайно, розглянуті принципи є далеко не повними. Можна вести мову також про державну необхідність, вимушеність, конфіденційність, комунікабельність, інформативність, аналогічність, індивідуальну та колективну відповідальність тощо. Однак і цього, на наш погляд, достатньо, щоб підкреслити важливість формування здорових підвалин правового менеджменту податкової міліції.

Правовий менеджмент податкової міліції характеризується певними функціями. В цілому, як зазначається у спеціальній літературі, функції менеджменту – це види цілеспрямованої діяльності щодо керованого об'єкта, зумовлені кооперацією і поділом праці серед управлінського персоналу. Вони взаємообумовлюються і взаємозв'язуються  складовими частинами процесу управління, які водночас відрізняються і мають свої  межі. Кожній функції властиве замкнуте коло робіт (підфункцій), що об'єднуються спільністю значення і виконують певну роль у менеджментській діяльності. Функції певним чином класифікуються. Нині в літературі зустрічається понад 50 класифікацій функцій менеджменту. Функції можуть об'єднуватись у певні групи, наприклад: за об'єктом управління, за характером діяльності, за впливом на окремі стадії виробничого процесу [3, с.51-52].

Діяльність податкової міліції є різновидом соціальної діяльності, що підкреслює схожість функцій. Так, Г.П.Медведєва вважає, що основними функціями етики соціальної роботи є такі: оціночна, регулятивна, організаційна, управляюча, мотиваційна, координаційна, регламентуюча, відтворююча, виховна, комутативна, оптимізуюча, стабілізуюча, раціоналізуюча, превентивна, прогностична, дозволу протиріч, інформаційна, соціальна, соціалізуюча [5, с.56-57].

Однак податкова міліція виконує більш специфічні завдання, тому функції її правового менеджменту будуть більш конкретні. На нашу думку, до основних функцій правового менеджменту податкової міліції слід віднести: покращення податкової політики в державі, спонукання платників податків до виконання громадянського обов'язку, свідоме управління процесами життєдіяльності людини, охорону вільного волевияву у правовому полі ринкової економіки, управління конфліктами у податковому праві.

Функцію покращення податкової політики в державі ми вважаємо основною, оскільки вона випливає із конституційних засад. Йдеться про послідовну діяльність держави, її курс у формуванні передусім дохідної частини державного бюджету, що є найбільш пріоритетним напрямком податкової політики. Отже, податкова політика зводиться в кінцевому результаті  до фіскальних (бюджетних) показників, яких повинні досягати працівники податкової міліції. Правовий менеджмент працівника податкової міліції скерований, таким чином, не тільки на виконання певних податкових програм, а й на внесення коректив у їх складання. На основі забезпечення вищих державних органів соціально-правовими фактами у податкових відносинах, зазначення причин незадовільного фіскального поповнення і відбувається пізнання правової дійсності. З врахуванням встановленої істини можливе повніше утвердження в житті суспільства нормативних засад податкової політики. Тим самим здійснюється такий регулятивний вплив на суспільні відносини, якого вимагає суспільне буття, реальна дійсність. Правовий менеджмент, таким чином, має можливість скерувати податкову політику у конституційне русло.

Розглядаючи таку функцію, як спонукання платників податку до виконання громадянського обов’язку, слід підкреслити важливість відтворення традиційної податкової системи в Україні. Адже податкова система в Україні пройшла довгий шлях розвитку і становлення. Тому ті позитивні характеристики, які були позитивно сприйняті населенням, слід покласти в основу правового менеджменту діяльності податкової міліції. Завдяки цьому  відбуватиметься спонукання громадян свідомо, з почуттям моральної відповідальності ставитись до справляння податків. Таке спонукання формує певний громадянський обов’язок, який відображає фіскальну цінність держави. Населення повинно усвідомити необхідність податкової діяльності, податкового менеджменту без відповідного державного тиску. Саме податковий менеджмент здатний забезпечити правовий менеджмент податкової міліції спонукальною дією для громадян.

Суть свідомого управління процесами життєдіяльності людини полягає у своєрідному менеджментсько-правовому етикеті; етичній регламентації податкової діяльності. Іншими словами, менеджментська діяльність працівника податкової міліції має за мету вплив на етичне мислення громадян, вироблення такої державної поведінки, яка б забезпечила їм нормальну життєдіяльність. Відома теза: - “за все треба платити” - повинна стати етичним правилом, а не примусом. Громадяни, діючи згідно з цією тезою, самостійно регламентують свій податковий обов’язок, вважають його частиною життєдіяльності. Отже, працівник податкової міліції впливає своєю поведінкою на громадян, внаслідок чого вони максимально використовують свої власні можливості для самовизначення у податковій політиці держави.

Охорона вільного волевияву у правовому полі ринкової економіки є важливою функцією правового менеджменту податкової міліції. Адже, як вказує Дж.Е.Мур, вирішення проблеми, чи маємо ми вільний волевияв  чи ні,  залежатиме від того, чи впливає саме  слово “можемо” для позначення дійсної  можливості. Якщо навіть ми вирішимо, що дійсно в багатьох випадках ми можемо, в певному значені цього слова, робити те, що не робимо, то і  саме це рішення ще не означає, що ми маємо вільний волевияв [7, с.305]. Тобто, акти волі громадянина залежать від стану ринкової економіки, від її правової врегульованості. У якому випадку громадянин міг би справити податки, а в якому - ні, залежить передусім від самої реальної можливості. Цю можливість визначає правове поле ринкової економіки. Однак правовий менеджмент  податкової міліції забезпечує виконання  цих можливостей. Охороняючи вільний волевияв людини, працівник міліції створює для неї умови щодо повного зорієнтування з наступним прийняттям принципового рішення. Почуття вільного вияву волі  у платника податку породжує впевненість, економічно-фінансову самостійність, яка характеризується автономністю. Але саме почуття автономності приносить громадянину моральне задоволення, яке згодом знаходить вияв у виконанні податкової повинності. Тому цінність даної функції полягає в тому, що працівник міліції, захищаючи правову свободу платника податку, підводить його до можливості діяти  недвозначно.

У податковому праві чи не найчастіше виникають конфлікти, які потребують управління з боку податкової міліції. Цю функцію можна розглянути у двох аспектах: регулювання конфліктами у податковому праві (внутрішній аспект); регулювання конфліктами у коді реалізації (використанні) податкового права (зовнішній аспект). Внутрішній аспект скерований на ліквідацію прогалин у праві (законодавстві), на правову інтеграцію та правову рівновагу між офіційним та неофіційним правом, на логіку права. У даному випадку правовий менеджмент грунтується на певних якостях права, до яких С.С.Алексєєв відносить всезагальність, рівноважність, визначеність, міцність та надійність [1, с. 242]. 

Зовнішній аспект управління конфліктами у податковому праві потребує від працівника податкової міліції мистецтва спілкування як важливої форми взаємодії осіб у податкових відносинах, включення у процес передавання менеджментом ідей права, духу податкового права. Названа функція виробляє варіаційні та компромісні методи у реалізації норм податкового права, оскільки більшість громадян все частіше проявляють незадоволення офіційним податковим правом. Отже, взаємозв’язок і взаємозалежність між конфліктологією та менеджментом працівник податкової міліції повинен творчо використовувати, що дає можливість зробити правовий примус більш регульованим та більш цінним.

Звичайно, важливим є піднесення ефективності  розглянутих функцій, яка залежить перед усім від держави. П.А.Сорокін вказує, що ефективність функцій залежить від  ступеня  розумності самої державної влади і доцільності її політики; від рівня культури та цивілізованості суспільства; від того, яка галузь суспільних відносин регулюється державою та за яких обставин [9, с. 357]. 

Отже, сутність та детермінанти правового менеджменту податкової міліції полягають у поліпшенні використання можливостей податкового права у сучасній ринковій економіці. Інакше - правовий менеджмент як мистецтво, здійснюючи економічну рівновагу в суспільстві, виконує стратегічне завдання. Це означає, що у діяльності податкової міліції він отримує професійну модифікацію у вигляді детермінації поведінки працівника податкової міліції.

Список літератури:

1. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. 2. Виханский О.С. Наумов А.И. Менеджмент: человек, стратегия, органи­зация, процесс. Учебник. М., 1995. 3. Завадський Й.С. Менеджмент: Manage­ment. К., 1998. 4. Лукашевич Н.П. Теория и практика самоменеджмента. К., 1999. 5. Мед­ведева Г.П. Этика социальной работы. Учеб. пособие. М., 1999. 6. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. М., 1992. 7. Мур. Дж.Э. Природа моральной философии/ Предисловие А.Ф.Грязнова и Л.В.Коноваловой. Пер. с англ. М., 1999. 8. Радугин А.А., Радугин К.А. Введение в менеджмент: социология организаций и управления. Воронеж, 1995. 9. Сорокин П.А. Формы государства // Хро­панюк В.Н. Теория государства и права / Хрестоматия. Учебное пособие. М., 1998. 10. Щекин Г.В. Как эффективно управлять людьми: психология кадрового менеджмента. Науч.-практ. пособие. К., 1999.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

 

Теоретичні ОСНОВИ правознавства

В.А. Зубчук, начальник Головного
штабу МВС України

Теоретичні основи організації аналітичної роботи
в органах внутрішніх справ

Виконання завдань, поставлених Президентом України Л.Д.Кучмою перед органами внутрішніх справ України по забезпеченню безпеки гро­мадян та держави, неможливе без наукового аналізу процесів, що відбуваються в різних сферах суспільного життя, належно поставленої аналітичної роботи. Аналітична робота є невід’ємним компонентом управління будь-якою соціальною системою. Керованість відповідної структури прямо залежить від знання її реального стану, а забезпечити достатню інформованість про останній можна шляхом збору та аналізу необхідних даних. Аналітична робота по своїй суті є багатовекторним процесом і містить у собі комплекс організаційних заходів, методичних прийомів, оціночних показників та алгоритмів діяльності.

Функціональне призначення аналітичної роботи в соціальній сфері полягає у вивченні закономірностей перебігу суспільних явиш та їх впливу на зміну економічних, політичних, гуманітарних, правових та інших відносин, що безпосередньо пов’язані з розвитком суспіль­ства. Виходячи із смислового значення слова «аналіз», що перекладається із грецької як «розчленування, розклад, розбір» необхідно зазначити, що аналіз як основний компонент аналітичної ро­боти передбачає умовний розділ конкретного явища або процесу на попередньо визначені складові. Кожна із таких складових чинить вплив на розвиток явища чи процесу, але результатом аналітичного дослідження є встановлення сумарного їх впливу.

Саме з таких позицій, на наш погляд, необхідно розглядати аналітичну роботу в правоохоронній сфері. Аналітична робота в органах внутрішніх справ визнається науковцями як вивчення і оцінка оперативної обстановки [1, с.6], науковий вимір – кримінологічне дослідження [2, с.22], використання соціальних методів та способів дослідження інформації, яка характеризує умови зовнішнього середовища, стан громадського порядку та злочинності з метою визначення завдань для підвищення ефективності функціонування органів внутрішніх справ [3, с.22].

Погоджуючись частково із зазначеними підходами, вважаємо, що вони не повною мірою відображають суть і зміст аналітичної роботи в органах внутрішніх справ.

На нашу думку, під аналітичною роботою в органах внутрішніх справ слід розуміти комплекс організаційних заходів, методичних прийомів, оціночних показників, об’єднаних дослідницькою діяльністю і метою, спрямованих на вивчення і оцінку правопорядку та діяльнос­ті органів внутрішніх справ у правоохоронній сфері і визначення засобів позитивного впливу на криміногенну ситуацію.

На сучасному стані розвитку органів внутрішніх оправ управ­ління по суті стає основним резервом підвищення ефективності оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ, тому якісний аналіз і оцінка оперативної обстановки, напрацювання на цій основі виважених управлінських рішень набувають особливого значення.

Реалізація заходів щодо забезпечення ефективного функціону­вання системи органів внутрішніх справ в звичайних і екстремальних умовах з урахуванням постійних змін соціально-політичної і економічної ситуації потребує чіткого уявлення про ретроспективу, поточний стан і прогнозовані тенденції розвитку зовнішніх і внутріш­ніх умов функціонування. У процесі аналітичної діяльності, по-перше, здійснюється пошук змін, що відбуваються у стані правопорядку, в об’єктивних чинниках зовнішнього середовища, в організації діяль­ності міськрайорганів внутрішніх справ; по-друге, дається пояснен­ня цим змінам, відхиленням від «норми» для того, щоб використати висновки аналізу, а також прогноз кримінальної ситуації для здійснення заходів щодо нейтралізації несприятливих і розвитку позитивних тенденцій у сфері правоохоронної діяльності, готовності органів внутрішніх справ до виконання службових завдань.

Вивчення практики аналітичної діяльності органів внутрішніх справ свідчить, що аналіз і оцінка оперативної обстановки на рів­ні міськрайорганів, а інколи і на більш високих ступенях організаційної структури здійснюються не належним чином. Висновки про розвиток кримінальної ситуації в основному базуються на порівнянні цифрових показників рівня, динаміки, структури зареєстрованих зло­чинів, як правило, без врахування взаємозалежності між собою і чинниками зовнішнього середовища; не містять конкретних пропози­цій щодо упереджувальних дій і оперативного реагування на зміну кримінальної ситуації. На жаль, дуже часто під аналітичними матеріалами розуміється безсистемне нагромадження цифрових показників, які в такому вигляді не несуть будь-якого корисного навантаження.

Організуючи аналітичну роботу в органах внутрішніх справ, слід мати на увазі, що аналіз дозволяє виявляти, усвідомлювати і оціню­вати проблеми і завдання, які виникають у практичній діяльності. Аналітичну роботу можна розділити на три відмінні між собою етапи. По-перше, це такий, що передує збору інформації, необхідної для вирішення відповідних завдань. Перед тим, як почати збір інформації, слід визначити, яка інформація необхідна, з яких питань, за який проміжок часу тощо. Це може бути зроблено шляхом логічного аналізу завдання, яке необхідно вирішити, встановлення його структури і зв’язку з іншими завданнями, визначенням кола саме тих питань, маючи інформацію про які, можна розраховувати на успішне виконання завдання. По-друге, ця діяльність пов’язана з дослідженням і оцінкою зібраної інформації, конструюванням варіантів вирішення завдань і виборі найкращого з них. По-третє, аналіз є необхідним в процесі реалізації управлінського рішення і оцінці отриманих результатів.

Важливість аналітичної роботи в органах внутрішніх справ насамперед полягає у тому, що вона служить засобом визначення значущості і складності проблем, що стоять перед органом внутріш­ніх справ, формулюванню цілей поточної і перспективної діяльності, визначення об’єктивно необхідних функцій, обгрунтування структу­ри та підвищенню ефективності діяльності. При цьому слід зазначи­ти, що у разі виконання завдань, визначених органом вищої ланки управління, аналітичний підхід дозволяє забезпечити вибір оптимального шляху їх виконання, усунути окремі перешкоди, що виникають у процесі виконавської діяльності, дати об’єктивну оцінку окремим діям і досягнутому результату. Основною цінністю належним чином організованої аналітичної роботи є те, що вона дозво­ляє комплексно підходити до вирішення нагальних проблем, тобто не тільки визначити вузькі місця і недоліки, а й знайти раціо­нальний шлях їх усунення з використанням наявних можливостей і ресурсів.

У літературі визначені вимоги до аналітичної роботи, які полягають у достовірності та повноті інформації, що використову­ється, її всебічності, системності та плановості, комплексному використанні методів аналізу [4, с.356; 5, с.64; 3, с.24].

Проте, не заперечуючи проти згаданих вимог, слід зазначити, що вони не в повному обсязі характеризують аналітичну роботу. На нашу думку, додатково до таких вимог слід віднести: своєчасність. обгрунтованість, достатність, конкретність, доцільність.

Характеризуючи своєчасність аналітичної роботи, необхідно зазначити, що аналітичні дії, як правило, повинні передувати прийняттю і реалізації управлінського рішення. Головним у цьому відношенні є те, що аналіз ситуації, явища чи події повинен забезпечи­ти раціональність відповідних дій. Запізніла аналітична робота не може бути основою для прийняття управлінського рішення і покли­кана сприяти усуненню прорахунків і збитків від невиважених дій у правоохоронній діяльності. Своєчасно проведена аналітична робота дозволяє визначити оптимальний шлях виконання управлінського рішення з мінімальним ресурсним забезпеченням. Невідповідність у часі ана­літичної діяльності й управлінського рішення може забезпечити вияв­лення недоліків, допущених на етапі виконання та напрацювання засобів усунення прорахунків.

Обгрунтованість аналітичної роботи полягає у обумовленні необ­хідності проведення саме конкретного виду аналітичного дослідження, добору конкретних методик його здійснення, визначення часових і кількісних параметрів аналітичного матеріалу. Передбачається також визначення критеріїв (мірила) оцінки явища чи процесу, що вивча­ється. Обгрунтованість – це те, що робить аналітичну роботу саме такою, а не безсистемними діяннями, позбавленими логічного зв’язку.

Достатність аналітичної роботи являє собою кількісний ступінь аналітичних заходів і їх результатів, необхідних для вивчення об’єкта дослідження. Недостатність аналітичних дій призводить до неповного знання про об’єкт, а їх надлишковість зумовлює непотрібні затрати матеріальних і людських ресурсів.

Конкретність аналітичної роботи – це чітке визначення необхід­них аналітичних методів і дій, а також програмування (визначення) кінцевого результату дослідження. Саме конкретність дозволяє з самого початку чітко запрограмувати аналітичну діяльність, особли­во у сфері з напрацьованою системою методик, і уникнути роботи за принципом «спроб і помилок».

Доцільність аналітичної робота є невід’ємною вимогою і полягає у співставленні майбутніх аналітичного результату й управлінського рішення. Саме доцільність дозволяє забезпечити формулу: дослідження повинно бути корисним для практичної діяльності, а не здійснюва­тись само для себе.

Необхідність аналітичного дослідження у більшості випадків не є спонтанним, а базується на реаліях службової діяльності. Цей процес безпосередньо пов’язаний із цільовим накопиченням інформа­ції з урахуванням управлінських потреб. У цьому відношенні логіч­ною є розробка переліків інформації, необхідної для здійснення відповідних функцій управління на різних рівнях системи, починаючи від МВС і до райорганів внутрішніх справ. Доцільним тут буде і напрацювання алгоритмів дій у типових ситуаціях, що є цілком реальною сполукою між необхідним рівнем інформації і негайним реагуванням на зміну оперативної обстановки. Крім цього, переліки фактично унормують необхідний для прийняття управлінського рішен­ня ступінь інформації і дозволять звільнити банки даних від ін­формаційного баласту.

Важливим для організації управлінської діяльності є удоскона­лення методики аналітичної роботи в органах внутрішніх оправ. В його основу повинні бути покладені новітні досягнення науки і можливість адаптації соціологічних методів дослідницької діяльності до особли­востей аналітичного процесу в правоохоронній сфері. При цьому слід зазначити, що цього можна досягти тільки у разі забезпечення систем­ності в аналітичній діяльності. Це пов’язано з тим, що сфера відповідальності органів внутрішніх справ має багатофакторну побудову. Наприклад, аналізуючи злочинність, ми насамперед розподіляємо її за видами злочинів, за главами Кримінального кодексу України, потім за ступеням тяжкості, за регіонами, за місцевістю, за особами тощо, але повної об’єктивності при цьому досягнуто бути не може. Ми отри­маємо нібито фотографічне відображення злочинності в часі і просторі без можливості реально оцінити її зв’язок з іншими соціальними явищами. Для забезпечення об’єктивності оцінки у даному випадку слід враховувати стан навколишнього середовища у всіх його проявах, сили та засоби органів внутрішніх справ, результати їх практичної діяльності.

При аналізі інформації, пов’язаної із злочинністю, необхідно широко використовувати статистичні методи, які, насамперед, спря­мовані на визначення кількісних параметрів явища, а у разі оперування значними масивами інформації з’являється можливість виявля­ти його якісні характеристики.

У процесі загального аналізу досить часто виявляються проб­леми, вирішення яких безпосередньо пов’язане з подальшим вдоско­наленням роботи органу і які потребують більш детального частко­вого аналізу.

Міністерство внутрішніх оправ постійно звертає увагу підпо­рядкованих органів на необхідність глибокого аналізу оперативної обстановки, формування інформаційних рівнів, достатніх для оперативної і ефективної протидії злочинності. У цьому зв’язку знання методики і вміння правильно здійснити аналіз правопорушень як кримінального, так і адміністративного характеру, факторів зовніш­нього середовища, що безпосередньо чи опосередковано впливають на стан правопорядку, стає необхідною умовою напрацювання об’єктивно обгрунтованих, реальних і конкретних заходів оздоровлення кримінальної ситуації.

Список літератури:

1. Анализ, планирование, контроль. М., 1988. 2. Вестник штабной работы. М., 1972. 3. Штанько А.Ф., Громовенко Л.Й. Вопросы теории и практики руководства горрайорганами внутренних дел. К., 1996. 4. В.М. Плішкін. Теорія управління органами внутрішніх справ. К., 1999. 5. Основы научной организации труда в органах внутренних дел. М., 1973.

Надійшла до редколегії 18.01.2000

М.В. Корнієнко, заст. міністра внутр. справ,
начальник Управління ГУМВС України у м.Києві

Поняття «особливі умови» в діяльності органів внутрішніх справ

Формування в Україні правової держави вимагає прийняття ефективних заходів щодо удосконалення діяльності правоохоронних органів, посилення боротьби із злочинністю та зміцнення правопорядку. Реалізація даного курсу зумовлює об’єктивну необхідність подальшого удосконалення правових і організаційних основ діяльності органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку.

Органи внутрішніх справ поряд із звичайними (повсякденними), дуже часто діють у незвичайних умовах (особливих умовах), викликаних різноманітними, в тому числі й недостатньо вивченими явищами як соціального, так і природного, техногенного характеру. Тому для формування всебічного уявлення про принципи організації охорони громадського порядку в умовах ускладненої оперативної обстановки необхідно з’ясувати саме поняття «особливі умови діяльності». Термінологічна визначеність має суттєве значення для практичної діяльності органів внутрішніх справ.

Кожний з досліджуваних термінів, «особливі» та «умови», має своє змістове навантаження. Слово «особливий» означає: не такий як всі, тобто незвичайний, в певній мірі виключний [1]. Під «умовами» розуміються обставини, від яких щось залежить: правила, встановлені в тій чи іншій сфері життя, діяльності; обстановка, яка характеризує та детермінує дані події; дані, вимоги, з аналізу та врахування яких слід виходити. Таким чином, застосовуючи до діяльності органів внутрішніх справ поняття «особливі умови», необхідно мати на увазі й зміст останніх (обставин, правил, обстановки), і те, що їх відрізняє.

Деякі автори відносять до особливих умов обставини, що порушують нормальний ритм життя суспільства. Ряд розробників зазначеної проблеми розуміють під терміном «особливі умови» надзвичайну обстановку, яка призвела до встановлення спеціального правового режиму, який характеризується підвищенням повноважень органів державної влади і управління. Як правило, у даному випадку передбачається обстановка, яка складається при стихійних лихах, епідеміях і епізоотіях.

З наукової позиції поняття «особливі умови» є більш містким, включаючи в себе відповідний зміст, форму вираження, в тому числі і в нормативних актах. Дане поняття не може обмежуватись характеристикою обстановки, яка складається при стихійних лихах, епідеміях та епізоотіях. Воно повинно охоплювати більш широке коло обставин, перш за все соціального змісту. Так, на думку А.Ф. Майдикова, в розглядуваному нами понятті необхідно відобразити ті головні особливості названих умов, які зумовлюють в період виникнення останніх специфіку функціонування органів внутрішніх справ [2, с.6].

Такими особливостями перш за все є:

– запровадження особливого правового режиму;

– створення для його підтримання нових структур в системі правоохоронних органів;

– організація нової системи управління;

– залучення додаткових сил і засобів;

– проведення при необхідності спеціальних операцій.

Однак необхідно зазначити, що перелік зазначених особливостей не є вичерпним і може бути доповнений іншими ознаками в залежності від виконуваних завдань у конкретних умовах діяльності.

При розгляді даної проблеми важливе значення має чітка класифікація особливих умов, від чого залежить успішність вирішення багатьох практичних питань діяльності органів внутрішніх справ. Так, певне коло науковців пов’язують розуміння особливих умов лише із здійсненням компетентними органами надзвичайних заходів охорони громадського порядку.

Інші дослідники визначають їх як підвищені за ступенем небезпеки умови суспільного життя, що загрожують здоров’ю людей, матеріальним і культурним цінностям.

Слід погодитись з Ю.Н. Мартиновим, який зазначає, що різноманітність точок зору стосовно даного питання зумовлюється відсутністю єдиного підходу до предмету дослідження. Так, на його погляд, одні автори розглядають особливі умови як спеціальний правовий режим, який виступає формою їх вираження, інші – як явища, що складають їх зміст [3, с.78].

Виходячи з матеріалів дослідження, яке було проведено А.Ф. Майдиковим, можна зробити висновок, що під особливими умовами необхідно розуміти підвищену за ступенем небезпеки для життя людей, збереженістю матеріальних і культурних цінностей обстановку, яка викликана явищами природно-біологічного, соціального характеру і вимагає для її нормалізації від системи Міністерства внутрішніх справ прийняття спеціальних організаційних заходів та їх матеріально-технічного забезпечення [2, с.6].

Дещо інше визначення особливих умов діяльності органів внутрішніх справ запропонував В.А. Лаптій. Так, особливими визнаються умови, за яких виникає вкрай необхідна (невідкладна) потреба здійснення додаткових на рівні законодавчих та виконавчих (вищих та місцевих) органів державної влади заходів правового, організаційного, тактичного та іншого характеру, їх ресурсного забезпечення з тим, щоб у короткий час та з меншими втратами нормалізувати надзвичайну обстановку [4].

Дещо відмінне, більш широке визначення пропонують інші вчені. Під особливими умовами вони розуміють «обстановку, що виникла на певній території в результаті явищ природного, біологічного, технологічного та соціального характеру, яка характеризується підвищеними за ступенем небезпеки умовами суспільного життя, отримала юридичну оцінку уповноваженим на те органом (суб’єктом), і тягне за собою запровадження спеціального правового режиму, який посилює повноваження органів державної влади і управління з метою подальшої її нормалізації, відновлення законності і правопорядку» [5, с.29].

На нашу думку, запропоноване визначення є найбільш змістовним та вдалим для застосування в науковій літературі.

Методологія наукового дослідження передбачає наявність класифікації об’єктів та явищ, що піддаються аналізу. У даному випадку – це особливі умови, викликані надзвичайними ситуаціями.

Вивчення спеціальної літератури щодо даної проблеми, а також відповідних нормативних документів показало, що особливі умови в основному поділяються на три великі групи: 1) природно-біологічного характеру (землетруси, повені, епідемії, епізоотії); 2) технічного або виробничого характеру (аварії, катастрофи); 3) соціального характеру, які поділяються на:

– кримінального характеру (групові порушення громадського порядку, масові безпорядки, захоплення заручників);

– некримінального характеру (масові несанкціоновані виступи самодіяльних об’єднань, масові політичні, культурні та спортивні заходи).

Особливі умови виникають також з моменту оголошення стану війни або фактичного початку військових дій, при запровадженні режиму військового стану та з оголошенням загальної або часткової мобілізації [6].

Враховуючи викладене, необхідно дослідити співвідношення поняття «особливі умови» з поняттями «надзвичайні обставини», «надзвичайні події» та «надзвичайні ситуації», які широко застосовуються в теорії та практиці діяльності органів внутрішніх справ.

Надзвичайними обставинами, відповідно до норм української мови, називають неординарні, не передбачені звичайним ходом справ явища, що взаємодіють з будь-яким іншим процесом та з ним пов’язані [1].

Так, В.А. Лаптій зазначає, що під надзвичайними обставинами для органів внутрішніх справ розуміються такі обставини, при яких виникаючі явища, події і пригоди соціального (криміногенного і не криміногенного), природного, біологічного, техногенного та іншого походження характеризуються підвищеними за ступенем загрози умовами громадянського життя [7].

«Надзвичайна подія» визначається як виключно важлива подія, яка порушила повсякденну життєдіяльність. За своїми масштабами, наслідками і значенню подібні події виходять далеко за межі рядових, повсякденних. Вони, як правило, супроводжуються негативними ексцесами, що наносять велику матеріальну і моральну шкоду суспільству, окремим громадянам та принижують соціально-політичний авторитет держави. В даному випадку створюється загроза життю та здоров’ю великих мас людей, виникає сприятлива обстановка для активізації злочинних елементів.

Поняття «надзвичайна ситуація» одними вченими визначається як реальний прояв небезпек сучасного світу, які мають великі наслідки, справляють суттєвий вплив на економіку, політику, соціальне життя адміністративно-територіальної одиниці, регіону країни. Інші автори передбачають, що надзвичайна ситуація «характеризується загрозою або розвитком стихійного лиха або радіоактивного забруднення, великими аваріями на об’єктах народного господарства, транспортних магістралях та деякими іншими подіями» [8].

На думку Б.М. Порфирьєва, під надзвичайною ситуацією розуміється зовнішньо неочікувана, раптова обстановка, яка характеризується невизначеністю і складністю прийняття рішень, гостроконфліктністю та стресовим станом населення, значною соціально-екологічною та економічною шкодою, перш за все людськими жертвами. Звідси виникає необхідність у великих людських, матеріальних та часових витратах на проведення евакуаційно-рятувальних робіт та ліквідацію різноманітних негативних наслідків руйнувань, пожеж тощо [9, с.20].

Аналіз змісту розглядуваних понять «надзвичайні обставини», «надзвичайні події», «надзвичайні ситуації» дозволяють виявити не тільки взаємозв’язок між ними, але й принципову різницю. Так, А.Ф. Майдиков наголошує, що наприклад, аварія на Чорнобильській АЕС розпочиналась як надзвичайна подія, потім переросла в обставину, глобальну надзвичайну ситуацію, яка в свою чергу викликала особливі умови для населення, підприємств та трудових колективів даного регіону [2, с.8]. У даному випадку важливим залишається те, що надзвичайні події зумовлюють надзвичайну ситуацію, яка потребує прийняття цілеспрямованих та чітких рішень, спрямованих на подолання негативних наслідків.

У кінцевому результаті надзвичайна ситуація створює умови, які ускладнюють діяльність органів внутрішніх справ. За даних обставин суттєво змінюється зміст та режим їх роботи. Виникає необхідність використання спеціальних організаційних форм, нових тактичних прийомів, методів управління та керівництва. В таких умовах змінюються пріоритети завдань, різко підвищується роль і значення оперативності, концентруються і залучаються великі сили і засоби для вирішення виникаючих ситуацій.

Таким чином, детальний розгляд складових елементів поняття «особливі умови» в діяльності органів внутрішніх справ дає можливість створити не тільки загальне уявлення про специфіку діяльності зазначених органів, а й влучно використовувати дані терміни при розробці нових нормативних актів. Цілком зрозуміло, що чим досконалішою є диспозиція і порядок застосування норм права, тим з більшою результативністю функціонують всі ланки правоохоронної системи.

Список літератури:

1. Словник української мови. К., 1974. 2. Майдыков А.Ф. Предмет, задачи и система курса «Управление органами внутренних дел в экстремальных условиях. М., 1989. 3. Мартынов Ю.Н. О понятии особых условий // Актуальные вопросы советского административного права. М., 1972. 4. Лаптій В.А. Оперативний штаб – основний орган управління в особливих умовах / Матеріали наук.-практ. конф. «Наукові розробки Академії – удосконаленню практичної діяльності по підготовці кадрів органів внутрішніх справ». Українська академія внутрішніх справ. К., 1994. 5. Ларин В.В., Лесняк И.А., Никулин Г.С. Понятие и содержание особых условий // Совершенствование управления органами внутренних дел в особых условиях: труды Академии МВД СССР. М., 1991. 6. Закон України «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р. // ВВР України. 1992. №9. Ст.106. 7. Лаптій В.А. Проблеми оптимізації управління органами внутрішніх справ в особливих умовах / Автореф. дис. … канд. юрид. наук. К., 1994. 8. Брушлинский Н.Н., Семиков В.Л. Проблема создания и функционирования аварийных служб // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях: Рефер. сб. ВИНИТИ. М., 1990. Вып. 1; Теряев В.Г. Что такое «медицина катастроф»? // Там же. 9. Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях // Наука и техника управления. 1989. №5.

Надійшла до редколегії 26.01.2000

В.О. Навроцький, канд. юрид. наук, доцент
каф. кримінального права і кримінології
ЛДУ ім.І.Франка

Специфіка принципів кримінально-правової кваліфікації

Принципи кримінально-правової кваліфікації є частиною всіх правових принципів. Тому їм притаманні як риси цілого – правових принципів, так і ознаки, які відрізняють ці принципи від усіх інших, специфічні саме для аналізованих принципів. Такі ознаки випливають із особливостей кримінально-правової кваліфікації як окремого виду правозастосовчої діяльності.

Специфіка принципів кримінально-правової кваліфікації порівняно з іншими видами правових принципів полягає у змісті; у сфері застосування (поширення); у наслідках недотримання.

Зміст принципів кримінально-правової кваліфікації складають ідеї, які виражають сутність цієї діяльності. Кожний із принципів «опосередковує» певні вимоги до кваліфікації, тобто правила, умови, які є обов’язковими для неї. Завдяки дотриманню принципів кваліфікації реалізується воля законодавця, правильно застосовуються норми кримінального права, втілюється в життя політика держави у боротьбі із злочинністю.

Саме за змістом принципи кримінально-правової кваліфікації відрізняються від принципів кримінального права. Принципи кримінального права відображають статику боротьби із злочинністю, виражену у наявних нормах кримінального законодавства – їх соціальне призначення, внутрішні закономірності побудови норм цієї галузі та їх взаємозв’язки з нормами інших правових галузей, зміст окремих інститутів. Принципи ж кримінально-правової кваліфікації характеризують динаміку реалізації прав і обов’язків держави, її компетентних органів, громадян з кримінально-правової боротьби зі злочинністю – процес застосування норм кримінального права до конкретних життєвих ситуацій, їх ієрархію, шляхи вирішення питань, які виникають в ході правозастосування. Принципи кваліфікації відображають її основні структурні елементи. Так, ці принципи формулюються з урахуванням насамперед змісту цієї діяльності – вибору норми, доведення відповідності між фактичними обставинами та ознаками, вказаними в кримінальному законі, юридичного закріплення результатів кваліфікації. Вони (принципи) дозволяють визначити суб’єктів кваліфікації та сформулювати вимоги до їх діяльності, а також окреслити права осіб, діяння яких кваліфікуються. Нарешті, принципи кваліфікації вказують на її об’єкт – діяння, принаймні формально передбачене кримінальним законом як злочин.

При визначенні сфери застосування принципів кримінально-правової кваліфікації слід мати на увазі, що вони впливають на широке коло суспільних відносин. Насамперед вони стосуються питань застосування норм чинного законодавства. При цьому принципи кримінально-правової кваліфікації проявляють свою дію на всіх стадіях кримінального процесу, за винятком хіба що стадії виконання вироку. Головним чином, принципи кваліфікації відіграють відповідну спрямовуючу роль при застосуванні диспозиції кримінально-правової норми. Але й призначення покарання не обходиться без врахування принципів кваліфікації. Так, загальновизнане на сьогодні положення про неприпустимість подвійного врахування «одноіменних» ознак складу злочину, названих в диспозиції статті кримінального закону і відповідних обтяжуючих чи пом’якшуючих відповідальність обставин базується на принципі кваліфікації про недопустимість подвійного ставлення у вину. Разом із тим, зворотної дії принципів призначення покарання на кваліфікацію не спостерігається. Адже кваліфікація і в часі передує призначенню покарання і повинна здійснюватися незалежно від того, яке покарання може бути призначене особі, дії якої отримують ту чи іншу кримінально-правову оцінку.

Принципи кримінально-правової кваліфікації є ідеями, що скеровують діяльність працівників органів, які є суб’єктами офіційної кваліфікації. Водночас вони визначають і поведінку осіб, які, не проводячи кваліфікації від імені держави, однак мають до неї відношення. Саме дотримання чи недотримання принципів кваліфікації, а тим самим і уявлень про справедливість чи несправедливість прийнятих у зв’язку з кваліфікацією рішень, спонукає потерпілих, засуджених, адвокатів заявляти в ході процесу клопотання, оскаржувати вироки чи інші процесуальні документи. Через призму принципів кваліфікації у громадян складається враження про справедливість існуючої правової системи та юрисдикційних органів.

Принципи кваліфікації мають відношення і до правотворчості. Необхідність внесення змін і доповнень до норм чинного законодавства часто пояснюється саме потребою забезпечити реалізацію принципів кримінально-правової кваліфікації. Ці принципи повинні враховуватися і при повній кодифікації законодавства з тим, щоб воно не лише виглядало досконалим у статиці, але і було ефективним у застосуванні.

Складнішим є зв’язок принципів кримінально-правової кваліфікації з чинним законодавством. Він має іншу спрямованість, ніж зв’язок цих же принципів із застосуванням кримінально-правових норм та правотворчістю в цій галузі. Суть цього зв’язку полягає в тому, що не принципи кваліфікації впливають на визначення змісту кримінально-правових норм, а, навпаки, виходячи із змісту норм, визначаються вказані принципи.

Як вище відзначалося, для визначення специфіки принципів кримінально-правової кваліфікації слід встановити також наслідки їх недотримання. Аналізовані принципи, як і принципи будь-якої діяльності, є її фундаментом. Пошкодження фундаменту з неминучістю тягне за собою й порушення стійкості, а то й розвалювання усієї будови, яка стоїть на ньому. З цього приводу М.Й. Коржанський справедливо відзначав, що недоліки та хиби правосуддя, особливо у сфері боротьби зі злочинністю, і найшкідливіші їх наслідки виявляються якраз там і тоді, де й коли порушуються принципи [1, с.69].

Недотримання принципів кримінально-правової кваліфікації тягне за собою неоднакові наслідки в залежності від того, має місце порушення якогось одного принципу чи їх сукупності, стосується це конкретної кримінальної справи чи становить собою лінію діяльності відповідних державних органів. При недотриманні певного принципу чи певних принципів кваліфікації особою, яка проводить дізнання, слідчим, прокурором, суддею в ході проведення попереднього розслідування і судового слідства по конкретній кримінальній справі настають наслідки, перелік і зміст яких визначається значенням правильної кримінально-правової кваліфікації. Про ці наслідки кримінально-правового, кримінально-процесуального, криміналістичного та кримінологічного характеру вже говорилося вище. Вони підлягають усуненню процесуальним шляхом.

Ігнорування ж чи незнання принципів кримінально-правової кваліфікації особами, які вправі давати обов’язкові вказівки з приводу кваліфікації (начальником слідчого відділення, прокурором), а також наділені правом скасовувати чи змінювати процесуальні документи тягне за собою деформації в слідчо-прокурорській та судовій практиці. Не лише в справі, з приводу якої дані вказівки, а й з інших аналогічних приймаються рішення, що відповідають не реально існуючим, науково обгрунтованим принципам кваліфікації, а в угоду відповідній посадовій особі, на рівні її розуміння принципів.

Показовою у цьому відношенні є дискусія з питань застосування ст.1556 КК, яку зініціювало Головне слідче управління МВС України листом від 20 грудня 1998 р. №13/4-7604. Видаючи свою позицію за позицію усієї судової практики, керівництво цього підрозділу МВС України стверджує, що ознакою торговельної діяльності не є зайняття нею систематично чи у вигляді промислу. Водночас визнається, що торговельна діяльність – це один із видів підприємництва, законодавче визначення якого (ст.1 Закону України від 7 лютого 1991 р. «Про підприємництво») передбачає, що підприємництво – це діяльність систематична, з метою одержання прибутку. В цьому ж листі стверджується неприпустимість керуватися при кваліфікації незаконної торговельної діяльності положеннями, які викладені в Декреті Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 р. «Про податок на промисел», оскільки він, мовляв, «регулює суспільні відносини, які складаються між громадянами та державою при оплаті одного із видів податку – податку на промисел, а не тлумачить норми Кримінального кодексу України та не дає поняття «торговельної діяльності». Виходячи з такого розуміння, пропонується (щоправда вже не в цьому листі, а у виступах на організованій з цієї же проблеми конференції) одні і ті ж епізоди незаконної торговельної діяльності вважати і складовою адміністративного правопорушення, і частиною діяння, за яке настає кримінальна відповідальність. Таким чином, формулюючи вказаний лист, його автори не врахували як принцип законності кваліфікації, так і принцип недопустимості подвійного ставлення в вину. Важко не відзначити, що сам факт розсилки подібних листів – вказівок підриває процесуальну самостійність слідчих при вирішенні питань кваліфікації. Адже відповідні керівники слідчих відділень, управлінь – хоча б і головного слідчого управління МВС України – вправі давати вказівки щодо кваліфікації конкретним слідчим і з приводу конкретних кримінальних справ, а не всім слідчим і в усіх справах такого роду. Не зайвим буде нагадати, що за Конституцією України право тлумачення закону надане лише Конституційному Суду України.

Ще більш масштабні наслідки породжує неврахування принципів кваліфікації при роз’ясненні змісту кримінального закону, яке поширюється на невизначену кількість випадків. Різного роду дискусійні положення, які містяться у наукових публікаціях, як правило, не справляють вплив на правозастосовчу практику – завдяки тому, що, звичайно, практичні працівники їх не сприймають як керівництво до дії, а, відверто кажучи, переважна більшість навіть і не читає. Це, однак, не стосується науково-практичних коментарів КК. Важко навіть сказати чому, але на загал їх сприймають як коментарі офіційні і обов’язкові. Ця думка, зокрема, неодноразово наведена у вказаному листі МВС України від 20 грудня 1998 р. Тому ігнорування принципів кваліфікації в такого роду публікаціях тягне тиражування помилок на всю державу і на тривалий період – аж до видання нового коментаря. Щоправда, все частіший випуск коментарів до КК, який спостерігається в останні роки, здатний похитнути ілюзію про їх обов’язковість.

Куди гірші негативні наслідки офіційного тлумачення, в актах якого пропонується приймати рішення, які не узгоджуються з принципами кваліфікації. Такі акти, маючи по суті рівну силу з законом, дезорієнтують і практику, і теорію. Так, важко погодитися з тим, що Верховна Рада України в Постанові від 26 січня 1993 р. «Про застосування статей 154, 1555 Кримінального кодексу України та статей 1602, 2081 Кодексу України про адміністративні правопорушення» визнає можливим визнавати наявність торговельної діяльності при вчиненні лише однієї (В.Н.) угоди купівлі-продажу, якщо її предметом є партія будь-яких товарів і одержаний неконтрольований державою прибуток перевищує мінімальний розмір заробітної плати, встановлений законодавством України.

Такими ж шкідливими є і роз’яснення пленуму Верховного Суду України, при складанні яких не витримані принципи кваліфікації. Внаслідок цього відсутній єдиний підхід в оцінці юридично однорідних посягань. Так, важко зрозуміти, чому при вчиненні злочинів проти особи Верховний Суд пропонує посягання стосовно кожного потерпілого кваліфікувати окремо, причому наступні з урахуванням повторності, а при вчиненні злочинів проти власності вважає, що кваліфікація за частиною статті, яка передбачає вчинення злочину повторно, охоплює всі вчинені винним посягання. Очевидно, що в першому випадку принципи повноти кваліфікації та її індивідуальності прийнято до уваги, а в іншому – вони проігноровані.

Нарешті, недотримання принципів кримінально-правової кваліфікації в ході правотворчості веде до створення норм, які важко чи взагалі неможливо застосувати на практиці, стосовно яких не існує ознак, які дозволяють їх розмежувати між собою і т.ін.

Наприклад, порівняння диспозицій ч.1 ст.1555 КК України, яка передбачає «примушування особи до штучного підвищення чи підтримання високих цін на товари або послуги населенню шляхом насильства, заподіяння шкоди або погрози їх застосування» та ч.2 ст.1557 КК, де встановлена відповідальність за «насильство, завдання шкоди чи погрози ними з метою штучної зміни або штучного фіксування цін» навряд чи дозволить виявити, яка з цих норм є загальною, а яка спеціальною. Висновок, який напрошується на перший погляд, що ч.2 ст.1557 КК охоплює штучну зміну цін як в бік їх підвищення, так і зниження, а отже ця норма є загальною стосовно ч.1 ст.1555 КК, не витримує перевірки при порівнянні санкцій цих норм. Адже неможливо пояснити, чому спеціальна норма, яка передбачає штучне підвищення цін, має санкцію більш ніж вдвічі нижчу, ніж загальна. До того ж можливий висновок про те, що ч.1 ст.1555: ч.2 ст.1557 = спеціальна норма: загальна норми спро­стовується і історичним тлумаченням. Статтею 1557 КК доповнений на кілька років пізніше, після введення до нього статті 1555. Типовим же для вітчизняного законодавства є зовсім інший шлях розвитку, коли спеціальні норми виділяються із загальних, вводяться до кодексу пізніше.

А при такому конструюванні норм, коли є зовсім однакові підстави кваліфікувати скоєне як за однією, так і за іншою нормою, неможливо реалізувати принцип індивідуалізації кваліфікації.

Нарешті слід відзначити, що, звичайно, порушення одного із принципів тягне за собою і порушення ряду інших принципів кваліфікації. І навпаки, точне дотримання одного із принципів є своєрідною гарантією виконання усіх інших вимог права і навпаки. Пояснюється це тим, що правові принципи діють в системі, внаслідок чого якості кожного із них залежать не лише від власного змісту, але й від функціонування усієї системи правових принципів [2, с.158].

Список літератури:

1. Коржанський М. Про принципи уголовного права України // Право України. 1995. №11. 2. Явич Л.С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978.

Надійшла до редколегії 09.12.99

М.А. Погорецький, канд. юрид. наук, начальник
юрид. відділу Управління СБУ в Харківській обл.

Прокурорський нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю

Конституція України визнала Україну суверенною, демократичною і правовою державою, основоположним принципом якої є верховенство права, а людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю суспільства. З прийняттям нової Конституції України виникла нагальна потреба удосконалення усіх державних інститутів, які стоять на сторожі прав і свобод людини, і особливо правоохоронних органів.

Логічно побудована правоохоронна система, де чітко визначена компетенція кожного її суб’єкта, призведе до функціонування таких правових відносин між ними, які забезпечать не тільки ефективність оперативно-розшукової діяльності і кримінального судочинства щодо розкриття злочинів, а й реалізації прав осіб, стосовно яких проводяться оперативно-розшукові та кримінально-процесуальні заходи, своєчасного усунення судово-слідчих помилок і тих, що допускаються в ході оперативно-розшукової діяльності, створення надійних правових гарантій від необгрунтованого притягнення невинуватих осіб до кримінальної відповідальності та інших порушень їх прав та свобод.

Важливе місце у правоохоронній системі відводиться прокуратурі України, на яку відповідно до п.3 ст.121 Конституції України та п.1 ст.30 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» покладено нагляд за додержанням законів органами, які ведуть оперативно-розшукову діяльність. Для розуміння сутності прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю важливим є правильне визначення його об’єкта та предмета. Проблема об’єкта і предмета прокурорського нагляду загалом є однією з дискусійних до тепер, а щодо оперативно-розшукової діяльності ще й малодослідженою. Хоча в теорії прокурорського нагляду було висвітлено деякі проблеми, та, як правильно зазначають Ю. М. Грошевий і Д. І. Пишнів, немає підстав вважати, що проблема об’єкта і предмета прокурорського нагляду вже розв’язана. В науці поки ще не усунені істотні протиріччя навіть із основних аспектів даної проблеми [1, с.18]. Її вирішення дасть змогу чітко визначити компетенцію прокурора по здійсненню прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю, встановити його межу з тим, щоб нагляд прокурора був якомога ефективнішим і результативнішим, сприяв охороні прав, свобод та законних інтересів осіб, які знаходяться у сфері оперативно-розшукової діяльності, додержанню встановленого законодавством України та відомчими нормативними актами порядку виконання оперативними підрозділами оперативно-розшукових заходів, законності рішень, які вони приймають.

Одні автори розглядають поняття об’єкта і предмета прокурорського нагляду як відносно самостійні, інші – ототожнюють їх, треті – вважають, що слід говорити або про предмет або про об’єкт прокурорського нагляду [2, с.10].

В.В. Гаврилов включає в об’єкт прокурорського нагляду підприємства, організації, службових осіб і громадян [2, с.20]; В. Г. Даєв і М. Н. Маршунов – виконання означеними організаціями, службовими особами і громадянами законів [3, с.91]; В. Т. Михайлов – діяльність, пов’язану з виконанням і дотриманням законів [4, с.105]; П. М. Каркач – відносини, що виникають в процесі виконання законів [5, с.12]. В. Я. Чеканов вважає, що об’єктом нагляду виступає вчинок конкретного суб’єкта кримінально-процесуальної діяльності [6, с.78-80].

Під предметом прокурорського нагляду в юридичній літературі розуміється або законність, точне виконання або дотримання законів [7, с.143], або акти і дії службових осіб [8, с.7], а також суспільні відносини, що складаються у сфері забезпечення законності [9, с.241], або норми права, за виконанням яких здійснюється нагляд [10, с.11].

Деякі автори, базуючись на тлумаченні понять «об’єкт» і «предмет» та їх етимологічному походженні, а також аналізі філософської літератури з цього питання, прийшли до висновку, що ці поняття настільки близькі, що немає сенсу у їхньому розподілі, вважаючи, що об’єктом (предметом) прокурорського нагляду є виконання законів піднадзорними суб’єктами [11, с.16].

В.В. Долежан під об’єктом (предметом) прокурорського нагляду розуміє відступ від законів у діяльності органів влади і управління, підприємств, установ і організацій, службових осіб і громадян [12, с.8].

На наш погляд, слід погодитися з тими авторами, які вважають єдино правильним і таким, що відповідає призначенню прокуратури як наглядового органу, погляд на об’єкт прокурорського нагляду як на законність діяльності піднаглядних органів, організацій, суспільних об’єднань, службових осіб і громадян. В літературі справедливо відзначалося, що потреби правової держави передбачають не тільки виконання законів як актів, що виходять безпосередньо від вищих органів державної влади, а й дотримання законності взагалі, розуміючи під цим внутрішньо погоджену систему нормативно-правового регулювання і відповідну даній системі поведінку суб’єктів правових відносин [13, с.33].

Таке розуміння об’єкта нагляду, на нашу думку, відповідає тому, на що насправді направлена діяльність прокуратури і має важливе значення встановлення меж прокурорського нагляду як категорії, що дасть можливість визначити компетенцію прокурора по здійсненню нагляду з точки зору не тільки точного застосування закону, але й з огляду на його повноваження по відношенню до прийнятих посадовими особами актів, що йому суперечать.

Поняття «предмет нагляду» за своїм призначенням близьке до поняття «об’єкт». На наш погляд, це поняття слід використовувати як таке, що конкретизує об’єкт нагляду у випадках, коли необхідно підкреслити ті дії й акти, законність яких оцінюється. У зв’язку з цим вважаємо, що необхідно розрізняти родовий об’єкт прокурорського нагляду й предмет галузі. Погодитися ж з «запереченням правомірності існування і використання понять об’єкта і предмета», як вказує Т. Б. Вільчик, неможливо [1, с.12–13]. У цьому зв’язку В.Г.Даєв справедливо зауважує, що «безоб’єктного і безпредметного прокурорського нагляду бути не може» [3, с.63]. Ст.29 Закону України «Про прокуратуру» визначає, що предметом прокурорського нагляду за законністю в діяльності органів, що ведуть боротьбу із злочинністю, є дотримання ними законів, а ст.14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» встановлює, що нагляд за дотриманням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Таким чином, аналізуючи вказані норми права, можна зробити висновок, що предметом прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю є дотримання ними законів, що її регулюють. Але таке розуміння предмета прокурорського нагляду в цій сфері є неповним, оскільки оперативно-розшукова діяльність регулюється також і відомчими нормативними актами, на що немає посилання в зазначених законодавчих нормах, крім того, вказані Закони невиправдано, на наш погляд, не встановлюють меж прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю, що викликає труднощі в правозастосовній діяльності.

В п.9 Наказу Генерального прокурора України №4 від 4 жовтня 1998 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство» предмет прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю конкретизується. Вказується, що здійснюючи нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності, прокурорам в межах своєї компетенції слід перевіряти оперативно-розшукові справи, реєстраційні, облікові, статистичні, аналітичні та інші документи з цих питань і вживати заходів щодо усунення порушень законності та притягнення винних до встановленої законом відповідальності. Втручання в тактику проведення оперативно-розшукових заходів є неприпустимим, якщо дії оперативних працівників не суперечать законодавству.

Слід зазначити, що нова редакція Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», на наш погляд, значно розширює предмет прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю і фактично призводить до підміни прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, контролем за їх діяльністю. Це негативно відобразиться не тільки на здійснюваній відповідно до законодавства управлінській діяльності керівників органів, підрозділи яких проводять оперативно-розшукову діяльність, а й на ефективності прокурорського нагляду, оскільки в такому разі прокуратура має розглядатись як контролюючий орган, а його посадові особи за порушення оперативними підрозділами законодавства в ході оперативно-розшукової діяльності повинні нести відповідальність на рівні з керівниками відповідних органів саме за забезпечення належного контролю за їх діяльністю.

Передбачені у п.п.1-3, 8, 9 частини другої нової редакції ст.14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» повноваження прокурора не повною мірою узгоджуються з положеннями діючого законодавства України. Так, при визначенні для прокурора у п.1 права безперешкодного входження у всі приміщення органів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, не враховано вимоги Закону України від 21 вересня 1999 р. «Про державну таємницю», зокрема ст.34. У зв’язку з чим цей пункт доцільно доповнити реченням такого змісту: «Відвідування режимних приміщень здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про державну таємницю», а при відображенні в п.п.2, 3, 8, 9 повноважень прокурора не враховано положення ст.121 Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та деяких статей Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», насамперед про те, що прокуратура наглядає не за самою оперативно-розшуковою діяльністю, що є функцією контролю, а за додержанням законів органами, які її проводять. Як уже ми зазначали, згідно з ч.1 ст.29 Закону України «Про прокуратуру» предметом нагляду за законністю в діяльності органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю, є додержання законів органами дізнання, попереднього слідства та іншими органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю. Відповідно до ст.30 цього ж Закону з питань оперативно-розшукової діяльності прокурор вживає заходів щодо додержання відповідними органами передбаченого Законом порядку проведення оперативно-розшукових заходів, застосування технічних засобів. Контроль за оперативно-розшуковою діяльністю, в тому числі призначення перевірки виконання підпорядкованими підрозділами та їх посадовими особами покладених на них законом завдань оперативно-розшукової діяльності та дотримання ними прав, свобод людини і громадянина та юридичних осіб здійснюють відповідно до частини другої ст.9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» керівники відповідних державних органів, в підпорядкуванні яких є оперативні підрозділи. З урахуванням викладеного та положення частини третьої ст.30 Закону України «Про прокуратуру» пропонується п.2 виключити із Закону, а п.3 викласти а такій редакції: «доручає керівникам відповідних органів проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень Закону»; п.8 передбачено право прокурора скасовувати незаконні постанови про заведення або закриття оперативно-розшукової справи, зупинення і поновлення оперативно-розшукової діяльності чи про інші рішення, що суперечать Закону. Таке право прокурора не передбачено Законом України «Про прокуратуру» та суперечить Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», оскільки прокурор не є суб’єктом оперативно-розшукової діяльності і вказаний Закон чітко визначає коло осіб, уповноважених приймати рішення в ході оперативно-розшукової діяльності, зокрема частин першої та шостої ст.9, а також частини другої нової ст.9-2. Крім того, цією ж ст.9-2 (п.8 частини першої та частина друга) передбачено, що у разі виявлення прокурором незаконно порушеної справи, остання закривається постановою посадової особи оперативного підрозділу, яка затверджується начальником відповідного органу або його заступником. У п.9 зазначено право прокурора вимагати від керівника усунення особи від подальшого проведення оперативно-розшукової діяльності у справі, якщо вона допустила порушення закону, прав та свобод людини і громадянина або юридичної особи, що не передбачено Законом України «Про прокуратуру» та є нічим іншим, як втручанням в управлінську діяльність керівника оперативного підрозділу, оскільки вирішення такого питання є безпосередньо його компетенцією. У зв’язку з цим п.п.8 і 9 пропонується виключити із нової редакції ст.14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність».

