Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Міністерство освіти і науки України

Національна юридична академія України

імені Ярослава Мудрого

 

 

 

дміністративне
право

України

За редакцією професора Ю. П. Битяка

Допущено         ,

Міністерством освіти і науки України.

Підручник для студентів

юридичних Спеціальностей

вищих яавчальїшх закладів освіти

Харків

«Право»

2000


ВБК 67.301 Л 31

Підручник підготовлений викладачами кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Рецензенти: ректор Університету внутрішніх справ МВС України, доктор юридичних наук, професор, народний депутат України О. М. Бандурка; завідувач кафедри конституційного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, член-ко-респондент Академії правових наук Україні^ доктор юридичних наук, професор Ю. М. Тодчка

Автори підручника:

професор Ю. П. Битяк (глави 1, 2 (§ 5), 5, 8, 14 (§ 4, 5), 17, 21, 23, 41); доценти: В. В. Богуцький (глави 2, 3 (§ 1-4); В. М. Гаращук (глави 7, 18, 19. 25, 34); О. В. Дяченко (глави б (§ 1-3), 20, 24, 25, 44); В. В. Зун (глави б (§ 4-7), 14 (§ 1-3), 15, ЗО, 37); І. М. Компанієць (глави 27, 45); М. П. Кучерявенко (глава 31); В. Я. Нястюк (глави 22, 42); А. Т. Скрипник (глави 38-40); М. ЇЙ. Тищенко (глави 10, 16, 29.36); Ф. Д. Фіночко (глави 4, 11, 12, 28, 43); М. Г. Шульга (глави 9, 13, 32, 33, 35)

Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак. / АЗІ Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю. П. Битя-ка. - Харків: Право, 2000. - 520 с.

ISBN 966-7146-32-4

У підручнику на основі досягнень адміністративно-правової науки, сучасного адміністративного законодавства України та практики його застосування висвітлюються основні питання курсу адміністративного права України.

Для студентів, аспірантів і викладачів юридичних спеціальностей вищих закладів освіти, а також наукових і практичних працівників.

.     1203020200-004                                                                             ПСІ,. ,_ ,.,
Всі оголошення                                                    ЬЬК 67.301

2000

ISBN 966-7146-32-4                                      © Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький,

В. М. Гаращук та ін., 2000 © «Право», 2000


Передмова

Вивчення курсу адміністративного права має основоположне значення для підготовки майбутніх юристів, оскільки цей курс, по-перше, належить до циклу фундаментальних навчальних дисциплін у програмі юридичної вищої освіти; по-друге, регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління, яке здійснюється органами виконавчої влади, а у деяких випадках — й іншими державними оргаиами та органами місцевого самоврядування. Особливого значення вивчення курсу адміністративного права набуває у зв'язку зі змінами, що відбулися в державно-правовій системі України, закріпленням в Конституції України світових та європейських стандартів відносно прав і свобод людини і громадянина. У підручнику, що пропонується читачеві, на це неодноразово звертається увага.

У галузі адміністративного права відбуваються значні зміни, пов'язані зі здійсненням адміністративної реформи та реформи адміністративного права як самостійної галузі права. Свідченням цього є положення Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції реформи адміністративного права, яка проводиться в рамках першої. На доктринальному рівні ці питання тією чи іншою мірою розглядаються в підручнику, оскільки вони мають важливе значення для формування професійної культури сучасного юриста.

У підручнику викладено повний курс адміністративного права України, висвітлено порядок здійснення державного управління, його функції, форми та методи, дається тлумачення адміністративно-правових норм, коментується практика правозастосовної діяльності.

Підручник підготовлено з урахуванням нового законодавства України, змін і доповнень до чинного адміністративного законодавства станом на 1 січня 2000 p., нових підходів у регулюванні управлінських відносин, висвітленні проблем законодавчого забезпечення державного управління, ролі та місця адміністративного права у цій сфері.

За своєю структурою підручник складається із Загальної та Особливої частин.

Загальна частина містить основні положення щодо державного

управління та адміністративного права, їх співвідношення, суб'єктів

І адміністративного права України, адміністративної відповідальності,

адміністративного процесу, законності та дисципліни в управлінні.


В Особливій частині розглядаються питання організаційно-правового регулювання в різних галузях управління на сучасному етапі, аналізується чинне законодавство.

У підручнику відтворені та розглянуті наукові положення відомих учених-адміністративістів, в тому числі тих, хто працював на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в 50-90-х роках і зробив вагомий внесок у становлення і розвиток наукової і педагогічної школи.

Викладання курсу адміністративного права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого має свої традиції, започатковані відомими ученими-адміністративістами —докторами юридичних наук, професорами О. М. Якубою та Р. С. Павловським, імена яких з повагою згадуватимуть не тільки нинішні, а й майбутні покоління викладачів і студентів. Колектив кафедри сприяє розвиткові юридичної науки і освіти, вдосконаленню теорії адміністративного права та застосуванню адміністративного законодавства.