Крім того, у цій же новій редакції ч.2 ст.8 згаданого Закону закріплено норму, що може спричинити негативні наслідки на практиці. Так, нею передбачено, що негласне проникнення до житла чи до іншого володіння особи, зняття інформації з каналів зв’язку і контроль за листуванням, телефонними розмовами, телеграфною та іншою кореспонденцією проводяться за рішенням суду, а застосування інших технічних засобів отримання інформації – з санкції прокурора. Однак, наприклад, такий оперативний захід як негласне проникнення до житла чи до іншого володіння особи майже завжди здійснюється із застосуванням технічних засобів отримання інформації або шляхом їх застосування, а тому згідно з прийнятою нормою оперативному підрозділу на проведення оперативно-розшукових заходів, які здійснюються одночасно щодо одного й того об’єкта, і є, по суті, аналогічними, потрібно буде отримувати дозвіл одночасно у двох органах – в суді і прокуратурі. Це призведе не тільки до зволікання здійснення оперативно-розшукових заходів (шляхом подовження часу від прийняття рішення про ведення оперативно-розшукового заходу до його безпосереднього здійснення після отримання дозволів), що є недопустимим для оперативно-розшукової діяльності, та, як вже зазначалося, до необгрунтованого розширення кола осіб, які мають доступ до інформації з обмеженим доступом, а й до дублювання функцій суду та прокуратури при наданні дозволу на проведення оперативно-розшукових заходів, пов’язаних з тимчасовим обмеженням прав і свобод людини.

З урахуванням викладеного та положень Конституції України щодо гарантування основних прав та свобод людини та громадянина та щодо можливості їх обмеження пропонується в Законі перебачити, що всі оперативно-розшукові заходи, пов’язані з тимчасовим обмеженням прав і свобод, здійснюються за рішенням суду.

Питання про сутність прокурорського нагляду не вичерпується тільки з’ясуванням його об’єкта і предмета, а припускає також дослідження функціонального спрямування нагляду і тих елементів, що дозволяють окреслити його межі. Бо, як вважає філософська наука, «розкрити сутність чого-небудь – значить проникнути у глибини речі, її основні властивості, виявити причину її виникнення і закони функціонування, а також тенденції розвитку» [10, с.194].

Аналіз юридичної літератури свідчить про те, що з питань про функції прокурорського нагляду і його межі також ведуться тривалі дискусії. Висловлено багато точок зору як щодо змісту функціональної діяльності прокуратури, так і щодо кількості функцій, які виконуються прокурорським наглядом [14, с.22]. Ці дискусії стосуються усіх напрямків діяльності прокурора і, перш за все, стадії досудового слідства. Щодо прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю, то ця багатогранна проблема тільки фрагментарно висвітлювалась у працях, в тому числі і вітчизняних науковців, без її детального дослідження [15, с.77-81; 16, с.99-113] і, мабуть, однією з причин є те, що до теперішнього часу не вирішена проблема щодо існування оперативно-розшукового права як самостійної галузі. На сьогодні вона має тільки постановочний характер. Для встановлення меж прокурорського нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю важливим є порівняльний аналіз такого нагляду за досудовим слідством з урахуванням об’єкта і предмета нагляду, оскільки орган дізнання наділений функціями як досудового слідства, так і здійсненням оперативно-розшукової діяльності.

У кримінально-процесуальній літературі, а також у літературі з прокурорському нагляду одним з найбільш дискусійних є питання про те, чи здійснює прокурор на стадії попереднього розслідування поряд з функцією нагляду за дотриманням законів також і функцію процесуального керівництва органами дізнання і досудового слідства [15, с.112; 17, с.56; 11, с.17–18].

Одні автори вважають, що прокурорський нагляд за досудовим слідством носить складний характер у зв’язку з поєднанням функцій нагляду і керівництва. При цьому вказується, що оскільки діяльність прокурора по нагляду за законністю розслідування носить процесуальний характер, то прокурорсько-наглядові функції прокурора є кримінально-процесуальною формою керівництва [11, с.17-18; 18, с.56-57; 19, с.210-225]. Інші вважають, що в діяльності прокурора нагляд і керівництво не сумісні, у зв’язку з чим заперечують керівництво органами розслідування з боку прокурора [20, с.94-101].

Так, В.К. Клочков відзначає, що наглядові функції прокурора за розслідуванням злочинів є водночас із його боку і керівництвом цією діяльністю. «Так зване «процесуальне керівництво» діяльністю органів дізнання і досудового слідства, – зазначає автор, – при якому вказівки прокурора обов’язкові, є не що інше, як адміністративна влада, що реалізується в кримінально-процесуальній формі, якої прокурор в новому кримінально-процесуальному законодавстві повинен бути позбавлений» [21, с.30].

Суперечливу позицію з цього питання займає А.М. Ларін. «Аналіз закону, – пише автор, – не виявляє жодних критеріїв, що дозволили б заперечувати те, що прокурор здійснює функцію керівництва розслідуванням» [22, с.78]. Мотивуючи свою точку зору, А.М. Ларін виходить із характеру повноважень прокурора на стадії попереднього розслідування, зокрема, із його права скасовувати незаконні і необгрунтовані рішення слідчого і робить такий висновок: «Те, що на рівні державно-правових відносин представляє прокурорський нагляд, на кримінально-процесуальному рівні на стадії досудового слідства є процесуальним керівництвом» [22, с.82]. Іншими словами, А.М. Ларін функцію прокурора на стадії досудового слідства зводить до здійснення ним процесуального керівництва попереднім розслідуванням. Це твердження, на нашу думку, є спірним.

Цікавим є погляд на прокурорський нагляд за попереднім розслідуванням С.А.Альперта, який відзначав, що процесуальне керівництво – це не щось самостійне, що лежить поза сферою нагляду за законністю. Воно здійснюється в ході наглядової діяльності прокурора, шляхом здійснення ним процесуальної функції нагляду за точним і одноманітним виконанням закону на досудовому слідстві. Діючи як орган влади, реалізуючи процесуальну функцію нагляду за законністю, прокурор вказує органам розслідування на допущені ними відступи від закону, вживає заходів щодо їх усунення або підтверджує в передбачених випадках правильність прийнятих ними рішень і завдяки цьому спрямовує попереднє розслідування на шлях, який відповідає вимогам закону, інакше кажучи – таким засобом «процесуально керує» попереднім розслідуванням [20, с.98-99].

Розглядаючи питання про співвідношення «процесуального керівництва» прокурором попереднім розслідуванням і «наглядом за дотриманням законів при провадженні попереднього розслідування», Г.К. Кожевников вказує, що, по-перше, процесуальне керівництво попереднім розслідуванням правомірно розглядати як один з засобів реалізації прокурором його функції нагляду за дотриманням законів органами дізнання і досудового слідства і, по-друге, наглядові повноваження прокурора покликані забезпечити, з одного боку, відповідність кримінально-процесуальної діяльності апаратів дізнання і досудового слідства завданням кримінального судочинства (процесуальне керівництво), а з другого – дотримання вимог закону при розслідуванні конкретної кримінальної справи (нагляд прокурора за дотриманням законів органами попереднього розслідування). Таким чином, Г.К.Кожевников робить висновок про те, що кримінально-про­це­суальна діяльність органів дізнання і досудового слідства і наглядова діяльність прокурора знаходяться в системному зв’язку, в якому нагляд прокурора за дотриманням законів цими органами є не тільки галуззю прокурорського нагляду, але й складає частину системи попереднього розслідування [11, с.17-18].

На нашу думку, слід погодитися з авторами, які вважають, що здійснюючи наглядові функції за органами попереднього розслідування, прокурору властива функція процесуального керівництва їх діяльністю, тобто прокурор як самостійний, владний і відповідальний за всебічність, повноту і законність попереднього розслідування суб’єкт кримінального судочинства відповідно до ст.ст.100, 227 – 231 КПК України наділений владними повноваженнями вирішувати всі питання попереднього розслідування кримінальної справи.

Аналізуючи нову редакцію ст.14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», можна зробити висновок, що її автори виходили саме з аналогії прокурорського нагляду за попереднім розслідуванням та процесуального керівництва ним, що не є припустимим щодо оперативно-розшукової діяльності. Кримінально-процесуальна діяльність за своїм функціональним призначенням та засобах здійснення докорінно відрізняється від оперативно-розшукової діяльності, і прокурор, який здійснює за нею нагляд, не може бути її суб’єктом та здійснювати керівництво останньою, він є лише органом нагляду.

Список літератури:

1. Вільчик Т. Б. Забезпечення всебічної повноти і об’єктивності дослідження обставин кримінальної справи засобами прокурорського нагляду: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Х., 1993. 2. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984. 3. Даев В.Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. 4. Михайлов В. Ф. Надзор за соблюдением законности при исполнении приговоров – отрасль прокурорского надзора / Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. 5. Каркач П.М. Проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов, направленных на борьбу с бесхозяйственностью в промышленности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Х., 1989. 6. Чеканов В.Я. Прокурорский надзор в условиях судопроизводства. Саратов, 1972. 7. Засыпкина Н.К. Предмет прокурорского надзора за законностью рассмотрения уголовных дел в суде // Прокурорский надзор и укрепление соц. законности в Советском государстве. Свердловск, 1981. 8. Лазарев Б.В. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.
9. Королев С.Н. Прокурорский надзор за исполнением судебных решений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1981. 10. Спиркин А. Г. Основы философии. Учеб. пособие. М., 1988. 11. Кожевников Г.К. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью приостановления предварительного расследования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Х., 1992. 12. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. … д-р юрид. наук. М., 1991. 13. Грошевой Ю.М., Таций В.Я. «Третья» власть: именем закона // Коммунист Украины. 1991. №3. 14. Грошевой Ю.М., Пышнев Д.И. Теоретические проблемы соотношений прокурорского надзора и ведомственного (вневедомственного) контроля в системе АПК. К., 1992. 15. Бандурка А.М., Горбачев А.В. Оперативно-розыскная деятельность: правовой анализ. К., 1994. 16. Басков В.И. Оперативно-розыскная деятельность: Учебно-методическое пособие. М., 1997. 17. Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. М., 1968. 18. Ларин А.М. Руководство расследованием как форма прокурорского надзора / Проблемы укрепления законности и правопорядка. Куйбышев, 1979. 19. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. 20. Альперт С.А. О процессуальных функциях прокурора в советском уголовном судопроизводстве // Проблемы соц. законности. Х., 1982. Вып. 10. 21. Клочков В.К. К разработке концепции прокурорского надзора в уголовном процессе // Соц. законность. 1989. №11. 22. Ларин А.М. Функция процессуального руководства и прокурорский надзор в стадии предварительного следствия // Развитие и усовершенствование уголовно-процессуальной формы. Воронеж, 1979.

Надійшла до редколегії 06.01.2000

Л.В. Авраменко, викладач кафедри теорії держави і права
Національної юридичної академії ім.Ярослава Мудрого

Наступність (сприйняття та запозичення) в праві України:
теоретичні аспекти

Дослідження наступності має велике значення: 1) теоретичне, бо дозволяє глибше зрозуміти діалектику розвитку права, шляхи його удосконалення; 2) практичне, оскільки дає можливість усвідомити: а) значущість стійкості у збереженні укорінених правових елементів правової системи України; б) безперспективність обмежуватися національною самодостатністю і не розвивати здатність до засвоєння правових цінностей сучасних цивілізованих держав.

У даній статті вперше розглядається наступність у праві в широкому розумінні як синтез наступностей: діахронної (в межах однієї правової системи між етапами її розвитку – історичний вимір) і синхронної (між різними правовими системами – просторовий вимір). Такий розгляд викликаний об'єктивним чинником. Внутрішній розвиток і зовнішнє спілкування – це дві взаємообумовлені сторони єдиного процесу. Своєрідність правової спадщини України полягає у єднанні впливів двох цивілізацій – східної (греко-візантійської) і західної (римсько-латинської), оскільки вона перебувала на перехресті Сходу і Заходу. Розділені на частини українські землі після періоду Київської Русі входили до складу різних держав (Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Російської держави, Австро-Угорщини, Туреччини).

Через відсутність власної стабільної державності протягом багатьох сторіч Україна не сформувала окремої незалежної національної правової системи, а її право, засноване на місцевих правових традиціях і звичаях, запозичило елементи правової культури як Заходу, так і Сходу (за словами В. Липинського, культурний простір України – «синтеза між Сходом і Заходом») [1, c.17-18 ]. Історичний і географічний аспекти наступності так переплетені в історії розвитку правових систем, що їх іноді важко розмежувати, а споконвічне «своє» в праві України (в окремих елементах) неможливо відокремити від того, що було привнесене і стало «своїм». Все це обумовлює необхідність підведення теоретичної бази під відповідні процеси в історії і сучасності в комплексі.          

Проблемі наступності в праві приділяли велику увагу радянські (російські й українські) правознавці, учені країн соціалістичної співдружності: І. Агєєв, Т. Йонашку, Н. Колдаєва, Т. Наконєчна, А. Нашиц, Н. Нєновскі, В. Рибаков, 3.Черниловський [2]. Вони зверталися, як правило, до дослідження наступності в історичному аспекті – між формаційними етапами розвитку права в рамках однієї правової системи, але В.К.Бабаєв, Н.П. Колдаєва, Г.В. Швеков та ін.[3] вказували на наявність наступності по горизонталі – між правовими системами, настійно рекомендували її вивчення. Проте наукових розробок у цьому плані вітчизняною наукою тоді не проводилося через «закритість» радянського суспільства. Закордонна наука при розробці проблем порівняльного правознавства, а саме Р.Давид, Г. Дж. Берман, Ж. Карбоньє, Х.Кьотц, К.Цвайгерт та ін.[4], акцентувала увагу на формах запозичення і використання елементів однієї правової системи з іншої. Сучасні вітчизняні і нині вже закордонні (російські) вчені П.П. Музиченко, В.А.Томсинов, Е. Харитонов [5], В. Н. Карташев, С. Р. Станік [6] останнім часом активізували вивчення проблем рецепції і юридичної акультурації. Стало зрозумілим, що теорію держави і права неможливо розвивати суто на національній основі, бо міжнародне право і порівняльне правознавство розширюють її джерелознавчу базу.

Право і наступність перебувають у деякому рядоположенні, синхронному і діахронному співіснуванні, нерідко у нерозрізненій неподільності, внутрішньому перехрещенні, але також – у прагматичній або теоретичній відособленості. Право не може розвиватися без наступності, а наступність властива всім соціальним явищам, у тому числі і праву. Наступність можна кваліфікувати як один із найважливіших принципів права.

Закономірність діахронної наступності в праві наочно виявляється в перехідні історичні періоди – від одного суспільного ладу до іншого. В нових умовах використовуються юридичні норми, що містяться у старих законах, але вже в певних межах, обумовлених таким чином, щоб старі форми наповнювались новим змістом. Можливо і тимчасове збереження не тільки старої форми, а й старого змісту – при умові, якщо він не суперечить змісту Основного Закону держави. Прикладом може бути Постанова Верховної Ради від 12.09.1991 р. «Про порядок тимчасової дії на території України окремих законодавчих актів Союзу РСР», а також дія в Україні близько 75 законів Української РСР. Головними засобами, за допомогою яких відбувається вкладання нового змісту у старі форми права, служать:
1) правотворчі акти нової влади, які включають стару форму у цілісну систему нового права, підкоряючи її новим основоположним принципам і з’єднуючись з новими формами структурно і функціонально; 2) інтерпретаційні акти як результат офіційного тлумачення норм права, які, використовуючи старі форми права, тлумачать їх зміст у відповідності з новими нормами і принципами права. Важливе уважне ставлення до традиційних форм і принципів права, розумне з’єднання старих і нових форм.

Внутрішньою, сутнісною стороною наступності в праві є зв’язок – генетичний, безперервний, що укорінений в загальних правових закономірностях розвитку правової системи. Засобами функціонування і вираження цього зв'язку, тобто зовнішніми формами, котрими цей зв'язок забезпечується, є сприйняття (збереження, засвоєння і використання) елементів одного етапу розвитку правової системи другим. Будь-яка правова система може трансформуватися в багатьох своїх аспектах, у той же час зберігати повну наступність в інших. Наступність в праві знаходить своє вираження як у збереженні позитивного доробку без істотних змін, так і в зміні перенесеного в новий якісний стан у ході розвитку. Зміна перенесеного – це його засвоєння з метою використання. Без використання збереження не має сенсу.

Правова спадщина сучасної України – це сукупність висновків, понять, зв'язків, відносин, що є результатом правового досвіду, який перебуває у розпорядженні поточного покоління як його надбання (власність). Правова система грунтується на правовій спадщині й одночасно творить її. Наш правовий спадок складають правові елементи (норми, інститути, принципи, терміни, форми й ін.), як ті, що були збережені від попереднього розвитку національного права, так і ті, що були перенесені нашими предками в нього з іноземного права, засвоєні і сьогодні використовуються на свій лад. Збереження і використання елементів з минулої правової системи відбувається як в результаті критичного переосмислення (оцінки) правової спадщини, так і внаслідок об'єктивної неможливості відмовитися від тієї її частини, яку складають правові традиції. «Правові традиції» охоплюють об'єкти правової спадщини (матеріальні і духовні блага); процес соціально-правового спадкування; його засоби. Вони знаходять переломлення в правових принципах, презумпціях, у правовій термінології, правовій процедурі. Кожний ступінь розвитку правової системи, із необхідністю сприймаючи певні правові традиції, водночас здійснює вибір тих або інших, який визначає напрямок розвитку правової системи і всього суспільства. Не повинно бути як сліпого схиляння перед правовими традиціями, спроможними породити консерватизм, застій у суспільстві, так і зневажливого ставлення до них. Отже, історичний аспект наступності є головним, ведучим, а правові традиції виступають як його основний підвид.

Синхронна наступність в праві, яка означає зв’язок між національним і іноземним правом шляхом запозичення однією правовою системою правових елементів з іншої, є такою ж універсальною закономірністю, як і діахронна. Вона доповнює її, живить новелами, допомагає модифікації правової системи. Її можна кваліфікувати як субсідіарну, допоміжну вісь наступності в праві. Запозичені правові елементи одного покоління певної держави стають спадком для наступного.

Вітчизняна правова система є складовою, хоча й самостійною, частиною світової правової системи. Тенденцією в світі на рубежі ХХ і ХХІ ст. стає перехід до такого етапу розвитку (міжнародні стандарти в галузі прав людини, формування європейського права й ін.), коли поняття «запозичення» трансформується у глобальну загальнолюдську наступність правових досягнень цивілізованих держав. Проте вибірковість дії наступності між національним і іноземним правом визначається напрямком діахронної наступності – між ступенями розвитку власного права. Зберігаючи єдність у сутності (зв’язок між правовими системами), синхронна наступність відрізняється у засобах (формах): запозичення означає перенесення, засвоєння, використання.

Під запозиченням розуміється не сліпе копіювання, плагіат, тобто просте (автоматичне) перенесення будь-яких елементів, а науковий аналіз можливостей «трансплантації і вживлення» іноземних елементів у національну правову систему, зміна (якісна переробка) перенесених елементів відповідно до нових умов. Без явища географічного аспекту наступності в праві України і взаємозбагачення правових систем (країн СНД, Ради Європи), неможливе якісне удосконалювання і стабільність правової системи, передусім, законодавства і судової практики.

 Україна, як і інші країни СНД, потребує запозичення елементів (норм, принципів, інститутів, форми права) розвинутих правових систем, особливо в галузі приватного права. Не без їхнього впливу переосмислюються минулі правові форми й уявлення, зароджуються і розвиваються нові демократичні, гуманістичні правові інститути. Таке запозичення узвичаєно і диктується юридичною доцільністю. При цьому правова система України намагається не поступитися в темпах і розмаїтості форм свого розвитку тим правовим системам, що взаємодіють із нею. Іноді свідомо критичне запозичення правового елемента (наступність по горизонталі) грає значнішу прогресивну роль для правової системи держави, ніж сліпе сприйняття з власного минулого правового досвіду (наступність по вертикалі). Найбільш корисним є запозичення у країн, що досягли того ж або більшого рівня цивілізації.

Виникає питання, як співвідносяться поняття «наступність у праві», «рецепція», «юридична акультурація» і «правові новації». Термін «рецепція» означає специфічний підвид синхронної наступності в праві, особливість якого полягає у глобальному запозиченні елементів іноземного права його сутності, системи або її структурних основних елементів (галузі, інститути). Термін «юридична акультурація» несе тільки прогресивний заряд розвитку і вживання його можливе для позначення прогресивної наступності між національним і іноземним правом, різними правовими культурами. Не можна «акультурувати» негативно. Запозичати ж можна як позитивне, так і негативне з іншої правової системи. Якщо наступність є процес (дія, діяльність), що складається із сумативного зв'язку його учасників: суб'єктів, об'єктів, засобів, результату і цілі, то новації в праві – це результат, здійснений факт перенесення у національну правову систему нових для неї елементів на певний момент функціонування. Рецепція, юридична акультурація, новації в праві (тільки ті, що стають результатом запозичення) є підвидами синхронної наступності в праві. Будучи тісно взаємопов’язаними, доповнюючи одне одного, ці поняття не втрачають етимологічної і змістовної самостійності.

Визнання двох аспектів (видів) наступності дає можливість скласти поняття цього правового феномена в широкому розумінні як об’єктивно закономірного зв’язку всередині національного права – між етапами його розвитку, і між національним і іноземним правом, який здійснюється у формах сприйняття і запозичення. Історичним (сприйняття) і географічним (запозичення) аспектами наступності в праві забезпечується національний і світовий правопорядок.

Нині життєві потреби незалежної Української держави потребують, з одного боку, європейської модернізації, з іншого боку – ствердження національної самобутності. У стратегії інтеграції України в Європейський Союз, утвердженої Указом Президента України від 11.06.1998 р. і підтвердженому в Посланні Президента Верховній Раді України на 2000 рік, сформульована найважливіша вимога до законодавчої роботи, що полягає у забезпеченні правової адаптації нормативно-правових актів до вимог ЄС [7, c.6]. На сьогоднішній день діє Програма співробітництва між Радою Європи, Європейською Комісією й Україною, що щорічно обновляється. Вона є ефективною підставою для впровадження в українське законодавство норм і стандартів Ради Європи [8, c.2]. Уніфікація законодавства передбачена договором про ЄЕС. У 1998 р. українськими вченими було запропоновано створити так звану «гармонограму» [9, c.39-41] – план наближення правової системи України до правової системи ЄС із точно визначеними законодавчими цілями і спеціальним тимчасовим графіком для кожної відповідної галузі права. Першість у гармонізації віддано цивільному праву з метою встановлення єдиних правових стандартів у цій галузі. У процесі здійснення «гармонограми» важливо правильне співвідношення міжнародних норм із законодавчими актами держав – їхнє визнання, включення, поєднання тощо. Доцільно не припускати будь-яку нерівномірність, коли в цивільному праві це зближення йде швидше, а в адміністративному, екологічному – повільніше [10, c.313]. У рамках ЄС галузі законодавства, що регламентують сферу економіки, завдяки уніфікації і гармонізації (межа між ними в значній мірі стирається) будуть набувати правил, принципів і прийомів, загальних для всіх країн Союзу. Уніфікація, як один із засобів впливу на національні правові системи і здійснення наступності, у перспективі найбільше можлива в таких блоках права, як адміністративно-госпо­дарське, фінансове, банківське, митне, податкове і, звичайно, цивільне з усіма його договорами, що забезпечують вільне пересування капіталів, товарів і послуг, підприємницьку і банківську діяльність, бухгалтерський облік і фінансові послуги, охорону інтелектуальної власності, а також трудове право і страхування, технічні норми, нормативні акти в галузях ядерної енергетики і т.п. На думку Рене Давида, уніфікація особливо приваблива для нових галузей права й інститутів, таких, як право повітряного простору, атомне право або право телебачення. Єдина уніфікація існує й у ряді інших галузей, наприклад, у морському праві, де «завжди панувало прагнення до однаковості норм» [4, c.30]. По суті, може відбутися глибоке відновлення всієї системи права України на шляху поступової наступності основних елементів систем права всього європейського континенту. Така наступність виключає копіювання або інкорпорацію норм Європейського Союзу в законодавство України.

Правова система України, що формується, є продовженням і відновленням самобутнього національного права в загальному річищі світового і європейського розвитку. Незважаючи на інтегративні процеси, що відбуваються в сучасному світі, на конвергенцію культур, при формуванні правової системи України забезпечується збереження унікальності і відносної самостійності у її взаємодії з правовими системами країн світу.

Список літератури:

1. Липинський В. Листи до братів-хліборобів. К., 1995. 2. Ионашку Т., Нашиц А.М. К вопросу о сущности социалистического права// В.И. Ленин о социалистическом государстве и праве. М., 1969.; Наконечная Т.В. Преемственность в развитии советского права. К., 1987; Неновски Нено. Преемственность в праве. М., 1977; Рыбаков В.А. О понятии преемственности в социалистическом праве// Вестник МГУ. Серия "Право". 1978. №1. 3. Колдаева Н.П. Преемственность в праве //Теория права: новые идеи. Вып. 1. М., 1991; Швеков Г.В. Прогресс и преемственность в праве// Советское государство и право. 1983. №1. 4. Давид Рене. Основные правовые системы современности (сравнительное право). / Пер. с фр. М., 1967; Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994; Карбонье Ж. Юридическая социология / Пер. с фр. М., 1986; Цвайгерт К., Кейтц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частого права. М., 1998. Т. I–II. 5. Харитонов Е. Рецепція римського приватного права як підгрунтя сучасної цивілістики // Вісник Академії правових наук України. 1998. №2; Музиченко П. Нове бачення проблеми джерел права // Юридический вестник. Одесса. 1998. №3; Томсинов В.А. О сущности явления, называемого рецепцией римского права // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 1998. №4. 6. Государство и право. 1996. №2; Станік С.Р. Динаміка правової культури: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Одеса, 1999. 7. Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки //Урядовий кур’єр. 23.02.2000. 8. Рада Європи вивчає ситуацію в Україні // Юридичний вісник України. 2000. №8. 9. Щербинський Дмитро. Міжнародне право та міжнароне співробітництво. Інкорпорація міжнародних угод у національне законодавство: європейський досвід та українська практика // Український правовий часопис. Вип.1. К., 1998. 10. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995.

Надійшла до редколегії 21.01.2000

В.П.Ємельянов, канд. юрид. наук, доцент
каф. кримінального права НЮАУ ім. Ярослава Мудрого

Поняття і ознаки терористичного акту в кримінальному  законодавстві

Поняття «терористичний акт» належить до числа найчастіше вживаних термінів як у терологічній науці, так і в засобах масової інформації, а в деяких випадках йому надається і законодавче закріплення. Однак питання про те, наскільки точними є ці законодавчі визначення, наскільки оптимально характеризують вони своїми ознаками суть явища дійсності, яке визначається, мимоволі виникає вже при елементарному співставленні відповідних складів, що їх містять кримінальні кодекси окремих держав.

Так, у ст.277 КК Російської Федерації під терористичним актом розуміють посягання на життя державного або громадського діяча, вчинене в цілях припинення його державної чи іншої політичної діяльності або з помсти за таку діяльність.

Новоприйнятий КК Республіки Білорусь містить два склади терористичного акту - ст.359 КК РБ (терористичний акт) і ст.124 КК РБ (терористичний акт проти представника іноземної держави), причому ознаки цих складів мають більше відмінностей, ніж схожості. Якщо у ст.359 КК РБ під терористичним актом розуміють посягання на життя державного або громадського діяча, вчинене у зв’язку з його державною чи громадською діяльністю з метою дестабілізації громадського порядку, або впливу на прийняття рішень державними органами, або перешкоджання політичній чи іншій громадській діяльності, або з помсти за таку діяльність, то в ст.124 КК РБ під терористичним актом розуміють насильницькі дії щодо представника іноземної держави, викрадення або позбавлення його волі, а також убивство з метою провокації міжнародних ускладнень або війни.

При співставленні даних складів злочину видається незрозумілою та обставина, що вони суттєво різняться в першу чергу за ознаками об’єктивної сторони злочину. Важко зрозуміти, чому ознаками діяння, передбаченого ст.359 КК РБ, охоплюється лише посягання на життя, а діяння, передбаченого ст.124 КК РБ - не тільки вбивство, але й викрадення людини або позбавлення волі, а також інші насильницькі дії. Також не ясно, чому так істотно розрізняються цілі терористичних актів у зазначених складах злочину. Адже якщо взяти, наприклад, такий кримінально-правовий інститут як розкрадання, то його об’єктивні і суб’єктивні ознаки єдині, незалежно від того, чи вчинено розкрадання майна, вогнепальної зброї чи наркотичних засобів, чи є потерпілий громадянином даної держави чи іноземцем. Розмежування складів злочину, що передбачають відповідальність за окремі різновиди розкрадань, здійснюється за додатковими ознаками, основні ж об’єктивні і суб’єктивні ознаки розкрадання ідентичні. Вважаємо, що й склади терористичного акту повинні бути ідентичними за своїми основними конструктивними ознаками і відрізнятися лише окремими другорядними деталями.

У свою чергу КК України, встановлюючи кримінальну відповідальність за посягання на життя державного діяча (ст.58) і посягання на життя представника іноземної держави (ст.59), не називає ці діяння терористичними актами. Така ж позиція збережена і в проекті нового КК України (статті 106, 412). Не називаються террористичними актами і посягання на життя чи здоров’я Президента Республіки у відповідних статтях КК Туркменістану (ст.176) і КК Узбекистану (ст.158), а також посягання на життя чи здоров’я Президента Латвійської Республіки, депутата Сейму, члена Кабінету Міністрів та іншої посадової особи  держави (ст.86 Кримінального закону Латвії). Така позиція видається певною мірою точнішою і виваженішою, оскільки далеко не кожне посягання на життя державного або громадського діяча підпадає під ознаки терористичного акту як такого і цілком може бути політичним убивством або вбивством на замовлення, хоча і вчиненим у зв’язку з державною чи громадською діяльністю потерпілого. Тому законодавець, як бачимо, тут може обрати два оптимальних варіанти: або вказані кримінально карані посягання не називати терористичними актами, щоб не охопити цим поняттям діяння, що не мають до цього  прямого відношення, або сформулювати ознаки терористичного акту, так сказати,  у чистому класичному вигляді.

У зв’язку з цим вважаємо можливим зробити спробу сформулювати основні конструктивні ознаки терористичного акту, які відрізняли б його від інших посягань на тих чи інших осіб.

Основу терористичного акту складає елемент тероризування. Але в чому суть тероризування? Згідно з тлумачними словниками термін «тероризування» (фр.terroriser) означає: переслідувати, погрожуючи розправою, тримати в стані страху [1, с.663].

У кримінальному законодавстві термін «тероризування» у деяких державах має місце серед ознак складу, що передбачає відповідальність за тероризування в місцях позбавлення волі засуджених, які стали на шлях виправлення (ст.69-1 КК України, ст.410 КК РБ, ст.220 КК Узбекистану). У диспозиціях статей відсутні які-небудь відмінні ознаки цього поняття, а «розшифрування» його дається, наприклад, у п.4 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 березня 1993 р. №2 «Про судову практику у справах про злочини, пов’язані з порушенням режиму відбування покарання в місцях позбавлення волі», де сказано таке: «Під тероризуванням засуджених, які стали на шлях виправлення... слід розуміти застосування насильства або погрози застосування насильства з метою примусити їх відмовитися від сумлінного ставлення до праці, дотримання правил режиму, а також вчинення таких же дій з помсти за виконання громадських обов’язків по зміцненню дисципліни і порядку у  виправно-трудовій установі. Тероризуванням слід вважати також глум або знущання над засудженими з метою їх залякування і перешкоджання виконанню покарання» [2, с.607].

Вважаємо, що слід повністю погодитися з трактуванням Пленуму у тій частині, коли під тероризуванням розуміють насильницькі та інші дії (глум, знущання) як засоби залякування засуджених, які стали на шлях виправлення, з метою примусити їх відмовитися від законослухняної поведінки. У той же час викликає сумнів беззастережне віднесення до тероризування вчинення таких самих дій з помсти за виконання потерпілим громадських обов’язків, оскільки у тих випадках, коли цільова спрямованість вичерпується самим актом насильства або іншою дією, то тероризування відсутнє, бо винний не розраховує на залякування і подальший розвиток подій, що знаходять вияв у зміні поведінки потерпілого чи інших осіб. «Посягання на життя іншої людини, – зазначає І.Г.Карпець, – навіть за допомогою спеціально виготовлених вибухових пристроїв (мін, бомб), вчинене на грунті помсти або особистих взаємовідносин, не утворює складу терористичного акту і кваліфікується за відповідними статтями, що передбачають відповідальність за злочини проти особи...» [3, с.96].

Інша справа, якщо акт помсти не є самоціллю, а служить начебто на науку іншим, виступає як засіб залякування і це охоплюється умислом винного й усвідомлюється оточуючими. Зокрема, терористичний характер мали ті акти помсти, які вчинювалися революціонерами-народниками, оскільки вони негайно широко розголошувалися особами, які їх вчинили, або співтоваришами з детальним роз’ясненням мотивів і цілей цих акцій та висуванням конкретних вимог, виконання яких буде сигналом до припинення подібної практики.

Суть тероризування зводиться до залякування, переслідування, створення обстановки страху, але не в розумінні звичайного залякування злочинцем жертви в ході здійснення злочину з метою полегшення його учинення і не як стану страху, що об’єктивно виникає у людей за наявності серії тих чи інших найнебезпечніших насильницьких злочинів, що зазнали широкого розголосу (наприклад, виникнення обстановки страху в тому чи іншому населеному пункті внаслідок дій маньяка-вбивці, маньяка-насильника, зухвалої банди тощо), щодо яких нерідко на побутовому рівні застосовують таке визначення як «такі, що тероризують населення». Яким би тяжким не був злочин і який би суспільний резонанс він не викликав, дії особи, яка його вчинила, не можуть кваліфікуватися як «тероризування» у власному розумінні цього поняття, якщо вчинені під час цього злочину насильницькі або інші дії були кінцевою метою винного, а стан страху виник внаслідок учиненого діяння, незалежно від намірів самого винного.

Таким чином, відмінні ознаки тероризування як самостійного елемента злочинного діяння полягають у наступному:

1) насильницькі або інші дії винного не є самоціллю, а виступають засобом досягнення інших цілей; 2) обстановка страху виникає не сама по собі як наслідок учиненого діяння чи суспільного резонансу, а цілеспрямовано створюється винним у розрахунку на її сприяння досягненню мети як засобу примусу до прийняття якого-небудь рішення або відмови від нього в інтересах винного або інших осіб; 3) досягнення кінцевого результату здійснюється не за рахунок дій самої винної особи, а за рахунок дій тих осіб (фізичних чи юридичних), щодо яких спрямовано залякуючий вплив; 4) насильницькі  та інші злочинні дії можуть бути спрямовані проти одних осіб (як фізичних, так і юридичних), а досягнення кінцевих цілей винного здійснюється за рахунок третіх осіб (як фізичних, так і юридичних), але можливо, що й спрямованість дій і досягнення кінцевого результату будуть пов’язуватися у винного з однією й тією ж особою.

Вказані ознаки властиві багатьом злочинам (захоплення заручників, вимагання, примушування до виконання чи невиконання цивільно-правових зобов’язань, погроза щодо судді або працівника правоохоронного органу, поєднана з вимогами про виконання або відмову від виконання яких-небудь дій тощо), що дозволяє виділити поняття злочинів з ознаками (елементом) тероризування.

Терористичний акт є різновидом злочинів з ознаками тероризування, а тому його визначення, як уявляється, повинне відповідати вищезазначеним ознакам споріднених злочинів як частина цілому. Особливість терористичного акту полягає в тому, що він може бути вчинений лише шляхом насильницьких дій щодо конкретної особи, тоді як інші злочини даного роду об’єктивно можуть бути виражені також у заподіянні майнової шкоди або у погрозах убивством, заподіянні шкоди здоров’ю або майну, розголошенні відомостей як щодо самого потерпілого, так і його близьких. За рештою інших ознак терористичний акт співпадає з категорією споріднених злочинів, тобто насильницькі дії тут також не є самоціллю, а служать засобом досягнення інших цілей і спрямовані на залякування з метою примусу до вчинення якихось дій або відмови від них.

Близьким до терористичного акту явищем виступає тероризм. Досить часто їх співвідносять як ціле і частину, розглядаючи тероризм як особливий випадок терористичного акту. Однак з позиції кримінального права це далеко не ідентичні категорії, оскільки, по-перше, тероризм може виражатися в насильницьких діях і в погрозі здійснення таких дій, по-друге, насильницькі дії й погрози такими діями при вчиненні тероризму спрямовані щодо невизначеної кількості невинних жертв, тоді як жертва насильства при вчиненні терористичного акту чітко персоніфікована і, по-третє, тероризм учинюється завжди загальнонебезпечним способом (вибухи, підпали, тощо) і тягне за собою не тільки невинні жертви, а й матеріальну чи іншу шкоду, а терористичний акт - способом, як правило, небезпечним лише для конкретної особи, але не для оточуючих. Тому, наприклад, в Російській Федерації передбачено окремі склади злочину “тероризм” (ст.205 КК РФ) і терористичного акту (ст.277 КК РФ), а в новому КК Республіки Білорусь є три склади, які містять ознаки тероризму (ст.126, 289, 290 КК РБ) і два склади з ознаками терористичного акту (ст.124,359 КК РБ). Але все ж у деяких випадках терористичний акт і акт тероризму можуть співпадати за обсягом. Це відбувається тоді, коли терористичний акт щодо конкретної особи вчинюється загальнонебезпечним способом, у результаті чого терористичний акт набуває рис тероризму. У зв’язку з цим, наприклад, лише незначну частину вчинених у дореволюційній Росії народниками, анархістами, есерами терористичних актів можна віднести до актів тероризму, оскільки у переважній своїй більшості це були цілеспрямовані дії щодо конкретних осіб способами, які реально не завдали і не могли спричинити шкоди оточуючим, але всі вони були вчинені з претензією на широкий розголос, спрямовані на залякування представників владних структур з метою зміни існуючих у країні політичних і соціальних інститутів [Див.: 4, с.8, 32, 64–88; 5, с.208, 210; 6, с.102]. Терористичний акт, тероризм та інші злочини з ознаками тероризування слід відрізняти від політичних убивств та інших насильницьких злочинів. «Терористичний акт, - зауважує Т.С.Бояр-Созонович, - не самоціль, практично завжди він працює через відповідний суспільно-політичний резонанс, який тим більше, ніж ширше розповсюджується інформація про нього» [7, с.23–24].

Тобто, якщо вбивство терористичного характеру є засобом створення обстановки напруженості, способом примушування до чого-небудь або від чого-небудь тих чи інших осіб, то політичне вбивство без ознак тероризування є способом вирішення будь-яких питань самим фактом його вчинення. Політичне вбивство не потребує примушування кого-небудь до чогось, все вирішується автоматично у результаті наслідків, що сталися. Крім того, над політичним убивством зазвичай є деякий ореол таємничості і прихованого смислу, який розкривається лише через деякий час. З історії відомо, що через політичні вбивства досить часто вирішувалися питання про престолонаслідування, але при цьому обнародувалися версії вельми далекі від сутності того, що сталося.

З урахуванням викладеного вважаємо, що склад терористичного акту в кримінальному законодавстві повинен містити сукупність таких ознак:

1) вчинення насильницьких дій щодо конкретних представників владних структур або громадських організацій;

2) спрямованість цих дій на залякування населення, соціальних груп та інших представників владних структур чи громадських організацій;

3) наявність мети вплинути на прийняття якого-небудь рішення чи відмову від нього.

Відкритим залишається питання про те, якого роду насильницькі дії повинні охоплюватися ознаками терористичного акту: тільки посягання на життя чи ще й інші форми насильства – викрадення, незаконне позбавлення волі тощо. Видається, що посягання на життя, хоча і є найпоширенішим, але не єдино можливим варіантом учинення терористичного акту, тому його ознаками, очевидно, можуть охоплюватися й інші дії (викрадення людини, незаконне позбавлення волі, заподіяння шкоди здоров’ю тощо), якщо це є засобом залякування населення, соціальних груп, представників тих чи інших органів або організацій і способом впливу на прийняття якого-небудь рішення або відмову від нього.

Список літератури:

1. Словник іншомовних слів. К., 1975. 2. Кримінальний кодекс України. Кримінально-процесуальний кодекс України. Постанови Пленуму Верховного Суду України із загальних питань судової діяльності та в кримінальних справах / Відп.ред. В.Т.Маляренко. К., 1999. 3. Карпец И.И. Преступления международного характера. М., 1979. 4. История терроризма в России в документах, биографиях, исследованиях / Авт.-сост. О.В.Будницкий. Ростов-н/Д, 1996. 5. Седов М.Г. Героический период революционного народничества (Из истории  политической борьбы). М., 1966. 6. Волк С.С. Народная воля. 1879–1882. М.-Л., 1966. 7. Бояр-Созонович Т.С. Международный терроризм: политико-правовые аспекты. К., Одесса, 1991.

Надійшла  до редколегії 15.12.99

Історичний і правовий аспекти
розвитку української державНОСТІ

Є.В. Погорелов, викладач каф. теорії та історії
держави і права Ун-ту внутр. справ

Конституція України і структура національного законодавства України

У наш час, у контексті оновленої концепції правової системи суспільства, Конституція України розглядається як основа, ядро даної системи. Треба зауважити, що у такому ракурсі усе ж правильно говорити не про Конституцію, при усьому її значенні, а про право як таке, у цілому, на що влучно звертав увагу Н.П. Матузов [1, с.25]. Окрім того, Конституцію України є підстава розглядати як центр системи національного законодавства України. Це положення випливає з ст.8 Конституції України: вона є системоутворюючим центром законодавства, оскільки інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Конституція України не дає чіткого, однозначного визначення самого поняття законодавства, вона тільки використовує цей термін у певних конституційних положеннях, контекст яких обумовлює логіку відповідних висновків стосовно національного законодавства України. Наприклад, згідно зі ст.9 Конституції України: «Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України». Тлумачення цього конституційного положення припускає розуміння законодавства як сукупності законів та міжнародніх договорів. Таке тлумачення терміна «законодавство» не в повній мірі збігається з тлумаченням цього терміна Конституційним Судом України, котре міститься у його Рішенні від 09.07.98 р. (справа про тлумачення терміна «законодавство»), тобто дане Рішення Конституційного Суду орієнтує не на «вузьке» (законодавство – це тільки закони, а також відповідні міжнародні договори), а на «широке» розуміння терміна законодавство (термін «законодавство, зокрема, охоплює як закони, так і підзаконні акти правотворчості). Виходячи з ст.9 Конституції України та Рішення Конституційного Суду, є підстави (задля широкого наукового обговорення цієї проблеми) глобальну модель структури національного законодавства репрезентувати у такому вигляді:

1. Внутрішньодержавні правові акти-документи нормативного змісту.

2. Міжнародні правові акти – документи нормативного змісту.

Серед внутрішньодержавних (національних) правових актів-документів нормативного змісту стосовно конституційних суб’єктів влади, на наш погляд, є акти:

1. Прямого народовладдя [2, с.5-10].

2. Представницьких колегіальних органів влади (народовладдя):

а) органу законодавчої влади;

б) органів місцевого самоврядування;

в) Автономної Республіки Крим.

3. Глави держави.

4. Виконавчої влади:

а) Уряду;

б) центральних органів;

в) місцевих органів;

г) Автономної Республіки Крим.

5. Контрольно-наглядової влади.

Останній пункт цієї класифікації потребує певних аргументів стосовно реального існування такого роду влади в Україні. Про потребу у формуванні такої влади пише Медведчук В. [3, с.9].

У більшості держав світу таку владу репрезентують вищі органи держави особливого роду – конституційні суди, рахункові палати, омбудсмани тощо [4, с.313]. Такі органи є і в Україні, хоча у тексті Конституції немає терміна «контрольно-наглядова влада» або «контрольна влада». Але на реальне існування такої влади, її характерне місце та роль у державному механізмі вказує юридична природа повноважень органів, котрі, на наш погляд, відносяться до цієї влади. Встановлення повного переліку органів, котрі відносяться до цієї влади, – це мабуть, тема, що заслуговує самостійного дослідження. На наш погляд, до цієї влади безпосереднє відношення має Конституційний Суд України, що здійснює конституційний контроль, як і будь-який подібного роду орган у інших країнах світу [5, с.25], котрий виконує задачу охорони конституційності нормативних актів в Україні, вирішуючи питання про відповідальність законів та інших правових актів Конституції України (ст.147 Конституції України). До цієї влади належить і прокуратура України, що випливає з повноважень, передбачених ст.121 Конституції України. До неї відносяться, наприклад, і органи державної контрольної ревізійної служби, котрі, відповідно до ст.1 Закону України «Про державну контрольну ревізійну службу в Україні» (введений в дію постановою Верховної Ради України від 26.07.99р., №2940-ХП), мають головним завданням саме здійснення державного контролю у відповідних сферах. До цієї влади треба віднести і Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату, Вищу Раду юстиції. Але у контексті нашої класифікації нас цікавлять лише органи, акти котрих є актами нормативного характеру. До таких, зокрема, треба відносити Рішення Конституційного Суду України щодо тлумачення змісту певних законів. Ці Рішення конкретизують норми законів, мають нормативний характер, відповідні норми законів обов’язково застосовують тільки разом з положеннями (нормативними приписами) цих рішень. Логіка видання збірників актів законодавства України припускає обов’язкове включення до цих збірників і текстів відповідних Рішень Конституційного Суду України. Що стосується актів судової влади, то вони відносяться до правових актів України, але не включаються нами у систему вищевказаних актів законодавства, оскільки формально суди не є суб’єктами правотворчості (формально їх правові акти не містять норми права).

До міжнародних правових актів-документів нормативного змісту, як складової частини національного законодавства України, на наш погляд, належать:

1) ратифіковані міжнародні договори України;

2) інші акти – документи, пов’язані з ратифікованими міжнародними договорами України.

Віднесення ратифікованих міжнародних договорів України до національного законодавства України безпосередньо випливає, як вказувалось вище, зі змісту ст.9 Конституції України. Що стосується актів – документів, пов’язаних з ратифікованими міжнародними договорами України, то, наприклад, до них відносяться Рішення Європейського Суду з прав людини, котрі доповнюють, навіть постійно «…розвивають шляхом розширюючого (динамічного) тлумачення» [6, с.13] Конвенцію про захист прав людини і основних свобод 1950 р., котра ратифікована парламентом України [7, с.8] і є актом законодавства України.

У системі законодавства серед нормативно-правових актів за юридичною силою, як відомо, є Закони (Конституція України, конституційні закони, інші закони) і підзаконні акти правотворчості. Але положення Основного Закону України про відповідні міжнародні договори як складову частину національного законодавства України, на жаль, не має логічної завершеності у тому плані, що текстуально чітко не визначає юридичну силу цих договорів як актів законодавства. Таким чином, є нагальна потреба, щоб майбутній Закон про нормативно-правові акти прямо вказав, яку юридичну силу мають ратифіковані міжнародні договори України, оскільки текст Конституції України прямої відповіді на це питання, що має важливе значення для юридичної практики, не дає.

Список літератури:

1. Матузов Н.И. Право как центральный элемент и нормативная основа правовой системы // Вопросы теории государства и права. Личность, право, правовая система. Межв. науч. сборник., Саратов, 1988. 2. Мурашин А.Г. Акти прямого народовладдя у правовій системі. К., 1999. 3. Медведчук В. Державна влада в Україні: Сучасний стан та перспективи розвитку // Право України. 1998. №4. 4. Большой юридический словарь. М., 1998. 5. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998.
6. Шевчук С. Европейское прецедентное право в украинской правовой системе // Юридическая практика. 1999. №20. 7. Офіційний вісник України. 1997. Число 29.

Надійшла до редколегії 17.01.2000

Ю.Д.Древаль, канд. іст. наук, доцент
каф. українознавства Ун-ту внутр. справ

Конституційний договір: урок компромісу

Сучасна історія знає небагато подій, які ставали віхами вітчизняного державотворення. Як правило, у цій площині згадуються Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р., Всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., нарешті, прийняття нової Конституції. Звернімо увагу й на Конституційний договір від 8 червня 1995 р., який, звичайно, за формальними ознаками не досяг рівня вищеназваних подій, але був надзвичайно резонансним, зіграв відведену йому роль у справі подолання кризових явищ і реформування політичної системи молодої держави.

Зупинимось на подіях, які передували появі Конституційного договору. Верховна Рада XIII скликання, обрана весною 1995 р., довгий час працювала на основі старої радянської Конституції, дещо видозміненої новітніми законодавчими актами. Поступово створювалась законодавча база українського державотворення, хоча деякі з рішень були суперечливими, неоднозначно сприйнятими суспільством.

Верховна Рада XIII скликання багато уваги приділяла взаємовідносинам з іншими органами державної влади, які були непростими і часто-густо набували гостроконфліктного характеру. До речі, саме ефективна реалізація принципу розподілу гілок влади є чи не найголовнішою передумовою ефективної діяльності владних державних структур, у тому числі й подолання кризових ситуацій у взаємовідносинах між окремими підрозділами.

Впродовж другої пол. 1994 – першої пол. 1995 р. за умов деякої аморфності відповідних конституційних положень особливої гостроти набули стосунки парламенту з виконавчою владою. Деякі з рішень ВР не завжди були виваженими й оптимальними. Так, у червні 1994 р. була ліквідована вертикаль державної виконавчої влади по лінії представників президента, що деякою мірою повертало суспільство до принципу «повновладдя влад» на місцевому рівні. Але 19 липня новообраний Президент Л.Кучма, прем’єр-міністр В.Масол і Голова ВР О.Мороз опублікували спільну заяву, в якій проголосили про готовність дотримуватися діючої Конституції і змінювати її положення тільки за доброї волі всіх сторін.

Наприкінці 1994 р. Президент Л.Кучма вніс на розгляд ВР проект закону про владу, головна ідея якого полягала в конкретизації владних повноважень між законодавчим і виконавчими органами. Зокрема, ВР мала віддати Президенту істотну частину владних повноважень, тобто наповнити реальним змістом внесену у Конституцію в 1991 р. статтю про запровадження посади Президента як глави держави і глави виконавчої влади.

Внаслідок затяжних гострих дискусій і всупереч волі певної частини депутатського корпусу 18 травня 1995 р. ВР на вищевказаній основі прийняла закон «Про державну владу й місцеве самоврядування». Закон введено у систему правових актів, що визначають конституційний лад України. Згідно з ним Президент ставав одноосібним главою уряду, склад якого він мав формувати сам, без узгоджень і затверджень Верховною Радою. Президент також очолював й систему місцевих органів державної виконавчої влади.

Органами державної влади від обласного до районного рівня ставали держадміністрації, главами яких Президент повинен був призначати обраних народом голів відповідних рад. У компетенції місцевих рад залишалися обмежені повноваження: затвердження місцевого бюджету і програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів адміністрацій. Всі інші повноваження передавались держадміністраціям. Отже, з прийняттям цього закону Україна перетворювалась з парламентсько-президентської держави у президентсько-парламентську республіку.

Прийняття Закону «Про державну владу» одразу ж призвело до нової проблеми. Справа в тому, що даний закон було прийнято простою більшістю голосів. Але для введення його в дію вимагалася конституційна більшість, тобто дві третини. Спрямованість партійного спектра парламенту не дозволяла зібрати таку кількість голосів. За умов, що склалися, на думку переважної більшості українських політиків, залишався тільки один варіант розв’язання конфлікту: підписання на період до прийняття нової Конституції конституційної угоди між Президентом і ВР в особі більшості її членів. Але дебати на цю тему знову затягнулися. Відсутність «верховного арбітра» – нової демократичної Конституції України – поглиблювала кризові явища.

У ситуації, що склалася, Президент у черговий раз взяв ініціативу у свої руки: видав 31 травня 1995 р. указ про проведення опитування громадської думки з питань довіри громадян України Президентові та Верховній Раді. Одночасно він звернувся до українського народу з поясненням цього надзвичайного кроку. У поясненні наявна державна система називалась деформованою і окреслювався вихід із кризової ситуації: перерозподіл повноважень між законодавчими і виконавчими органами державної влади, створення дієвої виконавської вертикалі.

Питання в бюлетені вимагало однозначної оцінки «гілок влади»: кому виборці довіряють – Президентові України або Верховній Раді України?

Знову виникла загроза розколу суспільства на непримиримі табори. Однак до опитування справа не дійшла. Сторони в черговий раз досягли компромісного рішення. 8 червня 1995 р. Верховна Рада як єдиний законодавчий орган, з одного боку, та Президент як глава держави і глава виконавчої влади, з другого боку, уклали Конституційний договір «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». За оцінкою президента Спілки адвокатів України В.Медведчука, «дуже добре, що більшість депутатів кінець-кінцем погодилася з необхідністю укладення такого договору, оскільки опитування викликало б ще більше негативне розшарування політичних сил у суспільстві».

Конституційний договір є унікальним з правової точки зору документом. За своєю суттю він був тимчасовим конституційно-правовим нормативним актом, в якому знайшли відображення багато положень конституційних актів, прийнятих у попередній період розбудови незалежної держави. У ньому також містились прямі вказівки на продовження дії раніш прийнятих конкретних законодавчих актів, зокрема таких, як закони України «Про статус народного депутата України», «Про постійні комісії Верховної Ради України», «Про вибори Президента України», «Регламент Верховної Ради України» тощо.

При укладенні Договору сторони дійшли згоди, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюватимуться на засадах, визначених Законом «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» від 18 травня 1995 р., про який вже йшла мова. Окрім того, у договорі зазначалось, що Положення чинної Конституції діють лише в частині, що узгоджувалася із зазначеним договором (ст.61).

 У Конституційному договорі визначалось, що в Україні діє принцип верховенства права (ст.1), і вся повнота влади належить народові, який є єдиним джерелом влади і здійснює її як безпосередньо – шляхом референдумів, так і через систему державних органів та органів місцевого самоврядування (ст.2). Особливо підкреслювалося, що державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову (ст.3). Єдиним органом законодавчої влади визнавалася Верховна Рада України, виконавчої – Президент України, здійснюючи її через очолюваний ним уряд – Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади (ст.13,22). Вже не в перший раз підкреслювалось, що народні депутати України не можуть поєднувати депутатську діяльність з іншою, крім наукової, викладацької та іншої творчої роботи (ст.13). Судову владу в Україні здійснюють виключно суди, систему яких складають Конституційний суд України, загальні та арбітражні суди.

 Конституційний договір також визначав структуру, компетенцію, форми діяльності зазначених державних органів, а також місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні. Утворювалась система органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувались по вертикалі знизу доверху, аж до Президента України. Обласні і районні ради знову позбавили права мати виконавчі органи. Отже, Конституційний договір фактично вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту.

Конституційний договір викликав неоднозначний резонанс в суспільстві. Його прихильники наполягали на тому, що це був чи не єдиний шанс стримати конфронтацію в суспільстві. Президент України Л.Кучма підкреслював, що договір «фактично вивів нас з конституційної кризи». За оцінками науковців, Конституційний договір не вирішував кординально державно-правових проблем, але надавав змогу тимчасово уникнути конфронтації між законодавчою та виконавчою владами. Опоненти ж направили вістря критики на неправомочність договору та його згубного впливу на розвиток вітчизняного парламентаризму, ущемлення прав законодавчої структури.

З висоти історичного досвіду (наближаємось до шестирічного «ювілею») значення цієї події бачиться дещо інакше. Хотілося б звернути увагу читачів на інший, відмінний від вищенаведених, ракурс проблеми. Підкреслимо, після прийняття нової Конституції положення договору втратили практичну силу. Але Конституційний договір став помітним явищем української історії. Його слід розглядати і як прояв компромісу між «гілками влади», і як бажання представників різних суспільно-політичних сил поступитися другорядним і не допустити розгойдування молодого державного корабля, і, нарешті, як важливий приклад співпраці державних мужів на благо українського народу!

Надійшла до редколегії 14.01.2000

Т.В. Кучеренко, аспірант
каф. політології ХНУ ім. В.Н. Каразіна

Регіональне представницво в умовах українського парламенту

Традиційно зміст парламентської діяльності визначається сукупністю законодавчої, представницької і контролюючої функцій. Як законодавчий орган парламент вирішує загальнодержавні і суспільні проблеми, як представницький – інтегрує суспільство, виявляє суспільні потреби з метою вливання їх у механізм прийняття рішень, як контролюючий – слугує каналом зв’язку між народом і виконавчою владою, коли її рішення невдалі чи несправедливі, або не відповідають прийнятим законам.

Натомість світова тенденція розвитку парламентаризму демонструє, з одного боку, посилення законодавчої і контролюючої функцій, а з іншого – суттєву трансформацію змісту представницької. У багатьох демократичних державах відмовились від так званого імперативного мандата, необхідність додержання якого сформулював ще Жан-Жак Руссо. За цим принципом безпосередній зв’язок між виборцями і парламентарями здійснювався через накази виборців, невиконання чи погане виконання яких давало право відкликати депутата. Згідно з конституціями демократичних держав, парламентарі є представниками всієї нації і виборці не мають права надавати кандидатам обов’язкових наказів, бо вважається, що воля виборців окремого парламентаря може суперечити національним інтересам. Отже, тенденція розвитку представницької функції парламенту спрямована на посилення загальнонаціональних інтересів. Ця тенденція цілком виправдана для країн з розвинутою ринковою економікою, більш-менш досконалим демократичним законодавством, усталеною політичною структурованістю суспільства, розвинутими формами місцевого самоврядування, коли конкретні місцеві проблеми виборців вирішуються без участі вищих органів влади.

Україна тільки-но стала на цей шлях, але, здається, намагається випередити саму себе. Відмова від принципу імперативного мандата, введення змішаної виборчої системи, жорстка політична структурованість парламенту, яка надає перевагу фракціям – всі ці ознаки представництва загальнонаціональних інтересів є лише прагненням стати на рівень цивілізованих країн і не мають під собою необхідного підгрунтя.

Прагнення до представництва загальнонаціональних інтересів значно послабило зв’язки між депутатами і виборцями, призвело до залежності депутата від партії, яка підтримала його на виборах, що обумовило падіння авторитету парламенту в очах виборців. І хоча ця тенденція не обмежена реаліями сучасної України, саме в нашій країні вона може мати найбільш негативні наслідки. Спостерігаючи перебіг парламентського життя в Україні, можна побачити, що парламентарі під час своєї діяльності керуються здебільшого партійними інтересами. Ще до впровадження елементів пропорційної виборчої системи, депутати, потрапляючи до Києва, забували про свій округ, об’єднуючись в різноманітні фракції чи групи. Після формування вищого законодавчого органу на засадах нового виборчого закону партійні інтереси взагалі постали на перший план. І це відбувається в країні, в якій довіру до будь-яких політичних партій мають кілька відсотків населення. Тому можна зробити висновок про те, що фактично інтереси виборців в парламенті не представлені, оскільки партії на практиці не є їх носіями.

Таким чином, змішана виборча система не змогла забезпечити вдале поєднання принципів загальнонаціонального і місцевого представництва. Перехід до пропорційної системи, який пропонується деякими партіями, може призвести до ще більшого розриву між депутатами і виборцями, а повернення до мажоритарної системи знову обумовить неузгодженість дій парламенту, тому що кожний депутат буде прагнути, так би мовити, «перетягнути ковдру на свій бік».

Вихід, на наш погляд, може бути в застосуванні такої форми представництва у вищому законодавчому органі, яка б однозначно відповідала як загальнонаціональним, так і місцевим інтересам. Такою формою є регіональне представництво. Серед його переваг – близькість до конкретних проблем виборців, незалежність від партій, віддзеркалення у регіоні загальнонаціональних проблем. Крім того, треба враховувати і історико-культурну самобутність і неоднаковий економічний потенціал різних регіонів України, і відсутність діючого механізму вирішення регіональних проблем на загальнодержавному рівні, бо реформування системи місцевого самоврядування досі не мало відповідного впливу на їх вирішення. Можна наводити безліч прикладів проблем із життя харківського регіону, важливих для пересічного громадянина, які потребують вирішення на загальнодержавному рівні.

Скажімо, історія з комбайном «Обрій-Бізон». Його виробництво розпочато ще в травні, а Верховна Рада досі чинить перешкоди щодо включення їх у програму закупівлі через державний лізінговий фонд, надання державних гарантій за кредити тощо. Так і не надано довгоочікуваної фінансової підтримки виробництву нових літаків АН-140 на Харківському авіазаводі. Особливої уваги заслуговує підписаний Президентом України Указ від 27 червня 1999 р. «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на території міста Харкова», який і досі не затверджено Верховною Радою. Цей указ був спрямований на те, щоб створити позитивний клімат для залучення приватних інвестицій в економіку регіону, яка за обсягом промислового виробництва займає п’яте місце серед областей України. До речі, сьогодні при потребі Харківщини у залученні більше 1,5 млрд дол. на рік, іноземні інвестиції в економіку області склали всього 63,9млн. дол. США [1, с.7].

Зрозуміло, що регіональне представництво повинне мати своє місце в структурі парламенту – окрему палату. Натомість ідея двопалатного парламенту вже котрий рік викликає безліч дискусій. Деякі автори вважають, що оскільки Україна є унітарною державою, органи місцевого самоврядування не можуть мати якісь власні інтереси, відмінні від інтересів усього населення країни і відстоювати їх у центральних органах. Ніби то тільки інтереси суб’єктів федеративних держав можуть бути представлені в парламенті [2, с.72]. Дійсно, аргументи на користь другої палати у федеративних державах непохитні: 82% (18 з 22) федеративних держав [3, с.150–151] мають двопалатні парламенти, а решта, що не має, дуже малі як за територією, так і чисельністю населення. Але слід ураховувати, що 26% (40 з 156) унітарних держав [3, с.150–151] теж мають двопалатний парламент, серед них Франція, Японія, Великобританія, Нідерланди, Іспанія, Польща, Румунія та інші.

Іншим обгрунтуванням критичного відношення до двопалатності є тези про те, що вона обмежує демократію, «роздвоює» представництво, ускладнює, зволікає законотворчий процес, що друга палата є інструментом виконавчої влади [4, с.6–7]. Зокрема, це обгрунтовуються тенденцією відмови від верхніх палат у низці країн світу: Новій Зеландії, Данії, Португалії, Греції. Звичайно, наведені аргументи не є безпідставними. Дійсно, за умов двопалатності механізм прийняття рішень дещо ускладнюється, бо законопроект проходить обговорення в обох палатах. Але вести мову про обмеження демократії, особливо зважаючи на реалії сучасної України, не зовсім доречно. Якщо деякі країни відмовились від двопалатної структури законодавчого органу, то це відбулось тому, що «нижня» палата презентувала справжні інтереси виборців, а «верхня» виглядала як дублікат другої. В Україні сьогодні ситуація виглядає інакше. Тому утворення другої палати парламенту в нашій країні навпаки може сприяти подальшому розвитку демократії.

Інша річ, що досі навіть поборники ідеї двопалатності не мають чіткого уявлення щодо принципів формування «верхньої» палати (знову постає проблема представництва).

Світовий досвід може запропонувати різні принципи відбору членів других палат. Це пряме таємне голосування; непряме голосування особливою категорією виборців більш низького рівня, наприклад, членами місцевих рад; непряме голосування різними функціональними чи професійними групами – корпоративне представництво; обрання нижньою палатою; кооптація (обрання колегами по верхній палаті); призначення конкретною особою; спадкування; членство за посадою [3, с.152]. В багатьох випадках ці принципи поєднуються різноманітними комбінаціями. В Україні можливе поєднання, тому що, по-перше, до складу верхньої палати повинні входити глави облдержадміністрацій (губернатори), тобто буде діяти принцип членства за посадою. По-друге, цілком ймовірно, можуть увійти голови обласних рад за тим же принципом, але їх обрання враховуватиме представництво у парламенті. Решта ж, очевидно, буде обиратись прямим чи непрямим голосуванням. Але й досі невідомо як.

Викликає масу дискусій «проблема губернаторів»: вони повинні обиратись чи призначатись. Згідно з теперішнім українським законодавством глави облдержадміністрацій призначаються Президентом. Якщо ситуація залишиться такою, то принцип членства за посадою буде фактично збігатися з призначенням, тобто «сенатори» будуть складати президентську виконавчу вертикаль і грати роль посередників між Президентом і нижньою палатою законодавчого органу. З іншого боку, на думку деяких науковців, доцільно залишити за Президентом право призначати та знімати глав облдержадміністрацій як запоруку стабільності державної влади, бо зайва незалежність, яка може розвитися у деяких губернаторів, може внести розкол у саму виконавчу владу. До того ж призначення членів другої палати використовується в багатьох країнах, навіть федеративних (скажімо, Канада). У такій ситуації з першого погляду знов страждає функція парламентського представництва.

Але якщо подивитись на цю ситуацію під іншим кутом зору, то ми побачимо, що при призначенні губернатор несе подвійну відповідальність: з одного боку, перед Президентом, тобто він зацікавлений ухвалювати законопроекти, запропоновані главою держави, бо у разі їх відхилення може розпрощатися з губернаторством; з іншого боку, перед населенням регіону, тобто він зацікавлений у сприянні законопроектів, які направлені на вирішення проблем його регіону, бо у випадку погіршення соціально-економічного становища області губернатор знов ризикує бути усуненим Президентом. Крім того, треба поставити питання: чи доцільно за теперішніх обставин обрання губернаторів, якщо навіть не ураховувати загрози сепаратизму. Хоча значна частина наукової громадськості остаточно відмовилась від ідей марксизму, ніхто не стане заперечувати, що економіка має значний вплив на політику, і в деяких випадках цей вплив визначальний. Отже, поки губернатори дійсно не будуть мати реальної економічної влади, тобто право управління корпоративною власністю не буде належати регіонам, а місцеві бюджети – складати незначну частку від зібраних в регіоні податків і зборів, обрання губернаторів не буде мати ніякого сенсу.

Ідею двопалатного парламенту не слід розуміти як панацею щодо реалізації парламентом представницької функції, і взагалі розвитку парламентаризму в Україні. Але вона заслуговує на більш широке висвітлення, ніж те, що досі отримала в науковій літературі. З першого погляду, повертаючись до аналізу ідеї двопалатності, спадає на думку, що політики в особі Президента, регіональних лідерів та інших нав’язують її масам як єдиний шлях порятунку для України, граючись в свої політичні ігри, а науковці в свою чергу обрушують шквал критики, посилаючись на світовий досвід і ймовірність узурпації влади. Між тим, потрібно усвідомлювати, що в сучасній Україні саме двопалатний парламент, де верхня палата презентуватиме потреби регіонів, може бути реальним механізмом поєднання загальнонаціональних і місцевих інтересів.

Список літератури:

1. Кучеренко Т. Двопалатний парламент: за і проти// Панорама №45(460). 1999. Листопад. 2. Березюк О. Однопалатний парламент: недолік чи перевага// Право України. 1997. №3. 3. Дж. Коукли. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. №3. 4. Кривенко Л. Український парламент: двопалатність чи однопалатність?// Віче. 1999. №9.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

І.Т. Лі, аспірант каф. міжнародного права
НЮА України ім.Ярослава Мудрого

Проблеми перекладу міжнародно-правових документів для України

При аналізі тексту Статуту ООН можна помітити окремі випадки семантичної неадекватності в російськомовному тексті у порівнянні з англомовним, зокрема там, де йдеться про основні принципи міжнародного права. Лінгвістичні невідповідності впливають на правильне розуміння тексту Статуту ООН і, відповідно, на правозастосовувальну діяльність, правову свідомість і правову ідеологію.

Із історії створення Організації Об’єднаних Націй відомо, що первісний проект Статуту ООН був написаний переважно англомовними авторами: членами англійської та американської місій. Саме цей текст був у подальшому запропонований на розгляд решті учасників Конференції Об’єднаних Націй з створення Міжнародної Організації. Первісний англомовний текст Статуту ООН був покладений в основу підписаного в 1945г. в Сан-Франциско остаточного тексту Статуту ООН.

Одним з підтверджень англійського (навіть американського) походження Статуту ООН може бути порівняльно-лінгвістичний аналіз тексту Конституції США та Статуту ООН, зокрема їх преамбул. Так, наприклад, Конституція США починається з фрази: «We the People of the United States...», Статут ООН починається з аналогічної фрази: «We the Peoples of the United Nations...». Далі в преамбулі Статуту ООН багато в чому повторюються ідеї, що закладені в Конституції США, лінгвістичні конструкції, які вживаються у Статуті ООН, також багато в чому схожі з тими, що вживаються в Конституції США.

1. Так, в Конституції США, як і в багатьох англомовних юридичних текстах, вислів «shall be» з дієсловами перекладається на російську мову формою теперішнього часу. Наприклад, в розд.1 ст.1 говориться, что всі законодавчі повноваження належать Конгресу (в англійському тексті – «shall be vested») [1, С.15; 2]. В англомовному тексті ст.2 Статуту ООН відзначається, що Організація та її Члени «shall act in accordance with... Principles», тобто застосований майбутній час дієслова «act» («діяти»). У російськомовному тексті сказано: «Организация и ее Члены действуют в соответствии с... Принципами», тобто вжитий теперішній час дієслова «действовать», хоч в ст.2 («Цели и принципы») визначаються саме базові цілі та принципи діяльності Організації та її членів на майбутнє, а не закріплюється стан такої діяльності, що уже склався [Тут і далі див.: 3; 4]. Вживання форми теперішнього часу – «действовать» замість форми майбутнього часу – «будет действовать», крім цього позбавляє дану правову норму елемента модальності. Як відомо, в англійській мові дієслово «to be» має, крім інших, значення повинності та вживається у відповідних конструкціях, що означають повинність. Оскільки при вживанні вислову – «будут действовать» у тексті ст.2 з’являється обов’язковий для норми такого значення елемент повинності: якщо держава є членом Організації, то їй слід у майбутньому діяти, керуючись, зокрема, цілями та принципами, що закріплені в ст.2. З іншого боку, як випливає з аналізу тексту ст.2, і сама Організація зобов’язується в майбутньому в своїй діяльності керуватися цілями та принципами, що закріплені в її Статуті.

2. В п.2 ст.2 Статуту ООН також не зовсім правильно перекладена форма дієслова «to be»: «All Members ... shall fulfil in good faith the obligations» перекладено як «Все Члены ... добросовестно выполняют принятые на себя ... обязательства». У цьому випадку також переклад «выполняют» замість «будут выполнять» позбавляє цю правову норму елемента повинності, що є обов’язковим для такого роду норм. Крім того, таке формулювання є нелогічним та нездійсненним: неможливо говорити про те, що Члени Організації «добросовестно выполняют принятые на себя ... обязательства» як про те, що вже відбулось, здійснилось, оскільки досвід як ООН, так і будь-яких інших міжнародних організацій, весь досвід міжнародних відносин свідчить про те, що держави рідше або частіше, але постійно порушують прийняті на себе зобов’язання, в тому числі зобов’язання з Статуту ООН, про що говориться в п.2 ст.2 Статуту ООН. Уявляється, що неможливо назвати жодної держави, яка б жодного разу не порушила зобов’язання з Статуту ООН. До того ж, чим більше і сильніше держава, тим частіше вона на практиці порушує свої міжнародні зобов’язання, зокрема, зобов’язання з Статуту ООН. Прикладом може бути діяльність НАТО в Югославії в середині 90-х рр., коли був використаний карт-бланш ООН [5, с.27-32], ракетно-бомбові удари по Іраку в грудні 1998р. тощо.

3. Наведене вище положення відносно неправильного вживання «shall» має місце і в п.3 ст.2 Статуту ООН. На нашу думку, автори Статуту ООН мали на увазі не те, що «Члены ... разрешают свои споры мирными средствами», а те, що Членам ООН слід вирішувати свої суперечки мирними засобами. Далі в п.3 ст.2 іде неправильний переклад вислова «in such a manner» як «таким образом». Як нам уявляється, йдеться не про вставний вислів «таким образом», а про значуще англійське слово французького походження «manner» від фр. «manneur». На наш погляд, автори Статуту ООН у цьому пункті мали на увазі, що держави-члени ООН вирішують свої суперечки такими шляхами, способами («манерами»), «чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность». В офіційному російськомовному перекладі значуще слово «manner» випадає і виходить, що Члени ООН «разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир...». Хоч у словниках є переклад вислову «in such a manner» як вислову «таким образом», мова йдеться мабуть саме про деякі шляхи, способи мирного вирішення міжнародних суперечок, а не про вставний вислів.

4. У перекладі п.4 ст.2 Статуту ООН також не перекладено повинність, яка висловлена «shall». Крім того, в цьому пункті явно неправильно перекладений вислів «territorial integrity», який започаткував принцип територіальної цілостності. Причому саме так це словосполучення перекладається в словниках: «territorial integrity» – «территориальная целостность» [6, с.372]. А в офіційному російському тексті Статуту ООН «territorial integrity» перекладено як «территориальная неприкосновенность».

Крім того слід відмітити, що юридично неправильний переклад міститься у російському тексті Декларації про принципи міжнародного права, що торкаються дружніх відносин і співробітництва між державами у відповідності з Статутом ООН, 1970 р. [7, с.2-8]. Обидва ці документи є деклараціями і по своїй міжнародно-правовій суті мають рекомендаційний характер, тобто ні ООН, ні СБСЕ не має право зобов’язувати держави-учасники робити або не робити будь-що. Саме такі форми повинності вжиті в англомовних текстах відповідних документів. А в російськомовному тексті неправильно зазначено, що «каждое государство ... обязано». Це неправильно: ООН, як міжнародна організація не може зобов’язувати своїх членів у декларації. Точніше було б перекласти: «государствам следует».

Про причини неточностей перекладів можна сказати таке.

1. Неточності перекладу в офіційному російськомовному тексті Статуту ООН пояснюються, в першу чергу, складними умовами воєнного часу, в яких здійснювався переклад Статуту ООН на російську мову.

2. Неточності перекладу Декларації про принципи ООН 1970г. пояснюються, мабуть, недостатнім розумінням перекладачем Декларації юридичних особливостей декларації як джерела міжнародного права.

Проблема точного, неадекватного перекладу текстів міжнародно-правових документів на російську мову порушувалась у вітчизняній літературі [8; 9]. Так, зокрема, в літературі відмічалось використання неадекватності перекладу однією з сторін міжнародного договору для фактичного його порушення [9, с.14-16; 10, с.91-92].

Тому проблема перекладу офіційних документів на російську мову надто актуальна для україномовної, російськомовної міжнародно-правової літератури, практики зовнішніх зносин [11, с.5-7].

Проблема семантично адекватного перекладу існує в теперішній час у зв’язку з приєднанням України до цілої низки міжнародних конвенцій. Так, при аналізі україномовного тексту Конвенції ООН з морського права 1982 р., поданого МЗС України для аналізу у Національну юридичну академію України ім. Ярослава Мудрого, були знайдені декілька випадків неадекватності перекладу. При порівнянні запропонованого українського перекладу з російськомовним текстом (російська мова, как відомо, є офіційною мовою ООН, отже, російськомовний текст є аутентичним), з’ясувалось,що деякі дієслова перекладені неадекватно. Наприклад, у преамбулі, вислів «поддержание мира» перекладений як «підтримка миру», а не як «підтримання», оскільки йдеться не про підтримку, а про підтримання.

Як нам уявляється, проблема офіційного перекладу текстів міжнародних договорів і конвенцій становить особливо актуальну проблему для України з таких причин:

1. Для України існує проблема приєднання до міжнародних договорів і конвенцій, їх ратифікації. Практичні правники МЗС, адміністрації Президента, депутати Верховної Ради, практичні працівники інших відомств і організацій, які пов’язані з такими договорами та конвенціями, повинні мати семантично адекватний та юридично аутентичний переклад цих документів на українську мову, оскільки на даний момент практично все офіційне діловодство ведеться на державній мові. У випадку різночитання між українськими та іншомовними текстами міжнародних договорів, конвенцій, інших нормативних актів можуть виникати найрізноманітніші негативні наслідки для діяльності нашої держави, її органів, різних організацій: утруднення діяльності державних органів, державних і комерційних організацій, різні суперечки та конфлікти з приводу застосування того чи іншого нормативного акту, які виникають в силу його різного сенсу в українському та оригінальному текстах. Це – комплекс внутрішніх проблем.

2. Існують також «зовнішні» проблеми, що пов’язані з неточним перекладом на українську мову текстів міжнародно-правових документів. Ці проблеми можуть проявитися в зовнішніх зносинах нашої держави і мати несприятливі політичні та економічні наслідки. Так, неправильне розуміння перекладачами юридичної суті того чи іншого нормативного акту, який використовується в конкретному зовнішньополітичному правовідношенні України з іншими державами, міжнародними організаціями може вплинути на престиж вітчизняної дипломатії, на престиж нашої держави.

З цих причин можна рекомендувати, щоб переклади всіх міжнародно-правових нормативних документів, які проходять через МЗС України, інші відомства, що пов’язані з зовнішними відносинами, здійснювались після їх візування юристами-міжнародниками. А найбільш важливі міжнародно-правові акти перекладались безпосередньо юристами-міжнародниками, які володіють відповідними іноземними мовами.

У цьому зв’язку хотілось би підкреслити важливість мовної підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин, яка здійснюється в Київському державному інституті міжнародних відносин, в Київському держуніверситеті ім.Т.Шевченка, в Дипломатичній академії МЗС України, а також на консульському факультеті Національної юридичної академії України ім.Ярослава Мудрого.

Список літератури:

1. Конституции зарубежных государств. М., 1996. 2. The Constitution of the United States. Washington, 1989. 3. Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного Суда. Нью-Йорк, 1994. 4. Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice. New York, 1995. 5. Владимиров Ф. Авиация НАТО в конфликте на Балканах // Зарубежное военное обозрение. 1996. №3. 6. Мюллер В.К. Англо-русский словарь. М., 1992. 7. Международное публичное право. Сборник документов: В 2 т. М., 1996. Т. 1. 8. Перетерский И.С. Толкование международных договоров. М., 1959. 9. Евинтов В.И. Многоязычные договоры в современном международном праве. К., 1981. 10. Моджорян Л.А. Субъекты международного права. М., 1958. 11. Борисенко И.И., Евтушенко Л.И. Английский язык в международных документах и дипломатической корреспонденции. К., 1992.

Надійшла до редколегії 06.01.2000

М.М. Жовтобрюх, заступ. начальника Запорізького
відділу по боротьбі з організованою злочинністю

Ідеї гуманізму в українському праві Київської Русі

Перш ніж розпочати безпосередній огляд українського права княжої доби в історії української культури, слід визначитись в історіософській позиції щодо українського права. Рецепція чужого права не підмінила собою українське звичаєве право, а лише збагатила його, заповнюючи прогалини новими правними поняттями і положеннями, необхідність в яких була покликана до життя умовами культурного і історичного розвитку українського суспільства. Вироблене протягом довгих століть, на автохтонних коренях своєї національної культури, українське право зберегло свій оригінальний і неповторний характер. Насичене оригінальним ідейним змістом світоглядних поглядів і настанов, традиційно закріплене в народній пам’яті, українське звичаєве право, поряд з іншими цінностями, становить сутність національної української культури, належить до цієї культури, і тому не може розглядатися поза українським національним контекстом, як право, наприклад, якогось іншого народу, або невизначеної «дрєвнєруської народности».

Слід зауважити, що нас цікавлять не самі норми права і законодавство як таке, а питання про ідеї, що лягли в основу утворення норм українського звичаєвого права, тобто ті ідеї, в яких саме і проявилися характеристичні риси української ментальності.

Найповнішою і найважливішою історичною пам’яткою українського звичаєвого права є «Руська Правда», до якої, крім звичаєвого права, увійшли також «княжі Устави», що за своїм змістом, формою викладання і оголошення ближче стоять до звичаєвого права, ніж до писаного закону і створені були в принагідних випадках саме на доповнення, розвиток або зміну норм звичаєвого права. Тому «Руську Правду» в цілому можна вважати за збірник звичаєвого українського права.

Характеризуючи норми українського звичаєвого права Київської Русі, багато хто з видатних українських дослідників в цьому питанні (М. Грушевський, А.Яковлів, Л.Окіншевич, М. Чубатий і інш.) звертали увагу на його досить розвинутий і навіть прогресивний (для того часу) характер в порівнянні із звичаєвим правом інших європейських народів і в деякій мірі навіть римським правом (наприклад, щодо правового становища жінки).

Виникає питання, в чому ж полягає прогресивність українського права, чому і завдяки яким ознакам воно виступає попереду часу? Адже перебуваючи за часів Київської Русі в вигляді саме звичаєвого права, воно не могло похвалитися ні чітким виробленням понять і положень, ні розробленою законодавчою системою, ні писаними законами тощо. Прогресивним звичаєве право робить його наповненість ідейним змістом, а саме гуманізмом, породженим силою українського менталітету або української душі на терені власної традиційної культури.

Гуманізм, як своєрідний вияв українського етнонаціонального характеру, внутрішньо скеровував наших пращурів на особливе, емоційно шанобливе ставлення до життя, при цьому не тільки власного, а життя взагалі, до всього, що породжує його і де воно бере свої сили. Звідси висока оцінка життя людини як особистості, свободи, неприйняття деспотизму, прагнення до індивідуальної автономії, поетично-шанобливе ставлення до неньки-землі, до жінки, любов до природи і взагалі всього живого 1, с.187.

Втілення наведених гуманістичних мотивів української ментальності в правосвідомості виявляється в поставанні норм звичаєвого права, які силою традиції закріпляють характерні цій духовній настанові відношення до оточуючого соціального середовища в сфері соціальних стосунків і міжлюдських відносин.

Прикмети цих гуманістичних поглядів, що містять в собі норми давнього українського права, ми знайдемо майже в усіх його частинах: в карному праві і системі кар, в спадковому праві, в поглядах щодо правового становища жінки, іноземців та їх майна, в родинному праві.

Так, зокрема, в текстах міжнародних договорів з Візантією, а саме, в договорі «між греками і Руссю 912р.» і «Договорі Романа, Костянтина і Стефана з Ігорем 944р.» ми знаходимо цікаву з цього приводу норму звичаєвого права щодо майна корабля, який потерпів аварію і був викинутий хвилями на берег. «Якщо викинутий буде човен вітром великим на чужу землю, і якщо він знайдений буде нами, русами, то якщо хто збереться спорядити човен добром своїм і відіслати назад у землю Християнську, ми проведемо його крізь усяке небезпечне місце, доки (не) прибуде він у безпечне місце. Якщо ж такий човен, чи бурею, чи земною препоною затриманий, не може добратися до своїх місць, то ми, руси, допоможемо гребцям того човна і допровадимо (туди) з куплею їх поздорову… Якщо ж приключиться кому з того човна в ньому убитим бути, або побитим бути нами русами, або взято (буде з човна) що-небудь, то хай ті, що це вчинили, зазнають кари за законом руським» [2, с.19], і далі «якщо знайдуть руси корабель грецький, викинутий (на берег) в якому-небудь місці, – хай не завдадуть йому вони шкоди; якщо ж із нього візьме хто що-небудь чи людину (з нього) забере в рабство, – хай буде той винуватий по закону руському» [2, с.25]. Посилання в обох наведених частинах текстів угод на «закон руський» чітко вказує на місце походження цієї правної норми. В даному випадку, як це ми бачимо з тексту, звичаєве право не тільки охороняє майно потерпілих, тим самим забезпечуючи їх право на власність і її недоторканість, а також гарантує надання допомоги. При цьому, зауважимо, що за тогочасним діючим в Західній Європі правом, майно розтрощенного і навіть того корабля, що сів на мілину, належало власникові землі.

У наведеній нормі давнього звичаєвого права, ідеї гуманізму знайшли свій вираз в природному для української ментальності, традиційно закріпленому у свідомості вияву співчуття до людини і готовності прийти їй на допомогу, поваги до людини і її прав.

Особливо, як на наш погляд, гуманістичні тенденції в звичаєвому праві Київської Русі вбачаються у відношенні права до жінки. Саме в погляді на становище жінки, за думкою М.Грушевського, полягає «кардинальна ріжниця староруського права супроти римського й старогерманського». Якщо за римським та старогерманським правом жінка завжди перебувала під опікою чоловіка і не була дієздатною протягом всього життя, то за «Руською Правдою», становище жінки і її правосильність не мають ніяких обмежень з боку права. «Ми не маємо тут тої потреби опіки над жінкою, яку уважає неминучою право римське або старогерманське, уважаючи жінку або дитину неправосильною ціле її житє. Ми не маємо ніде сліду правного ограничення маєткових прав жінки за життя її чоловіка, а те що знаємо, говорить за свідомість її певних маєткових прав…Її особисте майно не зникає в загальнім майні родини, і по смерті її переходить до її дітей, незалежно від майна її чоловіка. Зрештою, той факт, що в староруськім праві вдові не придавали опікуна, як то практикували права, що признавали жінку все в чиїсь правній опіці, й по смерті чоловіка, як побачимо, вдова в староруськім праві вповні заступала місце чоловіка, дає свідоцтво про становище жінки за життя чоловіка – її впливової ролі й широкої участи в господарстві, в маєткових справах родини» 3, с.376.

В окремих випадках, а саме щодо питання розпорядження і розподілу своєї частки майна, на що вказує, як видно з наведеної вище цитати, М.Грушевський, її становище навіть вище, ніж у чоловіка. Розглянемо, що констатує з цього приводу право: «А залишиться дружина після чоловіка, то дати їй частину і у своїх дітей взяти частину, а що чоловік їй залишив, то вона власник того… А залишаються у мужа діти малі, а мати їхня одружиться, то при людях передати дім і товар вітчиму і він може користуватися приростом, поскільки він годував і турбувався про дітей; а коли він, що небудь втратить, то він повинен заплатити дітям… Якщо дружина розлучиться з чоловіком і чоловік піде, то він має платити дітям, а коли вона захоче сидіти з дітьми, то виконати її волю, а дітям волі не давати; а що її лишив чоловік, то з тим і сидіти їй з дітьми, або ж у своїй частині сидіти має… А материна частина дітям не належить, але кому мати захоче тому і віддасть…» 2, с.32. Як видно з наведеного тексту, дружина, мати, мала в родині своє окреме майно, а після смерті чоловіка одержувала частину спадщини і ставала главою сім’ї. Їй же належало право: коли розділити синів. У відповідності з «Руською Правдою» все майно, яке знаходилось у володінні родини, крім материної частки, було спільним, батько або вітчим, таким чином, були тільки його управителями, а не володіли їм. Майно ж матері не було родовим, а тому вона мала право вільно ним розпоряджатися. При цьому, по смерті чоловіка, вона, як опікунка дітей, не відповідала за втрати. Якщо удова одружувалась, то опікуном дітей ставав її новий чоловік, який після закінчення опікунства мав повернути усе майно дітям, а коли щось було втрачене, то й відшкодувати. З традиційного погляду на родинне майно як спільну власність і обмеження з цим влади батька щодо його володіння тільки правом управління і розподілу майна пояснюється більша свобода матері–удови в праві заповіту. Так частку, що їй належить, вона за заповітом може передати будь-кому з своїх дітей, навіть дочці, яка її годувала 4, с.655.

Щодо обмеження жіночої свободи, то тут право «Руської Правди» не містить в собі ніяких вказівок. Навпаки, з практики тогочасного життя та інших джерел, що дійшли до нашого часу, відомо, що жінки брали широку участь в господарчих і політичних справах, наприклад, княгиня Ольга і ін. Тож відсутність в правовому регулюванні цієї сферу можна пояснити тим, що сама постановка питання про обмеження жіночої свободи не відповідала загальному погляду на жінку «як милу, бажану».

У кримінальному праві Київської Русі та запровадженої ним системі кар гуманістичні тенденції української правосвідомості виявляють себе в першу чергу в оцінці характеру скоєного злочину, який за «Руською Правдою» іменнується «обидою», тобто кривдою, та визначенням відповідної до ступеня тяжкості скоєного злочину кари. При цьому особливу увагу право приділяє злочинам, що посягають на честь і гідність людини, які за складом тяжкості перебували на другому місці за навмисним вбивстом і розбоєм. Наприклад, за існуючими нормами звичаєвого права удар мечем, не вийнявши його з піхов, або рукояткою карався вчетверо більшою, тобто 12 проти 3 гривень, карою, ніж удар гострою стороною меча, навіть тоді, коли це спричинило тілесне ушкодження потерпілому. Така сама тяжка кара призначалася за урваний ус чи бороду, за удар батогом, або іншою річчю 5, с.32.

Діюча за «Руською Правдою» система грошових кар-викупів, з погляду на відсутність ганьбливих кар на тілі, в’язницею, зрештою, відсутність смертної кари, мала досить м’який характер.

У запровадженій системі кар, так як і в погляді на об’єкт посягання злочину, тобто життя людини, її честь, гідність, майно, з перенесенням акценту саме на людину, право надає пріоритету оцінки особи в людині. Саме про це і свідчить більша суворість кар за злочини проти життя, честі і гідності супроти злочинів проти здоров’я і майнових прав 6, с.29.

Як приклад гуманістичного ставлення до людини, що знайшло своє відображення в праві Київської Русі, можна привести ще й таку норму «Руської Правди», яка стосується взаємин з іноземцями. Так, за правом, при наявності спільного боргу перед іноземцем і місцевим, першим має отримати свою частку іноземець, а місцевову – що залишиться. Інша норма права передбачає, що кожний розгляд справи вимагає від позивача привести до присяги не менше семи свідків; що ж до варягів і іноземців, тут закон вдовольняється двома. Якщо ж справа стосується обвинувачення іноземця, то це за законом не можливо робити взагалі без семи свідків, навіть тоді, коли йдеться про нанесення легких побоїв, де право обмежується двома 2, с.30. З чим пов’язане таке піклування українського права про іноземців? Звичайно, тут маємо своєрідне бачення і розуміння ідеї справедливості, що вимагає в даному, так само як і в інших випадках, що потребують правового регулювання, принципу рівності сторін. Тобто право, фактом надання цих поступок чужинцям, визнає нерівність їх становища в порівнянні з становищем корінного населення країни і тим самим цю нерівність компенсує. Щодо формування в правосвідомості русичів такого погляду, то це можна пояснити, якщо згадати деякі риси українського національного характеру, а саме своєрідний український консерватизм, який виявляє себе в сильній прив’язаності до рідної землі, родини, домівки, оточуючого природного середовища. Наслідками цих ментальних настанов в характері українців, по відношенню до чужбини, постають емоційно-психічні переживання власної незахищеності, туги за рідним краєм, які провокують поведінку усамітнення в самому собі. Тож можемо припустити, що ці виникаючі у власній психіці переживання від перебування на чужбині українці переносили й на чужинців, що знаходились у своїх справах на території їх країни. Усвідомлювання останнього породжувало в українській душі природне співчуття, яке сформувало в правосвідомості необхідність компенсації, пов’язаної з цим розумінням різниці між становищем іноземців і місцевого населення.

Додамо, що наведений погляд є тільки припущенням, яке не має ніякої претензії на абсолютність.

Таким чином, з цього огляду українського давнього права, який не є повним, можна зробити висновок, що вже на ранніх стадіях свого існування українська правосвідомість відзначалась гуманністю і лібералізмом. Цей природний для української правосвідомості гуманізм гармонійно поєднувався з загальною атмосферою української культури.

Список літератури:

1. Чижевський Д. Українська філософія // Яковлів А. Українське право. Мюнхен, 1988. 2. Щапов Я. Византийское и южнославянское правовое наследие на Руси в XI – XIII вв. М., 1978. 3. Грушевський М. Історія України – Русі. К., 1990. Т.3. 4. Історія держави і права України. Хрестоматія. К., 1996. 5. Гришко В. Історія українського цивільного права // Енциклопедія українознавства. К., 1995. Т.2. 6. Падох Я. Ідеї гуманізму і демократизму в карному праві княжої України // Науковий збірник УВУ. №5. Мюнхен, 1948.

Надійшла до редколегії 11.01.2000

О.В. Тимощук, канд. істор. наук, заступ. начальника
Кримського ф-ту Ун-ту внутр. справ

«Хліборобські» загони самооборони в охоронній системі останнього українського гетьманату (за матеріалами архівів)

В охоронній системі гетьманату Павла Скоропадського досить вагоме місце займали добровольчі збройні формування. Характерно, що при їхньому створенні гетьман керувався здебільшого не національними, а соціально-політичними мотивами. Тобто, теоретично зброю могли отримати всі до цього спроможні, що бажали стояти на сторожі приватної власності і ринкового господарства, виступали проти соціалістичних і комуністичних соціально-економічних експериментів, яких зазнала Україна в 1917 – на початку 1918 рр. Виняток становили козацькі організації, де національність брали до уваги. Добровольчі формування не мали чіткого відомчого підпорядкування. Різного часу або одночасно вони перебували під контролем як Міністерства військових, так і внутрішніх справ, а також і гетьманського штабу. Тому серед добровольчих охоронних формувань, що діяли за гетьманату, доцільно виокремити такі їхні різновиди, як військово-козацькі організації, сільські загони самооборони, міські офіцерські дружини. Крім того, слід враховувати, що на завершальній стадії існування гетьманського режиму на території України активно створювалися добровольчі військові частини російських «білих» генералів. З огляду на велику кількість нових джерел, що сьогодні стають відомими науковцям, кожен із вказаних різновидів добровольчих формувань має стати об’єктом окремого дослідження. Тому зосередимо увагу лише на так званих «хліборобських» загонах самооборони, що мали місце в сільській місцевості.

Хліборобські організації під назвою «Союзы земельных собственников», до яких входили як заможні селяни, так і поміщики, стали виникати в українських губерніях ще в 1917 р. Здебільшого їх очолювали російські або зросійщені поміщики, які підтримували ідею «єдиної і неподільної». Національного забарвлення хліборобський рух набув тоді на Лубенщині, де в червні 1917 р. на установчих зборах була створена Українська демократично-хліборобська партія. У серпні вона стала діяти за програмою, проект якої підготував В. Липинський [1, с.172]. УДХП ввійшла у співпрацю з консервативною партією «Українська Громада», засновником якої був генерал П. Скоропадський. Серед членів «Громади» були «вільні козаки» і вояки 1-го українського корпусу, організатором і командиром яких він був. Ще за часів Центральної Ради генерал намагався шляхом утворення козацтва вгамувати стихійно виникле озброєння сільських власників. Але обраний 29 квітня 1918 р. хліборобським з’їздом гетьман не відразу вдався до відбудови козацтва за традиційним територіально-полковим устроєм. По-перше, він не міг цього зробити з огляду на необхідність дотримання домовленостей з німецько-австрійськими союзниками про роззброєння всіх недозволених ними воєнізованих формувань. По-друге, відокремити збройні загони, які на той час використовували козацькі клейноди, від інших добровольчих формувань, що значною мірою скомпрометували себе відвертими бандитськими нахилами, було практично неможливо.

Враховуючи ці обставини, гетьман намагався припинити загалом стихійне утворення добровольчих формувань і одночасно звернути козацький рух у нормативно-правові межі держави. 2 червня 1918 р. у «Державному віснику» було надруковано «Відручний лист Гетьмана України про ліквідацію приватних і вільнокозацьких організацій і створення Козацької Ради» до військового міністра, в якому вказувалося, що «всі приватні і вільно-козацькі організації, київський відділ і печатки з нинішнього дня касуються і об’являються недійсними, також і посвідчення, видані ними». Відтепер всім «вільним козакам» належало «іменуватись просто козаками». Військовому міністру доручалося «негайно скласти козацьку Раду для праці по виробі статуту для організації козацтва на Україні, так щоб ці організації з’являлись дійсно корисними і певними при будуванні Української Держави й Армії» [2, с.228].

Але гетьманська політика переведення стихійно виниклого «хліборобського» збройного руху на рейки козацької військової організації не виключала можливості озброєння для власної охорони й певних прошарків сільських верхів, не причетних до козацького стану. 25 червня 1918 р. начальник оперативного відділу полковник Є. Мішковський виклав з цього приводу точку зору українського Генштабу. В його листі до начальника Головного штабу, який безпосередньо займався проблемами демобілізації і нових формувань, зазначалося, що «Вільне козацтво» як бойова сила, що не витримала екзамену, було розпущене (наказ Військового Міністра №145, 5 квітня). Але як культурна організація не була заборонена. Військовий Міністр отаман Жуковський, крім того, дозволив з «вільних козаків» формувати загони для несення вартової служби, з тим одначе, щоб утримання цих загонів відносилось на кошти того суспільства, яке формує ций загін, а зброю давав уряд за вимогою військових комендантів». Тому Є. Мішковський висловив пропозицію дати офіційне право спілкам хліборобів формувати на тих самих умовах, що і раніше «вартові сотні», на які покласти поліцейські функції під наглядом місцевих військових комендантів. Склад і кількість цих сотень мали «залежати виключно від суспільств», але на «випадок яких вибухів ці сотні відповідають за законами військового часу» [3].

Разом з тим офіційно дозволити формування «хліборобських» загонів, що здебільшого діяли за таліоном «око за око, зуб за зуб», гетьманський уряд не поспішав. Нами знайдено багато документальних свідчень про вагання гетьманських урядовців за чи проти цих загонів. Так, 10 серпня міністр внутрішніх справ І. Кістяківський доповідав гетьманові: «Лічу боргом доложить Вашій Ясновельможності, що я цілком розділяю розуміння, викладені в докладі, представленому паном Військовим Міністром 9 серпня. Циркулярною телеграмою від 9 серпня за №154, я вказав Губерніальним Старостам, що з виданням Статуту Тимчасових Земельне-Ліквідаційних Комісій встановлюється єдиний порядок проведення втрат, понесених землевласниками, і повернення захопленої у них нерухомості, інвентаря і інших маєтків. Між тим, в багатьох місцевостях продовжують діяти карні отряди, утворені на приватні кошти, котрі по вказівкам окремих осіб відбирають від селян маєтки і худобу, роблячи при цьому насилування. Далі я пропонував безумовно перервати подібну діяльність карних отрядів, котрі здатні лише без мети дратувати населення. До цього обов’язуюсь прилучити, що в декотрих місцевостях при відібранні майна робили насильства комендантські сотні, котрі діяли нерідко цілком свавільно, не керуючись із вказівками представників влади» [4].

В свою чергу начальник оперативного відділу Головного управління Генштабу полковник Є. Мішковський 9 вересня доповів 1-му генерал-квартирмейстеру: «Зараз становище таке, що як знищити «карні загони», то більшість поміщиків і хліборобів, які ці загони утримують буде забита і розорена, і, що раніше касування цих загонів треба створити яку небудь українську силу на місцях. Це створення, крім того, потрібно й для того, що німці неохоче самі ідуть на боротьбу з повстанцями, а завжди прохають хоч невеличку кількість українців». Тому він пропонував звернутися з рапортом до військового міністра, щоб він віддав розпорядження «про припинення карних експедицій і накладання контрибуцій за старі події (до 10 березня б.р.), про що повідомити населення», а після сформування резервних сотень Державної варти «розпустити при першій можливості «карні загони». Є. Мішковський також визнавав доцільним доручити Військовому міністерству «увійти в Раду Міністрів з проханням не затверджувати кредитів на «приватні охоронні загони», позаяк вони повинні утримуватись на кошти місцевих організацій, і повідомити міністра внутрішніх справ, що відомості для Ради Міністрів про приватні охоронні загони повинні бути в МВС, позаяк ці загони керуються повітовими старостами» [5].

Між тим, поки вирішувалася їхня доля на урядовому рівні, «хліборобські» збройні загони продовжували діяти майже по всій Україні. Наприклад, цікавим є повідомлення Київського повітового старости до Спілки земельних власників від 12 вересня 1918 р. про кошти, що були внесені приватними особами на утримання особливого збройного загону: «28 червня. С. Рафаїлович – 460 крб., службовці Григор’євського цукрового заводу – 2784, І. Санак – 720, Ф. Гвоздик – 420, Г. Санак – 1180, А. Ких – 2000, Ф. Поляк – 800, І. Пеховський – 400; 29 червня. М. Гербель – 1000 крб., А. Маліновський – 2000, М. Савченко – 1400 крб., граф. Толстая – 4700, І. Гудим-Левкович – 900,
І. Макаревич – 1000; 1 липня. М. Гербель – 500 крб., Ф. Поляк – 1200,
М. Савченко – 1400, П. Муравйов – 3200, В. фон-Ланге – 240, А.
Ланг – 640,
Г. Вишневський – 4600, О. Петричек – 1400; 20 серпня – Савченко (він же Стояпка) – 1000 крб.; 22 серпня – А. Ких – 200 крб.; загалом – 32944 крб. Крім того внесено А. Михевським 10050 крб., зібраних ним від невідомих осіб». 7 липня 1918 р. 100000 крб. для організації «кінного загону по боротьбі з бешкетами» було виділено членами Спілки землевласників Олександрівського повіту.

Прийняття гетьманом остаточного рішення про офіційну розбудову хліборобських загонів прискорили селянські виступи в червні-липні в Таращанському і Звенигородському повітах на Київщині. В той час повстанськими загонами під командуванням комісара Павловського загальною чисельністю близько 16 тис. чол. було забито десятки родин землевласників і службовців державних органів [6].

В результаті з’явився лист начальника гетьманського штабу до голови Ради Міністрів і військового міністра з грифом «дуже таємно і негайно». В ньому викладалася розроблена особливим відділом штабу гетьмана інструкція дій місцевої влади по утворенню добровольчих охоронних загонів. Отже, буде доцільним навести цей унікальний документ, який ймовірно з’явився на початку серпня 1918 р.: «Для подавления анархии на местах и водворения порядка Пан Гетьман приказал немедленно приступить к организации на местах отрядов из хлеборобов, приняв на основание следующее: 1) Выслать в каждую губернию в помощь Губерниальному Старосте енергичного и опытного Генерала, или Полковника, а также 10 офицеров, исключительно кадровых по особому выбору. 2) Помощник по военной части Губерниального Старосты должен исключительно ведать организацией губернии по водворению порядка и дает соответствующие инструкции находящимся в распоряжении офицерам. Первая их обязанность – наладить Державную Варту, а если нужно, то образовывать особые отряды. 3) Все хлеборобы находятся в распоряжении Губерниального Старосты, или его помощника, расчитываются на меньшие боевые единицы (сотки и десятки), для командывания которыми назначаются прибывшие к Губерниальному Старосте офицеры, или офицеры из местных собственников на ответственность повитовых старост. 4) Губерниальным Старостам под их личной ответственностью предоставляется право разрешать некоторым собственникам, по тщательному выбору Губерниальных Старост формирование собственных отрядов на местах. 5) Для вооружения отрядов из хлеборобов немедленно выслать Губерниальным Старостам необходимое число оружия, патронов и ручных гранат; оружие перевозить по выработанным для сего особым правилам, выдаваемое отрядам из хлеборобов клеймить особыми клеймами. 6) Губерниальные Старосты для подавления анархии получают особый фонд, который держат на особом учете и отчитываются по нему перед Министерством Внутренних дел; из этого фонда выдаются деньги всем отрядам. 7) Командированные в распоряжение Губерниальных Старост Генералы и офицеры, а также чины охраны из хлеборобов получают суточные из Особого фонда в размере: генералы по 20 руб.; штаб-офицеры по 15 руб.; обер-офицеры по 13 руб.; казаки-конные по 10 руб.; пешие – по 8 руб. в сутки. Фураж для конных принимается на счет казны. 8) Губерниальным Старостам немедленно объявить всем чинам охраны о страховании их на случай смерти, а также о страховании их имущества. 9) Губерниальным Старостам предоставляется право расходовать особые суммы на выдачу важных агитаторов и начальников банд, о чем заблаговременно объявлять населению. 10) Для уничтожния банд Губерниальным Старостам пользоваться местными союзами хлеборобов. 11) Обратить внимание на содержание отрядов из хлеборобов и Варты и удовлетворять их немедленно. 12) Организовать самую тесную связь между отрядами хлеборобов, Варты и немцами. 13) Грабителей и насильников расстреливать на месте; если же некоторые окажутся среди отрядов хлеборобов, то арестовывать для предания полевому суду. 14) Всех мелких агитаторов арестовывать немедленно, составлять протоколы со свидетельскими показаниями и отправлять в ближайший город для предания обычному суду. 15) Губерниальным Старостам обратить особое внимание на деятельность городских и земельных управ и при малейшем симптоме нелояльности их действий, немедленно распускать и назначать новые выборы. 16) Военному министру сформировать фельдшерские отряды, а также снабдить вновь формируемые охранительные отряды необходимым числом карт и планов. 17) Образовать особые пулеметные команды в Киеве для высылки их на места. 18) Все аэропланы и броневики поступают в распоряжение генерала Чоглокова и должны быть приведены в боевую готовность для полетов и бросания бомб. 19) Броневики также поступают в распоряжении генерала Чоглокова и все ведомства должны способствовать получению бензина. 20) Разрешается организовывать в повитовых городах и местечках особую охрану из местных жителей под ответственность посланных туда офицеров или особо уважаемых местных жителей, последним быть особенно внимательным, чтобы эти команды не грабили и вели себя как дисциплинированные части. 21) Подготовить в Киеве казармы для размещения вновь формируемых отрядов. 22) Быстро привести в полный порядок железнодорожный полк и охочий полк из офицеров, пополнив его до штата. 23) Приступить к формированию полков из галичан. 24) Губерниальным Старостам обратиться к населению с воззванием, в котором объявить, что всякие незаконные выступления будут беспощадно караться. 25) Губерниальным Старостам ежедневно сообщать Военному Министру и Министру внутренних Дел о ходе формирования и действиях отрядов» [7].

У відповідності до цієї Інструкції 13 серпня 1918 р. міністр внутрішніх справ надіслав обіжника до губернських старостів, у якому зазначалося: «Необхідно зосередити всі сили на боротьбу зі зростаючим повстанським рухом, місцеві хлібороби повинні всіляко сприяти урядові. Щоб дати можливість їм захищати себе і свої інтереси, визначено порядок формування добровольческих загонів з хліборобів відповідні детальні вказівки отримаєте додатково. Незалежно від загального закону страхування варти встановлено забезпечення сімей добровольців, що постраждали у боротьбі з повстанцями, винагорода за знищене майно і особливі заслуги у боротьбі з повстанцями, утримання добровольців під час військових дій прийнято на кошт уряду, з асигнованих на це сум переводяться у ваше розпорядження п’ятсот тисяч» [8].

Ці кошти губернські старости мали витрачати виключно на заохочення добровольців за бойові відзнаки з повстанцями, а також з них була «дозволена видача винагороди особам, згодним за гроші повідомляти цінну інформацію для боротьби з повстанцями» [9]. Озброєння і спорядження загонів здійснювалося зі складів Військового міністерства, але повністю за рахунок місцевих землевласників. В окремих випадках спорядження для добровольців видавалося безкоштовно. Так, за листом Спілки хліборобів Єлісаветградського повіту до військового міністра у вересні 1918 р. з місцевого військового складу ним було дозволено видати 200 кінських сідел для охоронного загону, про що директор Державної варти повідомив Херсонського губернського старосту. А от представнику Куп’янської спілки хліборобів М. Бєлкіну було дозволено вивезти з Києва 42 сідла зі збруєю, закуплених на кошти землевласників, тільки завдяки листу голови повітової Спілки З. Гейделя до міністра торгу і промисловості С. Гутника [10].

Подекуди формування хліборобських загонів викликало перешкоди з боку союзників. Наприклад, 22 жовтня міністр внутрішніх справ І.Кістя­ківський був змушений звернутися до представника українського уряду при австро-угорському командуванні в Одесі Г. Рауха з телеграмою такого змісту: «По сообщению Елисавеградского повитового старосты австрийское командование, считая отряд земельных собственников военною организациею, не разрешает его формирование, отобрав 22 винтовки. Прошу срочно снестись австро-венгерским верховым командованием о возврате отобранного оружия и разрешении формирования отряда, который является вартой, на частные средства формируется и находится в подчинении местного гражданского начальства наравне с вартой» [11].

Натомість озброєння німецьких колоністів знаходило повне сприяння з боку союзного командування. Так, начальник варти 5-ї дільниці 17 липня доповів начальнику Одеської повітової варти, що австрійське командування заборонило варті роззброювати німецьких колоністів й видало їм 150 гвинтівок. Перед нами ще дві телеграми Одеського повітового старости до генерала Рауха. Перша від 15 серпня: «Страсбургская Волостная Управа доносит, что Германским командованием роздано жителям села Страсбург и оставлено на хранение при Волостной управе всего 211 винтовок, 77 охотничих ружей, 8 револьверов и 3000 винтовочных патронов, о чем докладываю Вашему превосходительству». І друга від 21 серпня 1918 р: «На ваше сношение от 4/8 за №2449 сообщается, что местечко Еремеевка не разоружено, в виду того, что согласно приказа Командования Восточной армии, оружие должно быть оставлено для немецких колонистов» [12]. Із озброєного місцевого німецького населення австрійське командування влітку 1918 р. створило трьохтисячну «єгерську бригаду» на Херсонщині і двухтисячний «загін німецької самооборони Північної Таврії» [13, с.50].

Комплектування «хліборобських» загонів особовим складом здійснювалося за рекомендацією місцевих спілок хліборобів. Командири загонів підбиралися особисто повітовими старостами, як правило із числа кадрових офіцерів, що мали досвід служби в російській армії. Діяли загони у підлеглості відповідних старостів і від них отримували особисті завдання на придушення антивладних виступів, але як і резервні сотні Державної варти, за погодженням з комендантами місцевих німецьких чи австро-угорських військових залог.

Охоронна діяльність добровольців була досить небезпечним ремеслом. Вони в першу чергу ставали жертвами повстанців. Так, восени 1918 р. місцеві «хліборобські» загони зазнали відчутних втрат від озброєної ватаги Н. Махна, що рейдувала у межах Олександрівського, Бердянського і Маріупольського повітів. 16 жовтня махновці зненацька напали на розташований в цей час в Гуляйполі добровольчий загін, який під керуванням класного чину варти, надісланого Олександрівським повітовим старостою І. Богословом, висунувся сюди для їхньої затримки. У спогадах про цей бій Махно говорить, що переміг дві угорські роти і 80 чол. варти. Але в телеграмі Катеринославського губернського старости до МВС вказано, що австро-угорських частин не було в селі, і ватага «чисельністю 200 чол., озброєна 4 кулеметами та іншою зброєю, вступила в бій з вартою і самоохороною». Про це свідчать і вказані спільником Махна Чубенком трофеї – 83 полонених, 20 коней, 3 кулемети, 12 кулеметних стрічок і бричка набоїв. У разі перемоги над угорцями трофеї були б значнішими. Після цього наскоку махновці перемістилися до села Дибрівка. На своєму шляху вони знищували заможних селян, німецьких колоністів і поміщиків разом з їхніми маєтками. У «хліборобської» самоохорони було відібрано декілька бричок зброї, кавалерійські сідла та кулемет. Але 19 жовтня до Дибрівки підійшов австрійський піхотний батальйон, декілька «хліборобських» загонів і озброєні місцеві німецькі колоністи з Велико-Янисельського району. Лише невеличкій купці махновців вдалося врятуватися [14].

У боротьбі з «хліборобськими» загонами повстанці не зупинялися й перед знищенням родин добровольців. У серпні 1918 р. «Штаб повстанців всієї України» розповсюдив листівку такого змісту: «Солдати каральних загонів! Покиньте Ви ці зграї гнобителів народу, сформовані на кошти кроповопивців для боротьби з трудовим народом. Плюньте Ви на гроші, які обризгані кров’ю Ваших братів-селян і робітників. Вас обманули. Ми знаємо, що багато з Вас пішли з-за куска хліба. Але пам’ятайте, що цим Ви призвані не для підтримки правового порядку, а для боротьби з повсталими проти гноблення народу найняли Вас. Зупиніться, поки не пізно. Попереджуємо, що коли Ви не послухаєте цього заклику і для Вас мало прикладів у Лисянці і Таращі, то бережіться. З потрапившими у наші руки катами народу та їхніми родинами, ми розправимося в тищу разів жорстокіше, ніж Ви з нами. Всіх чекають пекельні муки і найжорстокіша смерть» [15].

З початком евакуації військового Центральних держав контингенту союзників в жовтні-листопаді 1918 р. українські землевласники все частіше стали звертатися до урядових осіб з проханням про збільшення кількості «хліборобських» загонів. 4 листопада в Одесі відбулося зібрання, організоване «комітетом Спілки землевласників Півдня України», делегати якого вирішили «довести до відома уряду Пана Гетьмана, а також місцевої вищої влади разом з генералом Г.О. Раухом, що з відходом австро-угорських військ з’явилося повне безвладдя і безначальство».

У зверненні докладно висвітлюється криміногенна обстановка в цьому регіоні, що викликає доцільність наведення уривка з його тексту. Так, зібранням було зазначено: «Во многих местах варта не только бездействует, но даже заигрывает с местными большевиками деревни, вследствие чего деревенские отбросы – «большевики» и появившиеся вновь главари открыто ведут пропаганду о поголовном избиении всех буржуев, землевладельцев, интеллигенции и их прихвостней офицеров, и даже крестьян, сторонников порядка. Все вышеуказанное не есть плод перепуганной фантазии, а реальные грозные факты. А потому мы просим и требуем немедленно: 1) объявить Херсонскую губернию на осадном положении; 2) образовать летучие карательные отряды офицеров с привлечением туда сыновей земельных собственников и благонадежных других лиц; 3) не теряя ни минуты ускорить образование казачества, призванного к защите края волею Пана гетьмана, и обратить внимание правительства, что до сих пор в деле образования казачества ровно ничего в Херсонской губернии не сделано, хотя на местах имеется масса желающих вступить в казачество; 4) просить правительство немедленно призвать союзников и нейтральные державы, а также просить международные военные отряды для защиты жизни, имущества и порядка; 5) содержание летучих карательных отрядов должно быть обеспечено принудительным обложением всех земельных имуществ» [16].

З проголошенням 14 листопада курсу на федерацію з Росією гетьман остаточно визначився щодо «хліборобських» загонів. Вони стали розглядатися як частина загального антибільшовицького добровольчого руху, на блокування з яким пішов П. Скоропадський. Газета «Армія» за 20 листопада 1918 р. надрукувала грамоту «До хліборобів»», до яких гетьман звернувся вже російською мовою: «Идя навстречу выраженному Вами много раз желанию создать свою хлеборобческую вооруженную силу в противовес бандитам и большевикам, Я призываю Вам выделить из своей среды отряды верных сынов Ваших, которые снабженные по Моему повелению полным вооружением, под руководством избранных союзами хлеборобов опытных и преданных родине и Мне офицеров явили бы мощь для подавления врагов порядка и успокоения деревни».