Авторський колектив вдячний рецензентам — ректору Університету внутрішніх справ МВС України, доктору юридичних наук, професору, народному депутату України О. М. Бандурці та завідувачу кафедри конституційного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, члену-кореспонденту Академії правових наук України, доктору юридичних наук, професору Ю. М. Тодиці за цінні поради і зауваження, висловлені при підготовці підручника до видання.

Ю. П. Битяк,

професор, завідувач кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого


ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

РОЗДІЛ І

Державне управління і адміністративне право

Глава 1

Державне управління

і виконавча влада

§ 1. Управління як соціальне явище

Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах та галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми — суб'єктами управління і може бути охарактеризована як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують погодження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільне значущих цілей та вирішення поставлених завдань.

Різноманітність об'єктів управління дає можливість виділити основні його види: соціальне, технічне та біологічне.

Соціальне управління—діяльність людей, їх громадських і державних об'єднань, управління людини людиною, в цілому суспільством.

Технічне управління пов'язане зі створенням людьми, їх об'єднаннями машин і механізмів, а також «управління ними» з метою полегшення умов праці.

Біологічне управління спрямоване на використання об'єктивних законів природи, що відкриваються біологічними науками для створення нових сортів рослин і порід тварин.

Слід підкреслити, що технічне і біологічне управління здійснюється в рамках соціального, оскільки всі види управління пов'язані з об'єднанням зусиль людей для досягнення відповідних цілей, але мають різну спрямованість (об'єкт).

У теорії управління, в тому числі соціального, часто говориться про кібернетичне управління, яке набуло значного поширення.


Загальна  частина                                      rf«,
Розділ 1. Державне управління і адміністративне права        _

Однак кібернетичне управління пов'язане з усіма наведеними видами управління, вивчає їх з формальної точки зору. Досягнення кібернетики використовуються в науці і практиці управління. Це, так би мовити, процес управління.

Для правильного розуміння управління як соціального явища слід виходити із змісту управлінської діяльності як функції організованих систем, створених для забезпечення взаємодії складаючих їх елементів, що підтримують необхідний режим роботи з метою досягнення поставлених цілей та завдань внутрішнього і міжсистем-ного характеру.

Управління має своїми основними елементами суб'єкт та об'єкт (який діє на засадах самоорганізації), що взаємодіють на різних щаблях ієрархії шляхом управляючого (керуючого) впливу суб'єкта на об'єкт.

Соціальному управлінню притаманні всі названі елементи. Проте слід ураховувати особливості соціальної сфери, де управлінські зв'язки реалізуються через відносини людей, що проявляються в організації суспільного життя. В самому загальному плані соціальне управління, управління суспільством в цілому можна розуміти як механізм організації громадських зв 'язків, що здійснюються всіма державними органами, незалежно від конкретного призначення, органами місцевого самоврядування, а також об'єднаннями громадян. Виходячи із цього соціальне управління:

по-перше, проявляється через спільну діяльність людей, організує їх для такої діяльності у відповідні колективи та організаційно оформлює;

по-друге, своїм головним призначенням має упорядкування та врегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

по-третє, виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб'єктом та об'єктом у процесі практич* ної реалізації функцій соціального управління;

по-четверте, є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин — суб'єкт формує та реалізує волю, а об'єкт їй підкоряється;

по-п'яте, має особливий механізм реалізації через організаційно оформлені групи людей, якими виступають органи виконавчої влади (державного управління), органи місцевого самоврядування^ об'єднання громадян або уповноважені особи цих організацій.


Гл а в а  1

Державне управління і виконавча влада

Соціальне управління має специфічне призначення, особливі форми здійснення та організації суспільних зв'язків. У широкому розумінні, як вже відзначалося, управлінські завдання та функції реалізують всі державні органи, незалежно від їх призначення, орга-ада місцевого самоврядування, об'єднання громадян. У зв'язку з цим Прийнято пЬділяти соціальне управління на громадське, що здій-і$нюється органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, іншими недержавними організаціями, та державне, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності — виконавча діяльність, функціонування якої пов'язане з формуванням особливої правової галузі — адміністративного права.

Слід також зауважити, що управлінські зв'язки просліджують-ся і в діяльності законодавчого органу — Верховної Ради України, судовій та прокурорській системах, але вони є внутрішніми, організаційно-правовими, пов'язаними з управлінням своєю системою.

У системі громадського управління особливе місце посідає місцеве самоврядування, яке е правом територіальної громади ~— жителів села (кількох сіл), селища та міста самостійно вирішувати Питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи).

Об'єднання громадян та інші недержавні організації здійснюють управління на основі своїх статутів в межах Конституції та законів України.

§ 2. Державне управління

Державне управління обов'язково містить три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією. Державне управління як частина державної діяльності має своїм основним призначенням здійснення виконавчої влади. Державний характер такого управління полягає в тому, що в його процесі реалізуються завдання, функції та інтереси держави. Для його здійснення створюються спеціальні органи (встановлюються посади), які діють в рамках законів та в межах своїх повноважень.