Але це звертання вже не мало вирішального значення. Потік добровольців до «хліборобських» загонів не став масовим і вони не змогли забезпечити захист гетьманської влади, а значна кількість найманців подалася до Добровольчої армії генерала А. Денікіна.

Список літератури:

1. Турченко Ф., Заліська Н. В’ячеслав Липинський – ідеолог Української демократичної хліборобської партії // В’ячеслав Липинський. Історико-політологічна спадщина і сучасна Україна. К., 1994. 2. Останній гетьман. Ювілейний збірник пам’яті П. Скоропадського. К., 1993. 3. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України. Ф. 2586, оп.1, спр. 10, арк. 102. 4. Центральний державний архів громадських об’єднань України. Ф.5, оп.1, спр. 86, арк. 231, 238. 5. ЦДАВО України. Ф. 1077, оп.1, спр. 40, арк. 156. 6. ЦДАГО України. Ф. 5, оп.1, спр. 88, арк. 39-40; ЦДАВО України. Ф. 1216, оп.1, спр. 31, арк. 9; Спр. 16, арк. 4. 7. ЦДАВО України. Ф.1074, оп.1, спр. 14, арк. 10-11. 8. ЦДАГО України. Ф. 5, оп.1, спр. 86, арк. 231, 238.
9. ЦДАВО України. Ф. 1216, оп.1, спр. 31, арк. 34. 10. ЦДАВО. Ф.1216, оп.1. Спр. 19, арк. 23, 58, 46. 11. ЦДАГО України. Ф.5, оп.1, спр. 87, арк. 210. 12. ЦДАГО. Ф.5, оп.1, спр. 82, арк. 242; Спр. 86, арк. 227, 183. 13. Белаш А.В., Белаш В.Ф. Дороги Нестора Махно. К., 1993. 14. Тимощук О. Чи варто Нестора Махна вважати національним героєм України // Кур’єр Кривбасу. 1999. Лютий. 15. ЦДАГО України. Ф.57, оп.2,

спр. 266, арк. 12. 16. ЦДАГО. Ф. 5, оп.1, спр. 87, арк. 172-174.

Надійшла до редколегії 28.12.99

В.Я. Гончарук, голова Державного департаменту
регулювання виробництва та обігу алкоголю
Міністерства фінансів України

Правове регулювання виробництва алкогольних напоїв
 в Україні у другій половині ХІХ ст.

Визначаючи правові інституції, що покликані врегулювати виробництво і продаж спиртних напоїв, держава розв’язує декілька складних і взаємовиключних завдань: демонструє ступінь реалістичності й виваженості своєї політики з цієї проблеми, виконує завдання наповнення доходної частини свого бюджету, дбає про фізичне і духовне здоров’я нації, захищає інтереси споживачів від шкоди, заподіяної недоброякісними продуктами тощо.

Однією з важливих складових комплексної проблеми державного регулювання «алкогольної справи», яке здійснюється, в першу чергу, правовими засобами та зусиллями спеціально уповноважених державних органів, є питання створення правових основ виробництва спиртних напоїв.

Слід зауважити, що за своєю суттю питання регулювання виробництва і продажу алкогольних напоїв, а також їх оподаткування нерозривно пов’язані між собою. Розглянемо один з цих аспектів – виробничий.

Правова регламентація виготовлення спирту і спиртних напоїв на українських землях в другій половині ХІХ ст. має не лише наукову актуальність з точки зору сучасних підходів до розв’язання цієї проблеми (проблемі державного регулювання виробництва (як і продажу) алкогольних напоїв присвячено значний масив нормативно-правових актів, створених вже в незалежній Україні, див., напр.: 1, с.4-9 та ін.), а й становить інтерес у вирішенні завдання визначення теоретичних засад формування ефективної державної політики у цій галузі.

У другій половині ХІХ ст. економічний розвиток України проходив вельми інтенсивно [2,с.13]. Найбільш високі темпи зростання були притаманні машинобудуванню і металообробці [3,с.207-208]. Гуральництво (винокуріння) як виробництво, досить тісно пов’язане з сільським господарством, природньо, відзначалось більшою консервативністю. Недарма в 60-х – 90-х рр. ХІХ ст. його зростання майже не спостерігалось: мав місце лише перерозподіл сировини для гуральництва, причому не в бік якісного покращення кінцевого продукту. Так, якщо у виробничому сезоні 1862/1863 рр. гуральнями України було перероблено більше 21 млн. пудів борошна, 500 тис. пудів солоду, понад 700 тис. пудів картоплі [4, с.35-38], то вже менш ніж чотири десятиліття потому при досить стабільних загальних показниках змінилися пропорції, структура сировини для винокуріння. На зламі століть на українських землях в складі Російської імперії переганялось на спирт близько 5 млн. пудів борошна, понад 22 млн. пудів картоплі та понад 3 млн. пудів патоки (наслідок доволі інтенсивного розвитку цукроварного виробництва, особливо на Правобережжі) [5, с.178-179].

Слід зазначити, що розвиток гуральництва в Україні в цей період обумовлювався як обмежувальною спрямованістю законодавства Російської імперії (про це йтиметься дещо нижче), так і правовими (перш за все звичаєвими) традиціями вироблення алкогольних напоїв в Україні. Українські губернії в ХІХ ст., хоч і управлялися згідно з нормами єдиного для «Малої» та «Великої Росії» законодавства [6], в багатьох питаннях, зокрема щодо регулювання виробництва і продажу алкогольних напоїв, мали власну специфіку. Вона істотною мірою вплинула на надання цим адміністративно-територіальним одиницям статусу «привілейованих», на те, що традиції народної «вольниці», козацтва, особистої свободи тут дуже важко викорінювались чиновниками-кріпосниками [7, с.223-224].

Досить сказати, що протягом усього аналізованого періоду права держави на вироблення спиртних напоїв в українських регіонах були обмеженими. Так, в ст.104 «Статуту про питний збір і акциз» в редакції 1857 р., що діяв у останні дореформені роки ХІХ ст. [8], відзначалось, що «казна користується правом винокуріння … щодо губерній привілейованих в казенних поселеннях її відомства».

Специфічного забарвлення набуло в Україні й пропінаційне право (виключне, грунтоване на традиціях та давніх привілеях, право окремих категорій приватних осіб на виробництво та реалізацію горілки). На відміну від польських, спольщених та прибалтійських губерній, воно належало тут не лише шляхті, а й козакам. В 1801 р. на українських землях нараховувалось 7839 гуралень [9, с.10] (вони переважно були кустарними і належали дрібним товаровиробникам, у більшості своїй козакам), тобто цей показник значно перевищував пересічний по імперії. Як наслідок, сумнозвісна відкупна система в Російській імперії, котра мала виразно феодальний і реакційний характер, підривала одну з найголовніших державних монополій – на збір податків, – і давала просто вражаючий простір для зловживань, корупції [10, с.251], споювання і скалічення неякісним спиртним широких народних мас, була впроваджена на значній частині території України у доволі пом’якшеному вигляді т.зв. чарочних відкупів [11, с.72].

Основний наголос в законодавстві щодо регламентації виробництва спиртних напоїв традиційно робився на «хлібному вині» – горілці. Натуральні виноградні вина, не маючи можливості конкурувати зі спиртом та оковитою щодо популярності в найчисельніших і найнезаможніших верствах населення та здатності забезпечити бюджетні надходження, а також пиво, портер, такий традиційний український напій, як білий та червоний мед, перебували в затінку уваги законодавця. До початку ХХ ст. спеціального законодавства про виноградні вина в Російській імперії не було, хоча необхідність його розробки усвідомлювалась в колах вищої імперської бюрократії ще у 80-х рр. ХІХ ст. [12, с.6] Для України це питання мало особливу актуальність, адже її південний регіон належав до числа виноробних районів імперії.

Важливим етапом розвитку законодавства щодо алкоголю в Російській імперії стала «питна» реформа 1863 р., котра відзначалася кардинальністю і була тісно пов’язана з великими реформами 60-х–70-х рр. Основні її засади були викладені в «Положенні про питний збір», затвердженому 4 липня 1861 р. [13]. Документ складався з понад 300 статей. Його основна ідея, на відміну від попереднього «питного» законодавства, мала цілком привабливий і логічний характер. Виробник алкоголю (або споживач, переважно оптовий продавець) мав сплатити патентний збір та акциз, котрий визначався з розрахунку на один градус безводного спирту. Торговець же спиртом чи спиртними напоями повинен був викупити спеціальний патент на оптовий чи роздрібний продаж алкогольних напоїв [14, с.126].

«Положення…» увійшло складовою частиною до закону про акцизний збір, стало його серцевиною, істотно змінило цей вельми громіздкий і досить заплутаний акт (понад 1000 статей). Протягом другої половини ХІХ ст. розвиток акцизного законодавства тривав, що перетворило «Статут про акцизні збори» в своєрідний акцизний кодекс [15].

Суть виробництва спиртного, як і категорії осіб, котрі мали законне право його здійснювати, істотно не змінились, але трансформація правового регулювання оподаткування виробництва алкоголю не могла не вплинути і на виробничий процес. Якщо на ринку встановлювались принципи вільної торгівлі спиртними напоями, то й у сфері виробництва станові штучні обмеження також виявлялись у багатьох випадках неефективними, як і перебільшеними сподівання законодавця на підприємницькі й господарські таланти дворян-поміщиків. Змінювалась і сама система державного нагляду за процесом винокуріння. Відкупника, котрий безцеремонно диктував свою волю виробникові (як безпосередньо, так і через підкуплених ним чиновників), змінив урядовець спеціально створеного акцизного відомства. Останній все ж більше дбав про законність своєї діяльності, аніж зацікавлена у власних прибутках приватна особа, котра на торгах в Міністерстві фінансів викупила на 4 роки право відкупу на певній території.

Законом встановлювались норми «викуру» спирту, детально регламентувались питання «перекуру» й «недокуру» (тобто перевищення і невиконання встановленої норми виробництва безводного спирту з певної кількості сільськогосподарської сировини). У першому випадку виробник звільнявся (в різних випадках на різних пільгових умовах) від сплати акцизу за «перекурений» спирт, у другому – вносив до Казначейства всю суму акцизу за визначений акцизним наглядом розмір нормального виходу спирту (ст.301 «Статуту…»).

Позитивне розв’язання питання правового регулювання «питної справи» наштовхувалось на непродуманість механізмів його реального здійснення, в першу чергу у виробничій сфері. Тут продовжували діяти норми, що обмежували власника винниці за станом, не стимулювали підвищення технічного рівня виробництва, а головне – існувала недосконала система збору акцизу з виробника, поєднана з детальним, навіть дріб’яз­ковим регламентуванням самого процесу гуральництва. Виробники вносили заставу за сплату акцизу грошима, майном, землею і опинялися сам-на-сам з виготовленим, як правило, неякісним спиртом, який треба було швидко (тобто на збиток собі) продати в умовах відсутності обігових коштів і швидкої втрати продукції через випаровування внаслідок зберігання в дерев’яній тарі.

В цих умовах в українських губерніях, на відміну від центрально-промислового району, Сибіру, інших етнічних російських регіонів, де панував «заводчик», справжніми господарями ситуації ставали власники великих оптових складів [16,с.64], котрі й отримували різницю між заниженими внаслідок перекурів цінами на спирт та цінами на горілчані вироби, що нерідко переганялись прямо на крупних приватних складах [17,с.18]. Для виробників настали не кращі часи, чимало дрібних гуралень припинили існування, не витримуючи конкуренції з більшими і технічно оснащеними підприємствами.

Станові обмеження щодо права виступати суб’єктом винокуренного виробництва дуже швидко виявили свою непридатність. Непоодинокими були випадки, коли записаними на ім’я дворян винницями володіли насправді особи недворянського звання [17,с.10], переважно купці. Недарма законодавець, очевидно піддаючись все скорішому входженню промислових районів імперії, в тому числі, безумовно, України, «в капіталізм» надав право займатись гуральництвом значно ширшим верствам своїх підданих. Зокрема, п.«д» ст.118 (вид. 1893 р.) передбачав його для недворян-власників заселених земель в Бессарабській губернії (три її повіти – Ізмаїльський, Аккерманський та Хотинський розташовувались на території України), а п.е) цієї ж статті – для всіх взагалі осіб, що мали право здійснювати торговельно-промислову діяльність на території Бессарабської, Таврійської, Київської, Волинської, Подільської та деяких інших «привілейованих» губерній, а також «Новоросії» та «Малоросії» (відповідно Херсонська, Катеринославська і Харківська, Чернігівська й Полтавська губернії).

Право на виробництво пива (а також портеру й меду) на території українських губерній надавалось точно так же, як і в більшості етнічних російських, дворянам, чиновникам, купцям обох гільдій, а також міщанам і селянам, які мали відповідні торгові свідоцтва (ст.123). Пивоваріння обкладалось акцизом на підставі інформації про виробничу потужність підприємства (бралась до уваги місткість заторного чана) у відповідності зі ст.233 «Статуту про акцизні збори» в ред. 1893 р.

Протягом 70-х і особливо 80-х рр. ХІХ ст. досить інтенсивно розвивалось «питне» законодавство, особливо щодо виробництва спирту та вторинних продуктів з нього. Менше пощастило в цьому плані виготовленню натуральних виноградних вин і пивоварінню. Та найбільш радикальним кроком стало впровадження, починаючи з 1894 р., державної питної монополії.

Вільний продаж алкогольних напоїв на тлі досить жорсткої регламентації їх вироблення призводив не лише до внутрішніх суперечностей, надприбутків і монополізму з боку небагатьох оптових продавців, проявів корупції, а й до надходження в роздріб великої кількості неякісної горілки. Спрямована, найперше, на впорядкування торговельних операцій з алкогольними продуктами монополія торкнулась і питань виробництва. «Положення про казенний продаж питва» було подано на затвердження цареві Державною Радою 6 червня 1894 р. і увійшло як додаток до ст.416 «Статуту про акцизні збори» [18]. Глава ІІ «Положення…» виражала більш жорстке ставлення держави до виробництва спирту та виробів з нього в районах, де впроваджувалась державна монополія. Так, ст.12 визначала: «Приватні горілчані заводи купують спирт, для вироблення з нього горілчаних виробів, винятково з казни за цінами, визначеними Міністром фінансів». Додатковий акциз на виробництво горілчаних напоїв, встановлений ст.375 «Статуту…» (ред. 1893 р.) зберігався. Ст.40 «Положення…» формувала систему поставок спирту в казну на принципах розкладки, що ще більше звужувало простір для господарського маневрування підприємців, котрі зайнялись виробництвом алкоголю. Посилювались і позиції державного промислового винокуріння.

Державна алкогольна монополія, уперше введена, «в порядку досліду» [18] в Пермській, Уфимській, Оренбурзькій та Самарській губерніях з 1 січня 1895 р., принесла позитивні результати, внаслідок чого була впроваджена в «привілейованих» губерніях. Зауважимо, що започаткування в цих регіонах «казенної винної операції» здійснювалось в три етапи, і на перший з них були призначені саме українські губернії: Бессарабська, Волинська, Катеринославська, Київська, Подільська, Полтавська, Таврійська, Херсонська й Чернігівська – з 1 липня 1896 р. [19]

І нарешті, згідно з законом 19 лютого 1896 р. до решти українських земель, де вже діяла алкогольна монополія, приєдналась Харківщина [20]. Таким чином, в кінці ХІХ – на початку ХХ ст. склалась нова ситуація щодо регулювання виробництва алкоголю в Україні й усій Російській імперії, викликана активними заходами уряду щодо посилення державного контролю за алкогольним ринком.

Наприкінці ХІХ ст. були вдосконалені й правові основи виробництва спиртних напоїв на західноукраїнських землях, що входили до складу Австро-Угорської імперії. Закон, прийнятий 20 червня 1888 р. у плані і форми, і змісту вигідно відрізнявся від російського [21, с.44-52].

Він нараховував усього 36 параграфів, де досить чітко було виписано права і обов’язки суб’єктів винництва на теренах Австро-Угорської імперії. Основне оподаткування виробництва алкоголю здійснювалось тут шляхом збору акцизу, котрий сплачувався або у вигляді податку з виробництва на заводі, або у вигляді податку зі споживання на етапі переходу спирту з-під акцизного контролю до вільного обігу (параграф 2а).

При цьому законодавство не встановлювало, подібно до російського, детальної регламентації виробництва алкогольних напоїв та технічних характеристик відповідних підприємств. У той же час, і у австрійському законі встановлювались досить істотні обмеження щодо влаштування і технічного обладнання винниць (пар. 32, п.Ів).

Особлива увага приділялась законом 20 червня 1888 р. підтримці й розвиткові т. зв. сільськогосподарського винокуріння. Параграф 7 передбачав податкові пільги як заохочення для таких підприємств. Сільськогосподарською гуральня визнавалась при дотриманні її власниками низки вимог, основними з яких були дві:

– безпосередній зв’язок виробництва з конкретним польовим господарством (як у плані використання сільськогосподарської сировини, так і використання відходів винокуріння);

– обмежені виробничі потужності.

Сприятливим для розвитку виробництва спиртних напоїв було і податкове стимулювання експортних операцій. Так, при вивозі власне спирту виробник отримував відшкодування у розмірі половини сплаченого акцизу (17,5 крейцерів за літр), а також певну премію від фінансового відомства (пар. 8).

Разом з тим, вироблений на гуральнях Західної України, передусім Галичини, спирт переміщувався на легальних підставах через австрійсько-український кордон у порівняно невеликих кількостях. Традиційно західний регіон поставляв на Наддніпрянщину виноградне вино [22, с.195-197]. Спирт проникав на територію Подільської та Волинської губерній переважно як контрабанда. Слід зауважити, що зусилля прикордонної та спеціально створеної корчемної варти у більшості випадків були марними – вдавалось перехопити не більше 5% контрабандного спирту [23, с.322]. Сам факт наявності цього потоку і серйозність уваги російських урядовців до питань боротьби з контрабандою алкоголю, а також практична відсутність довезення спирту з українських губерній Російської імперії до Східної Галичини свідчили на користь того, що попри загальне відставання «австрійської» України від «російської» у промисловому розвитку (перш за все, металургії та машинобудуванні), у справі алкогольного виробництва західний регіон не мав подібних проблем.

Не в останню чергу це обумовлювалось менш громіздким, заплутаним, дріб’язковим, а звідси і більш ефективним законодавством щодо регулювання виробництва спиртних напоїв. У той же час відповідні правові норми в Російській імперії вдосконалювались більш інтенсивно, певною мірою зростала і їх ефективність, особливо після здійснення такого радикального кроку як впровадження державної монополії на алкоголь в кінці ХІХ ст. Ці заходи, спрямовані на розвиток законодавства, мали в Україні власну специфіку, особливо щодо його практичного застосування, вплинули на подальший перебіг подій стосовно виробництва, реалізації та споживання алкогольних напоїв.

Список літератури:

1. Про державну монополію на виробництво та обіг алкоголю і тютюнової продукції: Указ Президента України від 28 червня 1999 р. //Алкоголь і Тютюн України: Інформ.-аналіт. бюлетень прес-служби Держспецмонополії України. 1999. Липень-серпень. 2. Нестеренко А.А. Очерки истории промышленности и положения пролетариата Украины в конце ХІХ и начале ХХ в. М., 1954. 3. Слабченко М.Є. Матеріяли до економічно-соціяльної історії України ХІХ століття. Х., 1927. 4. Статистический временник Российской империи. 1864. Вып.1. Отд.2. 5. Вестник финансов, промышленности и торговли. 1901. №16. 6. Общее губернское управление //Свод законов Российской империи (изд. 1876 г.). СПб., 1876. Т.ІІ. Ч.1. 7. Прыжов И.Г. История кабаков в России. М., 1992. 8. Устав о питейном сборе и акцизе //Свод законов Российской империи. Изд. 1857 г. Т.5, тетр.3. 9. Пажитнов К.А. Очерки по истории рабочего класса на Украине. Х., 1927. 10. Корнилов А.А. Курс истории России ХІХ века. М., 1993. 11. Баллас М. Виноделие в России. В 6 ч. Ч.5. Южная Россия. СПб., 1899. 12. Шахназаров А.И. Закон о виноградном вине и его применение. Пг., 1915. 13. Положение о питейном сборе //Полн. собр. законов Российской империи. Собр.2-е. Т.42. №37197. 14. Крисчн Д. Забытая реформа: отмена винных откупов в России //Великие реформы в России. 1856-1874: Сб.–М.,1992. 15. Устав об акцизных сборах //Свод законов Российской империи. Изд. 1893 г. Т.5, отд.3. 16. Разработка в Департаменте неокладных сборов вопроса о мерах к развитию сельскохозяйственного винокурения и к урегулированию оптовой торговли вином. СПб., 1888. 17. Епифанов Н.Н. Записка по вопросу: «Чем может и должно быть питейное дело на Руси?». Баку, 1906. 18. Об утверждении Положения о казенной продаже питей: Мнение Гос. Совета от 6 июня 1894 г. //Собр. узак. и распор. правительства, изд. при правительств. сенате. 1894. №98. Ст.681. 19. О введении казенной продажи питей в некоторых местностях империи: Мнение Гос. Совета от 2 мая 1895 г. //Собр. узакон. и распоряж. правительства, изд. при правительств. сенате. 1895. №85. Ст.621. 20. О применении Положения о казенной продаже питей в южных и западных губерниях, а также о введении означенной продажи в губерниях С.-Петербугской, Новгоордской, Псковской, Олонецкой и Харьковской: Мнение Гос. Совета от 2 мая 1895 г. //Собр. узакон. и распоряж. правительства. 1896. №23. Ст.276. 21. Об установлении пошлины с крепких напитков, об акцизе со спирта и о налоге на производство прессованных дрожжей, связанное с винокурением: Закон Австро-Венгерской империи 20 июня 1888 г. // Сведения об иностранном законодательстве по взиманию налога со спирта и о положении винокуренной промышленности в разных государствах. СПб., 1888. 22. Шульга І.Р. Соціально-економічні відносини і класова боротьба на Закарпатті в кінці ХVІІІ – на початку ХІХ ст. Львів, 1965. 23. Забелин А. Военно-статистическое обозрение Волынской губернии. Ч.1. К., 1887.

Надійшла до редколегії 24.01.2000

Е.А. Чередниченко, викладач Донецького
училища міліції МВС України

Звітна документація в системі правового регулювання діяльності університетів Російської імперії в другій половині XIX ст.

Однією із найважливіших буржуазних реформ 60-х років XIX ст. в Російській імперії стало перетворення системи освіти. Університетська реформа займає чільне місце серед інших заходів в цій галузі.

Масив джерел з даної проблеми вельми значний та різноплановий. Разом з цим його можна звести до двох великих шарів – матеріали офіційного та неофіційного походження. До офіційних матеріалів, які відображають систему правового регулювання функціонування університетів Російської імперії другої половини XIХст., перш за все відносяться університетські статути 1863 та 1884 рр. [1]. Разом з цим, для зясування університетської політики уряду та її еволюції, процесу підготовки та проведення університетської реформи 1863 р. та подальших перетворень, вельми важливими є документальні матеріали, що вийшли з урядових канцелярій.

Існує ще одна категорія матеріалів офіційного походження, яка має значення для характеристики механізму правового регулювання діяльності університетів, яка майже не потрапила до поля зору дослідників. Ми маємо на увазі звітну документацію – звіти міністрів народної освіти та попечителів учбових округів.

Звіти міністрів народної освіти та попечителів учбових округів містять важливу інформацію, яку не можна почерпнути з інших джерел. Цінність цих документальних матеріалів зумовлена перш за все тим, що вони представляють собою цілісний комплекс, який хронологічно охоплює період XIX – початку XX ст. й зберігається майже повністю у фонді Департаменту народної освіти Російського державного історичного архіву у м. Санкт-Петербурзі (Ф.733). Звіти міністрів народної освіти готувалися щорічно на підставі звідних даних, що надходили з місць. Особливо цінними є конкретні дані, які показують, яким чином здійснювалося реформування університетів. У них сконцентровані відомості про додаткові асигнування, що виділялися на нові штати університетів, про заміщення нових кафедр, що створювалися по реформі, про зміни в організації учбового процесу, наукову діяльність університетів, підготовку викладацьких кадрів та ін. У «додатках» до звітів наводилися статистичні відомості про кількість студентів та вільних слухачів; чисельність осіб, які мають вчені ступені та звання, про викладацькі вакансії, стан навчальних посібників, склад бібліотек та ін.

Міністрам народної освіти надавалися значні права для розширення та конкретизації положень закону. Тому «всепідданіші» звіти, які представлялися на розгляд імператора, фіксували процес поступового втілення урядової політики в галузі народної освіти, показували особливості регіонів та конкретних університетів, готували грунт для прийняття подальших рішень. У звітах відобразилися й методи керівництва галуззю з боку різних міністрів.

Відомо, що після замаху на Олександра II у 1866 р. з посади міністра народної освіти був усунений ліберально налаштований О.В.Головнін. На його місце був призначений більш поміркований Д.А.Толстой. Історики стверджують, що наступ контрреформ починає відчуватися одразу з його приходом до міністерства [2, с.228]. Тому цікаво подивитися на його методи керівництва галуззю. Так, у звіті за 1866 р. Д.А.Толстой серед іншого пише: «Для зясування питань, що стосуються всіх університетів, я додержувався правила просити попередні висновки всіх їх, а потім вже остаточно обговорювати їх (питання) у Раді міністра. Таким чином досягалася, хоча й у письмовому порядку, необхідна єдність в діях та розпорядженнях у справах загальних для всіх університетів, без найменшого порушення наданої їм автономії; міністерство ж мало можливість користуватися їх відповідними вказівками із спеціальних, близько знайомих їм предметах" [3, арк.3]. Необхідно зазначити, що така практика обговорень зберігалася Д.А.Толстим й у подальші роки. Навіть такі питання, що традиційно жорстко контролювалися державою – відправлення викладачів за кордон для подальших наукових пошуків – вирішувалися достатньо демократично. Міністр запропонував Радам університетів обговорити й визначити порядок закордонних поїздок (відбір кандидатів та ін.); потім свої зауваження зробили попечителі учбових округів, наступним етапом стало обговорення в Раді міністра народної освіти й ці правила були затверджені й розіслані в університети для виконання [3, арк.5–6]. Разом з цим далеко не всі пропозиції міністра знаходили позитивну оцінку верховної влади. Так, у звіті по міністерству народної освіти за 1874 р. Д.А.Толстой писав, що, на його думку, буде вельми корисно як для науки, так й для управління, об’єднувати іноді членів однакових факультетів різних університетів задля обговорення питань не письмово, а усно. На це послідувала примітка імператора на полях звіту, що звучала як окрик: «Можна було б, якщо б вони не захоплювалися сторонніми предметами [3, арк.4].

Не можна погодитися з радянськими дослідниками в тому, що міністри завжди замовчували негативні явища у вищій школі. Вивчення звітів міністрів народної освіти О.В.Головніна, Д.А.Толстого показує, що вони неодноразово звертали увагу вищої влади на «недостатнє становище університетської науки», на «необхідність особливих заходів для підтримки науки з боку уряду» і т.п.

Констатація фактів у міністерських звітах нерідко супроводжувалася пошуком та визначенням причин, що породжували дане явище. Так, відомо, що у 60-ті роки XIX ст. чимало університетських кафедр залишалися вакантними у звязку із відсутністю професорів. Толстой у звітах неодноразово повертався до цього явища, показував його причини та можливості подолання [3, арк. 4 зв.; спр.60, арк.2]. До речі, зменшення кількості професорів права в університетах було повязане із впровадженням судової реформи, яка дала можливість професорам одержувати значно більші прибутки, займаючись судовою практикою, на відміну від науково-викладацької діяльності. Така ситуація була характерною для всіх університетів, зокрема й для Харківського. Про це йшлося в звіті міністра народної освіти за 1870 р. У звіті містилася інформація про двотижневе перебування міністра в Харківському університеті. Д.А. Толстой писав про ознайомлення зі станом справ в університеті, про відвідування лекцій на різних факультетах. Усім цим міністр залишився вельми задоволений. Характерною рисою Харківського університету даного періоду міністр визначив значне збільшення числа студентів юридичного факультету, що він також повязував із впливом введення судової реформи [4, арк.266]. Підводячи підсумок своїм враженням про Харківський університет, Д.А. Толстой писав, що впевнився «в тій колосальній просвітительській силі, яку надає університет вельми обширному краю як в науковому, так й у практичному відношенні; це дійсно центр, до якого прагнуть за знаннями, й звідти вони розливаються у різноманітних проявах [4, арк.271].

Перебуваючи в інших учбових округах, міністр так само вміщував свої характеристики у «всепідданіші» звіти. Так, у звіті за 1874 р. знаходиться інформація про огляд Київського учбового округу. Особливість цього регіону висловлена міністром таким чином: «Малоросія з давнини відрізнялася схильністю до просвіти, з неї вийшли два перших міністра народної освіти гр. Завадовський та гр. Розумовський, та багато видатних вчених та педагогів» [5, арк.320]. Двотижневе знайомство з Київським університетом дало змогу міністру виділити позитивні та негативні риси, визначити провідні факультети з точки зору наукових здобутків викладачів (особливо він відмітив медичний факультет). Не можна не звернути увагу на характерну рису Київського університету, яку виділив міністр народної освіти. Це бідність студентів університету. «Бідність деяких вражаюча, особливо в Києві. Є студенти, що носять одяг із арештантського сукна. Життя в Києві дороге, а заробітків мало; потрібно самому бачити таку злиденність молоді, яка шукає освіту, щоб впевнитися у яких злиднях живуть молоді люди» [5, арк.357 зв.]. У зв'язку з цим Д.А.Толстой ставив питання про необхідність розширення студентських стипендій. Цей та іншій звіти Толстого суперечать твердженням радянської історіографії про реакційність настроїв цього міністра народної освіти. Д.А.Толстой писав, що на його думку «необхідно й на майбутній час підтримувати тих, хто навчається в університетах стипендіями та грошовою допомогою, зберегти теперішню помірну оплату за навчання та звільняти від оплати всіх «недостатніх» студентів, що заслуговують це своєю старанністю та успіхами у науках» [5, арк.24 зв.].

Ця ж думка розвивається міністром народної освіти на сторінках звіту за наступний, 1875 р. У даному документі міститься серед іншого й огляд Одеського учбового округу, який відвідав міністр й ознайомився зі станом справ у ньому. Цей огляд підписав імператор Олександр ІІ так: «Прочитав з великим інтересом та задоволенням» [6, арк.459]. Стосовно становища студентства міністр народної освіти писав, що воно не може не звернути на себе увагу уряду, оскільки відрізняється надзвичайною бідністю. «Ця бідність настільки значна в Новоросійському університеті, – зазначає Д.А.Толстой, – що більша половина студентів звільнена від оплати, й це було зроблено тому, що їм дійсно платити нічим, оскільки вони нічого не мають» [6, арк.464]. Далі міністр пропонував декілька заходів, які на його думку сприяли б покращенню становища студентства. Серед іншого він виступав за встановлення іспитів на громадянську службу, які б дали переваги молоді, що закінчила університет. Стосовно запропонованих міністром заходів, імператор наклав резолюцію: «Представити про це особливе подання, після обговорення з іншими міністрами» [6, арк.465].

Огляд Новоросійського університету в цілому дав змогу міністру народної освіти похвалити викладання на юридичному та природничому факультетах. Окрім цього, Толстой вийшов із пропозицією про відкриття медичного факультету, необхідність якого обгрунтував у цьому ж звіті. Крім того, міністр показав необхідні для відкриття факультету обсяги коштів, й повідомив, яку кількість грошей готове надати місто Одеса [6, арк.463]. Імператор схвально поставився до пропозиції, зазначивши, щоб міністр представив про це окреме подання [6, арк.463 зв.].

Безумовно, у «всепідданіших» звітах міністри народної освіти не полишали поза увагою питання політичної активності студентства, поширення в їх середовищі революційної пропаганди, національно-визвольних ідей тощо. Дослідники радянського часу неодноразово звертали увагу на те, як уряд спостерігав за поширенням революційних ідей, створенням студентських організацій. Однак питання, повязані з розповсюдженням національно-визвольних ідей, значно менше досліджувалися. У міністерських звітах ми бачимо характеристику й цих аспектів у настроях університетської молоді та викладачів. Так, у 1870 р. Д.А. Толстой, писав: «Ваша Імператорська Величність безумовно памятає, як на початку 60-х років почала розповсюджуватися в Харківському учбовому окрузі пропаганда так званої «юної Малоросії». Можу запевнити Вашу Величність, що в наш час немає й сліду цієї руйнівної для державної єдності пропаганди як серед викладачів, так й серед слухачів. Вона завмерла, й, слід думати, назавжди» [7]. У звіті про Київський університет міністр серед іншого зазначив: «На початку шістдесятих років тут було сильно розповсюджене українофільство, й ця мрійлива теорія знайшла чимало жертв, однак, дякуючи Богові, його тепер зовсім немає...» [8]. На це рукою імператора було написано: «Слава Богу». Стосовно ж призначень на посади викладачів осіб польської національності, міністр народної освіти запевняв імператора, що у кожному випадку на це бе­реться його особливий дозвіл. «Вважаю за необхідне прийняти цей засіб безпеки для того, щоб не послідувало скупчення викладачів-поляків у якому-небудь навчальному закладі, що було б надзвичайно шкідливо, що довів останній польський заколот» [9]. Імператорська відмітка на полях схвалювала таку обережність й надавалася згода на подальше застосування такої практики.

Однак, як вже було зазначено, звіти міністрів народної освіти готувалися спираючись на дані, одержані з місць. Перш за все міністри оперували звітною документацією попечителів учбових округів та звітами університетів. Згідно з інструкцією від 23 січня 1851 р. ректори університетів готували щорічні звіти по університету, які в свою чергу мали враховувати висновки деканів факультетів, а також особисті спостереження за читанням лекцій. Витяги із звітів університетів друкувалися в «Журналі міністерства народної освіти». Однак ніколи не оприлюднювалися звіти попечителів, якими вони супроводжували звіти університетів, направляючи їх до міністерства народної освіти. Не публікувалися й звіти попечителів про огляд навчальних закладів тих округів, якими вони керували. Надзвичайна цінність цих матеріалів полягає в тому, що в них попечителі давали оцінки, коментували процеси, вказували на недоліки в університетському житті, а також пропонували практичні дії, які могли б сприяти подоланню негараздів. Так, наприклад, пропонуючи на розгляд міністра народної освіти звіт Харківського університету за 1855/56 н.р., попечитель Харківського учбового округу в своєму поданні погоджується з оцінкою ректора університету й визнає викладання в ньому повним, сучасним, благонаміреним та успішним. Разом з цим попечитель відмічає, що вважає недоліком у викладанні університетських курсів недостатню практичну підготовку студентів, особливо на юридичному факультеті [10]. У звіті про огляд навчальних закладів Харківського учбового округу за цей же рік попечитель більш докладно характеризує хід навчального процесу. Він пише міністру народної освіти, що в цілому викладання в Харківському університеті відрізняється повнотою та успішністю, відвідання багатьох лекцій та іспитів дало змогу переконатися в «благодійності тих, хто навчає та навчається». Однак, попечитель визначає й недоліки в навчальному процесі, причому саме їм (та причинам, що їх породжують) відведено найбільше місце у звіті. Так, серед іншого попечитель зазначає, що на юридичному факультеті студенти мають недостатні практичні знання у діловодстві. «Бажано було б, щоб на цьому факультеті подібно до Санкт-петербурзького училища правознавства було введене викладання юридичної практики" [11, арк.9 зв.]. Попечитель пропонував також, щоб на цьому факультеті історію російського права викладали окремо. Оскільки історія російського права входила до курсу «Енциклопедії законодавства», попечитель вважав, що її викладання не досягало достатньої повноти [11, арк.10]. З наведеного прикладу ми бачимо, що попечителі достатньо глибоко знали навчальний процес та учбові програми. Вони спілкувалися з викладачами, студентами та керівництвом університетів. Тому не випадково, що нерідко пропозиції попечителів згодом потрапляли до «всепідданішіх» звітів міністрів народної освіти. Так, у більш пізньому звіті міністра народної освіти ми бачимо обгрунтування заходів, спрямованих на збільшення практичних занять студентів всіх факультетів [12].

Отже, у звітах попечителів учбових округів міститься інформація, що стосується всіх аспектів функціонування університетів: учбової частини факультетів, навчальних посібників та бібліотек, частини адміністративної та господарчої, настроїв студентів та викладачів і т.п. [13]. При цьому слід зазначити, що попечителі учбових округів, як вищі державні сановники з одного боку втілювали в життя державну політику на території округу, а з іншого, своїми пропозиціями та зауваженнями багато в чому активно формували урядовий курс. Документальні матеріали Департаменту народної освіти свідчать, що «всепідданіші» звіти міністрів народної освіти, окрім імператора, розглядали спеціальні комісії, які створювалися верховною владою саме з цією метою. Вивчивши звіт, комісія робила свої зауваження, які й лягали в основу циркулярних приписів, що згодом розсилалися попечителям учбових округів для виконання [14]. Так, у квітні 1875 р. була видана постанова по міністерству народної освіти про обовязкове включення у «всепідданіші» звіти відомостей про заходи, які приймали університетські ради щодо впровадження практичних занять [15].

Таким чином, ми бачимо, як «коло» замикалося, тобто на місця приходили міністерські циркуляри, положення яких значною мірою визрівали й пропонувалися саме в університетському середовищі, були багато в чому породжені ініціативою знизу. Отже, звітна документація міністрів народної освіти та попечителів учбових округів дає багатий матеріал для вивчення механізмів реалізації ідей «консервативного оновлення» та модернізації Російської імперії, яка проводилася в другій половині XIX століття, дає змогу зясувати процес правового регулювання діяльності університетів.

Список літератури:

1. ПСЗ. П. Т. 38. Отд.1. №39752; ПСЗ. Ш. Т. 4. №2404. 2. Ляхович Е.С., Ревушкин А.С. Университеты в истории и культуре дореволюционной России. Томск, 1998. 3. Російський державний історичний архів (далі – РДІА). Ф. 733. Оп. 117. Спр. 53. 4. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 60. 5. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 64. 6. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 65. 7. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 60. Арк. 269. 8. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 64. Арк. 323. 9. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 65. Арк. 466. 10. РДІА. Ф. 733. Оп. 50. Спр. 884. Арк. 1 зв. 11. РДІА. Ф. 733. Оп. 50. Спр. 928. Арк. 9 зв. 12. РДІА. Ф. 733. Оп. 117. Спр. 60. Арк. 17-22. 13. РДІА. Ф. 733. Оп. 50. Спр. 921. 14. РДІА. Ф. 733. Оп. 147. Спр. 923. 15. Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. СПб., 1883. Т. 7. Стб. 93.

Надійшла до редколегії 28.01.2000

Удосконалення національного законодавства

А.Т. Комзюк, канд. юрид. наук, начальник
каф. адміністративного права Ун-ту внутр. справ

Деякі проблемні питання проекту Кодексу України
про адміністративні проступки

Робочою групою Верховного Суду України проведено значну і складну роботу, в результаті якої підготовлено досить цікавий проект Кодексу про адміністративні проступки. Ціла низка нововведень, запропонованих авторами, заслуговує на схвалення і підтримку. Це, зокрема, назва проекту, в якій враховано загальноусвідомлену відмінність між поняттями «адміністративне правопорушення» і «адміністративний проступок», його загальна структура, що включає три частини, в тому числі процесуальну, визначення принципів та підстав відповідальності, визначення розміру штрафу в гривнях (хоча це великий оптимізм), скорочення системи суб’єктів адміністративної юрисдикції та багато інших. Разом з тим є й значна кількість питань, які, на нашу думку, вирішити належним чином не вдалося. Це питання і принципові, і менш значні. На них ми і зупинимося детальніше.

Зокрема, основною новацією Загальної частини є спроба визнати суб’єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб. Питання це, звичайно, потребує вирішення, однак в проекті зроблено це, на нашу думку, не зовсім вдало. Як уявляється, в Загальній частині КпАП можна було б присвятити регулюванню відповідальності юридичних осіб окрему главу, тим самим не потрібно було б «пристосовувати» для них багато понять – проступку, форм вини, обставин, що виключають адміністративну відповідальність, загальних правил накладення адміністративних стягнень тощо, які в наведеній редакції для юридичних осіб не зовсім підходять.

Крім цього, в проекті (ст.4) передбачається закріпити повноваження сільських, селищних, міських рад щодо прийняття рішень, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність. Разом з тим незрозуміло, де передбачається така відповідальність? В самих рішеннях? Не можна, це суперечить ст.92 Конституції України [1]. А в Особливій частині відповідальність за це відсутня. На нашу думку, КпАП має регулювати лише відповідальність за порушення тих чи інших правил, повноваження ж щодо їх встановлення Кодекс розподіляти взагалі не повинен. Це має вирішуватись в інших нормативних актах, в яких закріплюється правовий статус тих чи інших органів. Щодо місцевих рад – це Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» [4].

Не в усьому можна погодитися із визначенням адміністративного проступку (ст.11). Перш за все, в ньому не зазначається така його ознака як винність, хоча в попередній статті проголошується, що особа підлягає адміністративній відповідальності за порушення, щодо яких встановлена її вина. Потребує також уточнення перелік об’єктів, які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією. У визначенні серед основних об’єктів адміністративно-правової охорони слід назвати також громадську безпеку, різновидами якої є санітарна, екологічна безпека тощо. Що стосується встановленого порядку управління, то думається, що краще залишити державний порядок, оскільки в КпАП до правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління, віднесено, наприклад, прояв неповаги до суду, невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокурора тощо, хоча такі відносини не належать до управлінських. В той же час поняття «державний порядок» потрібно розшифрувати – це встановлений порядок діяльності державних органів та установ. Тому адміністративним проступком, на нашу думку, доцільно визнати суспільно шкідливе, протиправне, винне (умисне або необережне) діяння, яке посягає на права та свободи людини і громадянина, права юридичних осіб, власність, конституційний лад України, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яке законом передбачено адміністративну відповідальність.

Неприпустимо, на нашу думку, встановлювати відповідальність за замах на будь-який адміністративний проступок (ст.26 проекту). Потрібно зробити застереження, що відповідальність за замах на адміністративний проступок настає лише у випадках, прямо передбачених законом. Варто зауважити, що представники науки кримінального права давно ведуть навіть суперечку про доцільність встановлення відповідальності за незакінчений злочин. Слід подумати також про доцільність закріплення в КпАП України положення про співучасть у вчиненні адміністративного проступку (ст.27).

Ряд запитань викликає формулювання системи та змісту адміністративних стягнень. В першу чергу це стосується штрафу як найпоширенішого стягнення. Адже в наш час справа дійшла до того, що штрафи, передбачені за адміністративні проступки, в багатьох випадках перевищують штрафні санкції Кримінального кодексу, чим нівелюється різниця між адміністративною і кримінальною відповідальністю, що не можна визнати правильним. Тому, враховуючи економічний рівень розвитку держави, рівень матеріального добробуту населення, в КпАП доцільно закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу (наприклад, на рівні середньої заробітної плати в країні), крім адміністративних проступків з підвищеним ступенем суспільної шкідливості, за вчинення яких штраф у підвищеному розмірі застосовується виключно в судовому порядку. Така думка нами висловлювалась вже давно [5, с.76–79].

В КпАП України слушно було б, на нашу думку, встановити обмеження на застосування конфіскації до посадових осіб, оскільки власниками відповідних предметів є не вони, а юридичні особи, яких вони представляють. Причому, ці юридичні особи можуть бути і державними підприємствами, тобто конфіскація в цих випадках взагалі неможлива, тому що зазначені предмети в цьому разі перебувають у державній власності, конфіскація якої є безглуздям.

У проекті пропонується запровадити ряд нових адміністративних стягнень: звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави, позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю; громадські роботи; зупинення дії ліцензії на певний вид підприємницької діяльності; анулювання ліцензії на певний вид підприємницької діяльності; тимчасову заборону (зупинення) окремих видів діяльності; тимчасову заборону (зупинення) діяльності; примусовий розпуск (ліквідацію); скасування акту реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності. Як видно з наведеного переліку, більшість із них має застосовуватися до юридичних осіб. Разом з тим зупинення дії ліцензії на певний вид підприємницької діяльності – це одна із форм тимчасової заборони окремих видів діяльності, про яку йдеться в проекті. Тобто ці два стягнення слід об’єднати. А анулювання ліцензії на певний вид підприємницької діяльності – це одна із форм заборони діяльності. Іншими її формами є примусовий розпуск об’єднання громадян та скасування акту реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності (це стягнення лише згадується в проекті, але окрема стаття йому не присвячена). Тому все перераховане можна об’єднати в одне стягнення (і в одну статтю).

Загальним правилам накладення стягнення за адміністративний проступок в проекті присвячено окрему главу, однак її положення можна використати лише щодо фізичних осіб.

Дуже багато питань викликає зміст Особливої частини проекту КпАП України.

По-перше, її аналіз свідчить про те, що прийняття Кодексу потягне значне посилення адміністративної відповідальності практично у всіх сферах (наприклад, за безквитковий проїзд у міському транспорті розмір штрафу передбачається збільшити в 2-3 рази). На нашу думку, цього не можна допустити, оскільки і існуючі санкції досить високі.

По-друге, майже вдвічі збільшується кількість складів проступків (в чинному КпАП в Особливій частині розділу ІІ біля 250 статей, а в проекті – 479). Разом з тим лише посадовими особами міліції в 1998 р. до адміністративної відповідальності було притягнуто понад 17 млн. громадян. Очевидно, що законодавство, відповідно до якого кожен третій-другий (включаючи немовлят) громадянин країни щорічно притягається до відповідальності, не потребує розширення.

По-третє, порушення різних правил надмірно деталізовано, а це ніяк не сприятиме стабільності Кодексу, тому що ці правила досить часто міняються. В КпАП логічно було б говорити про порушення правил в певних сферах чи галузях, якщо санкції за них не значно різняться, загалом, а окремо виділяти лише ті порушення, за які встановлюється підвищена відповідальність (в принципі, можна було б навіть запровадити систему категорій порушень – порушення 1-ї категорії, 2-ї категорії тощо). Як видно із змісту проекту, в ньому, очевидно, враховано побажання різних відомств, до яких, на нашу думку, слід підходити дуже обережно, оскільки відомства завжди були схильні вирішувати свої проблеми шляхом посилення адміністративної відповідальності. Складається навіть враження, що вони влаштовують своєрідні змагання – хто зможе «пробити» вищі санкції. Нічим іншим пояснити величезні розбіжності в санкціях статей, що передбачають відповідальність за подібні за своєю суспільною шкідливістю діяння, неможливо.

По-четверте, Кодекс не повністю «вичищено» від застарілих складів, до яких слід, на нашу думку, віднести: поширювання неправдивих чуток; незаконне виготовлення із готових промислових виробів нових товарів; незаконний відпуск або придбання бензину чи інших паливно-мастильних матеріалів; марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів; грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин; порушення правил відкриття поліграфічних підприємств, майстерень тощо.

По-п’яте, відсутня чітка логіка у визначенні розмірів санкцій. На нашу думку, розмір санкції за конкретний проступок має відповідати суспільній шкідливості останнього. Для прикладу наведемо два склади. Так, ст.411 проекту за використання технічних засобів та обладнання, що застосовуються в мережах зв’язку загального користування, без сертифіката відповідності або без погодження з Адміністрацією зв’язку України передбачається накладення штрафу в розмірі від 2000 до 4000 гривень, а ст.210 за самоправне зайняття жилого приміщення – від 100 до 200 гривень. За перший проступок санкція вища в двадцять(!) разів, хоча суспільна шкідливість другого, як уявляється, значно вища.

По-шосте, назви глав в Особливій частині мають бути уніфіковані – «Адміністративні проступки, що посягають…» або «Адміністративні проступки в галузі…». Тому назви ряду глав (наприклад, глав 12 «Адміністративна відповідальність за корупційні діяння», глави 13 «Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про об’єднання громадян») потребують уточнення. До того ж не зовсім зрозуміло, за яким принципом розміщено глави.

Крім цих загальних питань до Особливої частини є і ряд окремих зауважень. Звернемо увагу на деякі з них.

В КпАП слід передбачити відповідальність за незначні посягання (розкрадання, знищення чи пошкодження) не тільки на державну або колективну власність, але також на приватну чи особисту власність. Адже Конституція України визнає всі форми власності рівними перед законом, тому і захищатися вони повинні однаково. На перший погляд, така пропозиція послаблює охорону приватної чи особистої власності, оскільки, мовляв, за посягання на неї в наш передбачається кримінальна відповідальність. Однак на практиці кримінальна відповідальність за посягання на особисту власність, якщо це незначні посягання, реально не реалізується. Тим самим порушники залишаються безкарними.

В проекті КпАП лише одна стаття присвячена порушенням митних правил і та відсилає до Митного кодексу [3]. На нашу думку, КпАП має охоплювати всі без винятку склади адміністративних проступків, тим самим буде забезпечено послідовність кодифікації цього законодавства. Інакше знову буде ненормальна ситуація, коли законодавство про адміністративні проступки складатиметься не тільки із КпАП.

У ряді статей передбачається встановити відповідальність за невиконання законних вимог різних державних інспекторів. За змістом всі склади однакові, але формулювання використовуються різні – «злісна непокора», «ухилення», «невиконання» тощо. Разом з тим у цих статтях перераховано далеко не всіх державних інспекторів, законні вимоги яких однаково юридично обов’язкові. Тому доцільно, на нашу думку, замінити подібні статті однією, в якій встановити відповідальність за злісне ухилення від виконання законних вимог будь-яких державних інспекторів.

Є ряд запитань також і до Процесуальної частини проекту. Правда, зауваження до цієї частини, в основному, не такі принципові, оскільки і в чинному КпАП [2] процесуальні питання врегульовано досить непогано.

Слід, перш за все, підтримати авторів проекту у спробі скоротити систему органів адміністративної юрисдикції, позбавивши такого статусу адміністративні комісії. Однак, на нашу думку, запропонований варіант є непослідовним. Треба йти далі і вилучити із цієї системи також і виконкоми селищних і сільських рад. Зрозуміло, що виконкоми названо з оглядкою на Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», але орієнтуватися на нього навряд чи потрібно, тим більше, що в ньому про такі ж повноваження говориться щодо міськвиконкомів, але їх в проекті не названо.

Крім цього, процесуальна частина практично абсолютно не враховує факт визнання суб’єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб. Останні в жодній статті навіть не згадуються. Не можна схвалити ускладнення провадження шляхом ряду запозичень з інших процесуальних законів (попередній розгляд справи, дослідження доказів тощо). Адже і нинішнє законодавство досить часто виконується у спрощеному варіанті.

Підтримуючи доцільність збереження і розширення правила щодо стягнення штрафу на місці вчинення проступку, слід зауважити, що розмір штрафу, який може стягуватися на місці, – 40 гривень – досить великий. На нашу думку, це має бути штраф у розмірі 10-20 гривень. Крім того, варто подумати про встановлення у відповідних статтях Особливої частини для таких випадків фіксованого, абсолютного розміру штрафу, що сприяло б боротьбі з корупцією і свавіллям посадових осіб.

В КпАП слід, на нашу думку, передбачити кардинальні заходи для забезпечення реального виконання постанов про накладення штрафу. Механізм, запропонований в проекті, нічим не відрізняється від діючого, неефективність якого загальновідома (в наш час, як свідчить ряд джерел, не виконується 20-30% постанов про накладення штрафу. Причини цього явища різні, хоча основна – це все-таки ухилення порушників від сплати штрафу). Сплата штрафу – це правовий обов’язок порушника, чому державні органи мають турбуватися, як йому виконати цей обов’язок? Як можливий варіант вирішення цього питання можна запропонувати скасування примусового порядку стягнення штрафу і встановлення для порушника, в разі його ухилення від сплати штрафу, додаткових санкцій, перш за все, у вигляді автоматичного збільшення вдвічі-втричі розміру штрафу, а в разі подальшого ухилення – заміни штрафу адміністративним арештом або громадськими роботами.

Уявляється, що висловлені міркування здатні дещо покращити проект КпАП, їх має бути враховано при подальшій роботі над ним, яка, зрозуміло, ще тільки розпочинається.

Список літератури:

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст.141. 2. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. 1984. Додаток до №52. Ст.1122 (з наступними змінами та доповненнями). 3. Митний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. 1992. №16. Ст.203. 4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // Відомості Верховної Ради України. 1997. №24. Ст.170. 5. Комзюк А.Т., Гуменюк В.А., Салманова О.Ю. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність // Вісник Університету внутрішніх справ. Х., 1996. Вип.1.

Надійшла до редколегії 17.01.2000

Н.О. Гуторова, канд. юрид. наук, начальник
каф. кримінального права і кримінології Ун-ту внутр. справ

Кримінальна відповідальність за ухилення від сплати митних платежів: сучасний стан законодавства та перспективи розвитку

Докорінні зміни, які мали місце у політичному і соціально-еконо­міч­ному житті нашої держави в останнє десятиріччя, викликали необхідність суттєвих змін у законодавстві. Не є винятком і кримінальне законодавство України та особливо ті його норми, які повинні захистити молоду українську економіку від злочинних посягань.

В умовах існування адміністративно-командної системи господарювання здійснення зовнішньої торгівлі було віднесено до монополії держави, тобто лише держава та її органи мали виключне право на здійснення зовнішньоторгових зв’язків. Незаконне переміщення будь-яких предметів (як вилучених, так і не вилучених з вільного цивільного обігу) тягло за собою кримінальну відповідальність за контрабанду, безпосереднім об’єктом якої і визнавалась монополія держави на здійснення зовнішньої торгівлі [1]. З переходом України до економічних відносин ринкового типу державну монополію на зовнішню торгівлю було скасовано. Однак, незважаючи на це, кримінальне законодавство, що передбачає відповідальність за контрабанду, не зазнало суттєвих змін. Так, діючий Кримінальний кодекс України (далі КК) встановлює відповідальність за контрабанду у ст.70, відповідно до якої злочином визнається переміщення товарів, валюти, цінностей та інших предметів через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю, вчинене у великих розмірах або групою осіб, які організувалися для заняття контрабандою, а так само таке ж незаконне переміщення історичних і культурних цінностей, отруйних, сильнодіючих радіоактивних, вибухових речовин, зброї та боєприпасів (крім гладкоствольної мисливської зброї та бойових припасів до неї). Примітка до цієї статті встановлює, що під великим розміром слід розуміти контрабанду, якщо загальна вартість її предметів становить двісті і більше офіційно встановлених мінімальних розмірів заробітної плати.

За таких умов виникає питання: якщо державну монополію на зовнішню торгівлю скасовано, а ст.70 КК залишається без принципових змін, то що є безпосереднім об’єктом контрабанди? Питання це не можна визнати суто теоретичним, оскільки від його вирішення залежить визначення характеру і ступеня суспільної небезпеки посягання. Під безпосереднім об’єктом злочину у кримінальному праві розуміються конкретні суспільні відносини, які поставлені законодавцем під охорону кримінального закону і яким завдається шкода даним злочином [2, с.66]. Зважаючи на це, важко погодитися з авторами, які безпосереднім об’єктом контрабанди в сучасних умовах вважають порядок переміщення предметів через митний кордон держави [3, с.93; 4, с.82]. Цей порядок, встановлений Митним кодексом України та іншими нормативно-правовим актами, впроваджується в державі не як самоціль, а з метою регулювання певних суспільних відносин, які і повинні бути визнані об’єктом контрабанди. Ще більш невдалим, як на нашу думку, є спроба окремих російських науковців визнати об’єктом контрабанди діяльність митниці [5, с.40–46]. Якщо погодитись з такою точкою зору, то об’єктом злочинів взагалі слід визнати діяльність правоохоронних органів. Непереконливість цієї тези, мабуть, не викликає сумніву.

Вважаємо, що контрабанда, відповідальність за вчинення якої передбачена ст.70 КК, в умовах економічних відносин ринкового типу не має і, у сучасному викладенні, не може мати єдиного не лише безпосереднього, але й родового об’єкта посягання. Пояснюється це тим, що при вчиненні контрабанди, предметом якої є товари, не вилучені з вільного цивільного обігу, фактично шкода завдається лише фінансовим відносинам, оскільки такі дії є способом ухилення від сплати митних платежів. Коли ж предметом контрабанди виступають історичні або культурні цінності, або предмети, вилучені з вільного цивільного обігу, то об’єктом є відповідно громадський порядок у сфері забезпечення схоронності історичних і культурних цінностей та суспільна безпека. Разом з тим, у кримінальному праві загальновизнаною є думка, відповідно до якої характер суспільної небезпеки злочину визначається цінністю, важливістю для суспільства об’єкта кримінально-правової охорони. В залежності від цього вирішуються як питання встановлення злочинності, так і питання караності суспільно-небезпечних діянь. Виходячи з викладеного, нагальною потребою є таке вдосконалення кримінального законодавства, при якому диспозиція статті Особливої частини КК передбачала б можливість посягання лише на один основний безпосередній об’єкт злочину. Тому вважаємо за необхідне передбачити відповідальність за посягання на фінансові відносини і суспільну безпеку, яке здійснюється шляхом протиправного переміщення предметів через митний кордон України, у різних статтях КК, встановивши у останньому випадку більш суворе покарання.

Як вже зазначалось, в умовах скасування державної монополії на здійснення зовнішньоторговельних операцій суспільна небезпека порушення порядку перевезення через митний кордон України товарів, не вилучених з вільного цивільного обігу, полягає у тому, що таким чином здійснюється ухилення від сплати митних платежів, а це, в свою чергу, завдає шкоди податковим відносинам. Аналізуючи діюче законодавство, можна виділити такі платежі, які стягуються з юридичних або фізичних осіб при переміщенні товарів через митний кордон: мито, митні збори, а також непрямі податки – акцизний збір та податок на додану вартість [6]. Кримінальна відповідальність за посягання на податкові відносини, а саме за ухилення від сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів (до яких віднесено і митні платежі) передбачена також і у загальному складі злочину – ст.148-2 КК. Проте, відповідно до Постанови Пленуму Верховного Суду України від 26.03.99 «Про деякі питання застосування законодавства про відповідальність за ухилення від сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів» у випадках, коли метою незаконного переміщення предметів через митний кордон України було ухилення від сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів, такі дії слід кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених ст.ст.148-2 та 70 КК. З викладеними вимогами вищого судового органу важко погодитись, оскільки, як це було доведено раніше, безпосереднім об’єктом контрабанди предметів, які не вилучені з вільного цивільного обігу, виступають, як і при ухиленні від сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів, податкові відносини. Тому в зазначеній частині злочин, передбачений у ст.70 КК, слід розглядати як спеціальний склад відносно складу злочину, передбаченого ст.148-2 КК, а тому кваліфікувати лише за ст.70 КК.

Протиріччя в застосуванні кримінального законодавства, яким передбачена відповідальність за ухилення від сплати митних платежів, свідчать про необхідність його удосконалення. Як на нашу думку, теперішня редакція ст.70 КК – контрабанда – не повинна бути механічно перенесена в новий Кримінальний кодекс України, як це зроблено авторами проекту, підготовленого Робочою групою Кабінету Міністрів України [7]. Відповідальність за незаконне переміщення через митний кордон історичних і культурних цінностей, а також предметів, вилучених з вільного цивільного обігу, слід передбачити у розділі «Злочини проти громадської безпеки». Відповідальність же за ухилення від сплати митних платежів повинна наставати відповідно до статті, яка передбачає відповідальність за ухилення від сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів. У подальшому, на нашу думку, було б доцільним встановити і спеціальний склад злочину «Ухилення від сплати митних платежів», оскільки ми вважаємо, що цей спосіб ухилення від оподаткування характеризується більш високим ступенем суспільної небезпеки. Однак при такому вирішенні цього питання обов’язковою умовою кримінальної відповідальності повинно бути не лише наявність протиправного переміщення предметів певної вартості через митний кордон, а саме ухилення від сплати митних платежів у розмірах, встановлених у диспозиції цієї статті.

Вважаємо, що запропоновані рішення дозволять: по-перше, декриміналізувати контрабанду предметів, не вилучених з вільного цивільного обігу, оскільки характер і ступінь суспільної небезпеки цього діяння (без врахування ухилення від оподаткування) в умовах ринкової економіки не є недостатнім для злочину; по-друге, чітко визначити, що суспільна небезпека зазначених дій як злочину полягає саме в ухиленні від сплати митних платежів на певну суму, тобто у посяганні на податкову систему; по-третє, протиправне переміщення предметів, вилучених з вільного цивільного обігу, розглядати як злочин проти суспільної безпеки, залишивши кримінальну відповідальність за сам факт вчинення діяння і досить сувору санкцію за його вчинення.

Список літератури:

1. Федосеев М.А. Понятие контрабанды по таможенному и уголовному праву // Правоведение. 1962. №2; Курс советского уголовного права. Часть Особенная. Л., 1973. Т.3. 2. Тацій В.Я. Обєкт і предмет злочину в кримінальному праві України: Навчальний посібник. Х., 1994. 3. Кримінальне право України. Особлива частина. За ред. Матишевського П.С., Яценко С.С., Андрушко П.П. К., 1999. 4. Кримінальне право. Особлива частина. За ред. Шакуна В.І. К., 1998. 5. Чучаев А.И., Иванова С.Ю. Таможенные преступления в новом УК РФ // Государство и право. 1998. №11. 6. Митний кодекс України // Відомості Верховної Ради. 1992. №16. Ст.204; Про акцизний збір. Декрет Кабінету Міністрів від 26.12.92 // Відомості Верховної Ради. 1993. №10. Ст.82; Про податок на додану вартість. Закон України від 03.04.97 // Відомості Верховної Ради. 1997. №21. Ст.156; Крестьянинов А.А. Система и виды таможенных платежей //Збірник наукових праць з фінансового права. Х., 1999. 7. Проект Кримінального кодексу України // Українське право. 1997. №2.

Надійшла до редколегії 12.01.2000

О.В. Лавріненко, канд. юрид. наук, ст. викладач
каф. трудового, екологічного та аграрного права
Ун-ту внутр. справ

Правовий та соціальний захист працівників органів внутрішніх справ України: напрями удосконалення законодавства

Право громадян на соціальний захист проголошено в Конституції України (ст.46). Але поняття «соціальний захист» як правова категорія поки ще не визначено. У правничій науці під соціальним захистом у широкому розумінні розглядають діяльність держави, спрямовану на забезпечення процесу формування і розвитку повноцінної особистості, виявлення і нейтралізацію негативних чинників, що впливають на особистість, створення умов для самовизначення і ствердження в житті. У вузькому розумінні соціальний захист розглядають як сукупність економічних і правових гарантій, що забезпечують дотримання найважливіших соціальних прав громадян і досягнення соціально прийнятного рівня життя.

Правовий захист працівника органів внутрішніх справ насамперед передбачає надання можливості працівнику відновлення стану, в якому він перебував до порушення його прав; припинення дій, які порушують його права чи створюють загрозу їх порушення; визнання недійсними актів державного органу, органу місцевого самоврядування, інших організацій, установ відносно працівника органів внутрішніх справ, якщо вони прийняті з порушенням чинного законодавства України; самозахисту своїх прав у передбачених законом випадках; відшкодування збитків, компенсації моральної шкоди, завданої працівникові протиправними діями і т. ін.

Ефективність функціонування механізму щодо застосування засобів соціально-правового захисту працівників органів внутрішніх справ насамперед залежить від досконалості правової бази, що регламентує порядок та умови проходження служби в органах внутрішніх справ України. До числа основних нормативних актів, які певною мірою регламентують питання правового та соціального захисту осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ належать: Конституція України; Кодекс законів про працю України; Закон України від 20.12.90 р. «Про міліцію»; Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ УРСР, затверджене постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.91 р. 114; Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постановою Верховної Ради України від 23.06.95 р. №243/95-ВР та інші.

Зміст багатьох норм, правових інститутів діючого спеціального законодавства про порядок та умови проходження служби в органах внутрішніх справ застарів i на сьогоднішній день не в повній мірі відображає потреби правової регламентації суспільних відносин, які складаються при проходженні державної служби в органах внутрішніх справ. Відсутність чіткого правового регулювання цих вiдносин суттєво утруднює правозастосувальну практику, негативно позначається на якості виконання співробітниками ОВС завдань, якi поставленi перед міліцією, призводить до необгрунтованого зниження рiвня правових та соцiальних гарантiй найманих працiвникiв – осiб рядового i начальницького складу органiв внутрiшнiх справ, дублювання правових положень, що мiстяться у дiючому трудовому законодавствi, на рiвнi актiв спецiального законодавства про мiлiцiю тощо.

На сьогодні МВС України розпочато роботу по реформуванню правової бази, що регулює службово-трудові відносини працівників ОВС [1, с.3-12]. Відповідні зміни відбуваються і в законодавстві про працю в цілому [2, с.27; 3, с.301]. Враховуючи це, цілком доречно звернути увагу на наступні питання.

Так, служба в органах мiлiцiї України є видом державної служби, що протiкає в озброєному органi виконавчої влади та здiйснюється спецiально уповноваженими суб’єктами, з метою реалiзацiї на практицi функцiй держави. У силу специфiки цiлей i задач служби, правового статусу спiвробiтника мiлiцiї, характеру його службово-трудової функцiї правове регулювання працi осіб рядового та начальницького складу органiв внутрішніх справ потребує диференцiйованого пiдходу. Але початковим, базовим рiвнем правового регулювання працi спiвробiтникiв ОВС є рiвень, що зафiксований в трудовому законодавствi i, зокрема, в Кодексi законiв про працю України [4, с.122].

Диференцiацiя правового регулювання праці осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ здійснюється за допомогою спецiальних норм. Спецiальнi норми, що регламентують службово-трудовi вiдносини працiвникiв мiлiцiї, можна роздiлити на двi основнi групи. Перша – це правовi приписи норм спецiального законодавства, що повнiстю вiдтворюють загальнi норми законодавства про працю; друга – норми, якi випливають iз змiсту загальних положень, що закрiпленi в трудовому законодавствi України та мiстять специфiчнi приписи стосовно до характеру та умов працi спiвробiтникiв мiлiцiї. Останнi норми, в свою чергу, можна класифiкувати за такими рiзновидами: норми-вилучення, норми-доповнення та норми-пристосування (альтернативи).

Використання спецiальних норм, де вiдтворенi загальнi положення вiдповiдних норм трудового законодавства, призводить до їх дублювання, «нормативної iнфляцiї», створення «подвiйного трудового права», а головне – формує у спiвробiтникiв мiлiцiї правовий нігілізм i хибно орiєнтує на те, що правовою основою регулювання їх працi є тiльки вiдомчi накази, iнструкцiї тощо. Диференцiацiя правового регулювання працi цiєї категорiї державних службовцiв, на мою думку, повинна проводитись у випадках, коли це дiйсно обумовлено специфiкою працi, цiлями i задачами служби та в межах, що встановленi загальними нормами законодавства України про працю.

Сфера застосування норм-вилучення, використання яких часто необгрунтовано знижує рiвень правових гарантiй спiвробiтникiв мiлiцiї, повинна бути звужена. У виняткових випадках, коли умови працi закономiрно призводять до погiршення правового становища працівників ОВС порiвняно з дiючим трудовим законодавством, необхiдно в обов’язковому порядку передбачати на рiвнi спецiального законодавства про мiлiцiю або Кодексу законiв про працю України реальнi мiнiмальнi компенсацiї вiдповiдного характеру, що конкретизувалися б при укладенні контракту про службу в органах внутрішніх справ.

Враховуючи приписи діючого трудового законодавства (ст.9 КЗпП України), диференцiацiя правового регулювання працi спiвробiтникiв органiв мiлiцiї повинна здiйснюватись, як правило, в бік пiдвищення рiвня гарантiй трудових прав останнiх. Цю принципову тезу необхідно закріпити в спеціальному законодавстві про працю працівників ОВС.

Потребує аналізу і питання щодо правового значення та поняття контракту про службу в органах внутрішніх справ. Гадаємо, що це питання повинно розглядатися на основі легального визначення контракту та його співвідношення з трудовим договором (ст.21 КЗпП України).

Змiст контракту про службу в органах внутрішніх справ характеризується певними особливостями: характер спiввiдношення обов’язкових (безпосередніх) умов контракту та додаткових (факультативних); ступiнь індивідуалізації умов контракту про службу в мiлiцiї та сфера його застосування; особливості правового статусу суб’єктів та публічний характер службово-трудової функції співробітника; строковий характер, форма та ряд iнших.

Беручи до уваги, що контракт в силу строкового характеру призводить на практицi до значного погіршення правового стану найманого працiвника, та те, що контракт як найбiльш «гнучка форма» трудового договору має укладатися вибiрково: з висококвалiфiкованим спецiалiстом, враховуючи його iндивiдуальнi здiбностi й професiйнi навички з метою забезпечення умов для виявлення ініціативи, підвищення взаємної відповідальності сторін, правової та соціальної захищеності працівника, – можна критично оцiнити приписи ст.17 Закону України вiд 20.12.90 р. «Про мiлiцiю», де встановлено виключно контрактну основу комплектування органiв мiлiцiї. Вважаю за доцільне змінити редакцію вказаної норми i застосовувати при прийняттi на службу до мiлiцiї трудовий договiр, а у випадках, що зазначенi в ст.23 КЗпП України, – строковий трудовий договiр, при необхiдностi – його особливу форму – контракт про службу в органах внутрішніх справ.

Було б доцільно нормативно закрiпити і конкурсний порядок вiдбору кандидатiв на службу до мiлiцiї. Конкурс можна проводити у двох основних формах: конкурс документiв i (або) конкурс-випробування. Конкурс у сфері державної служби взагалі та служби в органах внутрішніх справ зокрема є засобом підвищення ефективності роботи державних органів.

Підстави і порядок притягнення до матеріальної відповідальності осіб рядового і начальницького складу ОВС регулюються Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затвердженим постановою Верховної Ради України від 23.06.95 р. №243/95-ВР.

У відповідності до п.15 Положення матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу не настає у випадку, коли шкоду заподіяно внаслідок виправданого в конкретних умовах службового ризику. Поняття «службовий ризик», на жаль, в Положенні не розкривається. Близьке за змістом та правовим значенням поняття є в трудовому законодавстві (ст.130 КЗпП) – «нормальний виробничо-господарський ризик», яке також в нормативному порядку не розкривається. Ця правова категорія – свого роду оціночне поняття у трудовому праві. Остання характеризується трьома важливими особливостями: неконкретизовані законодавством чи іншими компетентними органами; уточнюються у процесі правозастосування; дають правозастосувальному органу можливість вільного розсуду, вільної оцінки фактів. Звідси – поняття ризику потребує не нормативного тлумачення, а більшою мірою доктринального. Тому в науці це питання привернуло увагу багатьох вчених. Взагалі ж в літературі питання про ризик як обставину, що виключає громадську небезпеку і протиправність дій, ставилось неодноразово. При цьому автори по-різному називають ризик – виробничим, допустимим, нормальним, господарським, правомірним професійним, допустимим науковим і виробничим тощо.

Використання законодавцем у Положенні поняття «службовий ризик», підкреслює дві суттєві обставини: ризик вірогідний у будь-якій сфері професійної діяльності, в тому числі і при проходженні державної служби працівниками ОВС; право на такий ризик має не будь-яка особа, а тільки та, яка професійно займається відповідною діяльністю і спроможна забезпечити дотримання специфічних ознак його правомірності.

До головних ознак виправданого (правомірного) ризику в науці трудового права відносять: право на ризик має виключно особа, яка професійно виконує відповідну функцію в суспільстві і має відповідну компетенцію; ризик уживається для досягнення громадсько-корисної цілі; скоєна дія відповідає сучасним науково-технічним знанням та досвіду; поставлена мета не могла бути досягнута не пов’язаними з ризиком діями; особа, яка допустила ризик, ужила всіх можливих заходів для запобігання шкоди правоохоронним інтересам. Порушення хоча б однієї з цих умов (ексцес ризику) обумовлює можливість притягнення особи до юридичної відповідальності, в тому числі і матеріальної.

Таким чином, ризик є правомірним (виправданим), якщо останній допускається особою, яка на професійній основі виконує відповідну функцію; відповідає сучасним науково-технічним знанням і досвіду, а поставлена мета не могла бути досягнута не пов’язаними з ризиком діями, та коли особа, яка допустила ризик, ужила всіх можливих заходів для запобігання шкоди правоохоронним інтересам. Ризик не визнається правомірним, якщо він свідомо був поєднаний із загрозою екологічної катастрофи, загрозою життю та здоров’ю людей. На мій погляд, було б доцільно закріпити цю дефініцію в трудовому законодавстві, що регулює матеріальну відповідальність співробітників ОВС України.

Окреслені вище моменти, на мій погляд, безпосередньо пов’язані з питаннями правової і соціальної захищеності працівників органів внутрішніх справ як осіб найманої праці, а тому вдосконалення діючого законодавства про порядок та умови проходження служби є одним з найбільш вагомих чинників поліпшення їх правового та соціального захисту.

Список літератури:

1. Кравченко Ю.Ф. Принципи реформування системи органів внутрішніх справ України // Вісник Університету внутрішніх справ. 1998. Вип. 3–4. 2. Венедиктов В.С. Трудовое право Украины. (Общая часть). Учебное пособие. Х., 1994. 3. Жигалкін П.І. Про зміст Трудового кодексу України // Концепція розвитку законодавства України: Матеріали наук.-практ. конф. К., 1996. 4. Гоц В.Я., Лавріненко О.В. Правове регулювання праці співробітників міліції // Вісник Університету внутрішніх справ. 1996. Вип.1.

Надійшла до редколегії 12.04.99

ЕкономіЧНі та цивільно-правові відносини в Україні

О.П. Рябченко, канд. екон. наук, доцент
каф. адміністративного права Ун-ту внутр. справ

Державне управління відносинами власності в Україні

Найважливішими складовими процесу демократичних перетворень в Україні є здійснення політико-правового реформування, розбудова системи державного управління, трансформація економічних відносин, особливо відносин власності, у бік подолання монополії власності держави на засоби виробництва, відродження права приватної власності, підприємництва. Соціально орієнтована ринкова економіка діє на засадах економічної багатоманітності, демократизації власності, якісно нових принципів господарської поведінки, нового способу економічного та правового мислення.

Держава не стоїть осторонь цих процесів. Вона є органічною складовою ринкової економіки, впливаючи на її розвиток за допомогою важелів політичного та адміністративно-управлінського впливу. На жаль, досвід трансформаційних перетворень в Україні показує наявність двох протилежних поглядів на державне управління ними: від невтручання у перетворення до адміністрування і детальної регламентації процесів. Щодо першого погляду, дослідники, як правило, прагнуть вирішити питання за допомогою яких засобів держава сприятиме розвитку вільного ринку, які використовує важелі державного регулювання, щоб було можливо перейти від монополії держави до формування ринку суб’єктів різних форм власності. Тим самим ідеалізується ринок як та форма організації суспільного виробництва, що дозволяє автоматично вирішити усі проблеми суспільного розвитку.

Ідеалізація ринкових засад на початку реформування в Україні сприяла загостренню кризи, поглибленню соціально-економічних протиріч (різке розшарування населення за рівнем доходів, підвищення рівня безробіття), наявності нераціональної структури виробництва. Якщо у 1991 р. диференціація між максимальним і мінімальним значеннями показника випуску промислової продукції на душу населення у регіонах складала 2,2 рази, то у 1999 р. – вже 12 разів. Частка п’яти найменш промислово розвинених регіонів в загальному обсязі виробництва скоротилася відповідно з 7,7 до 3,2%. Співвідношення між доходами на душу населення складає 6,5 рази, між надходженнями податків – 9 разів [1].

Усі вищевикладені явища економісти називають вадами ринкової економіки і об’єднують їх у такі групи: неефективність, нерівність, нестабільність [2]. Неефективність означає неспроможність урахування суспільних потреб, втрата сили конкуренції внаслідок злиття компаній та монополізації ринку. Нерівність означає різке розшарування населення за рівнем доходів, неспроможність державних органів розподіляти доходи населення відповідно до мети демократичного суспільства. Нестабільність – відсутність гарантування повної зайнятості, стабільного рівня цін, наявність інфляції.

Економічна роль держави складається з пом’якшення, а згодом, з подолання цих вад ринку. Для вирішення проблеми подолання кризових явищ в ринковій економіці потрібні політичні діячі, які розуміються на економічних відносинах та спроможні забезпечити пріоритет інтересів суспільства над інтересами зацікавлених угруповань.

Звідси можна зробити такі висновки. Чим глибші кризові явища, тим активніше повинні застосовуються заходи державного впливу, тим вагоміша роль політичних діячів, що обстоюють ідею пріоритету державного регулювання над ринковими важелями. Впливові політичні сили в Україні підтримують розвиток демократії у суспільстві, ринкове реформування. Тому з часом виробилося розуміння необхідності здійснення виваженого, збалансованого підходу до державного управління процесами перетворень.

Ринкова економіка, як і командно-адміністративна, у чистому вигляді не існує і ніколи не може існувати. Підтвердженням тому є соціально-економічні процеси, що відбувалися у Радянському Союзі, коли держава методами державного примусу спромоглась певний час спрямовувати економічний розвиток країни, стримуючи дію законів ринкової економіки. Згодом протиріччя між примусом і динамікою економічних процесів поглибились, що спричинило глибоку політичну і соціально-економічну кризу. Наявність кризових явищ не свідчить про припинення розвитку економіки, вона набуває якісно нових рис, а суспільство переходить до нового етапу розвитку.

З нашої точки зору, джерело кризових явищ знаходиться у системі правового регулювання економіки. Економіка функціонує і розвивається в межах певної нормативної системи, яка охоплює формалізовані, офіційно визнані юридичні правила (закони, підзаконні акти), а також у межах неформальних норм і механізмів (звичаїв, особистих установок, моральних принципів). Якщо законодавчі акти можна змінити за порівняно короткий проміжок часу, то неформальні соціальні норми змінюються еволюційно, поступово. Саме тому наміри революційних перетворень не збігаються з одержаними результатами.

Підтвердженням цього є правовий аспект сучасної системної кризи в Україні – глибоке протиріччя між об’єктивною потребою переходу до демократичного соціально-економічного та суспільно-політичного устрою, який грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності, і реальною можливістю трансформації існуючої правової системи, успадкованої від Радянського Союзу. Сучасні юридичні акти в основному мають публічно-правовий характер і мало враховують приватні інтереси. Але ж потрібен баланс інтересів. Так, за радянських часів діяв принцип: інтереси суб’єктів цивільного права підпорядковуються державним інтересам або ж поєднуються з ними. Можна чинити тільки те, що прямо дозволено законом. Наслідок такого підходу – гіпертрофовані публічні «загальні засади» і фактичне ігнорування приватних інтересів. Підприємництво заборонялося у будь-яких формах і вважалося кримінально караним явищем. Цивільний кодекс, прийнятий ще у 1963 р., чинний і досі, залишається занадто одержавленим кодифікаційним актом з яскраво вираженим публічно-правовим спрямуванням [3, с.25–37].

Проблема реформування власності, створення нової системи форм власності пов’язана, насамперед, із забезпеченням взаємодії приватних і публічних інтересів. Ще у XV ст. Н. Макіавеллі зазначав: «Велич держав грунтується не на приватній користі, а на суспільному добробуті». Тобто, об’єктивно необхідне державне управління економікою, керівництво держави процесом економічних перетворень, зміною форм власності, формування справжнього власника.

Світовий досвід доводить, що будь-які суспільно-господарські устрої, механізми господарювання, які не стимулюють розвиток особистої ініціативи і не грунтуються на особистому інтересі, в кінцевому підсумку не мають перспектив розвитку. Неможливо не згадати про численні спроби у Радянському Союзі створити ринок за рахунок розширення прав підприємств, окремих колективів. Однак панування інтересів трудових колективів над реальними потребами споживача, планово-розподільна система господарювання з переважним застосуванням примусу як методу державного управління призвели не тільки до побудови деформованої у територіальному та галузевому смислах економіки, але й до таких соціальних наслідків, як втрата свободи мислення, ініціативи, ризику.

Дія економіки на ринкових засадах не означає заперечення такої форми власності, як державна. Державна власність складає матеріальні засади здійснення публічної влади і концентрує ті галузі і сфери діяльності, які повинні обслуговувати потреби та інтереси у загальнодержавному масштабі. Інша річ – об’єктний склад державної власності та її питома вага у суспільному виробництві та використанні суспільних благ та послуг.

Сьогодні в Україні існує хибна, на наш погляд, думка, коли державна власність розглядається, у багатьох випадках, як перешкода на шляху поширення ринкових принципів господарювання. Однак, світовий досвід доводить, що ця форма власності є одним із складових елементів ринкового господарства. Так, у США в кінці 70-х і на початку 80-х рр. комплекс галузей, які безпосередньо контролюються державою, виробляв 23% ВВП; частка державного сектору економіки у ВВП Австрії становила 30%, Італії та Мексиці – 25%, Франції – 20% [4, с.39].

Основною проблемою розбудови державного сектору економіки є визначення критерію так званої економічної доцільності передачі тих або інших об’єктів до державної власності. Існує думка про те, що таким критерієм є визначення об’єкта як економічного блага. На думку французького професора Ж.-Ж. Роза, найкращим чином обгрунтована приналежність до державної власності двох благ – суто суспільних товарів і природних монополій. За цим критерієм ні у кого не виникне сумнівів щодо доцільності перебування у державній власності центрального банку, монетного двору, поштового зв'язку, майна збройних сил. Що стосується продуктів енергоринку, виробництво електроенергії практично в усіх країнах перебуває у власності держави, хоча в Іспанії та Японії належить приватному сектору. Газова промисловість у більшості країн також є державною, однак у Канаді, США, Японії перебуває у приватній власності.

Ще однією найважливішою проблемою при характеристиці держави-власника виступає можливість вважати її єдиним споживачем цієї власності (з урахуванням потреб суспільства, а не тільки потреб державного апарату) або народ постає справжнім власником державного майна. Адже за Конституцією України єдине джерело влади – народ. Звідси вважається, що народ виступає висхідним суб’єктом державної власності. З іншого боку, представницькі органи виражають інтереси народу, а користуються та розпоряджаються державною власністю від імені народу органи виконавчої влади (ст.13 Конституції України).

Органи виконавчої влади певною мірою відчужені від народу, безпосередньо народом не формуються та не звітують перед народом щодо результатів своєї діяльності. Отже, навряд чи можна стверджувати, що сучасна система державного управління дозволяє визначити народ як суб’єкт державної власності. Звідси виникає проблема розробки механізму реалізації державної власності як тієї, що належить народу.

Свого часу була висловлена думка про можливість розв’язання проблеми механізму реалізації шляхом визначення частки найбільш важливих об’єктів державної власності через референдум. Але виникає два питання: по-перше, які об’єкти можна вважати важливими та, по-друге, чи компетентним буде рішення, прийняте на референдумі. Ясно одне – державна власність у соціально спрямованій демократичній державі повинна використовуватись насамперед у соціальних цілях: подолання наслідків безробіття шляхом запровадження нових робочих місць, подолання різкого розшарування населення, послаблення негативних наслідків функціонування ринкової економіки.

Досвід країн з розвиненими ринковими відносинами показує, що державна власність використовувалась не тільки для врегулювання складних соціально-економічних проблем в умовах ринку, який вже сформувався, але й для стимулювання процесу ринкових перетворень. Рушійною силою ринкового механізму у цьому зв’язку постає інтерес. Причому інтерес розуміється як у вузькому (приватний, інтерес окремої особи), так і у широкому смислах. Широким смислом вважається державний інтерес, засади якого закріплені Конституцією (ст.ст.1, 3, 7, 8, 12, розділ ІІ). Приватний інтерес реалізується через різні форми власності, державний – через державну власність. Головним завданням держави постає забезпечення балансу приватного та державного інтересів та, звідси, збалансованої структури власності.

Проблема збалансованості структури власності означає необхідність вироблення критеріїв обмеження росту частки приватної власності. Ними можуть бути запропоновані такі: критерій суспільного блага та суспільного інтересу; критерій компенсації державою власнику майнових втрат; критерій законності. Так, у Конституції ФРН записано: «Власність зобов’язує. Користування нею повинно слугувати спільному благу» (ст.14), у Конституції Японії (ст.29): «Право власності визначається законом, з тим, щоб воно не суперечило суспільному благу». Щодо критеріїв компенсації та законності – про їх доцільність свідчить досвід розвитку демократичних країн. Згідно зі ст. 42 Конституції Італії: «у передбачених законом випадках приватна власність може бути відчужувана на суспільних началах при умовах винагороди за збитки». Критерій законності означає, що приватна власність може бути обмежена тільки на підставі закону; обмеження росту приватної власності повинно робитись у межах загального правового регулювання; діє принцип судового захисту права приватної власності. Це право повинно бути надійно захищеним від посягань з боку держави.

Вирішенню складного питання збалансування структури власності сприятиме розробка та прийняття Закону України «Про управління об’єктами права державної власності», де визначені правові засади управління цими об’єктами.

Список літератури:

1. Послання Президента України до Верховної Ради України: «Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000 – 2004 рр.»// Урядовий кур’єр. 2000. №16. 2. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996. 3. Селіванов В. Проблеми трансформації власності і права в Україні // Віче. 1997. №5(62). 4. О. Канов. Державна власність в економічній системі суспільства: деякі теоретичні аспекти // Економіка України. 1996. №2.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

Г.О. Дорошенко, канд. екон. наук, доцент
каф. фінансів та кредиту Ун-ту внутр. справ

Шляхи удосконалення окремих напрямків діяльності
Національного банку України

Функціонування сучасного центрального банку пов’язано з необхідністю підтримки визначених темпів розвитку банківської системи, здійснення нагляду і регулювання банківської діяльності, узгодження комерційних інтересів банків із суспільними, яке полягає в збалансуванні грошового попиту і пропозиції, забезпеченні стабільності грошової одиниці.

На стабільність національної валюти впливає безліч чинників, і тільки незначна їх частина знаходиться в зоні регулювання центрального банку, яке здійснюється за допомогою інструментів грошово-кредитної політики. Тому що інструментарій грошово-кредитної політики переміщує фінансові ресурси з одного сектора грошового ринку в інший, а реальний попит і пропозиція формуються і забезпечуються виробничим сектором. Наприклад, до основних чинників, що вплинули на зниження вартості гривні в 1999 р. можна віднести: падіння ВВП, скорочення надходжень у Держбюджет, його фактичне банкрутство (реструктуризація боргу), енергетична криза, постійна емісія* і покриття дефіциту Національним банком; зростання обсягів внутрішнього і зовнішнього боргу відносно Держбюджету і ВВП, значне падіння експорту тощо. З перерахованих чинників НБУ безпосередньо може впливати на обсяги емісії і частково на обсяги покриття дефіциту бюджету, отже, покладати усю відповідальність за стабільність гривні на Нацбанк не можна.

Основним завданням Національного банку України повинно стати створення такої банківської системи, що може шляхом використання інструментів грошово-кредитної політики сприяти економічному росту, вирівнюванню платіжного балансу, підтриманню значення валютного курсу й індексу інфляції на рівні, відповідному значенням основних макроекономічних показників.

Питанням, якого не можна не торкнутися, розглядаючи Закон «Про Національний банк України», є незалежність НБУ. Проблема незалежності центрального банку має два аспекти.

По-перше, – політичний, тобто – незалежний банк, чи банк, яким керує будь-який орган, призначений керівником країни або парламентом. В Україні вищим керівним органом Національного банку є Рада НБУ, що складається з чотирнадцяти членів. Сім чоловік призначаються Президентом, а інші сім – Верховної Радою.

По-друге, – економічний. Якщо центральний банк фінансується з Державного бюджету, то при здійсненні своїх дій він відчуває залежність від уряду і міністерства фінансів. Ця залежність виявляється й у тому випадку, коли центральний банк виступає платником податків. У ст.43 Закону «Про Національний банк України» обумовлюється, що НБУ є економічно незалежним, робить витрати за рахунок власних коштів у межах затвердженого кошторису, а при перевищенні витрат над прибутками – за рахунок Держбюджету.

Отже, не можна зробити однозначний висновок про незалежність НБУ. Економічно він незалежний, проте політика Нацбанку буде визначатися професіоналізмом, політичними поглядами і інтересами осіб, обраних у Раду НБУ. Насамперед, за цими людьми не повинні стояти сили, що мають монетарну зацікавленість.

Закон «Про Національний банк України» забороняє Нацбанку придбання державних цінних паперів на первинному ринку. Проте НБУ є не тільки агентом по розміщенню, але й основним покупцем ОВДП* і якщо його усунути від фінансування Мінфіну, то в уряду виникнуть проблеми з фінансування бюджетного дефіциту. Тим більше, що в Законі «Про Державний бюджет на 1999 рік» передбачається купівля Національним банком ОВДП на первинному ринку як засіб покриття дефіциту бюджету. При цьому Кабінет Міністрів своєю постановою затвердив обсяги випуску облігацій внутрішньої позики на 1999 р. у розмірі 2988 млн грн., таку купівлю комерційні банки не зможуть і не побажають здійснити.

Необхідно не забороняти НБУ купівлю ОВДП на первинному ринку, а розробити схеми залучення комерційних банків до ринку депозитних сертифікатів (депозитний сертифікат – свідчення НБУ про короткострокове залучення тимчасово вільних коштів комерційного банку чи спеціалізованого кредитно-фінансового інституту). Наприклад, шляхом зарахування державних цінних паперів чи депозитних сертифікатів у рахунок резервів або розширення операцій РЕПО. Кошти для таких операцій можна залучити, використовуючи систему депозитних аукціонів.

До операцій Нацбанку на відкритому ринку ст.29 цього Закону відносить операції купівлі-продажу казначейських зобов’язань, власних зобов’язань НБУ (депозитних сертифікатів), а так само визначених Правлінням Національного банку комерційних векселів, інших цінних паперів і боргових зобов’язань.

Проте відмінна риса відкритого ринку та, що операції здійснюються між особами, які не є первинними кредиторами і боржниками, а гроші, отримані від розміщення цінних паперів, переходять на користь продавця, а не їхнього емітенту. Отже, для Національного банку операції з власними депозитними сертифікатами не є операціями з цінними паперами на відкритому ринку.

Також проблемою, яку не вирішив Закон «Про Національний банк України» [3], є невідповідність валют, у яких обчислюються статутні фонди комерційними банками і НБУ. Статутний фонд комерційних банків виражається в EUR, а Національного банку – у гривні. Було б доцільно обчислювати капітали всіх банків в одній валюті.

Реалізація цих пропозицій дасть можливість удосконалити нормативно-правові основи діяльності НБУ і попередить використання емісійних коштів або ресурсів, призначених для кредитування, на фінансування бюджетного дефіциту.

Список літератури:

1. Бизнес. 1999. №27. 2. Бизнес. 1999. №26. 3. Закон «Про Національний банк України» від 20.05.1999 р. // Урядовий курєр. 1999. №29.

Надійшла до редколегії 29.11.99

Г.Ф. Фомін, канд. екон. наук, доцент
каф. правових основ підприємницької
діяльності Ун-ту внутр. справ

Фінансово-правове забезпечення касового
виконання Державного бюджету

Виконання Державного бюджету за роки самостійності України є однією із найскладніших проблем. Наприклад, у 1995 р. до 5% видаткових коштів Державного бюджету залишилися без руху на рахунках державних бюджетних установ. Внаслідок цього в умовах дефіциту Державного бюджету України відбулось розпорошення його коштів по численних рахунках міністерств, відомств, комерційних банків. Ці проблеми пов’язані з касовим виконанням Державного бюджету.

Виконання Державного бюджету України відповідно до Закону України «Про бюджетну систему України» організує Кабінет Міністрів України через Міністерство фінансів України, міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади, Національний та уповноважені комерційні банки. У складних економічних умовах переходу до ринкових економічних відносин господарювання, напруженості в бюджетній сфері й дефіцитності Державного бюджету стан організаційної структури фінансової системи України не давав змоги забезпечити вирішення питань, які виникли з переходом до фінансування видатків Державного бюджету в межах його доходів. Вирішення цього питання можливе завдяки новій фінансовій структурі – Державного казначейства України, що створено з метою забезпечення ефективного управління коштами Державного бюджету України, підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних обсягів фінансових ресурсів.

Державне казначейство повністю виконуватиме свої функції лише тоді, коли оплачуватиме рахунки установ, які утримуються з Державного бюджету. Прийнята постанова КМУ «Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету» від 14 січня 1997 р. №13 запровадила поетапне касове виконання Державного бюджету України за видатками через територіальні органи Державного казначейства.

Таке виконання за видатками здійснюється органами Державного казначейства в межах агиснувань, передбачених у Державному бюджеті відповідним розпорядникам коштів на єдиний казначейський рахунок Державного бюджету при фінансуванні господарської діяльності. Їх розпорядниками є керівники міністерств, відомств та установ, яким надано право розпоряджатися бюджетними асигнуваннями, виділеними на відповідні заходи. Для забезпечення ефективної діяльності Державного казначейства в повному обсязі необхідно впровадити єдиний казначейський рахунок в Національному банку України. Крім цього, реально треба забезпечити незалежність держави від банківської системи у справі контролю та обліку доходів і платежів, попереднього контролю замість розпорошення їх на десятках тисяч бюджетних рахунків. Згідно з концепцією розвитку Державного казначейства до середини 1999 р. районні відділення переведені на обслуговування в обласні установи Національного банку, а в комерційних банках залишаться лише спецрахунки для отримання-здавання готівки. За цих умов за банківською системою залишається здійснення функцій акумуляції коштів Державного бюджету України, їх зберігання та перерахування за дорученням органів Державного казначейства, а також приймання та видача готівки.

Казначейська форма виконання бюджету базується на принципі роботи єдиного казначейського рахунку – сукупністі бюджетних рахунків, відкритих на ім’я Головного управління Державного казначейства і його територіальних органів, за балансовим рахунком «Кошти державного бюджету». Бюджетні рахунки відкриваються органами Державного казначейства в установах Національного банку та уповноважених установах комерційних банків. В органах Державного казначейства, на договірних засадах, відкриваються лише реєстраційні рахунки розпорядникам бюджетних коштів. Кількість реєстраційних рахунків, які може мати конкретний розпорядник коштів у системі казначейства, залежить від ступеня деталізації контролю за використанням бюджетних коштів відповідно до бюджетної класифікації.

Головне управління Державного казначейства організовує, контролює та забезпечує роботу єдиного казначейського рахунку через єдину інформаційно-обчислювальну систему Державного казначейства. Джерелом здійснення видатків з єдиного казначейського рахунку є надходження на балансовий рахунок «Доходи Державного бюджету», загальна сума якого щоденно перераховується на балансовий рахунок «Кошти Державного бюджету». Територіальні органи Державного казначейства здійснюють попередній контроль за використанням ресурсів єдиного казначейського рахунку тільки в межах лімітів, що встановлюються Головним управлінням Державного казначейства для кожного розпорядника коштів на підставі розподілу, затвердженого відповідним головним розпорядником. Бюджетні кошти розпорядників коштів, які знаходяться на їх реєстраційних рахунках, використовуються ними відповідно до затверджених асигнувань та лімітів видатків.

Фінансування видатків суб’єктів господарської діяльності, які виконали роботи або надали послуги розпорядникам коштів, здійснюється на підставі розпису доходів і видатків державного бюджету. Міністерство фінансів України в двотижневий термін після опублікування Закону України «Про Державний бюджет України» передає затверджений розпис доходів і видатків Державного бюджету по головних розпорядниках Головному управлінню Державного казначейства.

Фінансування та оплата витрат проводиться органами Державного казначейства, які визначають загальний обсяг, цільовий напрямок і поквартальний розподіл її коштів. Головні розпорядники коштів за місяць до початку бюджетного року подають Державному казначейству дані про мережу установ, підприємств та організацій, яким вони розподіляють кошти на відповідній території (обласний рівень). Державне казначейство їх узагальнює та доводить до територіальних управлінь.

Розпорядники коштів другого ступеня подають дані про мережу підвідомчих установ, підприємств та організацій в територіальному розрізі (міст, районів) територіальним управлінням Державного казначейства, які їх узагальнюють, групують за територіями (місто, район) та доводять до відділень Державного казначейства. Дані про зміни в територіальному розташуванні мережі підвідомчих установ подаються розпорядниками коштів один раз в квартал – не пізніше, ніж за 10 днів до початку наступного кварталу.

Головні розпорядники коштів відповідно до «Положення про порядок складання єдиного кошторису доходів і видатків бюджетної установи, організації», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.97 р. №180, доводять нижчестоящим розпорядникам коштів лімітні довідки про витрати з бюджету, що є підставою для складання ними єдиного кошторису доходів та видатків. У місячний термін після затвердження Державного бюджету України головні розпорядники коштів подають до Головного управління Державного казначейства України зведений кошторис доходів та видатків у розрізі підвідомчих установ по територіях, загальна сума якого повинна відповідати сумам розпису доходів та видатків Державного бюджету. Управління оперативно-касового планування видатків звіряє суми, затверджені у кошторисах, видатків, з сумами розпису доходів та видатків Державного бюджету по відповідних підрозділах бюджетної класифікації та складає у трьох примірниках розпис видатків державного бюджету по територіях. Перший примірник розпису надсилається відповідному територіальному управлінню, другий передається управлінню бухгалтерського обліку і звітності Державного казначейства, а третій залишається в управлінні оперативно-касового планування видатків.

Розпорядники коштів другого ступеня подають зведений кошторис доходів і видатків в розрізі підвідомчих установ та територій (місто, район) до відділу обліку лімітів видатків контролю за виконанням кошторисів територіальних управлінь Державного казначейства, де він звіряється з розписом видатків, одержаним, від Головного управління. Складання та доведення розпису видатків державного бюджету своїм нижчестоящим органам територіальні управління Державного казначейства здійснюють в порядку аналогічному тому, який встановлено для Головного управління казначейства. Лише після цього головне управління казначейства перераховує бюджетні кошти на поточні бюджетні рахунки головних розпорядників.

Після отримання від банку виписки з єдиного казначейського рахунку управління бухгалтерського обліку та звітності Головного управління казначейства перевіряє повноту проведених платежів. Головне управління доводить до головного розпорядника коштів затверджені обсяги фінансування по підрозділах бюджетної класифікації, а він вже розподіляє їх між підвідомчими установами. Головні розпорядники коштів подають до Головного управління казначейства розподіл бюджетних коштів по областях в розрізі підвідомчих установ, підприємств, організацій та кодах функціональної, відомчої та економічної класифікації видатків.

Отримані розподіли коштів управління оперативно-касового планування видатків Головного управління казначейства перевіряє стосовно відповідності вказаних сум затвердженим обсягам фінансування та залишкам невикористаних асигнувань по головних розпорядниках коштів в цілому і по кодах функціональної, відомчої та економічної класифікації видатків. Перевірені розподіли коштів групуються по областях, після чого складаються в двох примірниках реєстри на здійснення видатків, управління оперативно-касового планування видатків складає розпорядження на перерахування коштів.

На підставі розпорядження операційно-контрольним управлінням складаються платіжні доручення на переказ коштів територіальним управлінням казначейства та розпорядникам коштів. Територіальні управління казначейства доводять до розпорядників коштів на рівні області отриману суму фінансування по підрозділах бюджетної класифікації.

Для обліку витрат розпорядників коштів на їх ім’я в органах казначейства відкриваються реєстраційні рахунки. Для обліку бюджетних коштів в розрізі розпорядників коштів в операційно-контрольному управлінні до кожного реєстраційного рахунку відкриваються особові картки, які містять розгорнуту інформацію про виділені бюджетні кошти на оплату витрат, суми їх використання та залишку. Записи в особових картках грунтуються в розрізі кодів економічної класифікації видатків, по яких передбачається підведення підсумків на необхідну дату.

Кошти на здійснення витрат установ та організацій, які знаходяться на бюджеті, надходять до управління Державного казначейства на бюджетний рахунок єдиного казначейського рахунку, відкритий органу казначейства в установі банку. У міру зарахування коштів на бюджетний рахунок на підставі отриманої виписки із установи банку та реєстрів на здійснення видатків операційно-контрольне управління записує кошти, що надійшли, на реєстраційні рахунки розпорядників коштів. Виписки з цих рахунків з доданням перших примірників меморіальних ордерів, що підтверджують зарахування коштів, видаються розпорядникам коштів.

Установи банків здійснюють розрахунково-касове обслуговування клієнтів згідно з чинними актами законодавства України і нормативними документами НБУ.

При оплаті органами Державного казначейства поданих розпорядникам бюджетних коштів рахунків за виконані роботи, а також для отримання останніми готівки до установ подаються відповідні розрахункові документи, які оформляються відповіднім органом казначейства. Підготовлені платіжні доручення подаються до установи уповноваженого банку у вигляді електронних розрахункових документів каналами зв’язку у системі «Клієнт Банку-Банк» без додання реєстрів у паперовій формі. Готівка банком видається при отриманні від органу Державного казначейства доручень на перерахування податків та внесків до Фонду соціального страхування і Пенсійного фонду.

Таким чином, казначейська система касового виконання бюджету з використанням єдиного рахунку дає змогу мати вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів, забезпечує можливість маневрувати державними грошовими ресурсами. За цих умов за банківською системою залишається здійснення функцій акумуляції коштів Державного бюджету України, їх зберігання та перерахування за дорученням органів Державного казначейства, а також прийом, зберігання та видача готівки, а за міністерствами і відомствами залишається право розподілу асигнувань за напрямками видатків коштів, затверджених Державним бюджетом України.

Список літератури:

1. Постанова Кабінету Міністрів України «Положення про Державне казначейство України» // Фінанси України. 1996. №7. 2. Мітюков 1.0. Державний бюджет України і бюджетна політика в 1998 р. // Фінанси України. 1998. №3. 3. Павлюк К.В. Організація виконання державного бюджету // Фінанси України. 1998. №3. 4. Тетнюк В.П. Українське казначейство: додаткова фінансова інституція чи державна необхідність? // Фінанси України. 1996. №7.

Надійшла до редколегії 18.01.2000

Н.М. Дятленко, наук. співробітник
ДЮІ МВС України

Питання правового регулювання малого підприємництва

Малий бізнес в Україні останнім часом являє собою найбільш динамічний сектор економіки. Нині в Україні діє понад 100 тис. малих підприємств, на яких зайнято близько 5 відсотків від загальної кількості працездатного населення країни. Підприємницьку діяльність згідно з Законом України «Про підприємництво» здійснюють 1 млн приватних підприємств, 3,2 тис. кооперативів, 35 тис. фермерських господарств [1].

Президент та уряд України останнім часом значно сприяють розвитку малого підприємництва. 20 травня 1999р. Президентом України підписано Указ «Про утворення кредитно-гарантійної установи з підтримки малого і середнього підприємництва» [2, с.150]. Прийнято програму розвитку малого підприємництва в Україні на 1997–1998 рр., розроблено Закон «Про державну програму підтримки малого підприємництва в Україні на 1999–2000 рр.». Постановою Кабінету Міністрів України №1020 від 03.07.1998р. затверджено «Положення про порядок ліцензування підприємницької діяльності», у відповідності до якого суттєво скорочено перелік видів підприємницької діяльності, що ліцензуються [3]. Протягом 1999 р. впроваджувалась у практику спрощена система оподаткування згідно з Указом Президента України від 03.07.1998р. №727/98 «Про спрощену систему оподаткування, обліку і звітності субєктів малого підприємництва» [4]. 26 тисяч субєктів малого підприємництва в Україні отримали свідоцтво на право сплати єдиного податку. Комплексом прийнятих нормативних актів щодо спрощення системи функціонування малого підприємництва з боку держави було здійснено рішучий крок від декларацій про підтримку малого бізнесу до практичних дій. Але незважаючи на прогресивний характер цих законодавчих актів, нині так і не вирішено всі питання правового регулювання малого бізнесу в Україні. Питанням удосконалення господарсько-правового регулювання малого підприємництва в Україні приділено увагу в наукових дослідженнях Мамутова В.К. [10], Геги П.Т. [8], Кучерявенка Н.П. [9] та інших вчених.

Проблема правової недосконалості взаємовідносин субєктів малого підприємництва з установами органів державної влади загострилась у процесі практичного застосування спрощеної системи оподаткування. Мали місце конфліктні ситуації між підприємцями та працівниками податкових служб з приводу необхідності складного обліку податку на додану вартість, сплати ПДВ разом з єдиним податком, обовязкового придбання торгового патенту. Щоб закладений в ідеї єдиного податку механізм запрацював, з 19 вересня 1999р. введено в дію Указ Президента України №746/99 від 28.06.1999р. «Про внесення змін до Указу Президента України від 3 липня 1998р. №727 «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності субєктів малого підприємництва» [5, с.27-31]. Нова редакція Указу Президента України включає в себе цілий комплекс безумовно прогресивних заходів щодо вдосконалення системи оподаткування єдиним податком.

Нова редакція Указу Президента України вирішила низку економічних проблем малого підприємництва, залишивши недоторканими питання правового регулювання малого бізнесу в Україні. Одна із головних проблем полягає в тому, що при застосуванні спрощеної системи оподаткування порушується один із головних принципів податкового та господарського права – принцип рівних прав платників податків, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації, забезпечення єдиного підходу до субєктів господарювання у визначенні обовязків щодо сплати податків, зборів та обовязкових платежів. Цей принцип закріплений ст.3 Закону України «Про систему оподаткування» [7]. І взагалі цим законом єдиний податок непередбачено як обов’язковий. Теоретично Указ Президента №746/99 від 28 червня 1999 р. «Про внесення змін до Указу Президента України від 3 липня 1998 р. №727 «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва» розширив параметри дії єдиного податку і спрощеної системи обліку та звітності для юридичних осіб, створив навіть більш пільгові умови для юридичних осіб порівняно з фізичними, але на практиці виявляється інше – на законодавчому рівні закріплено нерівнозначне становище суб’єктів підприємницької діяльності – юридичних і фізичних осіб.

Проблема нерівних прав суб’єктів малого підприємництва гостро постала у звязку з кардинальною зміною співвідношення чисельності юридичних і фізичних осіб за останні роки. Раніше в економіці домінували юридичні особи. Але, якщо протягом 1993 р. кількість малих підприємств в Україні зросла в 1,5 рази, то в 1997 р. – тільки на 7,9%. Паралельно зростає чисельність і роль фізичних осіб як субєктів підприємницької діяльності. Втіленням поняття «малий бізнес» для України є приватний підприємець, з діяльністю якого на внутрішньому ринку доводиться рахуватися.

Розглянемо це на прикладі м.Дніпропетровська. На 01.01.1999р. у Дніпропетровську зареєстровано 27000 юридичних осіб і 26696 фізичних осіб-субєктів підприємницької діяльності. Причому, основна діяльність зосереджується на торгівлі. У Дніпропетровську функціонує 53 ринки та 3204 магазинів різних форм власності, у Кривому Розі 1210 магазинів. У 1992 р. частина приватних магазинів в загальній кількості становила менше 1%. У 1998 р. частка приватних магазинів досягла 20% у Дніпропетровську та 26% у Кривому Розі. Приватним підприємцям (фізичним особам) в Дніпропетровську належить 62%, а в Кривому Розі 88% магазинів від їх загальної кількості.

Розглянемо проблему нерівного правового статусу субєктів підприємницької діяльності – юридичних та фізичних осіб – платників на прикладі двох магазинів Дніпропетровська, які мають однакову спеціалізацію, однакову чисельність працюючих та обсяг виторгу, але відрізняються за статусом субєктів підприємницької діяльності.

Магазин №1 (умовно) – це приватне підприємство. Статус – юридична особа. Зареєстроване як платник єдиного податку. Чисельність працюючих – 4. Середньомісячний обсяг виторгу в 1999 р. –12 тис. грн. Розрахунково обсяг виторгу за рік 144 тис. грн. Діяльність прибуткова.

Магазин №2 (умовно) – це магазин приватного підприємця. Статус – фізична особа. Зареєстрований як платник єдиного податку. Чисельність працюючих – 4. Середньомісячна виручка в 1999р. –15 тис. грн. Розрахунковий обсяг за рік – 188 тис. грн. Діяльність прибуткова.

В чому полягає причина нерівноправного становища цих магазинів як субєктів підприємницької діяльності? Розглянемо детально.

І. Нерівнозначність бази оподаткування та податкова нерівноправність юридичних та фізичних осіб.

Магазин №1 (юридична особа) відповідно до Указу Президента №746/99 від 28.07.99 р. сплачує 6% від суми виторгу – 720 грн. на місяць (розрахунково).

Магазин №2 (фізична особа) сплачує єдиний податок у сумі 160 грн. згідно з рішенням міської Ради м.Дніпропетровська №18 від 23.12.1998р. Крім того, в магазині №2 використовується наймана праця 3 працівників. За кожну особу, яка перебуває в трудових відносинах з приватним підприємцем – платником єдиного податку, ставка податку збільшується на 50 відсотків за кожну особу. Розмір податку складає 400 грн. Різниця в оподаткуванні магазинів з різними юридичними статусами визначається не тільки відносно бази оподаткування, але й згідно з розмірами податку. На нашому прикладі юридична особа сплачує щомісяця (розрахунково) податок на 320 грн. більше, ніж юридична.

II. У порядку проведення розрахункових та касових операцій.

Ведення касових операцій для юридичних осіб і фізичних осіб – субєктів підприємницької діяльності (приватних підприємців) – регулюється порядком ведення касових операцій у національній валюті України, затвердженим постановою правління НБУ від 02.02.1995р. №21, в редакції постанови НБУ від 13.10.97 №334 із змінами та доповненнями 11.11.98 №473 і 04.06.99 р. №265.

Для фізичних осіб – субєктів підприємницької діяльності – законодавство дозволяє здійснювати розрахунки готівкою без використання розрахункового банківського рахунку. Це означає, що для магазину, який оформлений на приватного підприємця, повністю відсутні витрати, повязані з банківським обслуговуванням (відкриття розрахункового рахунку – 50 грн., переоформлення юридичної справи в банку – 50 грн., інкасація готівки – від 0,5% до 5% від сум, що інкасуються, сплата за один оброблений документ – від 1,5 до 4,0 грн., сплата за чекову грошову книжку – 15 грн., сплата за видачу грошей – 1% від суми отриманих в банку грошей). Не встановлюється ліміт каси, а отже не застосовуються штрафні санкції за перевищення ліміту каси, які становлять 100% суми перевищення. Заробітна плата виплачується із виторгу. Не потрібна касова книга. Згідно з п.20 Порядку ведення касових операцій в національній валюті України «…розрахунки готівкою мають проводитися з оформленням прибуткових і видаткових касових ордерів», тобто повинен вестися облік прибуткових і видаткових ордерів. Існують певні труднощі для контролюючих інстанцій щодо визначення реальних грошових обігів, обсягів виторгу та її динаміки в магазинах приватних підприємців. Відсутня можливість оперативного контролю за рухом грошових коштів, яку надає банк, відсутній банківський контроль за надходженням коштів до бюджету.

Слід підкреслити, що саме в готівковій системі розрахунків сконцентрована значна частка правопорушень щодо ухилень від сплати податків. Можливості для протиправних ухилень від сплати податків приватним підприємцям «надані» законодавством.

В той же час для юридичних осіб майже обовязковою є готівкова система розрахунків (за готівку дозволено операції до 3 тис. грн. на день з одним клієнтом). Це повязано з немалими витратами на обслуговування банківського рахунку, інкасацію готівки та дотримання встановленого банком ліміту грошових коштів у касі. Якщо юридична особа має декілька підрозділів, то кожне з них зобовязане вести касову книгу. Таким чином, потрібен бухгалтер для ведення банківських та касових операцій.

Згідно з інструкцією заробітна плата працівникам юридичних осіб повинна виплачуватися за умови попередньої сплати всіх податків шляхом отримання коштів за грошовою чековою книжкою з банківського рахунку. Це дозволяє вести контроль за перерахуванням коштів до бюджету, насамперед до Пенсійного фонду.

На нашому прикладі магазин №1 – приватне підприємство має розрахунковий рахунок у Бабушкінському відділенні Приватбанку м.Дніпропетровська. А магазин №2 «Автозапчастини» приватного підприємця здійснює свою діяльність без відкриття розрахункового рахунку в банківській установі.

III. Застосування електронних контрольно-касових апаратів.

Згідно з п.6 Указу Президента України №746/99 від 28.06.1999р. «Субєкти підприємницької діяльності – фізичні особи – платники єдиного податку мають право не застосовувати електронні контрольно-касові апарати для проведення розрахунків зі споживачами». В той же час, за тих же умов для юридичних осіб – платників єдиного податку – застосування ЕККА обовязкове. Що ж це означає на практиці? Кожне робоче місце продавця для юридичних осіб має бути обладнане ЕККА. В магазині №1 (юридична особа) вартість ЕККА становить 270 дол. США. Касовий апарат повинен бути обовязково зареєстрований в податковій інспекції. Заздалегідь необхідно укласти договір на технічне обслуговування ЕККА і платити за це «обслуговування» починаючи з першого місяця введення його в експлуатацію. Вартість обслуговування касових апаратів складає близько 25 грн. на місяць без урахування вартості касової стрічки. Кожного дня заповнюється журнал з ЕККА, який зареєстровано в державній податковій інспекції (ДПА). В ДПА щоквартально подається звіт з ЕККА. Крім того, необхідно навчити продавців порядку ведення касових операцій. Адже штрафні санкції за порушення порядку касових операцій із застосуванням ЕККА сягають рівня 1700 грн. Зі значними труднощами пов’язаний ремонт ЕККА. Для здійснення ремонту представником сервісної організації проводиться розпломбування, про що складається акт у двох примірниках. Після ремонту в державній податковій інспекції здійснюється перепломбування ЕККА. При цьому також необхідно скласти акт у двох примірниках. Після ремонту в державній податковій інспекції здійснюється переопломбування ЕККА, при цьому необхідно також скласти акт у двох примірниках. З 01.09.99 р. в податковій інспекції впроваджується журнал обліку ремонтів ЕККА, згідно з яким проводяться перевірки платників податків.

У магазині №2 «Автозапчастини» приватного підприємця Каснера В.А. на законній підставі касові апарати відсутні. Економія коштів складає близько 1500 грн.

IV. Нерівність обовязків щодо сплати податку на доходи фізичних осіб та обов’язкових нарахувань на заробітну плату.

Згідно з Указом Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності субєктів малого підприємництва» фізичні особи, що здійснюють свою діяльність на умовах сплати єдиного податку, звільнені від обовязку нарахування, відрахування та перерахування до державних цільових фондів зборів, повязаних з виплатою заробітної плати працівникам, які перебувають з ним у трудових відносинах, включаючи членів його родини. Це означає, що не треба вести облік нарахувань на заробітну плату та відрахувань з неї: податку на доходи фізичних осіб; перерахування та відрахування до Пенсійного фонду; перерахуваннь та відрахувань до Фонду сприяння зайнятості населення; перерахувань та відрахувань на соціальне страхування. Це, по-перше, суттєво скорочує бухгалтерський облік. По-друге, відсутні підстави для перевірок з боку ДПА, фонду сприяння зайнятості населення, Пенсійного фонду з приводу обовязкових нарахувань на заробітну плату. А відсутність перевірок – це відсутність штрафних санкцій.

На противагу цьому, для юридичних осіб – платників єдиного податку – відрахування із заробітної плати всім працівникам залишились згідно з порядком, встановленого Законом України «Про систему оподаткування», тобто з обовязковим дотриманням всіх відрахувань із заробітної плати у вищевказані фонди.

V. Податковий облік.

Для фізичних осіб – платників єдиного податку – податкового обліку не передбачено. Платники єдиного податку – юридичні особи – ведуть податковий облік за тими податками, платниками яких вони є згідно з Указом Президента.

VI. Нерівнозначність обсягів звітності.

У звязку з тим, що для юридичнх осіб – платників єдиного податку – збережені відрахування та нарахування на заробітну плату найманим працівникам, обсяг квартальної звітності не входить у жодні порівняння із звітністю приватних підприємців. Звіти з відрахувань та нарахувань із заробітної плати до Пенсійного фонду, фонду сприяння зайнятості населення, звіт з відрахувань на соціальне страхування зберігаються для юридичних осіб – платників єдиного податку. Крім того, звіт про вакансії до районного фонду зайнятості подається щомісяця, до відділу статистики – щоквартально; форма 8-ДР про податки, утримані з фізичних осіб, подається до податкової інспекції. Ось такий перелік звітності, яку зобовязані надавати юридичні особи – платники єдиного податку. Безперечно, навантаженість за обсягами звітності знову ж таки нерівномірна – більший тягар припадає на юридичних осіб.

Єдина перевага для юридичних осіб – платників єдиного податку – перед фізичними, на мій погляд, полягає в тому, що платникам єдиного податку – фізичним особам, на відміну від юридичних, забороняється торгівля лікеро-горілчаними та тютюновими виробами, паливно-мастиль­ними матеріалами. Але перевага ця відносна. Адже вартість ліцензій складає: 1) на право торгівлі алкогольними виробами – 1700 грн. (1000 неоподатковуваних мінімумів); на право торгівлі тютюновими виробами – 850 грн. (500 неоподатковуваних мінімумів). Далеко не кожному малому підприємству під силу «відпрацювати» вартість ліцензії, щоб згодом отримати прибуток.

Таким чином, на законодавчому рівні закріплені більш сприятливі умови для діяльності фізичних осіб, ніж юридичних – платників єдиного податку. Насамперед, головне – це нерівноцінність податкового тягара для фізичних і юридичних осіб. При збереженні даних умов можна прогнозувати в майбутньому зростання чисельності фізичних осіб та зменшення юридичних на внутрішньому ринку України.

Хотілося б запитати українських законодавців: «Що це? Законотворча недбалість чи виважена політика?      Чи є нормальною ситуація, коли спів­відношення кількості юридичних та фізичних осіб у малому бізнесі складало б 50 на 50?» Здається, всім зрозуміло, що юридичним особам треба, поза сумнівом, надати перевагу. Але хіба зможе малий бізнес у вигляді армії економічно та юридично напівозброєних та слабо керованих підприємців вирости у середній клас як основу майбутнього суспільства? Я вневнена, що за таких умов цього не станеться. Адже юридичних осіб значно простіше контролювати. Вони більш компетентні, дисципліновані, організовані. Це апріорі. Особи, які беруть на себе відповідальність створити підприємство, вже мають необхідний рівень знань для цього. Адже необхідно розробити установчі документи. Крім того, навіть за спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності потрібен кваліфікований бухгалтер зі знанням податкового, трудового та адміністративного законодавств.

Даючи «зелене світло» малому підприємництву, законодавство Украї­ни має виважено регулювати співвідношення субєктів малого підприємництва, дотримуватися безперечного домінування юридичних осіб.

Я усвідомлюю, що мої думки можуть викликати негативний резонанс. Вони ніби суперечать заходам державної підтримки субєктів підприємницької діяльності. Але я розглядаю проблему з правової точки зору – перед законом повинні бути рівні всі. Якщо відповідальність за ухилення від сплати податків для юридичних і фізичних осіб однакова, то чому умови для ухилень різні?

Безперечно, законодавчі акти останнього часу мають на меті підтримати і сприяти розвиткові малого підприємництва в Україні, дати підприємцеві державні гарантії його правової захищеності. Адже сформований малим бізнесом так званий середній клас буде гарантом стабільності та добробуту в державі. Але від того, в якому руслі здійснюватиметься впровадження державної концепції розвитку малого підприємництва, як вона виконуватиметься, яка правова база буде підведена під неї, залежить розвиток малого бізнесу в Україні в третьому тисячолітті. Яким стане український підприємець майбутнього? Чи зможе він орієнтуватись не лише в межах ринку, але й в насиченому інформаційному просторі?

Можна сміливо констатувати: яким ми сформуємо малий бізнес сьогодні, таким і буде середній клас майбутнього.

Список літератури:

1. Про підприємництво: Закон Укр. РСР №698-XII від 07.02.1991 р. // Відомості Верховної Ради Укр.РСР. 1991. №14. Ст.168. 2. Про утворення кредитно-гарантійної установи з підтримки малого і середнього підприємництва: Указ Президента Укр. №540/99 від 20.05.1999 // Офіційний вісник України. 1999. №20. 3. Положення про порядок ліцензування підприємницької діяльності: Пост. Кабінету Міністрів України. №1020 від 03.07.1998 р. // Урядовий кур’єр. 1998. №134-135. 16 липня. 4. Про спрощену систему оподаткування, обліку і звітності суб’єктів малого підприємництва: Указ Президента України. №727/28 від 03.07.1998 р. // Голос України. 1998. 8 липня. 5. Про внесення змін до Указу Президента України від 3 липня 1998 р. №727 «Про спрощену систему оподаткування, обліку і звітності суб’єктів малого підприємництва»: Указ Президента України. №746/99 від 28.06.1999 р. // Офіційний вісник України. 1999. №26. 6. Про внесення зміни до Закону України «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності»: Закон України. №103/98 від 10.02.1998 р. // Відомості Верховної Ради Укр. 1998. №30-31. Ст.193. 7. Про систему оподаткування: Закон Укр. РСР №1251-XII від 25.06.1991. // Відомості Верховної Ради Укр. РСР. 1991. №39. Ст.510. 8. Гега П.Т. Правовий режим оподаткування в Україні. К.,1997. 9. Кучерявенко Н.П. Закон України «Про систему оподаткування». Науково-практичний коментар. Х., 1998. 10. Мамутов В.К. Заслон экономической преступности, поддержка честному предпринимательству // Хозяйственно-правовые средства предотвращения экономических преступлений. Донецк, 1996.

Надійшла до редколегії 24.01.2000

А.Є. Гутник, начальник Управління
податкової міліції ДПА в м.Києві

Контрольна діяльність органів державної податкової служби
в профілактиці ухилення від сплати податків

Відповідно до чинного законодавства на органи державної податкової служби покладені обов’язки контролю за правильністю обчислення, повнотою перерахування належних податків, зборів (інших платежів) до бюджету і державних цільових фондів. Проте у функції територіальних державних податкових інспекцій (адміністрацій) входить не тільки зазначена діяльність, але й робота з платниками податків щодо профілактики правопорушень у сфері оподаткування. Так, наприклад, до їх обов’язків входить: а) роз’яснення через засоби масової інформації порядку застосування законодавчих і інших нормативно-правових актів про податки, інших платежів; б) облік платників податків; в) внесення в установленому порядку пропозицій щодо удосконалення податкового законодавства; г) попередження злочинів і інших правопорушень, віднесених законом до компетенції податкової міліції, розкриття, припинення, розслідування і провадження у справах про адміністративні правопорушення. Розглянемо один із напрямків контрольної діяльності органів державної податкової служби у профілактиці ухилення від сплати податків.

Документальна перевірка дотримання законодавства про податки, документальні ревізії фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання.

Можливість проведення документальної перевірки (ревізії) робить загальний профілактичний (превентивний) вплив на платників податків. Суб’єкти господарювання на свій розсуд здійснюють підприємницьку діяльність. При цьому вони зобов’язані дотримуватися чинного законодавства, у тому числі й у сфері оподаткування.

Правовий статус платників податків, а також їх обов’язок щодо сплати податків визначений Конституцією України. Так, ст.67 Конституції України передбачає, що кожний громадянин зобов’язаний сплачувати податки, збори в порядку і розмірах, встановлених законодавством. Усі громадяни щорічно надають (до 1 березня року, що настає за звітним періодом) у податкові інспекції за місцем проживання декларації про своє матеріальне становище і доходи, отримані за минулий рік в порядку, встановленому законом.

Вказаний вище обов’язок щодо сплати податків і зборів знаходить свій прояв і конкретизацію в Законі України «Про систему оподаткування» і інших нормативних актах, що регулюють відносини в сфері оподаткування (Закони України «Про оподаткування прибутку підприємств», «Про податок на додану вартість», Декрет Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок з громадян» тощо).

На підставі ст.4 Закони України «Про систему оподаткування» платниками податків, зборів (обов’язкових платежів) є юридичні і фізичні особи, на яких, відповідно до чинного законодавства, покладені обов’язки щодо сплати податків, зборів, обов’язкових платежів. Конкретний нормативний акт у сфері оподаткування визначає об’єкти оподаткування, а також відповідальність платників податків. Так, Законом України «Про оподаткування прибутку підприємств» визначено, що відповідальність за правильність обчислення, своєчасність сплати податку і дотримання податкового законодавства несе платник податку (п.20.1 ст.20 Закону).

У зв’язку із здійсненням підприємницької діяльності на юридичних і фізичних осіб (платників податків) покладено виконання таких обов’язків:

– зареєструватися у відповідних державних органах (органах державної реєстрації за місцем знаходження, проживання суб’єкта господарювання; територіальних органах державної податкової служби (податкова інспекція, податкова міліція); органах Пенсійного фонду України, органах статистики і т.п.);

– щодо надання інформації про зміну місцезнаходження (місця проживання) в органи державної реєстрації (наприклад, на підставі п.26 Положення «Про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №740 від 25 травня 1998 р., встановлено, що суб’єкт підприємницької діяльності у випадку зміни місцезнаходження (місця проживання) зобов’язаний у семиденний термін з моменту настання такої зміни надати в орган державної реєстрації реєстраційну картку з внесеними змінами);

– надавати в територіальні податкові органи відомості про відкриття розрахункових і інших рахунків, рішеннях, які прийняті щодо майна, основних засобів виробництва судом або власником (ст.31 Закону України «Про банки і банківську діяльність», ч.2 ст.1 і ч.3 ст.24 Закону України «Про підприємства в Україні», ст.11 Закону України «Про державну податкову службу», Закон України №725/97-ВР від 16 грудня 1997 р. «Про внесення змін у деякі закони України щодо відкриття банківських рахунків»);

– ведення бухгалтерського обліку, складання звітності про фінансово-господарську діяльність і забезпечення її зберігання у визначені нормативними актами терміни;

– надання в територіальні державні податкові органи (інспекції) і інші державні органи декларацій, бухгалтерської звітності і інших документів, відомостей, що мають відношення до проведення фінансово-господарської діяльності, обчислення і сплати податків, зборів (обов’язкових платежів);

– самостійно, правильно, на основі діючих нормативних актів у сфері оподаткування виконувати обчислення податків, зборів (обов’язкових платежів) відповідно до характеру та змісту фінансово-господарської діяльності;

– сплати належних сум податків, зборів (обов’язкових платежів) в терміни, що визначаються нормативними актами у сфері оподаткування;

– надавати посадовим особам державної податкової служби можливість обстеження помешкань, які використовуються для одержання прибутків або мають відношення до питань обчислення і сплати податків, зборів (обов’язкових платежів).

Законодавче визначення обов’язків платників податків (зокрема, ст.9 Закону України «Про систему оподаткування») дозволяє конкретно визначити дії, які повинні виконувати фізичні і юридичні особи в зв’язку із здійсненням фінансово-господарської діяльності, обчисленням, перечисленням, сплатою податків і інших платежів.

Підставами до сплати податкових платежів для юридичних і фізичних осіб є:

– проведення певної діяльності, що спричиняє наявність об’єктів оподаткування у платника податків;

– наявність фактичного обов’язку, встановленого законом, щодо обчислення і сплати податків, зборів (обов’язкових платежів);

– відсутність правових підстав звільнення від сплати або зменшення сплати податкових платежів;

– відсутність переплати за окремими видами податків, зборів за минулі звітні періоди.

Правильність обчислення і сплати податків, зборів (інших платежів), кримінально-карні ухилення від сплати податків можуть бути встановлені в ході проведення документальної перевірки (ревізії) дотримання суб’єк­тами підприємницької діяльності законодавства про податки. У більшості випадків інформація та зміст діяльності щодо вчинення ухилень від сплати податків встановлюються при проведенні документальної перевірки. Вказана інформація підлягає узагальненню й аналізу з метою використання її для профілактики правопорушень у сфері оподаткування.

Можливість проведення документальної перевірки, ревізії визначено чинним законодавством (п.1 ст.11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні», ст.66 КПК). Зазначений засіб (документальна перевірка) містить у собі значний потенціал не тільки щодо виявлення порушень у сфері оподаткування, але й обставин, які сприяють вчиненню ухилень від сплати податків. Насамперед вказане обумовлено тим, що особи, які проводять документальну перевірку (ревізію), мають спеціальні знання щодо порядку ведення бухгалтерського обліку, обчислення, сплати податків, безпосереднього здійснення фінансово-господарської діяльності підприємницькими структурами. У ході проведення документальної перевірки досліджуються реєстраційні документи, документи бухгалтерського й оперативного обліку. Крім вказаного, на підставі п.1 ст.11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» посадові особи органів державної податкової служби (в даному випадку – ревізори) мають право одержувати від посадових осіб і громадян у письмовій формі пояснення з питань, що виникли під час перевірки. Відповідно, ревізор, використовуючи свої спеціальні знання, встановлюючи порушення податкового законодавства і відображаючи їх в акті документальної перевірки, добре ознайомлений із механізмом вчинення ухилень від сплати податків. Зазначене, при відповідній підготовці, а в окремих випадках за допомогою співробітників органів дізнання або слідства дозволяє деякі дані використовувати з метою профілактики злочинів. Отримані відомості про окремі способи ухилення від сплати податків повинні узагальнюватися для формування методичних рекомендацій. Не в усіх випадках проведення документальних перевірок (ревізій) спеціалістами встановлюються обставини, що сприяють вчиненню злочину. На це впливають чинники як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Насамперед, не всі ревізори володіють методикою визначення необхідних даних. В окремих випадках попередження злочинів не є предметом дослідження. Негативний вплив при цьому робить також відповідне ставлення слідчих, органу дізнання щодо встановлення обставин, які сприяють вчиненню ухилень від сплати податків.

Об’єктивними чинниками є те, що не у всіх виявлених фактах порушення податкового законодавства можливо встановлення інформації, яку можна використати при профілактиці злочинів. Як раніше відзначалося, значну роль при розгляді встановлюваних обставин грає активна участь у цьому процесі слідчого, органу дізнання. Співробітники податкової міліції повинні забезпечувати процес проведення документальної перевірки необхідними матеріалами, а також спрямовувати зусилля ревізорів на виявлення необхідних даних. Основними питаннями проведення документальної перевірки дотримання податкового законодавства є здійснення на належному рівні організаційних заходів.

Організація і проведення документальних перевірок включає наступні етапи:

– прийняття рішення щодо проведення документальної перевірки;

– підготовка (підготовчий етап) до проведення документальної перевірки;

– призначення документальної перевірки, вибір органу, якому буде доручене її проведення;

– контроль за своєчасним проведенням документальної перевірки;

– взаємодія (взаємовідносини) із спеціалістами (ревізорами) під час проведення документальної перевірки, забезпечення їх необхідними матеріалами;

– дотримання встановленого порядку проведення документальних перевірок;

– надання допомоги (методичної, організаційної та іншої) в період оформлення отриманих результатів дослідження в акті документальної перевірки;

– аналіз і оцінка результатів проведеної документальної перевірки і їх відповідність наявним первинним матеріалам;

– використання матеріалів документальної перевірки.

Результати документальної перевірки підлягають вивченню та аналізу. У вказаному випадку необхідно з’ясувати такі питання:

– дотримання встановленого порядку проведення документальної перевірки щодо правильності та повноти обчислення і сплати податків;

– виконання завдання, поставленого перед ревізором, повнота проведеного дослідження і відображення його результатів в акті документальної перевірки;

– правильність проведення розрахунків отриманих прибутків, обчислених і сплачених податків і інших платежів;

– відповідність отриманих результатів застосованим у ході перевірки методам дослідження документальних даних;

– чи не містить поданий акт документальної перевірки протиріч між дослідницькою частиною і висновками;

– чи вказані в акті документальної перевірки звітні періоди і конкретні факти ухилень від сплати податків, а також посадові особи, що допустили дані правопорушення;

– чи є вказівки в акті на стан ведення бухгалтерського обліку і звітності, а також відповідність їх встановленому порядку;

– посилання на документи первинного обліку, бухгалтерські реєстри та інші документи при відображенні виявлених порушень податкового законодавства;

– чи додані до акту всі необхідні документи, на основі яких підтверджуються висновки проведеного дослідження;

– отримання від посадових осіб підприємства пояснення з приводу виявлених порушень податкового законодавства;

– висновки ревізорів щодо обгрунтованих заперечень посадових осіб підприємства або громадян-платників податків;

– надання можливості брати участь суб’єктам підприємницької діяльності у проведенні документальної перевірки;

– чи вручена копія акту документальної перевірки посадовим особам підприємства;

– чи повністю встановлена матеріальна шкода, заподіяна державі, а також відповідність розрахунків наявним документальним даним;

– прийняття рішення про застосування фінансових санкцій;

– встановлення причин, що призвели до порушення порядку ведення бухгалтерського обліку і звітності, чи вказані рекомендації щодо їх усунення;

– достатність обгрунтування висновків документальної перевірки і можливість їх використання як джерела доказів у кримінальному судочинстві;

– відсутність підстав для призначення і проведення додаткової або повторної документальної перевірки;

– достатність даних у поданих матеріалах і можливість призначення й проведення судово-бухгалтерської експертизи.

Вивченням кримінальних справ встановлено, що у більшості випадків акти документальних перевірок мають такі недоліки:

1) відсутність відомостей про внесені до бюджету податки і інші платежі за період, що перевіряється; 2) відсутність розмежування періодів вчинення ухилень від сплати податків і вказівки на конкретних посадових осіб, відповідальних за правильність, повноту обчислення податків і інших неподаткових платежів; 3) зазначення в акті загального механізму заниження або приховування прибутків від оподаткування; 4) вибіркове відображення виявлених фактів правопорушень і загальної суми прихованих (занижених) податків; 5) відсутність вказівок на нормативні акти, положення яких порушені суб’єктами підприємницької діяльності; 6) невідображення механізму вчинення ухилень від сплати податків, відсутність посилань на первинні документи; 7) відсутність розрахунків несплаченої суми податків, а лише зазначення отриманого результату; 8) відсутність пояснень посадових осіб щодо кожного факту виявлених порушень податкового законодавства; 9) відсутність необхідного переліку документів, що додаються до акту (довідки, таблиці і т.п.).

Особливу увагу слідчому, органу дізнання потрібно приділяти взаємодії з ревізором на етапі закінчення проведення документальної перевірки та складання акту. Насамперед зусилля повинні бути спрямовані на повноту відображення дослідницької частини перевірки і отриманих результатів. Дані дослідження питання правильності обчислення і сплати податків повинні бути викладені в акті таким чином, щоб їх можна було використовувати з метою кримінального судочинства. Крім вказаного вище, в акті повинні бути відображені причини та умови (при їх наявності), що в тій або іншій мірі сприяли ухиленню від сплати податків. Як показує практика діяльності податкової міліції, аналіз актів документальних перевірок, у 90% такі питання в ході дослідження практично не розглядались. В окремих випадках причинами та умовами, що сприяли вчиненню ухилень від сплати податків суб’єктами підприємницької діяльності виступає слабка контрольна робота співробітників податкових інспекцій за дотриманням податкового законодавства, у тому числі і при проведенні документальних перевірок. У практичній діяльності часто зустрічаються випадки, коли повторні перевірки виявляють значні порушення суб’єктів господарювання при обчисленні та сплаті податків. При цьому на зазначене вище впливають факти зловживань посадових осіб, які раніше проводили документальні перевірки. Міжнародна практика боротьби зі злочинністю показує, що хабарництво і корупція є проблемою більшості державних апаратів. Серйозною проблемою зазначене залишається і для України. Так, у 1998 р. за матеріалами підрозділів по боротьбі з корупцією притягнуто до адміністративної відповідальності 199 співробітників податкових органів. Крім вказаного, за матеріалами даного підрозділу органами прокуратури порушено 94 кримінальні справи щодо 113 осіб, 15 із яких уже засуджені.

Як показує аналіз описаних вище матеріалів, основними діями в ході вчинення правопорушень були:

– приховування виявлених правопорушень у сфері оподаткування (12,6%);

– кожний десятий співробітник, який притягувався до відповідальності, виступав у ролі «вчителя», «наставника» платників податків, що ухилялися від сплати податків (10,5%);

– 14% незаконно видали торгові патенти;

– 17% надали допомогу в одержанні пільг з оподаткування.

Іноді повнота дослідження питань обчислення і плати податків не залежить цілком від ревізора, оскільки в його розпорядження не надається повний перелік необхідних матеріалів, документів. Як показує практика, органи дізнання, слідчі в окремих випадках вимагають від ревізора виконувати такі заходи, що фактично виходять за межі наданої йому компетенції. Такими, як правило, є вимоги щодо відображення в акті перевірки відомостей про винних осіб, проведення розрахунків податків і формування висновків, заснованих не на документальних даних, а на показаннях посадових осіб суб’єктів підприємництва.

Значну частину даних, що можливо використовувати з метою профілактики злочинів у сфері оподаткування, можна одержати на етапі ознайомлення з актом документальної перевірки, його аналізу та оцінки. Основними питаннями предмету дослідження в таких випадках є:

– дотримання встановленого порядку проведення документальної перевірки;

– повне виконання поставленого завдання перед ревізорами;

– чи достатньо повно відображені результати досліджень в акті документальної перевірки;

– чи на належному рівні отримані результати підтверджені документальними даними і на скільки повно вони досліджені;

– виходячи з даних акта перевірки, необхідно з’ясувати, які можуть бути прийняті заходи щодо усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину (у випадку можливості прийняття таких заходів).

Результати документальних перевірок, при відповідному їх узагальненні та аналізі, можуть бути використані для формування рекомендацій щодо зміни порядку ведення бухгалтерського обліку, складання окремих звітних документів; щодо здійснення відповідних дій ревізорами при проведенні перевірки для встановлених аналогічних порушень податкового законодавства (використання досвіду інших підрозділів); підготовки аналітичних оглядів; доведення до необмеженого кола платників податків можливостей органів державної податкової служби щодо виявлення фактів порушень законодавства про податки; для внесення в чинне законодавство змін (у порядок обчислення, сплати податків, складання і надання податкової звітності); для більш ефективного проведення документальних перевірок.

Нами в даній статті розглянуто проведення документальної перевірки як одного із напрямків контрольної діяльності органів податкової служби в профілактиці податкових злочинів. З метою профілактики правопорушень у сфері оподаткування використовуються і інші засоби, в тому числі і при здійсненні контрольної діяльності. Окремого розгляду потребує також порядок використання даних ознайомлення з діяльністю підприємства, технологічним процесом, веденням обліку тощо.

Надійшла до редколегії 11.01.2000

О.Е. Сімсон, аспірант каф. підприємництва
та фінансового права НЮАУ ім.Ярослава Мудрого

Правова природа договорів інвестиційного характеру

Правове регулювання інвестиційних відносин складається з двох частин: національно-правове та міжнародно-правове.

У свою чергу, обидві ці частини містять у собі як публічно-правове, так і приватно-правове регулювання інвестиційних відносин.  Сам по собі поділ права на публічне і приватне залежно від предмета і методу регулювання відомий ще з часів римського права.  Так, суспільно важливі відносини, які становлять публічний інтерес, стосувалися сфери регулювання публічного права, а відносини, що виражають інтереси приватних осіб, відповідно регулювалися нормами приватного права. З цього погляду інвестиційні відносини є державно важливими і необхідними для розвитку економіки країни та повинні бути урегульовані нормами публічного права, які становлять державно-владні веління для досягнення суспільного інтересу.  У цьому випадку правові відносини носять характер влади і підпорядкування, тобто тут наявні вертикальні відносини.   Проте існування суспільного інтересу як такого не має сенсу без реалізації його через сукупність приватних конкретних відносин, що виражають конкретний індивідуальний інтерес. 

Тому з іншого боку інвестиційні відносини – це відносини з приводу власності, що виникають між учасниками, які реалізують свій приватний інтерес на рівних і гарантованих правом умовах.  Таким чином, інвестиційні відносини є горизонтальними відносинами, що характеризуються автономією волі в межах не заборонених державою правил поведінки. 

Приватно-правові відносини спрямовані на співробітництво юридично рівних партнерів і передбачають свободу вибору напрямків цього співробітництва та здійснення інвестиційної діяльності за власні кошти, на власний ризик і під свою відповідальність.  Саме цей тип відносин в умовах економічно розвинутої держави є  переважаючим, тому що саме в ньому  може реалізовуватися принцип «дозволено все, що не заборонено», який відповідає духу й змісту приватно-правового регулювання.

Таким чином, інвестиційному процесові, як єдиному і неподільному процесу відтворення матеріальних і духовних благ у суспільстві, має бути притаманний саме метод сполучення публічно-правовового і приватного-правового регулювання як у національній, так і в міжнародній системі права [1, с.37].

Сполучення  цих методів регулювання вельми наочно проглядається на прикладі фінансового заохочення інвестиційної діяльності за рахунок банківських кредитів.  Державний орган, реалізуючи інвестиційну політику, приймає рішення про зниження кредитних ставок у ту або іншу галузь економіки.  Це рішення виконує центральний банк країни через систему комерційних банків.  Остаточна реалізація  рішення знаходить своє відбиття у системі цивільно-правових відносин між банками і клієнтами (фізичними і юридичними особами) щодо одержання пільгового кредиту відповідно до положень національного цивільного права. 

Питання природи договорів інвестиційного характеру залишається маловивченим в українській юридичній літературі і недостатньо висвітленим у рамках законодавчої бази України.  Дослідження в цій галузі проводилися лише стосовно договорів, що виникають у зв'язку з залученням іноземного капіталу.  Це пов'язано зі спробою будь-що залучити іноземного інвестора на внутрішній ринок.  Особливе значення цього питання пов'язане з тим, що відкритість економіки є об'єктивно необхідною умовою її успішного розвитку, особливо для країн, що відчувають гостру нестачу продуктивного капіталу і внутрішніх коштів. 

Підвищена увага до дослідження механізмів залучення іноземного капіталу деякими авторами була викликана, мабуть, пільговим режимом для іноземних інвесторів, який діяв на території України та Росії раніше [Див. напр.: 1, с.30]. На сучасному етапі така увага видається необгрунтованою [6, с.11].  Закон України «Про режим іноземного інвестування» 1996 р. встановив національний режим інвестиційної та іншої господарської діяльності за участю іноземного інвестора.  Тобто, законодавець зрівняв права й обов'язки національних і іноземних інвесторів, зрозумівши, що сутність законодавства про іноземні інвестиції не повинна полягати у створенні для них режиму особливого сприяння в порівнянні з внутрішнім законодавством, оскільки це створює безпідставне обмеження конкуренції з внутрішнім капіталом, ставить вітчизняний капітал у невигідне становище, що само по собі аж ніяк не гарантує, а найчастіше навіть знижує привабливість даної країни для іноземних інвесторів.  У дійсності інвестиційне законодавство стосовно іноземних інвестицій повинно створювати для них переваги в порівнянні не з внутрішніми інвестиціями, а з інвестиційними умовами інших країн.  Інвестиційне законодавство, орієнтоване на іноземні інвестиції – це інструмент конкуренції за інвестиції з іншими країнами, куди вони можуть бути вкладені, а аж ніяк не конкуренції між зовнішнім і внутрішнім капіталом.  Цим можна створити ситуацію, при якій буде не стільки стимулюватися прилив іноземного капіталу, скільки відлив вітчизняного, що, до речі, і доводиться спостерігати в Україні.  Крім того, іноземний інвестор буде вкладати кошти туди, де будуть додаткові гарантії у вигляді внутрішніх інвестицій. 

У зв'язку з вищесказаним, варто визначити коло договорів інвестиційного характеру, учасниками яких можуть бути як національні, так і іноземні інвестори.  Це необхідна теоретична база для надання правової допомоги державі при встановленні для такої групи договорів спеціального режиму регулювання.

Держава, розробляючи інвестиційну політику, повинна виступати головним організатором інвестиційного процесу, забезпечуючи кількісне і якісне зростання інвестицій.  Це зауваження особливо суттєво для країн із перехідною економікою пострадянського періоду, що перебувають у стані глибокої депресії і потребують насамперед структурної перебудови свого виробничого апарату.  Не можна не зазначити, що інвестиційна політика не має настільки великого значення при розвинутих економічних відносинах капіталістичного ринку і саморегулюючої економіки, там її значення в основному коригувальне і регламентуюче.  У той же час держава, як власник, може бути суб'єктом інвестиційних відносин нарівні з приватними особами.  Наприклад, бути учасником конкретного інвестиційного проекту одночасно з юридичними і фізичними особами, у тому числі іноземними.   Це дуже типово для інвестиційних процесів у країнах змішаної ринкової економіки, і, крім того, свідчить про наявність діагональних правових відносин по здійсненню інвестиційної діяльності між суб'єктами різного статусу [1, с.35].

Цим і пояснюється втручання таких держав у сферу регулювання  відносин, пов'язаних із залученням інвестицій для надання їм певних гарантій.  Професор Мозолін В.П. подає приклади трьох видів контрактів подібного роду [5, с.98].  До них належать: акти про схвалення (Instruments of Approval), концесійні договори (Concession Contracts) і угоди про гарантії (Guarantee Agreements).  Закордонні вчені відносять інвестиційні договори до міжнародних економічних концесій або до адміністративних контрактів (administrative contracts) [8, с.14].  Думки радянських вчених-юристів також розділилися у визначенні природи цих контрактів.  Одні з них дотримуються «цивілістичної» концепції і відносять інвестиційні договори такого роду до категорії цивільно-правових; інші – прихильники «публічно-правової» концепції – вважають ці контракти адміністративно-правовими договорами або адміністративними односторонніми угодами [3, с.47-82; 5, с.79-110; 4, с.40-53].

Економічна концесія розглядається як спеціальний дозвіл іноземному інвестору (юридичній або фізичній особі) займатися інвестиційною діяльністю, яка пов'язана з економічним розвитком держави, що приймає інвестиції, на підставі особливих привілеїв, і застосовується в країнах «загального права» (США, Англія) [8, с.14]. 

Інвестиційні контракти (у формі адміністративного контракту) являють собою модифікацію одного з інститутів французького права, коли можливі контракти між урядом, з одного боку, і фізичною або юридичною особою, з іншого.  Як правило, положення адміністративного контракту встановлюють односторонні дії уряду щодо контролю за виконанням умов контракту або зміни його умов у суспільних або публічних інтересах [2, с.164-185].   Подібні положення відсутні в інвестиційних контрактах, унаслідок чого в них обмежується право урядів держав, що розвиваються, в односторонньому порядку змінювати умови контракту з інвесторами.  Адміністративні контракти характерні для країн «континентальної» системи права (Франція, Італія, Бельгія, Нідерланди).

Ці види інвестиційних договорів широко застосовуються в країнах, що розвиваються, і це цілком закономірно, тому що іноземними інвесторами для таких держав виступають великі корпорації країн, що належать до зазначених правових систем.

У законодавстві України віднедавна створений прецедент інвестиційного договору в зв'язку зі створенням спеціальних (вільних) економічних зон (СЕЗ) і зон із спеціальним режимом інвестування.  Порядок створення і функціонування СЕЗ регулюється Законом України «Про загальні умови створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», а також «Концепцією створення спеціальних (вільних) економічних зон в Україні», затвердженою постановою Кабінету Міністрів у 1994 р. В Україні вже нараховується більше десяти зон, як-от: Сиваш, Донецьк, Азов, Закарпаття, Трускавець, Яворів, Рейні, Славутич. 

Указами Президента України встановлені області, на території яких діють спеціальні режими інвестиційної діяльності: Чернігівська, Волинська, Житомирська області, місто Шостка Сумської області, місто Харків.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1999 р. №1199 затверджений Типовий договір (контракт) на реалізацію інвестиційного проекту на території пріоритетного розвитку, у спеціальній (вільній) економічній зоні [7].

Для визначення правової природи інвестиційного договору необхідно провести його порівняльний аналіз із договорами подібного роду, що діють у практиці інших держав.  За своїм змістом інвестиційний договір тяжіє до адміністративних контрактів, прийнятих у романо-германській системі права, про які згадувалося вище. 

Сторонами такого інвестиційного договору виступають: з одного боку    інвестор – фізична або юридична особа національна або іноземна, з іншого боку - уряд суверенної держави, у даному випадку, в особі органу управління, уповноваженого законодавством на укладання договору.  Предметом інвестиційних угод є вкладення інвестором капіталу в економіку держави з однієї сторони  і дозвіл у вигляді схвалення (затвердження) інвестиційного проекту з боку органу державного управління на визначених умовах і на певний строк – з іншої.

Ці угоди включають положення, пов'язані зі зобов’язанням уряду держави, що приймає інвестиції, про надання інвестору визначених податкових пільг, а також звільнення від експортно-імпортних мит, вільний або регульований переказ прибутків і капіталу за кордон, а також незастосування положень національного законодавства, що змінють правовий режим, пільги і привілеї до закінчення термінів угоди.  Тобто, укладання інвестиційних договорів є логічним продовженням діяльності держави (в особі її місцевих органів влади), спрямованої на стимулювання приливу інвестицій і встановлення гарантій при здійсненні інвестиційної діяльності.  Наприклад, інвестиційні договори Чехії, Угорщини, Польщі.

Інвестиційний договір, передбачений українським законодавством, містить в основному обов'язки інвесторів, пов'язані зі здійсненням і реалізацією інвестиційних проектів, і набагато менше положень, що стосуються гарантій з боку органів управління. Держава ж, з одного боку, надає пільги інвестору, а з іншого, – встановлює безліч умов для одержання відповідних пільг, що йде в розріз із загальною політикою держави, яка повинна бути спрямована на залучення капіталу в галузі пріоритетного розвитку економіки.  

Пільговий режим передбачається для інвесторів у залежності від розміру капіталу,  що інвестується, і важливості промислових об'єктів, покликаних закласти основи різноманітних галузей національної економіки держав, що приймають інвестиції.  Наприклад, на території зон із спеціальним режимом інвестиційної діяльності в Україні, режим податкових і митних пільг застосовується до суб'єктів підприємницької діяльності, що зареєстровані на даних територіях і реалізують інвестиційні проекти на підставі договору (контракту) із відповідним органом управління в пріоритетних галузях економічної діяльності, перелік яких установлюється Кабінетом Міністрів.

У цьому зв'язку виникає питання про співвідношення договору на реалізацію інвестиційного проекту, що укладається з органом державної влади на території зон пріоритетного розвитку, та інших цивільно-правових договорів інвестиційного характеру, що регулюють взаємовідносини приватних осіб - суб'єктів інвестиційної діяльності.  Це такі договори, як, наприклад, установчий договір, договір про спільну інвестиційну діяльність, банківський кредит, договір франчайзингу й інші [9, с.221].  З одного боку, поширення пільг на ці види цивільно-правових договорів можливе лише за умов укладання інвестиційного договору, що є публічно-правовою стороною цього питання, пов'язаною з державним регулюванням.  Проте договори цивільно-правового характеру діють якби незалежно, і держава в особі місцевих органів управління не має права втручатися в їхнє здійснення, охороняючи тим самим свободу укладання приватно-правових договорів, що мають інвестиційний характер.

Визначаючи природу договорів інвестиційного характеру, варто підкреслити саме її двоїстість, що полягає в наявності в цій групі договорів публічно-правових і приватних-правових рис.  Ця неоднорідність дає можливість кваліфікувати договори інвестиційного характеру як міжсистемне «гібридне» утворення, сфера регулювання якого знаходиться між публічним і приватним правом.

Список літератури:

1.  Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992. 2. Вердель Ж. Админи­стративное право Франции. М., 1973. 3. Вознесенская Н.Н. Иностранные инвестиции и смешанные предприятия в странах Африки. М., 1975. 4. Кулагин М.И. Правовая природа инвестиционных соглашений, заключенных развивающимися странами // Политические и правовые системы стран Азии, Африки и Латинской Америки. М., 1983. 5. Мозолин В.П. Право США и экспансия американских корпораций. М., 1974. 6. Омельченко А.В. Інвестиційне право: Навч. посібник. К., 1999. 7. Офіційний вісник України. 1999. № 27. Ст. 1333. 8. Cherian Joy/ Investment Contracts and Arbitration. Leyden, 1975.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

С.О. Сліпченко, канд. юрид. наук, доцент
каф. цивільно-правових дисциплін Ун-ту внутр. справ

Деякі питання речевих прав в Україні

У період, коли відбувається становлення незалежної України, проходить і удосконалення її чинного законодавства, в тому числі й цивільного. Повільність цього процесу викликана незвіданістю багатьох проблем, які постали перед суверенною державою, інерційністю старих підходів до вирішення нагальних проблем, політичним протистоянням між різними гілками влади і навіть у самій Верховній Раді України.

Одними з найсуттєвіших, найважливіших цивільних прав є речеві права. Створення системи речевих прав у Проекті Цивільного кодексу України є позитивним кроком у напрямі подальшого вдосконалення приватних правовідносин. Проект Цивільного кодексу України вказує, що цю систему утворюють: право власності, право володіння, сервітутні права, емфітевзис, суперфіцій, застава та інші права на чужі речі [1, с.119].

Як видно, у приведеному переліку відсутні нині існуючі право оперативного управління і право повного господарського відання. Дане становище пояснюється тим, що вказані інститути є породженням командно-адміністративної системи господарювання і саме для неї вони призначалися [2, с.70], а зі зміною основних положень концепції цивільних правовідносин і, зокрема, концепції юридичної особи – оперативне управління і повне господарське відання відійдуть в історію [3, с.17]. З такими твердженнями важко не погодитися.

Однак якщо відмовитися від права оперативного управління і права повного господарського відання, то, як в юридичній літературі доцільно поставлено запитання, – чим замінити ці речеві інститути? Адже, необхідність управління чужою власністю залишається [2, с.72]. Отже, залишається потреба в пошуках правових засобів ефективного і раціонального управління чужою власністю. Вважається, що таким засобом є право довірчої власності, яке незаслужено знаходить опір в своїй трансформації в право України.

Основними дискусійними теоретичними питаннями, що стають перешкодою для запровадження цієї правової конструкції в законодавство України є: 1) про можливість введення даного інституту в нашу систему права; 2) про доцільність введення цього інституту; 3) про місце згаданої правової конструкції в системі цивільного права і відповідно в системі законодавства. Далі коротко розглянемо суть цих питань.

Можливість введення даного інституту в нашу систему права.

Основні засади, на яких базуються прибічники неможливості введення права довірчої власності, це:

– неможливість розщеплення права власності, а тому неможливість існування права довірчої власності як такої, що передбачає розщеплення;

– чужорідність даної конструкції не тільки вітчизняній системі права, а й континентальній у цілому.

Необхідно вказати, що опір введенню права довірчої власності чиниться через помилкове сприйняття її сутності, яке викликане складністю самого інституту. Велика кількість понять, що є нічим іншим як простим перекладом з іноземних мов поняття «траст», не тільки не полегшують, а й, навпаки, ускладнюють розуміння його через свою суперечливість. Неоднозначність трасту викликано, на наш погляд, лінгвістичними особливостями мов, особливостями правових систем, тим, що один і той же термін може бути наповнено іншим змістом в різних правових системах й існуванням навіть у рамках однієї правової системи деяких розбіжностей. Тому викладення основних положень сполучення права довірчої власності із правом України розпочнемо з визначення самого поняття цього інституту та розуміння його сутності.

1. Право довірчої власності – це речеве право, що виникає у довірчого управителя[2] внаслідок покладення на нього в силу рішення органу влади чи добровільно прийнятих зобов’язань по добросовісному управлінню майном власника для досягнення визначених останнім цілей чи в інтересах вказаних вигодонабувачів.

2. Сам термін «право довірчої власності» є умовним, як наприклад, «право інтелектуальної власності» чи «право промислової власності» тощо, а тому може бути змінений на «право квазівласності» чи «право довірчого управління», або якийсь інший, що буде краще відображати зміст цього правового механізму.

3. Право довірчої власності не є розщепленням права власності. Передача майна не тягне за собою перехід права власності до довірчого управителя, а тільки виникнення у нього обмеженого речевого права. Це обмежене речеве право на чужу річ.

4. Можливість рецепції права довірчої власності в континентальну систему права, а значить і в право України, підтверджується і залученням його в різні часи державами Європи. Наприклад, як ілюстрацію можна назвати Стародавній Рим[3], середньовічну Європу[4]. У 1926 р. в Ліхтенштейні приймається закон «The Law of Trusts in Liechtenstein», а далі в Німеччині виникає довірча угода (інститут довірчого пересвоєння) [4, с.59; 5, с.10], потім Франція приймає закон про регулювання трастових відносин у міжнародному приватному праві і т.д.

Доцільність введення цього інституту.

Чи не єдиним аргументом опонентів доцільності права довірчої власності є те, що відповідні довірчій власності відносини оформлюються в континентальній системі права за допомогою договорів доручення чи комісії. Таке твердження не витримує критики.

По-перше, у цих правовідносин різна правова природа не тільки в пандектній правовій системі, а й в англосаксонській.

По-друге, на запитання опонентів про доцільність рецепції права довірчої власності слушним було б запитати, наприклад, про доцільність сервітутів, адже наше право знає договір найму.

По-третє, вказувалось вище, що скасування права повного господарського відання і права оперативного управління, як інститутів командно-адміністративної системи управління господарюванням, потребує їх адекватної заміни, і саме речевим правом. Вважається, що такою заміною і буде право довірчої власності.

По-четверте, саме питання про доцільність є не зовсім коректним. Як вказував Саватьє, юристи шукають найбільш справедливе рішення, економісти – найбільш корисне, тобто виходять з доцільності [6, с.26]. Здається, що буде справедливим надати власнику можливість управляти своїм майном за допомогою інших осіб, якщо він вважає це вигідним.

Місце згаданої правової конструкції у системі цивільного права і відповідно в системі законодавства.

Сама можливість рецепції права довірчої власності в континентальну систему права, в тому числі і в систему права України, зустріла певну настороженість. У зв’язку з цим виникла концепція його модифікації в довірче управління як інститут зобов’язального права. Навіть було захищено на цю тему дисертацію [7]. Вважаємо, що це помилкова точка зору. Хибність такого бачення можна довести за допомогою наступних положень:

1. Концепція права довірчого управління як інститут зобов’язального права намагається ототожнити самі правовідносини з підставами їх виникнення, що неприпустимо.

2. Договір довірчого управління побудовано як речевий договір1. Підтвердженням є той факт, що об’єктом договору є не дії зобов’язаної особи, а безпосередньо відповідна річ (ст.1091 Проекту Цивільного кодексу), як це властиво речевим правам [9, с.225]. Навіть стаття, що вказує на істотні умови договору, предмет договору окреслює як «перелік майна, що передається у довірче управління» [1, с.334].

3. Зобов’язальна конструкція права довірчого управління не зможе виразити всієї сутності правовідносин по управлінню чужим майном, а тому приведе до цілого ряду неврегульованостей. Так, наприклад, стає незрозумілою до кінця правова природа управління майном ліквідаційної комісії, коли відбувається припинення юридичної особи, правове становище опікунів над майном та виконавців заповітів і т.д. Самі укладачі Проекту Цивільного кодексу України вже зустрічаються із складнощами, коли, наприклад, ст.1088 Проекту Цивільного кодексу України вказує, що довірче управління виникає на підставі договору, а ст.1448 вже надає можливість опікуну здійснювати управління майном підопічного і для цього достатньо дозволу органу опіки та піклування.

Таким чином, вважається, що Проект Цивільного кодексу України поряд з положеннями, що регулюють відносини із договору довірчого управління як однієї із підстав виникнення речевого права довірчої власності, повинен включити і саме речеве право.

Список літератури:

1. Проект Цивільного кодексу України // Українське право. 1996. №2(4).
2. Підопригора О.А. Про деякі проблеми речевого права в Україні // Економіко-правові проблеми трансформації відносин власності в Україні: Збірник наукових праць. К., 1997. 3. Довгерт А.С. Проект нового Цивільного кодексу України: теорія та проблеми // Вісник Університету внутрішніх справ. 1999. Вип. 6. 4. Дорнбергер Г., Клейне Ю., Пош М. Гражданское право ГДР. М., 1959. 5. Эннекуерс Л. Курс германского гражданского права. М., 1950. Т.1. 6. Саватьє Р. Теория обязательств: юридический и экономический очерк. М., 1972. 7. Слюсаревський М.М. Теоретичні проблеми договірного управління чужим майном в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Х., 1999. 8. Кабалкина А.Ю. Советское гражданское право. М., 1965. Т.1. 9. Брагинский М., Витрянский В.В. Договорное право (общие положения). М., 1997.

Надійшла до редколегії 06.01.2000

Я.О. Чапічадзе, ад’юнкт каф. правових основ
підприємницької діяльності Ун-ту внутр. справ

Факторинг і форфейтинг: схожість і відмінності

Серед банківських операцій, поряд з тими, що традиційно здійснюються банками, особливе місце займають нетрадиційні, наприклад, такі, як факторинг і форфейтинг. Ці операції ще не отримали широкого практичного застосування на Україні. Вони не мають стабільної і досить стійкої нормативної бази. Але, враховуючи досвід і результати їхнього застосування зарубіжними банками і фінансовими компаніями, а також економічну ситуацію, що склалася в нашій державі, такі операції могли б ефективно використовуватися вітчизняними банками як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринку. Ці операції мають значну схожість. Розглянемо співвідношення і можливості цих нових банківських послуг.

У першу чергу розглянемо договір факторингу, бо вітчизняні банки вже мають певний досвід і перспективні результати у сфері його застосування. При цьому слід звернути увагу на ту обставину, що факторинг з точки зору цивільного права є різновидом банківського договору, а ст.1 Закону України «Про податок на додану вартість» [1] трактує його, як і більшість інших договорів, як операцію. Іншими словами, останнє відбиває об’єктивну економічну сторону, а перше – її юридчне вираження. Йдеться про форму і зміст.

Згідно зі ст.1138 проекту Цивільного кодексу України за договором факторингу одна сторона (фактор) передає або бере на себе зобов’язання передати кошти у розпорядження іншій стороні (клієнту), а клієнт відступає або бере на себе зобов’язання відступити фактору ту свою грошову вимогу до третьої особи, що виходить з відношень клієнта (кредитора) з цією третьою особою (боржником) [2].

Перші факторингові операції в 50-і рр. почали використовувати такі американські банки, як «Бенк оф Америка», «Фест Нешнл бенк оф Бостон». Але офіційно вони були визнані в США лише в 1963 р., коли урядова організація – контролер грошового обігу, прийняла рішення, що факторингові операції являють собою законний вид банківської діяльності. Після прийняття такого рішення багато банків замість відкриття у себе факторингових відділів почали залучати спеціалізовані факторингові компанії, які набули великого досвіду у проведенні таких операцій [3,с.204].

Враховуючи значну роль факторингу в розвитку міжнародної торгівлі, в Оттаві 27.05.88 р. була прийнята Конвенція УНІДРУА про міжнародний факторинг [4]. Прийняття конвенції сприяло широкому розповсюдженню факторингу в міжнародній торгівлі. Хоча СРСР в свій час брав активну участь в розробці, але Росія і Україна офіційно ще не є її учасниками.

На Україні як банківська операція факторинг закріплений Законом України «Про банки і банківську діяльність» [5]. Відповідно до п.8 ст.3 цього Закону до банківської операції відноситься «отримання прав вимоги на постачання товарів і надання послуг, прийняття ризику виконання таких вимог і інкасація цих вимог (факторинг)».

Також згідно з Законом України «Про податок на додану вартість», п.1.10 ст.1, факторинг визначається як операція по переуступці першим кредитором прав вимоги боргу третьої особи другому кредитору з попередньою або наступною компенсацією вартості цього боргу першому кредитору.

Як різновид договірних зобов’язань у банківській діяльності, факторинг знайшов своє відображення в широко обговорюваному юридичною громадськістю останнім часом проекті Цивільного кодексу України, що не може не радувати і заслуговувати всілякої підтримки.

Отримання факторингових послуг найбільш повно відповідає потребам функціонуючих підприємств, що традиційно відчувають нестачу грошових засобів, бо дозволяє їм через посредництво факторингу перетворити продаж з відстрочкою платежу в продаж з негайною оплатою і в підсумку прискорити рух вільного капіталу.

До передумов використання факторингу в Україні можна віднести відсутність достатніх оборотних коштів у потенційних покупців товарів і гостру конкуренцію між продавцями високоліквідної продукції, що примушує продавців переходити до надання відстрочки платежу своїм покупцям або до їх товарного кредитування як найбільш розумної форми завоювання ринку. Так товарний кредит став останнім часом одним з головних видів правовідносин між продавцем і покупцем, прийшовши на зміну оплати товару за фактом постачання.

Тому застосування факторингу сприяє зростанню ефективності через прискорення оборотності власних і позичкових джерел, і в результаті вивільнення грошових коштів з обігу, їх планомірний рух, опосередкований процес звернення товарів [6, с.91]. Однак правове регулювання договору факторингу, на нашу думку, далеке від ідеалу, що пояснюється новизною даного договірного інституту, відсутністю достатньо апробованої і одноманітної практики його застосування і практично цілковитою відсутністю арбітражної практики.

Банківською операцією, схожою з факторингом, є форфейтинг, який є формою банківського кредиту, що передбачає придбання права вимоги по оплаті поставлених товарів і наданих послуг, прийняття ризику виконання цих вимог, їх інкасування. Іншими словами, під форфейтингом розуміють практику покупки і продажу непогашених боргів. Але таке визначення практично ототожнює форфейтинг з факторингом. Тому необхідно зазначити, що практично фортфейтинг – це кредитування зовнішньоекономічних операцій в формі купівлі у експортера векселів, що акцептовані імпортером [7, с.792].

В французькому праві форфейтинг (forfait) визначається як купівля боргу, висловленого в оборотному документі, такому, як переказний або простий вексель, у кредитора на безобіговій основі. Покупець, відомий як форфейтер, приймає на себе зобов’язання про відмову від свого права на звернення регресної вимоги до кредитора при неможливості отримання задоволення у боржника. У порядку зворотного зв’язку з англійської мови це поняття перейшло в німецьку та французьку мови, призвівши до утворення таких термінів, як «форфайтинг» і «форфетаж». Виникнення цієї операції припало на середину 80-х рр., коли минула лібералізація фінансових законодавств багатьох держав.

Суттєвість форфейтингового правочину зводиться до того, що зобов’язання боржника, термін виконання по якому не настав, кредитором може бути відразу перетворене в готівку шляхом продажу зобов’язання форфейтеру, який погоджується купити зобов’язання на безобіговій основі лише за умови надання забезпечення третьою особою. Механізм форфейтингу використовується в двох видах правочинів: в фінансовому правочині з метою швидкої реалізаці і довгострокових фінансових зобов’язань, і в експортному правочині, щоб сприяти надходженню готівки експортеру, що надав кредит іноземному покупцю. Але частіше ця операція використовується в експортних правовідносинах [8, с.236]. З економіко-правової точки зору факторинг і форфейтинг мають багато спільного. Як форфейтинг, так і факторинг є двосторонніми угодами, учасниками яких виступають продавець і покупець фінансових (платіжних) зобов’язань. Так, продавцем форфейтингових (платіжних) зобов’язань є експортер, що приймає векселі в оплату вартості поставлених товарів. Покупець (форфейтор), в ролі якого виступає банк, який купує платіжне зобов’язання і відмовляється від права подавати зворотні вимоги до якого-небудь з попередніх власників зобов’язань, що є предметом угоди, а тому бере на себе всі ризики, пов’язані з їх оплатою.

Але в порядку форфейтингу найчастіше банку передаються не права вимоги платіжу, що виникають з різноманітних договорів, як це відбувається у випадку факторингу, а переказні векселі. Теоретично предметом форфейтування може служити будь-який борговий документ (з написом «I owe you» – «Я вам винен таку-то суму»), тобто будь-яка форма заборгованості. Так, кредитним інструментом форфетування можуть стати зобов’язання дебіторів по рахунках і акредитивах [9, с.12]. Але їх використання в подібній операції зустрічається значно рідше, оскільки в цих випадках умови правочинів істотно ускладнюються і вимагають від усіх учасників детального знання юридичної і ділової практики, що склалася в країні боржника. Пояснюється це також відсутністю одноманітного міжнародного законодавства, внаслідок чого можуть виникнути розбіжності. Складнощі юридичного і процедурного характеру, що виникають у зв’язку з поступкою платіжних зобов’язань по рахунках дебіторів і акредитивах успішно вирішуються в міжнародній практиці завдяки застосуванню конвенції про міжнародний факторинг [4]. Для форфейтингу більш привабливими формами форфейтування є платіжні зобов’язання у формі простого або переказного векселя, що зумовлюється їх традиційністю, бо дані види боргових зобов’язань використовуються у світі, по суті, ще із середніх віків. Крім того, нормативна база, загальноприйнята у міжнародній практиці, грунтується на міжнародних конвенціях щодо комерційних векселів [10], прийнятим на Женевській конференції 1930р. Хоча міжнародні конвенції щодо комерційних векселів і конвенція про міжнародний факторинг були підписані лише країнами-учасниками конференції, вони являють собою ті основоположні принципи, які згодом втілилися в законодавстві більшості країн-учасників міжнародного товарообміну. І проект ЦК України не є винятком, бо основні положення у сфері правового регулювання інституту факторингу запозичені з конвенції про міжнародний факторинг.

Характерною особливістю форфейтингу є середньострокове обслуговування (від 6 місяців і до 5-6 років), або навіть довгострокове кредитування на достатньо великі суми, в той час як факторинг – короткострокове кредитування (від 30 до 180 днів). Так, форфейтинг можна розглядати як правочин по середньостроковому факторингу, за винятком того, що факторинг інколи буває з правом регресу до клієнта.

Окрім цього, форфейтинг є однократною операцією, тоді як факторинг передбачає постійні зв’язки між сторонами і наявність комплексної системи обслуговування [11, с.12]. Ще одна характерна особливість форфейтингу – наявність вторинного ринку, на якому можлива купівля-продаж придбаних векселів. Факторинг такої можливості не передбачає.

Форфейтингова операція здійснюється тільки в тих валютах, які мають високу ліквідність: долари США, німецькі марки і швейцарські франки. Використання вільноконвертованої валюти як валюти платежу дозволить форфейтору уникнути труднощів під час рефінансування угоди, а також зменшити ризики втрат, пов’язаних зі зміною валютних курсів.

Форфейтинг має специфічний, неоднозначний характер. Ця кредитно-вексельна угода, пов’язана з розрахунками в іноземній валюті, тому поєднує в собі кредитні відносини, вексельні розрахунки і валютне регулювання. Наявність кредитних відносин в форфейтинговій угоді дозволяють характеризувати його як своєрідну форму кредитного договору, аналогічно можна охарактеризувати і факторинг.

Як при форфейтинзі, так і при експортній факторинговій угоді форма кредитного договору буде втілюватися у вигляді комерційного кредиту експортеру. Таку характеристику аналізованих договорів дозволяє зробити Положення НБУ «Про кредитування» [12]. Комерційний кредит, згідно з п.36 Положення, визначається як товарна форма кредиту, що характеризує відносини з питань матеріальних фондів і визначає кредитну угоду між двома суб’єктами господарської діяльності. Учасники кредитних відносин при комерційному кредиті регулюють свої господарські відносини і можуть створювати платіжні засоби у вигляді векселів – зобов’язань боржника сплатити кредитору означену суму у певний термін. У аналізованих договірних відносинах об’єктом комерційного кредиту можуть бути реалізовані товари, виконані роботи, надані послуги, відносно яких продавцем надається відстрочка платіжу.

Найбільшу схожість форфейтинг-кредитування має з прямим імпортним факторингом, що відбувається шляхом купівлі комерційних векселів, які акцептувалися імпортером без права регресу до продавця. Тобто, усі ризики імпортера переходять до форфейтеру, що в цілях захисту своїх інтересів потребує отримання гарантії або авансу першокласного банку країни імпортера [13, с.9].

Переваги і недоліки факторингу та форфейтингу практично тотожні. Так, з позицій експортерів форфейтирування і факторинг мають наступні переваги: 1) дозволяють визволити баланс експортера від будь-яких можливих непередбачених обставин; 2) виключають ймовірність виникнення збитків від ризику, що зберігається, а також від затримок у виплаті страхового відшкодування; 3) дозволяють уникнути збільшення вартості кредитування у зв’язку з зростанням процентних ставок; 4) усувають ризики коливання валютних курсів; 5) звільняють експортера від численних проблем щодо інкасації коштів; 6) роблять непотрібним дороге експортне страхування.

Однак вартість кредитування на умовах форфейтингу і факторингу нерідко виявляється відносно високою для експортера. Але негайне отримання готівки в результаті укладання таких правочинів і автоматичне прийняття на себе ризиків фактором і форфейтером роблять їх надто привабливими для експортера, хоча і трохи дорогими. Висока вартість таких угод пояснюється тим, що при їхньому здійсненні у банків можуть виникнути додаткові види ризиків [14, с.203]. Ризики, пов’язані з проголошенням мораторію на платежі за кордон; з політичними або іншими обставинами; через неконвертованість валюти; труднощі здійснення платежів, пов’я­заних з особливостями валютного законодавства держави імпортера.

Об’єднують форфейтинг і факторинг також первісна простота, швидкість організації і гнучкість кредитування, створені з метою задоволення фінансових потреб експортерів, створюючи цим надто привабливу альтернативу іншим, більш відомим (традиційним) формам експортного кредитування. Актуальність факторингу і форфейтингу пов’язана в першу чергу з тим, що на сьогодняшній день гострою проблемою в державі є платіжна криза, яка охопила усі галузі народного господарства. Внаслідок цього такі договори повинні з урахуванням міжнародної практики їх регулювання знайти своє адекватне відображення в новому ЦК України.

Наразі застосування таких операцій на Україні обмежується відсутністю їх законодавчого регулювання, а проведення факторингових операцій і зовсім, на нашу думку, необгрунтовано заборонено Указом Президента [15].

Список літератури:

1. Закон України «Про податок на додану вартість» від 03.04. 97р. // Відомості Верховної Ради України. 1997. №21. Ст.156. 2. Цивільний кодекс України: Проект від 25.08.96р. // Українське право. 1996. №2(4). 3. Банки и банковские операции. М., 1997. 4. Конвенция УНИДРУА о международном факторинге от 27.05.88 // Международное банковское право / Под ред. Ерпилевой Н.Ю. М., 1998. 5. Закон України «Про банки і банківську діяльність» від 20.03.91р. // Відомості Верховної Ради. 1991. №25. Ст.281. 6. Роль кредита в интенсификации общественного производства и повышение его эффективности / Под ред. Брусемовской Л., М., 1985. 7. Большой энциклопедический словарь. М., 1997. 8. Шмиттгофф К. М. Экспорт: право и практика международной торговли. М.1993. 9. Ачкасов А.И. Операция а-форфэ. М., 1994. 10. Международная конвенция по коммерческим векселям 1930г.//Международное банковское право / Под ред. Ерпылевой Н.Ю, М., 1998. 11. Бурова М.Е. Факторинг и форфейтинг – форми финансирования экспорта // Внешняя торговля. 1991. №10. 12. Положення НБУ «Про кредитування» №246 від 28.09.95р. / Банківське право. Х., 1999.
13. Ивасенко А. Г.Факторинг. Сущность, проблемы, пути развития в России, М., 1997. 14. Ющенко В.А, Міщенко В.О. Управління валютними ризиками. К., 1997.
15. Указ Президента України «Про заходи по підвищенню відповідальності за розрахунки з бюджетними і державними фондами» №167/98 від 04.03.98р. // Налоги и бухгалтерский учёт. 1998. №18.

Надійшла до редколегії 26.01.2000

О.В. Соболєв. викладач каф. цивільно-правових
дисциплін Ун-ту внутр. справ

Характеристика суб’єктів договірних правовідносин
з кредитування житлового будівництва

Зараз в Україні склалися дуже скрутні умови для розв’язання житлової проблеми. Головною причиною загострення житлової проблеми в Україні є суттєвий занепад житлового будівництва. Не викликає сумніву і те, що відсутність законодавчої бази, яка б регулювала будівництво житла та його використання, також є суттєвим гальмом в розвитку житлового будівництва.

Конституція України, в контексті ст.47 законодавчо закріпила право громадян на житло. Право на житло в Конституції України перш за все визначається тим, що держава створює умови, при яких кожний громадянин буде мати можливість побудувати житло, придбати його у власність або взяти в аренду.

Закріплення Конституцією України права громадян на житло поставило перед цивілістичною наукою низку нових проблем, розв’язання яких на належному теоретичному рівні має велике практичне значення. Аналізуючи наукові дослідження і діюче законодавство в житловій сфері, можна прийти до висновку, що до тепер увага була зосереджена головним чином на проблемах реалізації права на житло в будинках державного і громадського фондів, а також у спорудах ЖБК. Природно, що і рівень цього законодавства, так само як і практика його застосування, буквально на порядок вище законодавства, пов’язаного з реалізацією того ж права шляхом придбання житла із залученням кредитних коштів, який на сучасному етапі є одним з найбільш ймовірних способів розв’язання існуючої житлової проблеми. При переході до цивілізованих ринкових відносин в житловій сфері система кредитування житлового будівництва (в окремому випадку, система іпотечного кредитування будівництва житла) повинна посісти одне з провідних місць у будівництві житла.

Неабияким є розгляд питання, хто ж може бути суб’єктами договору кредитування житлового будівництва, тобто осіб (фізичних та юридичних, а також держави), які виступають учасниками цих правовідносин.

Так, за загальним правилом сторонами кредитного договору є займодавець (кредитодавець) і позичальник (кредитоодержувач).

Кредитодавцями, виходячи із змісту ст.2 Закону України «Про банки і банківську діяльність», виступають банки, що є кредитними установами, основною функцією яких є кредитування суб’єктів господарської діяльності та громадян. Банки є юридичними особами. Згідно з ч.5 ст.3 вищевказаного закону здійснення кредитних операцій іншими юридичними особами, крім банків, забороняється, за винятком випадків, визначених законодавчими актами України.

Житлове кредитування деякою мірою є складовою частиною іпотечного кредитування – одного із суттєвих сегментів ринку капіталу. Іпотечний кредит – це довгостроковий кредит, що надається під заставу нерухомості спеціалізованими інститутами – іпотечними банками, а в деяких країнах – комерційними сільськогосподарськими та іншими банками. Що ж становлять собою іпотечні банки? Іпотечний банк – це кредитна організація, яка надає довгострокові грошові кредити під заставу нерухомого майна (землі, будівль та ін.), а також випускає заставні листи, що забезпечуються закладеною нерухомістю. На жаль, нині в Україні практично не існує спеціалізованих іпотечних банків, хоча окремі позитивні зрушення в цьому напрямку є. Так, в Комплексних заходах щодо оздоровлення банківської системи на 1999–2000 рр., затверджених Указом Президента України від 23 січня 1999 р. №44/99, зокрема в п.3 вказано, що Національному банку України, Кабінету Міністрів України, Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку, Асоціації українських банків протягом 1999-2000 рр. вжити заходів щодо створення умов для ефективного функціонування комерційних банків, спеціалізованих комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ, в тому числі іпотечних, житлового будівництва тощо, що здійснюють свою діяльність виключно у цих сферах.

Природно виникає питання, чи так категорично треба обмежувати суб’єктний склад договору кредитування житлового будівництва (зокрема, кредитодавців), і що це за випадки, визначені законодавством України, які передбачені в Законі України «Про банки і банківську діяльність»?

Для відповіді на це питання необхідно проаналізувати деякі нормативні акти України, що регулюють правовий режим майна суб’єктів підприємницької діяльності, яке відповідно до чинного законодавства може бути предметом кредитної угоди. Не заперечуючи, що предметом кредитного договору може бути будь-яке майно юридичної особи, закономірним є питання – чи може будь-яка юридична особа виступати кредитодавцем?

Законодавством України (зокрема, Законом України «Про банки і банківську діяльність») передбачено, що крім права банків на здійснення операцій прямого кредитування, лише їм надається виключне право здійснювати операції, які стосуються залучення та розміщення кредитів. Виконувати цю операцію іншим суб’єктам підприємницької діяльності заборонено. Законодавством про банки і банківську діяльність не передбачено право банків на здійснення кредитних операцій за рахунок товарно-матеріальних цінностей. У ст.ст.3, 29 Закону України «Про банки і банківську діяльність» йде мова тільки про грошові кошти.

Право підприємств виступати кредитодавцями передбачено Законом України «Про підприємства в Україні». Так, в п.5 ст.24 зазначеного закону визначено, що підприємство може поставляти продукцію, виконувати роботи, надавати послуги в кредит з оплатою покупцями (споживачами) процентів за користування цим кредитом.

Отже, аналіз лише цих законодавчих актів говорить про те, що в Україні, крім банків, кредитування можуть здійснювати підприємства та інші організації незалежно від їх організаційно-правової форми, діяльності та форми власності.

Можливими суб’єктами договору кредитування житлового будівництва, як кредитодавці, можуть виступати кредитні спілки.

Кредитна спілка – це громадська організація, головною метою якої є фінансовий та соціальний захист її членів шляхом залучення їх особистих заощаджень для взаємного кредитування.

Найбільш поширеним видом діяльності спілки є кредитування нею своїх членів. Кредит (Тимчасове положення називає його «позичкою», що здається нам не зовсім точним, тому в тексті застосовуємо термін «кредит») може надаватися як готівкою, так і в безготівковій формі у розмірі, що визначається Статутом спілки. Щоправда, Положенням про погодження Статуту кредитних спілок розмір кредиту одному членові обмежується 10 відсотками від позичкового фонду кредитної спілки. Як свідчить практика, кредитні спілки саме «спеціалізуються» на мікрокредитах. Але згідно з Положенням про погодження Статуту кредитних спілок кредити надаються на підставі заяви і після укладення угоди між спілкою та позичальником й можуть бути короткостроковими та довгостроковими. Тому спроба надання довгострокових кредитів на придбання житла, або хоч як часткова допомога в придбанні чи будівництві житлового будинку, кредитними спілками теж може бути застосована. Також кредитна спілка надає змогу її члену накопичити відповідно потрібну суму грошей. Згідно з Тимчасовим положенням більшість кредитних спілок надає кредити під заставу майна або майнових прав. Також це є обов’язковим, якщо отриманий кредит у частині перевищує грошовий внесок члена спілки. У цьому випадку предметом застави може виступати придбана квартира або споруджений будинок.

Що стосується питання, хто може виступати як кредитоодержувач, то до цієї сторони договору кредитування житлового будівництва можуть бути віднесені як фізичні, так і юридичні особи (комерційні та некомерційні організації, зареєстровані у встановленому законодавством порядку). До кредитоодержувачів – юридичних осіб – треба віднести: державні будівельні підприємства, приватні будівельні компанії тощо, які мають дозвіл на здійснення житлового будівництва.

До кредитоодержувачів – фізичних осіб (громадян) – насамперед треба віднести громадян України, які на момент отримання кредиту були повністю дієздатними. Дієздатність у повному обсязі, згідно з чинним законодавством України, виникає у громадян, які досягли 18 років. Але дієздатність у повному обсязі може виникнути і раніше, наприклад, з моменту одруження (шлюбний вік в Україні, згідно з ст.16 Кодексу про шлюб та сім’ю, встановлюється 18 років – для чоловіків та 17 років – для жінок), або в випадку оголошення особи, яка досягла 16-річного віку емансипованою, тобто оголошення неповнолітнього громадянина повністю дієздатним за наявності окремих умов (наприклад, якщо неповнолітній, який досяг 16-річного віку, працює за трудовим договором, в тому числі за контрактом, або за згодою батьків, усиновлювача або піклувальника займається підприємництвом). Емансипація відбувається згідно з рішенням органу опіки та піклування – за згодою обох батьків, усиновлювача або піклувальника або при відсутності такої згоди – за рішенням суду. Цей шлях отримання повної дієздатності передбачений у ст.32 проекту ЦК України. Але самого терміна «емансипація» проект ЦК України не передбачає, на відміну від ЦК РФ, де існує ст.27, яка так і називається: «Емансипація».

Зі сказаного можна зробити висновок, що суб’єктом договору кредитування житлового будівництва з боку кредитодавця може бути не лише банк чи інша кредитна установа, а й інші юридичні особи. Це відповідно до законодавства України можуть бути організації чи підприємства, кредитні спілки тощо. Кредит може бути наданий не тільки грошима, але й іншими коштами, зокрема будівельними матеріалами, які надають підприємства-виробники як товарний кредит.

Що стосується кредитоодержувачів, то суб’єктами договору з цього боку можуть бути як громадяни України, які мають повну дієздатність, так і іноземні громадяни і особи без громадянства, з урахуванням обмежень, передбачених чинним законодавством України. Але все ж таки в першу чергу треба забезпечити кредитами на будівництво житла громадян України, щоб кожний громадянин зміг отримати таке бажане житло.

Надійшла до редколегії 19.01.2000

Е.В. Вакулович, ад’юнкт каф. цивільно-правових
дисциплін Ун-ту внутр. справ

Зміст та форма договору оренди

Наявність істотних умов в договорі оренди, як і в будь-якому іншому договорі, є необхідним фактом для того, щоб угода вважалась дійсною, що випливає із ст.153 Цивільного кодексу України, де вказано, що договір вважається укладеним, коли між сторонами в необхідній в належних випадках формі досягнуто згоди до усіх істотних умов. Звісно, що істотними умовами є такі, без яких певний вид договору не може вважатися укладеним. Таким чином, істотні умови виявляють обов’язковий зміст договору [1, с.362].

Відсутність передбачених законодавством істотних умов у договорі оренди є підставою для визнання такої угоди недійсною. Яскравим прикладом цього є судова справа, порушена за позовом Івано-Франківської обласної державної адміністрації, яка звернулась до суду з вимогами визнати договір оренди нежилих приміщень та майна від 12.03.96р. недійсним. При цьому позивач посилався на те, що договір підписано неналежною особою, не вказано порядок відновлення орендованого майна, умови його повернення, не дано розрахунку орендної плати, оцінки об’єкта, порядок виконання зобов’язань. Відповідач відзив на позов не подав, на засідання арбітражного суду не з’явився, не виконав вимоги суду, викладені в ухвалі про порушення справи. Відповідно до ст.75 Арбітражно-процесуального кодексу України справа була розглянута за наявними в ній доказами. Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представника позивача, суд встановив, що 12.03.96р. сторони уклали договір оренди нежилих приміщень та майна, відповідно до якого орендодавець (позивач) передає, а орендар приймає в безоплатне орендне користування приміщення та майно, згідно з додатком №1 для створення станції автосервісу та здійснення іншої статутної діяльності [2, с.153-154].

У рішенні Вищого арбітражного суду України вказано, що цей договір суперечить вимогам чинного законодавства, а саме:

1) не зазначено склад і вартість майна, яке передається в оренду, бо додаток №1 сторони не узгодили і не підписали;

2) не вказано розмір орендної плати і порядок розрахунків;

3) в договорі не зазначена оцінка вартості об’єкта оренди;

4) не визначені умови надання послуг по ремонту і обслуговуванню автомобілів.

Крім цього, договір підписаний неналежною особою, яка не була уповноважена на вчинення таких дій (відсутнє доручення на підписання договору). У тексті договору зазначено, що орендодавцем виступає облдерж­адмі­ністрація в особі голови, який діє на підставі положення про адміністрацію, а договір підписано заступником голови.

Рішенням Вищого арбітражного суду України від 17.02.98р. у справі №5/11 позов обласної державної адміністрації задоволено, а договір оренди нежилих приміщень та майна від 12.03.96р. визнано недійсним. Судова колегія по перегляду рішень, ухвал, постанов Вищого арбітражного суду України розглянула заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Турінвест» про перевірку рішення від 17.02.96р. Вищого арбітражного суду України у справі №5/11 за позовом Івано-Франківської обласної державної адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю «Турінвест» про визнання недійсним договору оренди і постановила залишити його без змін [2, с.155].

Коментуючи цю справу, слід вказати, що загальні підстави і наслідки недійсності угод, встановлені ст.48 Цивільного кодексу України, застосовуються в усіх випадках, коли угода вчинена з порушенням закону. Наведені в заяві відповідача посилання на те, що спір розглянуто без його участі, що обласна Рада народних депутатів не делегувала обласній державній адміністрації функції власника майна і що приміщення та майно передані в безоплатне орендне користування, не можуть бути підставою для скасування рішення.

Дійсно, згідно зі ст.153 Цивільного кодексу України договір вважається укладеним, коли між сторонами досягнуто згоди з усіх істотних умов. Істотними є ті умови, які визнані такими за законом. Відповідно до ст.10 Закону України «Про оренду державного майна» від 14.03.95р. для цього виду договору істотними умовами є:

об’єкт оренди (склад і вартість майна з урахуванням її індексації); термін, на який укладається договір оренди; орендна плата з урахуванням її індексації; порядок використання амортизаційних відрахувань; відновлення орендованого майна та умови його повернення; виконання зобов’язань; відповідальність сторін та страхування орендарем взятого ним в оренду майна.

Отже, тільки при наявності цих умов, якщо такі умови не визначені безпосередньо чинним законодавством, слід вважати договір оренди майна укладеним. Президія Вищого арбітражного суду України в роз’ясненні №02-5/874 від 7.12.95р. також підтвердила необхідність орієнтування сторін на вищевказаний перелік істотних умов при укладанні договорів оренди.

Умова договору щодо вартості об’єкта оренди повинна відповідати методиці, затвердженій Кабінетом Міністрів України (ст.11 Закону України «Про оренду державного майна»).

У договорі оренди від 12.03.96р., як правильно зазначено в рішенні арбітражного суду, відсутні істотні умови, без яких договір взагалі не вважається укладеним. Крім того, в тексті договору зазначено, що орендодавцем виступає облдержадміністрація в особі голови, тоді як договір підписано іншою посадовою особою. За таких обставин договір оренди повинен визнаватися недійсним як такий, що не відповідає вимогам закону. Такий договір не створює будь-яких правових наслідків і не породжує права на відшкодування збитків.

Слід мати на увазі, що відповідно до ст.153 Цивільного кодексу України істотними умовами договору оренди можуть бути також всі ті умови, щодо яких за заявою однієї з сторін повинно бути досягнуто згоди. Якщо сторони не врегулювали розбіжностей щодо запропонованих умов договору і орендодавець не передав спір на вирішення арбітражного суду, договір вважається не укладеним (ст.10 Арбітражно-процесуального кодексу України).

Договір оренди може бути визнано судом недійсним у зв’язку з відсутністю умов, передбачених у ст.10 Закону України «Про оренду державного майна». В той же час ст.21 Закону, яка має диспозитивний характер, передбачає можливість змін за погодженням між сторонами щодо розміру орендної плати в процесі виконання договору оренди. Зазначена стаття містить також принципові умови про те, що нові законодавчі акти не розповсюджують дію на раніше укладені договори оренди в частині, яка погіршує становище орендатора, що суттєво збільшує стабільність відносин, які пов’язані з передачею в оренду державного майна.

Так, якщо сторони передбачили викуп орендованого майна, що є додатковою істотною умовою відповідно до раніше діючої редакції Закону «Про оренду», то це право орендатор зберігає незалежно від того, що приватизація орендарем майна здійснюється відповідно до законодавства про приватизацію.

Слід зауважити, що Закон України «Про оренду державного майна» є орієнтиром також і для тих договорів оренди майна, які мають певні особливості завдяки властивостям предмета договору. Наприклад, договір оренди транспортних засобів не має конкретного законодавчого регулювання, але ж сторони змушені також враховувати перелік істотних умов, зазначених у ст.10 зазначеного Закону [2, с.156].

Як правило, при підготовці договорів транспортних засобів, що мають велику вартість (наприклад, річкових, морських або повітряних) сторони самі намагаються деталізувати свої права, обов’язки та дії в тій або іншій ситуації. Так, при укладенні договору оренди з викупом вантажного теплохода «СТ-57» від 8.12.98р. між АТ «Херсонський річковий порт» (судновласник) і приватною фірмою «АНК» м.Херсон (орендар) у договорі були передбачені 3 частини: частина перша – стандартний бербоутний чартер (із посиланням на Балтійську і Міжнародну морську конвенції), у якій зазначені клас, тип, технічні дані, вартість судна, межа його використання, орендна ставка тощо. Проте в графі 26 «Закон, що застосовується» зазначено – законодавство України, тому що конкретного законодавчого акта немає.

Частина друга іменується безпосередньо договором оренди і передбачає багато положень, зокрема: концелінг (підстава дня анулювання договору орендарем); сюрвеєрські огляди; інспектування; утримання і експлуатація судна тощо. Проте у пункті 8.7 записано, що судно приймається з екіпажем судновласника, але орендар (фрахтувальник) має право на зміну якісного і кількісного складу екіпажу. А в пункті 8.10 знаходиться вже категорична вказівка на те, що команда судна є службовцями орендаря. Було б доцільним більш чітко визначити, хто ж у даному випадку, судновласник або фрахтувальник, уповноважений застосовувати норми трудового, цивільного та інших галузей права по відношенню до екіпажу, хто буде виступати роботодавцем.

Частина третя присвячена угоді про купівлю судна по закінченню терміну дії договору і при настанні визначених умов, пов’язаних із сумлінним виконанням своїх обов’язків орендарем.

Але як свідчить практика, нерідко можна зустріти договори, що не містять навіть найнеобхідніших умов. Навіть назви таких договорів не мають визначеного формулювання. Для прикладу можна навести договір на здачу судна в оренду від 01.08.98р., укладений в м.Херсоні між дочірнім підприємством «Херсонський пасажирський порт» і ООО «Адмірал-експрес». У частині першій договору зазначено, що порт здає, а орендар приймає в орендне користування пароплав «ОМ-106» потужністю 600 к.с., пасажировмісністю 256 осіб, із необхідною кількістю команди. Не зазначені судновласник, прапор і країна реєстрації судна, його позивні, тип судна, його вартість, час і місце будівництва, дата останнього спеціального огляду класифікаційного товариства тощо, що, безумовно, при виникненні певних обставин може викликати суперечки і труднощі при їхньому розв’язанні в судових та інших інстанціях.

Видається сумнівною категоричність даного договору в частині обов’язку орендарів після закінчення терміну оренди здати судно «у тому ж придатному стані, у якому воно було при здачі в оренду». Проте, в порівнянні з попереднім договором оренди, згаданим у цій статті, сторони чітко зафіксували положення про долю команди: вона переходить тільки в оперативне підпорядкування орендарю, а найм і звільнення провадиться орендодавцем.

На жаль, вищезазначені недоліки властиві і договору оренди автомобільного транспорту, що найбільш поширений на Україні. Житомирське державне авіаційне підприємство «Універсал-Авіа» уклало 27.05.98р. договір оренди №22-3 із приватною авіакомпанією «МАК-Агро-Континен­таль». Предмет договору – автомобіль МАЗ-5334 №8867 ЖИВ. Серед даних, що характеризують автомобіль, зазначена тільки його залишкова вартість – 2600 грн. В акті прийому–передачі зазначено, що автомобіль у робочому стані із залишком дизпалива 40л. Немає ніяких даних про рік випуску, про основні агрегати, які можуть бути замінені, нічого не сказано про недоліки, хоча одним із пунктів договору передбачений обов’язок орендаря «обновити» автомобіль. Проте на яку суму, у якому обсягові – не зазначено.

Транспортні організації, власники автомобілів тощо у відповідності зі ст.450 Цивільного кодексу України віднесені до категорії суб’єктів, зобов’язаних відшкодувати збитки, заподіяні джерелом підвищеної небезпеки. Але не завжди в договорах оренди транспортних засобів передбачається положення про страхування пасажирів.

Не менш важливою характеристикою договору оренди є його форма. Форма договору оренди підпорядкована загальним правилам, встановленим Цивільним кодексом України для форми угод. Тому форма договору може бути визнана як письмова. Згідно зі ст.154 Цивільного кодексу України договір оренди може бути укладений як шляхом складання одного документа, підписаного сторонами, так і шляхом обміну листами, телеграмами, телефонограмами тощо, які також підписані стороною, яка їх відсилає [1, с.364].

Вищесказане дає підставу для того, щоб у законодавчому порядку більш чітко закріпити регулювання орендних відносин та визначити істотні умови договорів оренди з урахуванням особливостей якостей майна, завдяки чому сторони зможуть уникнути непорозумінь, зайвих збитків, а також спростити порядок розгляду справ з цих питань у судах.

Список літератури:

1. Пушкін О.А., Самойленко В.М., Шишка Р.Б., Підопригора А.А., Влас І.І. Цивільне право України. Х., 1996. Ч.1. 2. Вісник Вищого арбітражного суду України. 1998. №4.

Надійшла до редколегії 20.01.2000

О.Л. Сидоренко, канд. пед. наук,
начальник Управління освіти і науки
Харківської обласної державної адміністрації

Приватна вища школа в системі ринкових відносин України

Ринкові відносини охоплюють не тільки матеріальну, але й духовну сферу, в тому числі й систему освіти. Виступаючи як велика галузь народного господарства, вона на певному етапі розвитку ринку залучається в систему ринкових відносин. Освіта як соціальний інститут – насамперед осереддя духовної творчості, інтелектуальних і моральних шукань, але це не виключає і значення економічних чинників. Завдання наукового управління – забезпечити оптимальне для конкретних умов сполучення пізнавально-виховної та економічної сторін функціонування системи освіти.

У ринкових моделях західного типу утвердилася концепція інтелектуальної власності, в якій пріоритетне значення надається інвестуванню в людину – витратам на освіту, професійну підготовку, тобто якісному зростанню інтелектуальної власності, власник якої надає суспільству більш цінні послуги, отримуючи натомість адекватні прибутки.

Специфікою освіти є «двоступінчастий» характер процесу навчання. В ньому слід розмежовувати поточний продукт освіти – освітні послуги і, звичайно, її продукт – сформовану або вдосконалену робочу силу. Поточний продукт освіти невпинно вливається у валовий внутрішній продукт, є його неодмінною частиною, кінцевий продукт вступає в народногосподарський обіг лише після закінчення процесу навчання.

Ціна поточного продукту освіти включає, на нашу думку, поточні витрати (затрати на управління, заробітну платню викладачів і персоналу, книги, навчальні матеріали та ін.) та інвестиції (затрати на купівлю землі, будов, обладнання, а також позики). Повна ціна освіти перевищує ціну поточної освіти на величину витрат, пов’язаних з улаштуванням побуту учнів. Особливістю функціонування системи недержавної освіти є їхня двоїстість. З одного боку, студенти є об’єктом навчання і залежать від кваліфікації професорсько-викладацького складу, рівня вимог, що ставляться до них. З іншого боку, вони фінансують діяльність ВНЗ, у якому вчаться, і тим самим визначають рівень оплати праці викладачів, а отже, вправі ставити підвищені вимоги до якості споживаних ними послуг. Уявляється, що ця суперечність дістане своє розв’язання лише в міру укорінення ринкової свідомості в масах і поглиблення реформ. Проте вихідними тут мають бути дві умови: визнання того факту, що продукт системи приватної освіти не має матеріальної форми і є послугою, якість якої визначає затребуваність випускників на ринку праці, по-друге, єдині правила державної акредитації для всіх ВНЗ будь-якої форми власності. Акредитувавши ВНЗ, держава фактично визнає його відповідність установленим нею самою вимогам, а, отже, гарантує споживачеві послуг приватної освіти їхню якість.

Одна з основних економічних проблем функціонування сфери освіти – проблема окупності інвестицій – по-різному розв’язується в установах освіти різної форми власності. Так, іманентною властивістю інвестицій в освіту взагалі є їхня низька окупність, розглядувана в короткотерміновому періоді. Тим часом вкладення капітальних коштів у сферу науки і освіти, як виявляється, є вельми ефективними у довготерміновій перспективі, оскільки дають можливість скоротити витрати на утримання величезної армії некваліфікованих працівників і низькотехнологічних виробництв. На цей бік інвестування в освіту звертав увагу ще А. Маршалл, який відзначив особливу роль у підвищенні ефективності народного господарства, що її відіграли відкриття в галузі медицини Йеннера та Пастера, які дозволили уникнути колосальних людських і матеріальних утрат від невиліковних доти хвороб [1, с.105].

Приватні ВНЗ, що самі вишукують кошти для здійснювання своєї діяльності, не отримуючи допомоги від бюджету, витрачають ці кошти більш цілеспрямовано та ефективно. Можна стверджувати, що основною проблемою інвестування у сферу освіти є не відсутність економічної ефективності, а невизначеність моменту її настання, пов’язана з відсутністю чіткого механізму використання результатів її функціонування. Найскладніший економічний чинник для ВНЗ нового типу – індивідуальна ціна вищої освіти, яку повинні оплачувати самі студенти. Вона охоплює прямі витрати навчання (платню за неї) і непрямі, до яких сучасна економічна теорія включає і так звані «втрачені можливості», що приблизно дорівнюють середньому заробітку осіб із тим самим рівнем освіти. Це грошова оцінка навчальної праці студентів. Її доцільно брати до уваги, підраховуючи ціну виробництва кінцевого продукту освіти.

Відповідно до уявлень неокласичної школи, «людина економічна» керується в своїй діяльності суб’єктивною оцінкою корисності блага, а оскільки в основі цієї оцінки лежить принцип раціональної поведінки ринкового суб’єкта, потреба в освіті, знаннях набуває форми природної соціальної потреби. Цим пояснюється постійний попит на даний специфічний товар. Тому логічна низка потреба – суб’єктивна думка – попит – ціна – пропозиція є застосовною до такого блага, яким є послуги освіти, чи йдеться про державну, чи приватну освіту.

Приватна освіта – це ринковий феномен. Його дослідження може і повинно вестися в межах дисциплінарної матриці макро- і мікроекономічних теорій ринку.

Побудова теоретичної моделі приватної освіти як елемента ринку відбувається у два етапи: 1) описання об’єкта в термінах і поняттях традиційної ринкової теорії; 2) адаптація здобутої моделі до практичних умов інституціональної і функціональної кризи економіки України.

Перш за все, приватна освіта постає перед дослідником як товар. Пропозиція і попит на нього можуть бути описані за допомогою загальних законів попиту і пропозиції. Попит на приватну освіту в загальному випадку є зворотною функцією ціни. Оскільки попит на послуги має досить низьку еластичність щодо цін, «продавці» даного товару отримують певну свободу при установленні цін.

Приватна освіта за своєю природою більш оперативно реагує на ринковий попит, що робить його гнучкішим і демократичнішим. Сьогодні приватні ВНЗ задовольняють попит здебільшого на гуманітарну освіту, оскільки посттоталітарне суспільство зазнає гострої потреби в спеціалістах, здатних подолати ідеологічний вакуум, реалізувати життєво важливі для України ідеї гуманізації та гуманітаризації суспільного життя. Ринок, що швидко розвивається, неминуче породжує потребу в його кадровому забезпеченні, пред’являючи дедалі більший попит на висококваліфікованих фахівців. Виникає свого роду ефект мультиплікатора – ринок, що вимагає необхідних йому фахівців і отримує в їхній особі потужний чинник свого розвитку, породжує ще більш підвищені вимоги до сфер вищої освіти, стимулюючи при цьому її подальший розвиток. У світлі цього на перших порах приватні заклади не заявляють про себе як про прямих конкурентів державних. Їм властива ринкова політика пошуку конкурентних ніш та їхнього освоєння. Така модель конкурентної поведінки дає врешті-решт найбільші гарантії стабільності, але в той самий час потребує значних початкових витрат, що можуть окупатися далеко не одразу.

Конкурентні позиції приватних навчальних закладів на ринку освітніх послуг у цілому ще дуже невеликі, тому вони мають прагнути обмежити взаємну конкуренцію, як цінову, так і нецінову. Така солідарність може бути реалізована за допомогою різного роду місцевих і регіональних громадських організацій, асоціацій, спілок тощо. Можливість картельної політики, що виникає при цьому, дає можливість стабілізувати локальні ринки і тим самим більше уваги приділяти рішенню перспективних питань. Зрозуміло, що конкуренція між приватними навчальними структурами залишить на ринку тільки ті з них, що відзначаються високим рівнем освітніх послуг, мають сучасну матеріальну базу, а також висококваліфіковані викладацькі кадри. Такими сьогодні є «Києво-Могилянська академія», Харківський гуманітарний інститут «Народна українська академія», деякі інші. Саме в таких приватних ВНЗ забезпечується підготовка фахівців, що не поступається престижним державним ВНЗ і перевищує середній рівень освіти в країні.

Заслуговують на увагу нецінові чинники попиту: субститути, прибутки споживачів, очікування і переваги споживачів тощо. Умовно до субститутів приватної освіти можуть бути віднесені: платна державна освіта, освіта за кордоном, високоприбуткова діяльність, що не потребує спеціальної освіти. Останнім часом виникла тенденція до встановлення плати (в тій чи іншій формі) за навчання в державних навчальних закладах. У зв’язку з цим набула актуальності проблема розподілу ринку надаваних освітніх послуг між державним і приватним сектором.

Якщо раніше стабільне існування великої кількості установ вищої освіти було чітко запрограмовано держзамовленням згори на фахівців певного профілю з наступним їхнім вимушеним розподілом за об’єктами народного господарства, то сьогодні це неможливо. Насамперед держава не в змозі утримувати безкоштовну для споживачів, але вельми дорогу для суспільства громіздку систему освіти. Сьогодні в Україні налічується 653 навчальних заклади І–ІІ рівня акредитації, в яких навчається 503687 учнів і студентів, та 298 вищих навчальних заклади ІІІ–IV рівня акредитації з чисельністю студентів 1210299 [2, с.5–6]. Недержавними є 92 ВНЗ із чисельністю близько 90 тис. тих, хто навчається [2, с.15]. Така система освіти являє собою породження і найяскравіший прояв адміністративно-командної системи. Якщо в період масової індустріалізації країни і гострої нестачі кваліфікованих фахівців вона мала безумовний соціальний і економічний зміст, то в міру посилення застою в економіці дедалі частіше стала виявляти свою неефективність. По суті країна перетворилася на фабрику по виробництву фахівців недостатньо високої якості. Екстенсивний шлях розвитку економіки сформував гіпертрофоване соціальне замовлення для середньої і особливо вищої школи. Якість фахівців, що випускаються, об’єктивно стала відходити на другий план. До цього слід додати явне і приховане скорочення професорсько-викладацького складу через недостатнє фінансування, низьку зарплату і високе навчальне навантаження. Звідси неминуче падіння престижу вищої освіти, низька мотивація трудової активності зайнятих в освітній системі, старіння викладацьких кадрів.

Державні навчальні заклади, не маючи достатніх ресурсів, невпинно підвищують частку платних послуг у своїй діяльності. Це плата за додаткові, не передбачені стандартом освітні послуги за навчання в різних школах (ліцеях, гімназіях) при ВНЗ, навчання в середніх і вищих навчальних закладах понад державне замовлення. В результаті багато навчальних закладів перетворилося на деякий гібрид, в якому платна освіта сусідствує з безкоштовною і є джерелом додаткових прибутків для значної частини викладачів. Однозначно розглядати цей факт як негативний не можна, проте не можна і не враховувати, що масовий пошук значною частиною викладацького корпусу «другої», «третьої» і т.п. роботи не може не позначитися негативно на її якості. Другий бік цього явища, який поки що не привертає до себе уваги фахівців, – стримування росту оплати праці викладачів, зайнятих у приватних освітніх структурах. Виникає свого роду замкнене коло – велика завантаженість викладачів обмежує їхній професійний ріст і стимулює використання в основному раніше накопиченого потенціалу, а це в свою чергу згладжує різницю між державною і приватною освітою в бік зниження її якості, що приводить до вирівнювання рівнів оплати праці і в тому, і в іншому секторі ринку освітніх послуг. І все ж посилення тенденції проникнення платних послуг у державні навчальні заклади, з одного боку, і розвиток освітніх установ, що працюють винятково на позабюджетній основі, – з іншого, свідчить, на наш погляд, про єдину товарну природу безкоштовних і платних освітніх послуг і зближенні державних і недержавних навчальних закладів за каналами фінансування.

Висока чи дуже висока вартість навчання за кордоном робить його елітарним товаром на ринку освітніх послуг. Можна припустити, що поки прибутки основних груп населення нашої країни залишатимуться аномально низькими (в порівнянні із середньосвітовими стандартами), конкуренцією з боку даного субституту можна знехтувати. Тим часом для приватних навчальних закладів було б занадто небезпечно надавати свої послуги елітарним товаром, оскільки в такому випадку конкуренція з боку зарубіжних продавців обов’язково скоротила б попит на їхній товар всередині країни.

На сьогодні типові покупці послуг приватної освіти – це представники гуманітарної і наукової інтелігенції, підприємці і держслужбовці. У порівнянні з державними ВНЗ такий соціальний склад абітурієнтів не має суттєвих відмін, що є непрямим підтвердженням того факту, що дедалі більше число споживачів послуг приватної освіти обирає її не через спрощену процедуру вступу до внз, а розраховуючи на більш якісний продукт – кінцеві знання [3, с.37]. При цьому, враховуючи недостатню стабільність прибутків цієї частини населення, необхідно надавати споживачам хоча б мінімальну можливість кредитування. У противному разі слід чекати суттєвого зниження попиту. На наш погляд, уряд України повинен серйозно стимулювати видачу банками позик, необхідних для оплати навчання, розробити систему заохочувальних стипендій і субсидій спеціального призначення, а також студентських позик.

Ринок приватної освіти багато в чому залежить від спрямованості і темпів формування нової економічної системи. Тому розумна ринкова політика в даній сфері має обов’язково передбачати можливості державної підтримки приватних освітніх структур насамперед шляхом створення єдиної законодавчої бази як для державної, так і для приватної освіти, коректування податкового режиму, який має грунтуватися на визнанні того незаперечного факту, що приватні освітні комплекси не є суб’єктом підприємницької діяльності і являють собою некомерційні структури.

Більшість продавців на ринку послуг приватної освіти нині змушені балансувати на межі беззбитковості. Неухильне зростання рівня інфляції не може автоматично компенсуватися підвищенням цін на освітні послуги, тому ситуація збитків у короткотерміновому періоді є досить типовою для приватних ВНЗ. Для стабілізації їх фінансового становища абсолютно необхідні зовнішні джерела фінансування, як державні (бюджетні), так і недержавні (спонсори, благодійні внески, зарубіжна допомога), передусім для короткотермінової стабілізації в умовах фінансової кризи та нестабільності прибутків основних покупців.

Таким чином, основна суперечність сучасного етапу існування системи вищої освіти – це суперечність між наростаючими труднощами її фінансування і зниженням віддачі, з одного боку, та диверсифікацією потреб суспільства у представниках інтелектуальної праці, пов’язаною з наявними ринковими перетвореннями, – з іншого. Не потребує додаткових доказів той факт, що економіка України перебуває зараз у стані порушення макроекономічної рівноваги, формування різких диспропорцій в усіх сферах життя, в тому числі і в сфері вищої освіти. Особливість полягає лише в тому, що стабільність чи її відсутність у даній сфері виявляється насамперед на ринку праці. При цьому сфера освіти може бути використана як могутній стабілізуючий чинник усього економічного розвитку. Підсумком збереження нинішнього становища в системі вищої освіти неминуче стане зниження якості фахівців, які випускатимуться, і загострення ситуації на ринку праці через їхню невідповідність попиту з боку державного і приватного секторів економіки. В свою чергу, це сприятиме зниженню заробітної платні. Даний ефект спостерігатиметься не тільки у сфері інтелектуальної праці, але й у інших секторах ринку праці, оскільки підтримання оплати праці на рівні фізіологічного мінімуму в одному секторі стане сигналом для аналогічних тенденцій у інших секторах даного ринку. Отже, консервація нинішнього положення у сфері освіти була б чинником, що дестабілізує макроекономічну рівновагу.

Іншою стороною цієї проблеми є зростаючий попит недержавного сектора на фахівців, що вміють швидко й ефективно адаптуватися до ринку. який змінюється, особливо на кваліфікованих фахівців у галузі менеджменту і бухгалтерського обліку, юристів у галузі господарського права тощо. Це привело до масового утворення позабюджетних навчальних структур. Почавшись із створення різних консультаційних, обслуговуючих, інформаційних фірм, цей процес спричинив появу приватних інститутів, коледжів, університетів, академій. При цьому формування нової структури в системі вищої освіти, що складається із двох альтернативних підструктур – державної і приватної освіти, відбувається, як і раніше, і екстенсивній формі. До яких же наслідків це може привести?

Наростання незадоволеності своїм соціальним та економічним статусом у працівників вищої освіти може посилити тенденцію до зовнішньої і внутрішньої міграції. Так, уже за період з 1988 до 1992 р. з України виїхало 219,5 тис. громадян, з яких 30% були дипломованими фахівцями и 1% із них мали ступінь доктора чи кандидата наук [4, с.423]. Таким чином, Україна може перетворитися на постачальника інтелектуальної еліти для більш розвинених країн, для яких це до того ж є вельми вигідною сферою інвестування, оскільки, як відомо, сумарна віддача від висококваліфікованого вченого або інженера у 20 разів перевищує витрати на його підготовку. Посилення внутрішньої міграції наукових кадрів однозначно оцінити не можна. Тут є як позитивний бік, що виражається у «скиданні» частини зайвих наукових кадрів у сфери з вищим рівнем оплати праці і, отже, у самостійному розв’язуванні ними гострих соціальних проблем, так і негативний, який виявляється в тому, що більшість тих, хто пішов із сфери вищої освіти, знаходить нову форму зайнятості – у сфері дрібної продуктивної або торгово-закупівельної діяльності. Це загострює проблему економічної ефективності витрат на освіту.

Враховуючи все сказане, основним завданням сьогодні слід вважати не адміністративне скорочення бюджетного фінансування всіх установ державної вищої освіти, а розробку системи пріоритетів, що застосовуються при вирішенні проблем вищої освіти. Інакше кажучи, держава повинна вирішити, в яких фахівцях вона має потребу в першу чергу, в яких – у другу і т.д. Чітко визначивши номенклатуру і кількість потрібних фахівців, держава повинна визначити ступінь зацікавленості ВНЗ у виконанні такого замовлення, встановивши конкурентні зарплати викладачам і обсяги фінансування розвитку матеріальної бази. При цьому необхідно враховувати, що при зниженні обсягів виробництва, закритті чи зупинці багатьох підприємств функціонування сфери вищої освіти у попередніх масштабах є економічним абсурдом, оскільки воно лише подвоює втрати – спочатку на підготовку фахівців, а потім на їх утримання в статусі тих, хто шукає роботу. Приватним ВНЗ треба надати можливість самостійно вибирати профіль підготовки фахівців, програмне забезпечення навчального процесу, кількість студентів та викладачів, рівень платні за навчання і заробітної платні викладачів, переглянувши механізм оподаткування подібних закладів з урахуванням важливості виконуваних ними функцій.

Зазначені заходи дадуть можливість посилити конкуренцію у сфері вищої освіти, зробити всю систему більш гнучкою, такою, що швидко реагує на запити ринку за мінімуму соціальних втрат. Це, проте, не виключає того, що в міру стабілізації економічного становища в Україні держава візьме на себе додаткові функції з розвитку вищої школи.

Список літератури:

1. Маршалл А. Принципы экономической науки. М., 1993. Т.9. 2. Вищі навчальні заклади (1997–1998 рр.): Стат. зб. К., 1999. 3. Шереги Ф.Э., Харчева В.Г., Сериков В.В. Социология образования: прикладной аспект. М., 1997. 4. Стат. щорічник України за 1992 рік. К., 1995.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

I.В. Жилiнкова, канд. юрид. наук, доцент
каф. цивiльного права НЮАУ iм.Ярослава Мудрого

Поняття сiм'ї в правi

Сiмя i рiзноманiтнi види вiдносин, що складаються мiж членами сiм'ї, є об'єктом правового регулювання рiзних галузей права i, в першу чергу, цивiльного i сiмейного. Однак, як вiдомо, в законi вiдсутнє легальне визначення сiм'ї. У науковiй лiтературi також не склалося загальне розумiння цього термiна. Чимало дослiдникiв вiдзначають початкову складнiсть визначення поняття сiм'ї. Дiйсно, категорiя сiм'ї вживається з таким широким спектром варiацiй, що знайти визначення, яке могло б бути використане у всiх випадках, часом здається неможливим. Загалом сiм'я, як i будь-яке iнше явище, може бути охарактеризована через властиві їй ознаки, що у своїй сукупностi можуть дати загальне уявлення про її суть. Деякi з цих ознак становлять невiд'ємний атрибут поняття сiм'ї, iншi носять додатковий характер i можуть включатися у визначення сiм'ї при необхiдностi.

Насамперед сiм'я характеризується як певне коло осiб. При цьому використовуються рiзноманiтнi термiни - “союз”, “об'єднання”, “спiльнiсть”, “мала соцiальна група” i т.iн. Найбільш обгрунтованим уявляється визначення сiм'ї як певного об'єднання осiб, яке дає змогу підкреслити тісний зв’язок її членів, єдність їх спільних інтересів [1, с.123].

Наступним обов'язковим елементом визначення сiм'ї є пiдстави її виникнення. Як таку пiдставу в юридичнiй науцi звичайно видiляють кровну спорiдненiсть, властивiсть, шлюб, усиновлення, прийняття дiтей до сiм'ї на виховання [2, с.43]. Такий пiдхiд характерний насамперед для науки сiмейного права, оскiльки сiмейне законодавство досить точно визначає коло членiв сiм'ї, пов'язаних мiж собою сiмейно-правовими правами i обов'язками. Як вiдомо, в iнших галузях права такого суворого перелiку основ виникнення сiм'ї не мiститься.

Насамперед до членiв сiм'ї вiдносять подружжя, а також батькiв i дi­тей, якi за загальним правилом складають ядро сiмейного союзу. Подальше коло членiв сiм'ї може варiюватися в залежностi вiд конкретних обставин, починаючи вiд найближчих кровних родичiв (висхiдних, нисхiдних i бiчних лiнiй спорiдненостi) i закiнчуючи особами, якi спiльно проживають в одному будинку (“пiд одним дахом”) як члени сiм'ї.

Самостiйною пiдставою для виникнення сiм'ї виступає шлюб. На вiдмiну вiд спорiдненостi, однозначно зрозумiлої як кровний зв'язок осiб, що походять одне вiд одного або вiд спiльного предка, шлюб являє собою категорiю, що не має однозначного тлумачення. Насамперед це стосується форми шлюбу та його суб'єктного складу. Як вiдомо, вiдповiдно до чинного законодавства України, основу сiм'ї становить лише шлюб, зареєстрований в органах реєстрацiї актiв громадського стану (ч.2 ст.6 КпШС України). Крiм цього, в законi закрiплено, що шлюб - це союз чоловiка i жiнки (ст.1 КпШС України ), що, на думку З.В. Ромовської, дає можливiсть на майбутнє вiдкинути можливi претензiї з боку сексуальних меншин [3, с.123].

Аналiз чинного законодавства показує, що в деяких випадках членами сiм'ї називаються особи, якi не пов'язанi мiж собою шлюбом, спорiдне­нiстю, властивiстю, усиновленням або iншими фактами, якi є пiдставами виникнення сiм'ї. Найбiльш вiдомим прикладом такого роду є визнання членами сiм'ї осiб, що не є родичами, в житловому законодавствi. Як вiдомо, вiдповiдно до ч.2 ст. 64 ЖК України членами сiм'ї можуть бути визнанi особи, якi спiльно проживають з наймачем i ведуть з ним спiльне господарство. Таке положення викликало критику з боку деяких вчених. Як зауважила Р.П. Мананкова, “вiдсутнiсть сiмейно-правової основи тут мовби пiдмiняється iншими обставинами (спiльним проживанням i спiльним господарюванням). Але обидвi цi обставини свiдчать про наявнiсть тiльки однiєї з ознак сiм’ї – спiльностi життя” [4, с.45]. На її думку, правильнiше було б закрiпити положення про те, що особи, якi проживають спiльно з наймачем i ведуть з ним спiльне господарство (при вiдсутностi шлюбу, спорiдненостi i iнших пiдстав) прирiвнюються до членiв його сiм'ї, а не є такими. Iнакше закон без будь-яких пiдстав закрiпляє правову фiкцiю [4, с.52].

Деякi вченi вважають, що сiм'я може виникнути i при вiдсутностi тих пiдстав, якi вказанi в сiмейному законодавствi. Так, А.М. Нечаєва пише, що об'єднуючим началом в цьому випадку може служити, наприклад, обопiльне прагнення “навiть стороннiх один одному осiб жити разом” [5, с.163]. У iншому випадку була висловлена думка про те, що шлюб необхiдно виводити не з його формальної наявностi або вiдсутностi, а з сутностi вiдносин мiж чоловiком i жiнкою, в зв'язку з чим “i незареєстрований шлюб є шлюб, а не спiвжиття, пiд яким потрiбно розумiти випадковi зв'язки чоловiка i жiнки” [1, с.32]. Продовжуючи цю думку, можна дойти до висновку, що автори розглядають i незареєстрований шлюб як основу сiм'ї, що не вписується в норми сiмейного права, але загалом не суперечить житловому законодавству.

Питання про пiдстави виникнення сiм'ї має важливе теоретичне i практичне значення в зв'язку з тим, що залежно вiд його вирiшення визначається коло членiв сiм'ї, її суб'єктний склад. Наявнiсть членiв сiм'ї є самостiйним атрибутом характеристики сiм'ї. Разом з тим, у питаннi про те, якi саме суб'єкти виступають як члени сiм'ї, спостерiгається, мабуть, найбiльша рiзноманiтнiсть. Як образно помiтила Р.П. Мананкова, член сiм’ї – це “наскрiзний” суб'єкт декiлькох галузей права [6, с.60]. Причому, як i в питаннi про пiдстави виникнення сiм'ї, в рiзних галузях права, а нерiдко i в окремих нормативних актах в межах однiєї галузi коло членiв сiм'ї визначається по-рiзному [7, с.74].

Таке нерiвнозначне розумiння поняття “член сiм’ї” рiзними галузями права є однiєю з основних проблем, що перешкоджають створенню унiверсального визначення сiм’ї в цiлому. Разом з тим, на думку бiльшостi вчених, з практичної точки зору воно уявляється цiлком обгрунтованим. Як зазначає Е.М. Ворожейкiн, рiзний пiдхiд до визначення складу сiм’ї, що iснує в рiзних галузях права, “не є результатом непослiдовностi, виявленої при розробцi i прийняттi законодавчих актiв”, а пояснюється “цiлями законодавчого акта i особливостями тих громадських вiдносин, якi вiн покликаний регулювати” [8, с.13]. У зв’язку з цим рiзнi “галузi права з урахуванням специфiки свого предмета i цiлей конкретних правових норм встановлюють коло членiв сiм'ї, що мають конкретнi права i обов'язки (житловi, пенсiйнi i iнш.). Правовiдносини, що виникають при цьому, є вiдповiдно цивiльно-правовими, трудовими i iншими правовiдносинами” [9, с.50].

При визначеннi сiм'ї самостiйною ознакою визначається, як правило, спiльнiсть життя членiв сiм'ї або ведення спiльного господарства. “Включення даної ознаки у визначення сiм'ї необхiдно ще й тому, що сiм'я являє собою не застигле довiчне об'єднання, а складний суспiльний органiзм, який зростає, змiнюється, перетворюється, внаслiдок чого з'являється i функцiонує безлiч самостiйних сiмейних осередкiв” [10, с.61].

Однiєю з основних юридичних ознак сiм'ї є наявнiсть правового зв'язку мiж її членами, тобто їх особистих i майнових прав та обов'язкiв. Дана ознака включається до юридичного визначення сiм'ї в переважнiй бiльшостi випадкiв. Включення юристами у визначення сiм'ї такої ознаки, як права i обов'язки її членiв, цiлком зрозумiле. Воно дає можливiсть значною мiрою формалiзувати дане визначення. На вiдмiну вiд таких понять, як кохання, дружба, взаємна повага, моральна вiдповiдальнiсть тощо, якi не пiддаються формалiзацiї i взагалi можуть бути вiдсутнiми в тiй або iншiй сiм'ї, закрiпленi в законi особистi i майновi права та обов'язки членiв сiм'ї цiлком конкретнi i, як правило, можуть бути здiйсненi примусово. Крiм того, такi права i обов'язки виникають автоматично внаслiдок укладання шлюбу, народження дитини, усиновлення, тому наявнiсть вказаних юридичних фактiв само по собi свiдчить про виникнення юридичної пов'язаностi подружжя, батькiв i дiтей, усиновлювачiв i усиновлених, незалежно вiд характеру їх особистих взаємин i iнших мiнливих за своєю природою чинникiв. Що ж стосується змiсту цiєї юридичної пов'язаностi, тих суб'єктивних прав i обов'язкiв, якими надiляються члени сiм'ї, то вони, як вiдомо, i складають основний предмет юридичної науки.

Деякi юристи включають у визначення сiм'ї вказiвку на виконуванi нею соцiальнi функцiї. Насамперед до них вiдносять репродуктивну функцiю i функцiю соцiалiзацiї дiтей. Проблема соцiальних функцiй, що виконуються сiм'єю, не є саме правовою. Нею займаються в основному соцiологiчна i демографiчна науки. Хоча в сiмейно-правовiй лiтературi це питання у деяких  випадках отримало своє теоретичне висвiтлення, у визначеннях сiм'ї юристи або побiжно згадують властивi їй функцiї, або взагалi залишають поза увагою.

Крiм названих вище ознак сiм'ї, таких як її склад i підстави виникнення, взаємнi права i обов'язки членiв сiм'ї та спiльнiсть їх життя, в лiтературi iнодi називаються й iншi ознаки, якi, на думку їх авторiв, мають iстотне значення, в зв'язку з чим повиннi включатися в спiльне визначення цього поняття - взаємна матерiальна i моральна пiдтримка членiв сім’ї; турбота про виховання потомства; широка допомога сiм'ї з боку держави тощо.

Як видно iз сказаного, визначення сiм'ї, що наводяться в лiтературi, включають найширший спектр характеристик цього явища - коло членiв сiм'ї, їх взаємнi права i обов'язки, основи виникнення сiм'ї, елементи спiльностi сiмейного життя, соцiальнi функцiї, цiлi сiм'ї i т.п. Деякi з них є досить об'ємними. Цiлком можна зрозумiти бажання авторiв дати якомога повне визначення сiм'ї як однiєї з основних правових категорiй. Разом з тим, розширення перелiку ознак, що включаються в такі визначення, не змiнює сутi справи. Якщо при визначеннi сiм'ї обмежуватися тiльки її юридичними ознаками, то визначення буде звучати таким чином: сiм'я - це об'єднання осiб, пов'язаних мiж собою правами i обов'язками, що випливають iз шлюбу, спорiдненостi, властивостi, усиновлення i iншої форми вiдносин.

Неважко помiтити, що саме визначення, які носять найбiльш загальний характер i включають основнi, ключовi характеристики цього поняття, можуть претендувати на роль унiверсальних визначень поняття сiм'ї. Саме в такому планi можна погодитися з вченими, що вiдстоюють iдею про можливiсть iснування єдиного поняття сiм'ї у правi [11, с.63]. Iнше розв'язання проблеми полягає у тому, що “в сiмейному кодексi повинне бути загальне визначення сiм'ї, з якого всi галузi законодавства виходили б (з урахуванням своєї специфiки) при визначеннi кола людей, пов'язаних шлюбно-сiмейними вiдносинами” [12, с.48].

Список літератури:

1. Маслов В.Ф., Подопригора 3.А., Пушкин А.А. Действующее законодательство о браке и семье / Под ред. А.А.Пушкина. Харьков, 1972. 2. Советское семейное право / Под ред. В.А.Рясенцева. М., 1982. 3. Ромовська 3. Сiмейне право – перспективи розвитку // Основнi напрямки реформи цивiльного права в Українi. Збiрник статей та матерiалiв. K., 1997. 4. Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи по советскому законодательству. Томск, 1991. 5. Нечаева А.М. Понятие брака в советском семейном праве: вопросы формы и содержания // СССР – Австрия: проблемы гражданского и семейного права. М., 1983. 6. Мананкова Р.П. Правовые проблемы членства в семье. Томск, 1985. 7. Никитина В.П. Понятие семьи в применении к институтам советского гражданского и семейного права // Ученые труды (Сарат. юрид. ин-т). Вып.3. 1969. 8. Ворожейкин Е.М. Правовые основы брака и семьи. М., 1969. 9. Советское семейное право / Под ред. В.Ф. Чигира. Минск, 1989. 10. Нечаева А.М. Семья и закон. М., 1980. 11. Короткова Л.П. Необходимо универсальное понятие семьи //Правоведение. 1980. №1. 12. Г.К. Матвеев. Советское семейное право. М., 1985.

Надійшла до редколегії 31.01.2000

Трудове, АГРАРНЕ та екологічне право

С.В. Попов, здобувач науково-дослідної лабораторії
з проблем кадрового забезпечення органів внутр. справ

Особливості правового регулювання припинення
службово-трудових відносин з працівниками ОВС

Дослідження особливостей правового регулювання припинення службово-трудових відносин з особами рядового і начальницького складу органів системи МВС України стає неможливим без чіткого розмежування й розуміння специфіки трудового статусу працівників суспільного виробництва взагалі та держаних службовців органів внутрішніх справ як особливої їх категорії.

Основна відмінність правового статусу працівників та співробітників ОВС полягає у своєрідності комплексу функціональних прав і обов’язків останніх. Так, відповідно до Закону України «Про міліцію», міліція є державним озброєним органом виконавчої влади, перед яким поставлені спеціальні завдання, а особовий склад складається із працівників, що проходять державну службу в підрозділах міліції. Працівники міліції виступають представниками державних органів виконавчої влади. Вони захищають життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, інтереси суспільства і держави від противоправних посягань [1, ст.20].

Разом з тим, при дослідженні даного питання необхідно мати на увазі, що статус працівника органів системи Міністерства внутрішніх справ і правовий статус працівника взагалі, як фізичної особи, працюючої за наймом у порядку укладення трудового договору (контракту) з власником або уповноваженим ним органом співвідносяться як окреме й загальне. Правовий статус державного службовця органів та підрозділів внутрішніх справ не може існувати окремо від правового статусу працівника. Категорія працівника більш ширша стосовно категорії працівника ОВС, оскільки поряд з останньою охоплює велике розмаїття інших груп працівників, які відрізняються тими чи іншими професійно-кваліфікаційними характеристиками, наприклад, працівники освіти, науки, охорони здоров’я, транспорту тощо.

Чинне законодавство про працю, зокрема Кодекс законів про працю України [2], не містить визначення поняття працівника як суб’єкта трудових правовідносин. Уявляється, що це інколи слугує приводом для суперечностей як вчених, так і практиків. Довільне тлумачення цього терміна знижує також рівень правової захищеності деяких категорій громадян, оскільки використання найманої праці можливе, а в умовах української дійсності часто й практикується без укладення трудового договору чи контракту. Вважаємо, що чинний Кодекс законів про працю України в цьому ракурсі потребує вдосконалення. Означений кодифікований нормативно-правовий акт повинен бути доповненим главою «Суб’єкти трудових правовідносин», в якій будуть указані можливі учасники цих відносин, визначені їх поняття, означені підстави виникнення трудової правосуб’єктності та інші важливі моменти, пов’язані із суб’єктним компонентом соціально-трудових відносин. Поняття працівника в даному випадку слід визначати наступним чином: «Працівник – це фізична особа, яка уклала з власником або уповноваженим ним органом трудовий договір (контракт) щодо використання своєї здатності до праці на підприємстві, в установі, організації чи у фізичних осіб, використовуючи найману працю».

Загальна трудова правосуб’єктність працівників є тією формою, в якій можлива поява інших, відмінних від початково заданих, змістових характеристик. Відхилення від параметрів загальної трудової правосуб’єктності у бік її розширення чи обмеження завжди обумовлені об’єктивними умовами і повинні чітко визначатися чинним законодавством. Це буде запобігати порушенням трудових прав різних категорій найманої праці, зокрема державних службовців органів МВС України. Специфіка трудової правосуб’єктності державних службовців, а відтак і особливості їх трудових правовідносин з органами законодавчої, виконавчої і судової влад зумовлені, в першу чергу, об’єктивним характером їх соціального призначення. Державні службовці являють собою соціальну групу, що складається з індивідуальних суб’єктів права (фізичних осіб), які здійснюють на відповідних началах певні соціально необхідні функції та виконують завдання діючих державних органів і організацій [3, с.311].

Багато людей зайнято суспільно корисною працею. Вони виконують різноманітні функції, забезпечуючи при цьому нормальну життєдіяльність суспільства. Від інших категорій осіб, зайнятих певною роботою в різних інституційно-структурних утвореннях суспільства, державні службовці ОВС відрізняються за наступними категоріями:

– вони займають посади в органах, службах та підрозділах внутрішніх справ;

– характер їх діяльності має найбільш виразні елементи ризику й небезпеки;

– вони здійснюють владну діяльність (організаційну, розпорядчу, керівну, контрольну), а тому наділяються відповідними адміністративними й організаційно-розпорядчими повноваженнями, можуть застосувати методи державного примусу;

– особи рядового і начальницького складу органів системи Міністерства внутрішніх справ реалізують свої повноваження, функції на відплатних началах, тобто за винагороду, яка виплачується у грошовій формі з державного бюджету.

У сучасному спеціальному законодавстві про органи внутрішніх справ та їх особовий склад склалась така практика, коли жоден нормативно-правовий акт не містить поняття державного службовця ОВС. Лише у ч.1 ст.16 Закону України «Про міліцію» ми знаходимо деякі пояснення, що особовий склад міліції складається із працівників, які проходять державну службу в підрозділах міліції і яким присвоєні спеціальні звання міліції [1]. Виходячи з даного положення, можна зробити тільки один висновок, що працівники органів МВС України повинні мати спеціальні звання. Однак таке формулювання ніяким чином не дає можливості нам говорити про державного службовця органів внутрішніх справ як про суб’єкта трудових чи службових правовідносин. Вважаємо, що вказана стаття повинна бути доповнена дефінітивною нормою, яка б містила чітке, недвозначне поняття державного службовця, який проходить службу в підрозділах системи МВС. Це визначення повинно містити усю гаму основних особливостей вказаної категорії працівників суспільного виробництва, віддзеркалювати специфіку їх соціального становища і правового стану. Пропонуємо наступний варіант дефініції: «Державний службовець ОВС – це громадянин України, який перебуває в установленому порядку на штатній посаді в органах системи МВС, має спеціальне звання, уклав з органом чи підрозділом внутрішніх справ трудовий договір (контракт), здійснює від імені держави надані йому функції та повноваження, одержує грошове утримання і має гарантований державою соціально-правовий статус».

Особливості правового регулювання припинення службово-трудових відносин з державними службовцями ОВС зумовлені комплексним характером їх правового статусу. Кожна особа рядового та начальницького складу має загальний і спеціальний статус, який являє собою «виявлення загального правового статусу, стосовно до внутрішньовидових особливостей суб’єктів» [4,с.54]. Комплексний характер правового статусу працівників органів системи Міністерства внутрішніх справ, суттєві особливості їх службово-трудових правовідносин виступають як складові окремих галузей законодавства. Комплексна галузь законодавства, що регулює відносини в сфері функціонування органів, служб та підрозділів внутрішніх справ, складається, у свою чергу, з численних комплексних інститутів, предметом регулювання яких виступають найбільш однорідні суспільні відносини в тому чи іншому аспекті діяльності ОВС. Такою однорідною групою відносин виступають і відносини, які виникають у зв’язку з припиненням служби в органах внутрішніх справ України.

Побудова чіткої структури вказаного інституту, яка повинна сприяти найбільш ефективному й цілеспрямованому вирішенню конкретних юридично значущих питань у сфері припинення службово-трудових відносин та відповідати сучасним тенденціям розвитку законодавства, потребує перегляду усіх нормативних приписів даного комплексного інституту. Це дозволить запропонувати більш раціональну й досконалу структуру їх розташування у відповідному нормативно-правовому просторі, що сприятиме більш правильному їх використанню у правозастосовчій практиці. Отже, означена структура комплексного правового інституту припинення службово-трудових відносин з працівниками ОВС повинна мати наступний вигляд:

1. Оскільки чинний Кодекс законів про працю України [2] не містить положення про регулювання трудових відносин на державній службі спеціальним законодавством, то необхідно його загальну частину доповнити нормою, де буде чітко зазначено, що особливості службово-трудових відносин державних службовців визначаються на підставі норм і принципів трудового права України та спеціальним законодавством про державну службу.

2. Особливості правового регулювання проходження державної служби деякими категоріями державних службовців повинні бути закріплені у загальних положеннях Закону України «Про державну службу» [5]. Пропонуємо варіант такого посилання у вигляді статті:

«Особливості регулювання службово-трудових відносин деяких категорій державних службовців, додаткові підстави припинення з ними трудового договору чи контракту про службу можуть встановлюватися спеціальним законодавством.

Особливості регулювання службово-трудових відносин деяких категорій державних службовців, додаткові підстави припинення з ними трудового договору (контракту про службу) встановлюються спеціальним законодавством на підставі та з урахуванням норм Кодексу законів про працю України і цього закону».

3. Закон України «Про міліцію» [1] повинен бути доповнений статтею під назвою «Припинення службово-трудових відносин», в якій будуть визначені найбільш важливі моменти даного інституту. Така стаття буде прямо вказувати, що вона виконує функцію щодо розвитку загальних положень, які містять Кодекс законів про працю України [2] і Закон України «Про державну службу» [5]. Це дуже важливо для усунення норм колізійного характеру. Окрім визначення найбільш важливих питань стосовно підстав, порядку й процедури припинення службово-трудових відносин з працівниками органів системи МВС України, дана стаття також повинна містити посилання на те, що відноситься до підстав припинення дії трудового договору (контракту), і які можуть бути врегульовані нормами Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС України [6] та Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ [7]. Уявляється, що ця стаття повинна міститися у розділі ІV Закону України «Про міліцію» [1] під назвою «Служба в міліції».

Список літератури:

1. Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. //Відомості Верховної Ради України. 1991. №4. Ст.20. 2. Кодекс законов о труде Украины // Право и практика. 1998. №7. 3. Стариков Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. 4. Трудовое право / Под ред. О.В. Смирнова. М., 1996. 5. Закон України «Про державну службу» // Відомості Верховної Ради України. 1994. №16. Ст.93. 6. Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України // Збірник нормативних актів України з питань правопорядку. К., 1993. 7. Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ //Відомості Верховної Ради України. 1991. №7.

Надійшла до редколегії 12.01.2000

О.Г. Бондар, ст. викладач каф. земельного
та екологічного права ЗДУ

Об’єкти права державної власності на землю
в умовах земельної реформи в Україні: проблеми визначення

Основною складовою земельної реформи в Україні є, безсумнівно, трансформація відносин земельної власності, яка полягає у відмові від принципу виключної державної власності на землю на користь багатоманітності форм власності на цей природний ресурс.

Разом з тим є очевидним, що закріплення множинності форм земельної власності ні в якому разі не можна розглядати як самоціль. Основною метою цього процесу має бути забезпечення багатоманітності правових форм використання земель і створення на цій базі умов для більш раціонального (з господарської та екологічної точок зору) розподілу й перерозподілу земель між окремими суб’єктами прав на землю.

Однак на основі аналізу проміжних результатів земельних перетворень в Україні можна зробити висновок, що реформування правовідносин власності на землю далеко не завжди здійснювалось на підставі виважених та обгрунтованих рішень. Ситуація в цій сфері завжди була ускладнена тим, що питання земельної власності постійно знаходяться в епіцентрі гострих політичних та ідеологічних дискусій у Верховній Раді України, інших правотворчих органах та серед широкого загалу. На жаль, досить часто ця полеміка набирає характеру непримиримого протистояння і є дестабілізуючим фактором в процесі належного правового забезпечення земельних перетворень в Україні.

Однією з найбільш важливих і суперечливих проблем земельної реформи є питання приватної власності на землю. Як зазначається у літературі, «приватна власність на землю належить до найсильніших соціально-економічних факторів» [1, с.7]. Разом з тим, не заперечуючи виняткового значення законодавчого закріплення цієї форми власності для формування багатоукладної економіки, для відновлення у селян почуття повноправного господаря на землі, слід зазначити, що цей крок сам по собі не є панацеєю від усіх бід та проблем у сфері земельних правовідносин (і новітня вітчизняна практика це вже довела).

Безглуздо було б заперечувати те, що організаційно-правовий механізм регулювання земельних відносин в умовах виключної державної власності на землю мав суттєві недоліки як економічного, так і екологічного характеру. Однак це аж ніяк не означає, що ця форма власності на землю дискредитувала себе раз і назавжди, оскільки якщо «право державної власності на землю призводить, як це трапилось в радянський період, до ущемлення майнових інтересів користувачів державної землі, то з цього ще не випливає, що це право не може бути реформоване таким чином, щоб воно відповідало ідеалу економічної справедливості» [2, с.45]. В будь-якому разі наділяти державну форму власності означеннями «недоцільна» й «безперспективна», повністю заперечуючи її на користь приватної, не можна.

За таких обставин дослідження правових проблем державної форми власності на землю, незважаючи на наявність грунтовної монографічної, дисертаційної та іншої наукової літератури (щоправда, в основному радянського періоду), видається цілком актуальним, оскільки «перетворення права державної власності стосується не лише відміни його виключності, монопольного становища, але й самої суті даного права» [3, с.71].

Важливим аспектом реформування права державної власності на землю є визначення його об’єктів. В чинному Земельному кодексі України [4] (надалі: ЗК України) об’єкти права державної власності на землю визначаються певною мірою за «залишковим» принципом. Це означає, що в державній власності знаходяться всі землі України, за винятком земель, переданих у колективну і приватну власність (ч.1 ст.4 ЗК України). Очевидно, що до колективної та приватної форм власності необхідно додати ще й комунальну, оскільки з аналізу поточного земельного та цивільного законодавства можна зробити висновок про її самостійність. Власне кажучи, подібний же підхід і було зафіксовано в Указі Президента України від 27 червня 1999 р. №722/99 «Про розмежування земель державної та комунальної власності» [5], який встановлював презумпцію перебування всіх земель у державній власності, за винятком земель комунальної та приватної власності (однак, як відомо, цей нормативний акт не набрав чинності).

Однак, на нашу думку, вкрай важливим є питання не стільки про те, які землі знаходяться у державній власності, скільки про те, які з них можуть знаходитись виключно у цій власності. Очевидно, що до цих земель мають бути включені найбільш цінні в господарському та екологічному відношенні земельні ділянки, «необхідні для забезпечення різних публічних інтересів» [6, с.63], перелік яких повинен бути чітко і макси-мально повно визначений.

Чинне земельне законодавство України містить такий перелік земель, які не можуть бути передані до колективної чи приватної власності (ч.4 ст.4 ЗК України). До них належать: землі загального користування населених пунктів, а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та державної виконавчої влади; землі гірничодобувної промисловості, єдиної енергетичної та космічної систем, транспорту, зв’язку, оборони; землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; землі лісового фонду, за винятком невеликих (до 5 гектарів) ділянок лісів, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермер-ських) господарств; землі водного фонду, за винятком невеликих (до 3 гектарів) ділянок водойм і боліт, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств; землі сільськогосподарських науково-дослідних установ і навчальних закладів та їх дослідних господарств, учбових господарств навчальних закладів, державних сортовипробувальних станцій і сортодільниць, елітно-насінницьких і насінницьких господарств, племінних заводів, племінних радгоспів і конезаводів, господарств по вирощуванню хмелю, ефіроолійних, лікарських рослин, фруктів і винограду.

Цей перелік є вичерпним, однак чинне законодавство містить й інші обмеження в цьому відношенні. Мова йде про заборону передавати у приватну власність земельні ділянки на територіях зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного за-бруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, встановлену Декретом Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. №15-92 «Про приватизацію земельних ділянок» [7]. Крім того, виходячи з аналізу положень Закону України від 27 лютого 1991 р. №791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» [8], землі зазначених зон не можуть знаходитись і у власності юридичних осіб.

Однак, на наш погляд, перелік земель, що мають знаходитись виключно в державній власності, має бути розширений. І найважливішим аспектом даної проблеми видається необхідність включення до об’єктів виключно державної власності окремих груп земельних ділянок сільськогосподарського призначення. В науковій літературі є пропозиції, «не очікуючи повного розбазарювання найціннішого багатства нації … всі землі, які використовуються державними і колективними сільськогосподарськими підприємствами, селянськими спілками та іншими користувачами для виробництва товарної продукції, визнати об’єктами права державної власності» [9, с.150]. Ця теза є досить дискусійною, і в цілому з нею важко погодитись. Але сумнів викликає лише та обставина, що пропонується включити до об’єктів виключно державної власності на землю переважну більшість земель сільськогосподарського призначення. Разом з тим, якщо мова йде про сільськогосподарські землі, кадастрова оцінка яких вище середньорайонного рівня (цінні землі), та особливо цінні землі, то ці земельні ділянки, на нашу думку, мають знаходитись у державній власності.

Стосовно цінних земель такий стан справ може бути тимчасовим (до загального покращення фінансового-економічного стану суб’єктів прав на землю та економічної ситуації в аграрному секторі в цілому, що дасть змогу реально, ефективно і в достатньому обсязі здійснювати землеохоронні заходи); особливо ж цінні землі – це винятково важливий природний ресурс, яким за будь-яких обставин не можна ризикувати. Спеціалісти ж зазначають, що «не можна сподіватися, що майбутній розподіл земель у процесі реформи серед «реальних власників» автоматично вирішить усі проблеми раціонального використання грунтів» [10, с.7]. Очевидно, що за умови знаходження особливо цінних земель в державній власності можна забезпечити більш реальні гарантії їх захисту від деградації. Про це, до речі, свідчить і світовий досвід, зокрема, Нідерландів, де існує право державної власності на землі польдерів («відвойованих» у моря земельних ділянок), які не продаються, а передаються у користування, оскільки ці землі потребують постійної уваги з боку держави.

У зв’язку з викладеними вище положеннями певний інтерес викликає проект Земельного кодексу України, внесений в березні 1997 р. на розгляд Верховної Ради України групою народних депутатів на чолі з покійним В.О. Чорноволом (надалі: проект ЗК). У ст.43 цього законопроекту, як і в чинному ЗК України, є обмеження щодо набуття права власності на землю громадянами та юридичними особами, однак вони майже повністю дублюють положення ч.4 ст.4 ЗК України. Є, разом з тим, і одна суттєва відмінність – в проекті ЗК перелік обмежених в обороті земельних ділянок відкритий.

Слід зазначити, що проблема визначення об’єктів права державної власності на землю має і такий важливий аспект, як розмежування земель державної і комунальної власності, однак це питання (як за своїм значенням, так і за обсягом) заслуговує на окреме дослідження.

Підводячи підсумки, слід зазначити, що демонополізація державної земельної власності є необхідним процесом, оскільки лише плюралізм форм власності на землю і, відповідно, правових форм землевикористання зможе забезпечити дійсно раціональне використання і ефективну охорону та відтворення земель. Ні в якому разі не можна ігнорувати роль державної форми власності на землю і перебільшувати значення приватної, оскільки, незважаючи на всі позитивні риси останньої, слід пам’ятати, що «розширення сфери приватної власності на природні ресурси потребує глибоко виваженого аналізу можливих негативних економічних, екологічних і соціальних наслідків» [11, с.33]. Для задоволення цілої низки загальнодержавних та суспільних інтересів господарського та природоохоронного характеру державна власність на землю, безумовно, необхідна.

Список літератури:

1. Гуревський В.К. Право приватної власності громадян України на землі сільськогосподарського призначення: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. К., 1999. 2. Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гра­жданского законодательства при регулировании земельных отно­шений // Государство и право. 1996. №2. 3. Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отно­шений в современных условиях. Х., 1998. 4. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1991. №10. Ст.98; ВВР. 1992. №25. Ст.354; ВВР. 1993. №26. Ст.276; ВВР. 1993. №10. Ст.79. 5. Урядовий кур’єр. 1999. 8 липня. 6. Андрейцев В.І. Суверенній Україні – нову «Земельну Конституцію» (Концептуальні підходи до підготовки проекту Кодексу законів України про землю) // Право України. 1999. №8. 7. ВВР України. 1993. №10. Ст.79. 8. ВВР України. 1991. №16. Ст.198 (з подальшими змінами). 9. Вівчаренко О.А. Право власності на землю в Україні (актуальні проблеми). Івано-Франківськ, 1998. 10. Булигін С. Чорнозем у біді // Сільський час. 1998. 13 листопада. 11. Крассов О.И., Рюмина Р.Б. Право государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1995. №9.

Надійшла до редколегії 22.11.99

О.П. Шем’яков, заступ. завідуючого
каф. правознавства Макіївського
економіко-гуманітарного ін-ту

Деякі аспекти проблеми юридичного визначення поняття надр

Кожній галузі правових відносин притаманні фундаментальні юридичні категорії, які несуть основне теоретичне та прикладне навантаження у лінгвістичному апараті та функціонуванні цих правовідносин. Однак переоцінка, яка проходить в процесі становлення сучасної правової держави, соціальної сутності та значущості багатьох процесів та явищ правової дійсності, обумовлює необхідність переосмислення та поглиблення понять, термінів та визначень. Саме такого переосмислення та поглиблення потребують юридичні поняття надр та родовищ корисних копалин, а також деякі спеціальні гірничо-правові терміни та визначення.

Звертатися до визначення поняття надр необхідно ще й тому, що поняття надр у сучасному законодавстві не відображає суттєві юридично значущі ознаки цього правового об’єкта. До того ж законодавство про надра має розвиватися та удосконалюватись, а тому потребує точного визначення предмет правового регулювання.

Існує ще один аспект проблеми юридичного визначення поняття надр.

На відміну від природно-фізичних характеристик земельних, водних та лісових ресурсів, які піддаються кількісній та якісній оцінкам на відповідних територіях, загальні просторові та речовинно-компонентні параметри надр на цих же територіях, як правило, невизначені або визначені дуже приблизно. Тому використання земель, вод, лісів у таких випадках часто супроводжується використанням надр, що спричиняє необхідність розмежування процесів правового регулювання земле-, лісо- та водокористування від надрокористування.

Відомо, що при визначенні об’єкта науки з’ясовується основна мета її, основний зміст, суттєвість та загальна спрямованість. У аспекті, який нас цікавить, предметом визначення є надра. Безумовно, земля та її надра як матеріально-енергетична система є об’єктами геології. Геологія ж у свою чергу відокремлює як об’єкт дослідження корисні копалини.

Отож важко, не спираючись на геологічні поняття, дати чітке правове визначення надр.

В історичному плані «надра» як термін, що визначає частину матеріального світу, використовується в законодавстві лише як об’єкт власності. Коли ж мова йшла про господарчу експлуатацію надр, то розумілися родовища корисних копалин. Термін «надра» взагалі відсутній у термінологічному словнику гірничої справи. Тут він також ототожнюється з поняттям «корисні копалини», згадується при визначенні мінеральної сировини як «корисних копалин, що видобувають з надр» [1, с.322].

Автори наукових досліджень 60-х рр., спираючись на спеціальну геолого-технічну та довідкову літературу, не розрізняли поняття «надра» та «корисні копалини» [2]. Теза про ототожнення надр з корисними копалинами, заснована переважно на урахуванні окремих природно-фізичних характеристик та повсякденному розумінні даних об’єктів, не відображувала усіх їхніх природних, гірничо-економічних та геоекологічних властивостей, не випливала із змісту чинних гірничо-правових актів, практики надрокористування та не враховувала можливість появи нових видів користування надрами.

В основу визначення надр дослідниками 70-х рр. покладені геометричні вимірювання [3, с.393; 4, с.32]. Позитивним тут є те, що у них «надра» вперше визначаються як більш широке, ніж просто корисні копалини, поняття. Одначе, і вони мають деякі загальні недоліки. Зокрема, автори хоч і визначають «надра» як поняття більш широке, ніж корисні копалини, не вказують, що ж складає вміст надр, крім корисних копалин. У зв’язку з цим неможливо встановити ті ознаки, за якими можна було б відокремити «надра» – об’єкт законодавства про надра, від «землі» – об’єкта земельного законодавства.

Бажання законодавців в подальшому розмежувати надра як об’єкт правового регулювання від інших природних ресурсів привело до закріплення фонду надр у значенні всіх їх складових частин, які використовуються або не використовуються. Неординарність обраної правової конструкції полягала у тому, що при відсутності поняття надр законом вводилося абстрактне поняття їх фонду та встановлювалися види надрокористування.

Заславська Л.А., критикуючи авторів, які ототожнюють поняття «надра» та «корисні копалини», правильно вказує, що законодавство про надра «повинно регулювати не самі відносини у зв’язку з видобуванням корисних копалин, а й відносини, що не пов’язані з видобуванням корисних копалин, наприклад, із будівництвом та експлуатацією підземних споруд та ін.» й вперше [5, с.119]. Аналогічних поглядів на питання про поняття надр дотримується Сиродоєв Н.А., який надра визнає як «частину природного середовища» [6, с.18].

Однак, кожне із вказаних визначень є неповним. І це зрозуміло, бо автори насамперед поривалися спростувати помилкове уявлення про надра тільки як про родовища корисних копалин. У визначеннях, що дають Н.А.Сиродоєв та Л.А.Заславська, відсутній такий необхідний елемент, як вказівка на територіальний простір. Це дуже важливо, наприклад, для визначення дії законодавства про надра у просторі. Це безпосередньо пов’язане з поняттям надр, як частини природного середовища, що знаходиться, як ми з’ясували, у підземному просторі всієї території держави, а також вихід родовищ корисних копалин на поверхню землі в межах території країни.

Далі, під час пояснення свого визначення, Н.А.Сиродоєв пише, що «власність держави на надра розповсюджується до технічно доступних глибин» [6, с.19]. Але з цією позицією не можна погодитися, бо право виключної власності держави розповсюджується на всі надра України і неможливо відмежувати це право якимись межами. До речі, цієї ж помилки припустилися сучасні українські законодавці, коли визначили надра «як частину земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та засвоєння» (ст.1 КУпН).

З тієї ж причини не можна погодитися з автором сучасних досліджень О.Плотниковою, яка стверджує, «що неможливо встановлювати граничну глибину надр як об’єкта екологічного права», але наполягає на визначенні суто технічної характеристики – «доступності надр для геологічного вивчення». На жаль, з опублікованої статті неможливо визначити ставлення автора до співвідношення вказаних понять з точки зору юридичного визначення надр як об’єкта правового регулювання [7, с.64-66].

Необхідно також підкреслити, що у визначенннях вищеназваних авторів не знайшли свого відображення ділянки надр, які являють собою наукову або культурну цінність. Але ж такі рідкісні об’єкти науки та культури, як геологічні відшарування, мінералогічні утворення, палеонтологічні, археологічні та інші, здебільшого знаходяться у надрах землі і можуть бути виявлені тільки шляхом розкопок після відповідної геологічної розвідки. Отже, до того часу, як ці ділянки надр мають оголосити державними заповідниками або пам’ятками культури, мова йтиме про проникнення в надра землі, тобто про користування надрами. Таким чином, якщо всілякі археологічні та інші пошукові роботи пов’язані з прониканням в надра землі, то, на нашу думку, відносини у зв’язку з археологічними роботами необхідно вважати видом надрокористування і відповідно розширити види користування надрами, які передбачені ст.14 КУпН.

З цієї ж причини неможливо погодитись з О.Плотниковою, яка вважає недоцільним виділяти в окремий вид надрокористування створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення, а обмежити види надрокористування геологічним вивченням, будівництвом та експлуатацією підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин [7, с.64-66].

Суттєвим, на наш погляд, при визначенні поняття «надр», є питання про співвідношення надр з підземними водами. У поняття «надра» Н.А.Сиродоєв, наприклад, підземні води не включає. Башмаков Г.С. хоча й не охоплює поняття підземних вод поняттям надр, але далі дійшов висновків, що підземні води одночасно є водами та надрами, а регулювання відносин в даній галузі здійснюється нормами того та іншого законодавств, тобто тут маємо справу з пограничним явищем [8, с.18].

Можна очікувати заперечень, що підземні води, як записано у ст.3 Водного кодексу України, є складовою частиною державного водного фонду України. Так, повністю погоджуючись з цим, ми проте, вважаємо, що за своєю геологічною будовою підземні води охоплюються поняттям «надра» і окремі сторони правового їх режиму, наприклад, пошук, розвідка їх, буріння нових експлуатаційних шквар (скважин) на воду та деякі інші, проводять у відповідності з вимогами законодавства про надра.

При цьому ми не припускаємо, що відносини, які складаються у сфері користування підземними водами, повністю поглинаються відносинами по надрокористуванню або породжують небезпеку посилення відомчої конкуренції та ігнорування єдності води у природному кругообігу. Як нам уявляється, це необгрунтовано, тому що компетенція органів охорони надр та органів охорони вод розмежовані відповідними законодавчими нормами. Тобто тут мова може йти тільки про співвідношення водного законодавства із законодавством про надра.

З метою виведення методологічно правильного, повного та придатного для законодавчого закріплення поняття надр необхідно виявити його найбільш суттєві юридично значущі ознаки.

У природному стані надра виступають у вигляді об’ємно-площинних просторів внутрішньої геосфери, що виходять на земну поверхню або розташовані під землею та водами. В цих просторах можливе находження поверхневих, підземних, органічних, мінеральних, металевих, рудних, геотермальних, газоподібних родовищ корисних копалин; порожні породи; споруди, що зведені з метою розробки цих родовищ та не пов’язані з видобуванням корисних копалин; рідкісні геологічні відшарування, палеонтологічні об’єкти і мінералогічні утворення, що являють наукову, природоохоронну або культурно-естетичну цінність. У деяких випадках такі простори є пустотами і виступають в вигляді природних або антропогенних печер, гротів, шахт, катакомб, кар’єрів та інших гірничих виробок.

Природно-геологічні властивості надр обумовили їх основне цільове господарське та екологічне призначення відповідно для: геологічного вивчення, видобування корисних копалин; будування та експлуатації підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин; захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод; утворення особливо охоронюваних заповідних об’єктів та територій; здійснення рекреації; збору рідкісних мінералогічних, палеонтологічних та інших унікальних геологічних матеріалів.

Соціально-правові ознаки надр полягають у можливості даного елемента природи виступати об’єктом правовідносин власності, користування, охорони та управління.

З урахуванням вищесказаного, надра являють собою об’ємно-площинний простір, який містить корисні копалини, порожні породи, рідкісні мінералогічні, палеонтологічні утворення або ділянки такого простору, що виступають у вигляді природних та техногенних порожнин, який є власністю держави та використовується з метою геологічного вивчення будови земної кори та процесів, що в ній відбуваються, розвідки та розробки родовищ корисних копалин, захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод, організації природного заповідування, будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов’язаних із видобуванням копалин, а також аналогічні ділянки, що не використовуються.

Для з’ясування юридичного поняття надр необхідне розмежування останніх з землею. Загальним критерієм розмежування даних об’єктів є їхні юридично значущі природно-фізичні властивості, згідно з якими надра являють собою об’ємно-площинні простори природного середовища, в той час як земна поверхня є лінійно-площинним простором цього середовища.

Спеціальними ознаками відмежування надр від землі стосовно видобування корисних копалин виступають мета та засіб використання просторів природного середовища: у випадках вилучення з останньої будь-якої природної речовини (незалежно від ступеня його користі) здійснюється надрокористування; при іншому цільовому призначенні таких просторів має місце користування поверхнею землі.

Критеріями відмежування надр та земної поверхні у процесі підземного будівництва, захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод служить основне інженерне призначення споруд, що будуються, та порожніх просторів природного середовища. Призначені функціонувати під землею споруди та відходи, що захороняються до земної товщини, стічні води безвідносно до ступеня свого заглиблення до внутрішньої геосфери займатимуть ділянки просторів надр. Навпаки, при призначенні споруд виконувати соціально корисні функції безпосередньо на поверхні землі, незалежно від масштабів заглиблення у товщу останньої фундаменту такої споруди здійснюється землекористування.

Враховуючи раніш проведені теоретичні дослідження, чинне законодавство та практику його застосування, подане нами найбільш загальне поняття надр можна визначити надра як предмет правового регулювання.

Надра як предмет правовідносин – це частина природного середовища, що являє собою об’ємно-площинний простір, розташований під поверхнею суші та дном водоймищ у межах території України, в тому числі континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, містить: корисні копалини, порожні породи, рідкісні мінералогічні, палеонтологічні утворення, підземні води та ділянки такого простору, що виступають у вигляді природних та техногенних порожнин, ділянки, що використовуються з метою чи без мети видобування корисних копалин або зовсім не використовуються, а також родовища корисних копалин, що виходять та знаходяться на поверхні землі.

У поданому нами визначенні не розкритий зміст мети використання надр. В цьому, на нашу думку, нема необхідності. Ст.14 КУпН перелічує ті випадки, коли надра надають у користування.

Суперечним є законодавчо закріплене поняття техногенних родовищ корисних копалин (п.3 ст.5 КУпН), тобто «місць, де накопичилися відходи видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені і мають промислове значення» і «є частиною державного фонду надр». Але ж згідно зі ст.13 Конституції України надра, як природний ресурс, складають собою об’єкт права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади. Тобто надра, як частина природного середовища, є об’єкт права виключно державної власності.

Це право не розповсюджується на продукцію, яка є продуктом праці людини при відокремленні її від природного середовища. Навіть будь-яке накопичення найцінніших речовин антропогенного походження внаслідок додання до них соціально-корисної праці людини набувають споживчих властивостей товарно-сировинної продукції. А те, що вона не може бути використана за умов недосконалості технологій її переробки, є недоліком розвитку техніко-економічного рівня окремих виробництв.

Тієї ж думки і О.Плотникова, яка підтримує класичне визначення родовищ корисних копалин як цілком природних утворень у результаті ендогенних природних процесів, що відбуваються в літосфері, на відміну від техногенних родовищ, які мають штучне походження [7].

На нашу думку, невиправдане віднесення відходів видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини до надр держави породжує правове неузгодження в юридичних поняттях, а також неоднозначність і невизначеність при застосуванні відповідних законодавчих норм щодо надр та відходів.

Підсумовуючи, слід підкреслити, що коли ми говоримо про охорону надр, то мова повинна йти не лише про раціональне використання корисних копалин, але й про охорону надр при використанні їх з іншою метою. Включення до поняття «надра» підземних вод, геологічних відшарувань тощо обумовлює й організацію їх охорони. Правове значення поняття «надра» саме і полягає у тому, що правовій охороні підлягають надра в цілому, тобто все те, що охоплюється цим поняттям.

Існування правового поняття надр має важливе теоретичне та практичне значення для визначення потім поняття користування надрами, кола суб’єктів користування надрами, а також для визначення сутності та принципів правової охорони надр і для класифікації видів правовідносин з приводу користування надрами.

Список літератури:

1. Лидин Г.Д. Горное дело: Терминологический словарь. М., 1990. 2. Осипов Н.Т. К вопросу о правовом режиме недр в СССР // Вестник Ленинградского ун-та. 1960. №5. Вып.1; Лисковец Б.А. Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР. М., 1960; Плахута В.Г. Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР: Дисс…канд. юрид. наук. Свердловск, 1966. 3. Балезин В.П. Правовой режим недр и земель, предоставляемых для их разработки: Учебник. М., 1971. 4. Ерофеев Б.В. Советское земельное право. М., 1971. 5. Заславская Л.А. О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими //Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып.16. 6. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М., 1969. 7. Плотникова О. Про зміст деяких визначень, які використовуються в надровому законодавстві // Право України. 1999. №6. 8. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974.

Надійшла до редколегії 06.01.2000

І.Л. Радик, аспірант каф. екологічного права
НЮАУ ім. Ярослава Мудрого

Правовий режим ліцензування користування надрами

Упродовж віків надра виступали одним з найпривабливіших обєктів інвестування. Господарники, переслідуючи мету одержання максимальних прибутків, провадили інколи нераціональне використання цього обєкту, не вживали заходів щодо його охорони та відновлення. Це призвело до виснаження природного ресурсу.

Разом з тим, надра – це власність держави, тому їх використання повинно провадитися з урахуванням інтересів всього суспільства, а господарську діяльність слід обмежити певними правовими рамками. Під цим гаслом на початку ХХ ст. і виникла ідея використання природних ресурсів у певному еколого-правовому режимі.

З розвитком НТП, що призвело до посилення техногенного впливу людини на навколишнє середовище, правовий режим використання довкілля зазнавав своєрідної еволюції, посилювались його дозвільні та контрольні функції, виникали правові імперативи та відповідальність за порушення цього режиму.

Разом з тим, напрацьовувались і правові режими стосовно використання окремих правових ресурсів, зокрема надр. Історію розвитку правового режиму використання надр можна поділити на два періоди, а саме: коли право користування надрами у гірничодобувних підприємств виникало з моменту надання гірничовідвідного акта, а реалізувалося після відводу земельної ділянки, та період, коли надра надаються у користування на підставі ліцензії.

Однією з умов виникнення саме ліцензійного режиму використання надр послужили ринкові перетворення в економіці країни. Їх суть полягає у відмові від адміністративно-правових методів управління та введення цивільно-правових форм регулювання [1, с.15]. Це спонукало зародження нових, потенційно ефективних методів управління в новій системі господарювання, одним з яких і виступає ліцензування.

Зазначена правова форма теоретично досліджена в цивільному праві та підприємництві. Щодо використання природних ресурсів у формі ліцензування, то цей інститут існує порівняно не довго, законодавством ще не напрацьовані види ліцензій, їх правова природа. В юридичній літературі відсутнє єдине поняття еколого-правової ліцензії, немає єдиної думки щодо її функцій та місця в правовій системі. Так, наприклад, Г.Бистров та І.Краснова вважають, що ліцензування надрокористування, в умовах виключної власності держави на надра, виступає важливим правовим інструментом, що дозволяє регламентувати та контролювати господарську та інші види діяльності по використанню надр [2, с.74].

Інші автори, досліджуючи юридичну природу ліцензування, вважають, що саме інститут ліцензування здатний забезпечити безпеку товарів, послуг, а також безпеку проведення екологічних робіт, планування та проведення заходів щодо уникнення та ліквідації аварій та інше [3, с.75].

Ліцензійна система природокористування притаманна багатьом країнам світу. В Україні ліцензування в сфері користування надрами почало функціонувати після прийняття у 1991 р. Закону України «Про підприємництво».

Так, згідно з ч.1 ст.19 Кодексу про надра України, останні надаються у користування лише за наявності спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр. Зазначений кодекс не дає визначення поняття ліцензії, проте містить положення, що ліцензування – єдиний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянкою надр з відповідною метою. Разом з тим, відповідно до п.3 ст.19 Кодексу про надра України, право на користуваня надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу [4].

На наш погляд, ці два дозвільні документи суттєво протирічать один одному. Розуміється, що спеціальний дозвіл (ліцензія) та акт про надання гірничого відводу є самостійними юридичними документами контрольно-дозвільної системи України. Але ж положення Кодексу про надра України, відповідно до якого надра надаються у користування лише за наявності спеціального дозволу (ліцензії), породжує виникнення у зацікавленних осіб відповідного правового статусу надрокористувачів, на підставі якого вони можуть фактично користуватися надрами. Більше того, слово «лише» вказує на те, що ліцензія – це єдиний документ дозвільної системи надрокористування. Проте, виходячи із практики застосування законодавства про надра, зазначені особи не можуть реалізувати наданого їм субєктивного права надрокористування без одержання акта про гірничий відвід.

Слід зазначити, що субєкти підприємництва не можуть розпочинати деякі з видів робіт, включаючи і використання надр, без одержання дозволу на початок робіт від Держнаглядохоронпраці України [5]. Ми не стверджуємо, що всі види надрокористування виступають господарською діяльністю, скажімо, геологічне вивчення надр не має своєю метою одержання прибутків, а значить не носить господарський характер. Проте значна більшість видів надрокористування будується на господарській основі, а це значить, що для реалізації субєктивного права надрокористування необхідно одержання ще одного дозвільного документа.

Разом з тим, вважаємо характеристику правового режиму ліцензування неповною без дослідження правової природи дозвільних документів, що необхідно подати до компетентного органу для одержання ліцензії.

Одним з таких документів виступає погодження матеріалів для одержання ліцензії з Мінекобезпеки України. Формою такого погодження виступає екологічна карта [6, п.14]. Суть цього документа полягає у тому, що умови, які висунуті Мінекобезпеки щодо використання надр, зазначаються у ліцензії, а їх виконання контролюється місцевими органами вищезгаданного міністерства. При порушені умов погодження та вимог природоохоронного законодавства користувачами надр Мінекобезпеки звертається до Держкомгеології з клопотанням про скасування ліцензії.

У звязку із наведеним режимом ліцензування використання надр випливає: система екологічного законодавства допускає дублювання функцій ліцензії та акта про гірничий відвід; контрольні повноваження щодо режиму ліцензування розпорошені між такими органами як Держкомгеології та Мінекобезпеки України, що в свою чергу не дає визначитись з правовим статусом (сукупність прав та обовязків, що надаються користувачам надр) ліцензії та інших документів. Вважаємо, що і структура провадження інституту ліцензування побудована не зовсім вдало, це пояснюється існуванням та порядком одержання низки дозвільних правових документів, що погоджують, дозволяють, надають та засвідчують право надрокористування.

Стосовно функцій та правового статусу ліцензій в літературі немає комплексного дослідження. Одначе в юридичній літературі досліджувалося питання щодо юридичної природи гірничовідвідного акта впродовж всього часу існування інституту надрокористування. Вперше документ, що дозволяв користуватися надрами, був зафіксований в Гірничому положенні СРСР 1927 р. Відповідно до зазначеного положення, пошук та розвідка родовищ корисних копалин провадилась на підставі свідоцтв, а відкриті родовища надавались у користування згідно з договором. Згодом, з прийняттям Основ законодавства 1975р. про надра СРСР, документ, що надає право на користування надрами, постав у формі гірничовідвідного акта та проіснував під такою назвою до цього часу.

Так, наприклад, Н.Б.Мухопандінов [7, с.269], вважає, що цей документ в силу свого походження виконує дві функції. По-перше, розпорядчу функцію держави-власника по наданню надр, згідно з якою гірничовідвідний акт – це адміністративний акт, що являє собою рішення компетентного органу про надання родовищ корисних копалин у користування. По-друге, функцію державних органів по визначенню меж та місць розташувань родовищ корисних копалин. У цьому випадку гірничовідвідний акт виступає формою гірничого відводу, яким, на думку таких вчених, як Б.В.Єрофеев, М.М.Бринчук [8], називають частину надр, що надані надрокористувачам для промислової розробки корисних копалин, що в них залягають.

Таким чином, гірничовідвідний акт як складне правове явище, що являє собою один із видів дозволу, а також форму гірничого відводу (письмове закріплення геологічних, географічних, топологічних меж та координатів родовищ корисних копалин).

На нашу думку, необхідно викласти ці протилежні властивості в двох юридичних документах. Один з них повинен стати формою адміністративного дозволу, а інший – формою гірничого відводу.

Разом з тим, ліцензії теж притаманні власні адміністративні функції. Вона засвідчує відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами, раціональне та ефективне використання надр, може встановлювати особливі умови технології видобування та переробки корисних копалин, порядку видобування корисних копалин, у тому числі з метою запобігання негативним екологічним наслідкам [9, п.12].

Тому, як один із шляхів вирішення поставленої проблеми – розмежу­вання функцій ліцензії та гірничовідвідного акта, а також визначення їх правового статусу, необхідно усі адміністративні функції, що притаманні дозвільним документам в сфері надрокористування, сконцентрувати в одному документі, а саме у ліцензії. До неї слід також включити адміністративні функції гірничовідвідного акта. Інший документ, акт про гірничий відвід, виступатиме лише формою гірничого відводу, а геологічні, топографічні карти-схеми та інші засоби індивідуалізації родовища корисних копалин будуть його складовими частинами.

Проведення розмежування функцій цих дозвільних документів породжують відповідні зміни в регулюванні порядку одержання зазначених дозвільних документів. Для вирішення цієї поставленої нами проблеми вважаємо за доцільне звернутися до досвіду ліцензування використання надр інших країн.

В РФ ліцензія за своїм правовим становищем виступає документом, що засвідчує право власника на користування надрами, а також закріплює умови та форму договірних відносин в сфері надрокористування [10, с.138]. За законодавством США добування корисних копалин здійснюється на підставі заявок на добування корисних копалин та договору оренди земель для добування [11, с.102].

Вважаємо, що правове регулювання відносин, повязаних з ліцензуванням надр в РФ є ефективнішим і може бути запозичене для екологічного законодавства України. Насамперед це обумовлено тотожністю ознак права власності та користування на природні ресурси, що є важливим для інституту екологічного ліцензування. Крім того, зазначений інститут в Російській Федерації імплементував міжнародні стандарти. Відповідно до ст.11 Закону Росії «Про надра» останні надаються в користування на підставі спеціального дозволу в формі ліцензії, яка є документом, що засвідчує право її власника на користування ділянкою надр у відповідних межах [12]. Гірничим відводом вважають геометричний блок надр, що знаходиться в стадії промислового освоєння і обмежений просторовими координатами [13, п.1]. Ділянка надр у формі гірничого відводу надається в користування при видачі ліцензії на право добування корисних копалин [14, п.3.4].

Таким чином, використовуючи досвід ліцензування РФ, структурна побудова інституту ліцензування в екологічному праві України може бути змодельована наступним чином: а) ліцензія надає та засвідчує право користування надрами; б) після отримання ліцензії суб’єкт фактично і юридично може приступити до користування надрами. Гірничовідвідний акт та екологічна карта мають одержуватися зацікавленими субєктами до видачі ліцензії. Екологічна карта та акт про гірничий відвід повинні являти собою складову частину документів інституту еколого-правового ліцензування надр.

Список літератури:

1. Олийник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Законность.1998. №10. 2. Бистров Г. Краснова И. Лицензирование пользования недрами // Закон.1994. №6. 3. Шевчук А.В. О лицензировании природоохранительных видов деятельности // Вестник Московского Университета. Серия 6. Экономика. 1998. №3. 4. Відомості Верховної Ради України. 1994. №36. Ст.340. 5. Закон України «Про охорону праці» // Голос України.1996. 5 червня. 6. Інтрукція “Про порядок погодження матеріалів з Мінекобезпеки України та його органами на місцях для отримання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами” // Екологія і закон. Екологічне законодавство України. Книга 2. К., 1998. 7. Мухопандинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата, 1972. 8. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996; Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды) М., 1998. 9. Порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами // Збірник постанов Уряду України. 1995. №10. Ст.702. 10. Круглов В.В. Правовое регулирование лицензирования пользования недрами // Известие вузов. Горный журнал. 1993. №6. Спецвыпуск №2. 11. Краснов О.И. Горное право США // Государство и право. 1994. №12. 12. Сборник законодательства РФ. 1995. №10.Ст.823. 13. Инструкция “О предоставлении горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений” // БНА Федеральных органов исполнительной власти РФ 1996. №98. 14. Положение о порядке лицензирования пользования недрами // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №33. Ст.1917.

Надійшла до редколегії 21.12.99

О.О. Китаєва, асистент каф. земельного
та екологічного права ЗДУ

Правове регулювання відвернення забруднення
морських вод України з суден

Першочерговими проблемами охорони та відтворення навколишнього природного середовища Азовського та Чорного морів є зниження рівня забруднення вод морів, у тому числі і з суден, зменшення антропогенного впливу на морські системи, забезпечення збалансованості процесів використання і відтворення морських природних ресурсів, відвернення загрози непоправної втрати біологічного різноманіття та біологічних ресурсів морів.

Огляд еколого-правової літератури з досліджуваної теми, а також аналіз юридичної практики з цього питання свідчать про необхідність визначити нормативно-правові засади розвитку аквакультури. Це обумовлено також змістом обсягів промислового і, зокрема, транспортного навантаження на територіальні та внутрішні морські води Чорноморсько-Азовського басейну в умовах ринкових перетворень суспільства і прокладання нових транспортних «коридорів».

Правове регулювання відвернення забруднення територіальних та внутрішніх морських вод України з суден є одним з правових засобів охорони навколишнього природного середовища. Його складовими елементами є: а) об’єкти природи, в даному випадку це – територіальні та внутрішні морські води України; б) закріплюючі, забороняючі, обмежуючі, дозвільні заходи щодо охорони морських вод від забруднення з суден; в) контроль за їх додержанням та застосуванням; г) форми відповідальності та відшкодування шкоди, заподіяної порушенням екологічного законодавства користувачами та власниками суден.

У науковому вивченні цієї проблеми значущим є визначення поняття «судно».

Згідно зі ст.2 Конвенції МАРПОЛ 73/78 ««судно» – це судно, що експлуатується в морському середовищі будь-якого типу і містить судна на підводних крилах, судна на повітряній подушці, підводні судна, плавучі засоби, а також стаціонарні або плавучі платформи» [1, с.5].

В ст.15 КТМ України поняття «судно» обмежується поняттям торговельного судна. Торговельне судно в цьому Кодексі означає «самохідну або несамохідну плавучу споруду, яка використовується:

1) для перевезення вантажів, пасажирів, багажу і пошти, для рибного або іншого морського промислу, розвідки і добування корисних копалин, рятування людей і суден, що зазнають лиха на морі, буксирування інших суден та плавучих об’єктів, здійснення гідротехнічних робіт або піднімання майна, що затонуло в морі;

2) для несення спеціальної державної служби (охорона промислів, санітарна та карантинна служби, захист моря від забруднення тощо);

3) для наукових, навчальних та культурних цілей;

4) для спорту;

5) для інших цілей» [2, ст.349].

 Можна зазначити, що вищенаведене визначення судна виходить з відзначення суттєвої характеристики судна – «плавуча споруда» та його можливого призначення.

У Порядку ведення Державного суднового реєстру (ДСР) України та в п.18 Суднової книги (СК) України використано класифікацію суден, яка передбачена Міжнародним кодексом по управлінню безпечною експлуатацією суден, а саме: пасажирське судно; пасажирське високошвидкісне судно; вантажне високошвидкісне судно; навалочне судно; нафтовий танкер; танкер-хімовоз; пересувна морська бурова споруда; газовоз; інше вантажне судно [3].

Для визнання споруди судном важливо, щоб об’єкт був наслідком людської праці та призначався для діяльності в сфері торговельного мореплавства. При цьому не має значення «цей об’єкт є самохідним або несамохідним, перебуває на ньому екіпаж чи ні, пересувається він в даний момент або знаходиться в стані спокою» [4, с.32].

Поняття «судно» можна розглядати в двух аспектах – правовому та технічному. В морському праві судно аналізується і як продукт суднобудівної техніки, і як установа, яка має права та обов’язки. Остання позиція обумовлена тим, що, незважаючи на те, що носіями прав та обов’язків в кінцевому рахунку завжди виступають люди, безпосередніми суб’єктами правовідносин можуть бути підприємства, об’єднання та організації, які засновані людьми. Морське судно як установа може бути визнано винним або невинним і до нього застосовуються адміністративні санкції – штрафи, позбавлення права плавання тощо. Однак морське судно не має прав юридичної особи, бо госпрозрахунок морського судна має характер цехового та майнова відокремленість морського судна від іншого майна судновласника не має юридичного закріплення; цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність за зобов’язаннями морського судна несе користувач або власник судна. Згідно зі ст.20 КТМ України поняття «судновласник» та «власник судна» не тотожні, кожне з них несе власне смислове навантаження. Судновласник – це «юридична або фізична особа, яка експлуатує судно від свого імені, незалежно від того, чи є вона власником судна, чи використовує на інших законних підставах», а власником судна «є суб’єкт права власності або особа, яка здійснює відносно закріпленого за нею судна права, до яких застосовуються правила про право власності» [2].

Згідно з КТМ України «судновласник» – це той, хто на законних підставах експлуатує судно для отримання прибутку відповідно з його господарським призначенням, тобто володіє, користується ним. А «власник судна» – це власник судна, який не тільки володіє, користується ним, але й розпоряджається. Остання обставина ще не знайшла достатнього висвітлення у вітчизняній правовій науці і проблема правового статусу судна є актуальною і значущою для сучасної практики судноплавства. У 80-х рр. ретельний аналіз правового статусу судна був здійснений Л.М.Єгоровим. Він вважає, що правовий статус судна визначається принципом міжнародного права, а саме принципом закону прапору (lex banderae), принципом закону держави, в якій зареєстровано судно; принципом закону, який діє в місці перебування судна (lex rei sitae) або принципом закону суду (lex fori) [5, с.42].

Поняття «судно» в науковій літературі тлумачиться в широкому розумінні (тоді воно включає як торговельні судна, так і військові кораблі і судна) та у вузькому розумінні (винятком є військові кораблі та судна, катери, шлюпки та інші плавучі засоби, що належать будь-якому судну).

Загальне поняття військового корабля міститься в ст.8 Женевської Конвенції про відкрите море, де зазначається, що під військовим кораблем розуміється судно, яке належить до військово-морських сил будь-якої держави та має знаки, які відокремлюють військові кораблі за їх національністю, перебуває під командуванням офіцера, який знаходиться на державній службі, ім’я якого занесено до списку офіцерів військово-морського флоту, і має екіпаж, який підлеглий регулярній військовій дисципліні [6]. Будь-який військовий корабель розглядається як специфічний орган держави та діє за повноваженням своєї влади, одночасно є представником збройних сил [7, с.4–5]. Основа правового положення військового корабля визначається його імунітетом, який означає свободу від юрисдикції іноземної влади та свободу від примусу та будь-яких насильницьких дій в будь-якій формі (затримання, арешт, обшук, конфіскація, реквізиція тощо) [8, с.117]. Порядок заходу військових кораблів в територіальні та внутрішні води регулюється внутрішнім законодавством країни і грунтується або на дозвільному, або повідомляючому принципах.

Важливим є також визначення поняття «територіальні та внутрішні морські води України».

В зміст поняття «води» входять всі стани природної речовини води – рідкий, твердий, газоподібний. Юридичне визначення «води» містить лише сукупність водних об’єктів, використання яких можна врегулювати, тому до «вод» не відносяться запаси води в атмосфері, волога грунту тощо. У ст.1 Водного кодексу України поняття води трактується як «всі води (поверхневі, підземні, морські)», що входять до складу природних ланок кругообігу води» [9]. В цій же статті даються визначення: води лляльної (підсланевої), тобто води з домішками (переважно нафтопродуктів), що зібрана в колодязях – ллялах машинних відділень судна; води стічної – це вода, що утворилася в процесі господарсько-побутової і виробничої діяльності (в нашому випадку діяльності судна).

До внутрішніх морських вод входять, згідно з міжнародним правом, (ст.5 Женевської конвенції про територіальне море та прилеглу зону і ст.8 Конвенції ООН по морському праву 1982 р.), води, які розташовані в бік берега від похідної лінії територіального моря. Внутрішні морські води є складовою частиною території кожної держави, яка має морське узбережжя. До них відносяться: а) акваторії морських портів; б) моря, які повністю оточені сушею однієї держави, а також моря, все узбережжя яких і обидва береги об’єднані з іншим морем (або океаном) і належать до однієї держави; в) морські бухти, лимани та затоки, береги яких належать до однієї держави і ширина входу в які не перевищує 24 морські милі.

Таким чином, внутрішніми морськими водами України є акваторії морських портів, а саме портів Іллічівська, Одеси, Ялти, Феодосії, Миколаєва, Білгород-Дністровська, Скадовська, Євпаторії, Севастополя, Ізмаїлу, Керчі, Бердянська, Маріуполя та Феодосійська затока.

Внутрішні морські води є частиною території прибережної держави. На них, як і на будь-яку іншу частину території держави, повністю розповсюджується її суверенітет. Лише прибережна держава має право визначати межі внутрішніх вод та їх правовий статус.          

Якщо до внутрішніх морських вод колишнього Радянського Союзу в регіоні, що нами аналізується, відносилися Феодосійська затока в Чорному морі, Азовське море та акваторії всіх морських портів, то до внутрішніх морських вод України відносяться тільки акваторії вищенаведених морських портів та Феодосійська затока. Судноплавство у внутрішніх морських водах України регулюється виключно законами і правилами України. Як правило, будь-які іноземні судна можуть заходити у внутрішні води з дозволу останньої