Виконавча діяльність є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону. Разом З тим йля безпосереднього управління економікою, соціально-куль-


Загальна  частина

Розділ І. Державне управління і адміністративнеправо

турним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю ха-рактерною є розпорядча діяльність, яка становить другу сторону державного управління. Виконавча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади виявляється у відносинах влади і підпорядкування, наданні суб'єктам, що її здійснюють, юридично-владних повноважень. Як самостійній формі державної діяльності державному управлінню притаманні характерні риси, що випливають із його природи — здіснення виконавчих і розпорядчих повноважень:

а) загальнодержавний характер, оскільки воно охоплює найбільш важливі сторони життя держави та суспільства;

б) спрямованість на виконання Конституції та законів України (підзаконна діяльність);

в) юридично-владний, розпорядчий характер;

г) організаційний зміст, за допомогою якого досягаються регулювання і координація спільної праці людей;

ґ) активність і цілеспрямованість, має безпосередніми об'єктами свого впливу галузі економічного, соціального та адміністративно-політичного будівництва;

д) безперервне і постійне здійснення.

Змістом державного управління є комплекс функцій, які називаються функціями управління. Через їх реалізацію суб'єкти виконавчої влади здійснюють управлінські процеси, досягають поставленої мети. Функція управління пов'язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність по виконанню намічених завдань та одержаний результат. Запланований результат може бути досягнутий лише у разі, коли правильно, з урахуванням реальних можливостей (забезпечення матеріально-фінансовими, людськими ресурсами (фахівцями), об'єктивною інформацією, законодавчою основою тощо) встановлюються управлінські завдання. Функції державного управління є відносно самостійними елементами виконавчої державної діяльності, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акта спеціальною системою органів виконавчої влади притаманними їм методами. Своєю метою функції управління мають виконання завдань держави та суспільства шляхом владно-організуючої діяльності в різних процесуальних формах.

Державне управління здійснюється відповідно до принци-п і в (засад), закріплених Конституцією України. В сучасній юридичній літературі система принципів державного управління, як правило, не розглядається. Проте слід відмітити, що будь-яка діяль-

8


Глава  1

!V ________Державне управління і виконавча влада__________

jj^ifcrb, а тим більш управлінська, має яку-небудь основу. Конститу-;І£я України дає можливість віднести до принципів державного управ-Ёшня такі: відповідальності органів виконавчої влади (посадових Іріб) за доручену справу перед людиною і державою; верховенства |щ>ава; законності; участі громадян та їх об'єднань в управлінні; рйноправності громадян в управлінні; гласності. $' Принцип відповідальності органів виконавчої влади (посадових ^рсіб) за доручену справу перед людиною і державою випливає із змісту ст. ст. З, 17, 19 Конституції України та ін. Згідно зі ст. З Конституції держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і Забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Органи виконавчої влади відповідальні перед Президентом України, підконтрольні і підзвітні Верховній Раді України в межах, передбачених ст. ст. 85, 87 Конституції України, органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам в межах, встановлених законом. Рішення вищих органів є обов'язковим для нижчих згідно з розподілом їх повноважень. Взаємовідносини вищих та нижчих органів виконавчої влади здійснюються на основі субординації.

Принцип верховенства права в Україні закріплений в ст. 8 Конституції. Відповідно до нього Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Принцип законності безпосередньо пов'язаний з принципом верховенства права і з нього випливає, а також базується на положеннях Конституції України, відповідно до яких Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Законність повинна бути реальною. Закон став в Україні основним джерелом права, прийнятим відповідно до Конституції. Реальність законності гарантується в першу чергу обов'язком державних органів та їх посадових осіб додержуватися її, відповідальністю перед народом України, а також судовим контролем (в тому числі з боку Кон-"ституційного Суду України), прокурорським наглядом, контролем з боку спеціально створених органів виконавчої влади (інспекцій, ад-:іетрацій, комісій, комітетів) та правом громадян на звернення в жавні та громадські органи, в тому числі суд.

9


З&ґйльна  частмйя

Розділ І. Діржявце управління і адміністративне право______

Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними І до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У здійсненні функцій державного управління громадяни беруть учасїь шляхом об'єднання в політичні партії та громадські організації, Через такі об'єднання громадяни здійснюють захист своїх прав і свобод, задовольняють політичні, економічні, соціальні, культурні та інші інтереси.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної слуэкби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Вони мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними чи іншими ознаками. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя. Обмеження на участь у державному управлінні встановлюються виключно законом (засуджені до покарання у вигляді позбавлення волі, недієздатні).

Принцип гласності в державному управлінні пов'язується в першу чергу з вільним доступом громадян до інформації про діяльність органів виконавчої влади всіх рівнів, крім відомостей, які є державною таємницею або іншою захищеною законом таємницею, а також до інформації, що стосується їх особисто. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена (ст. 50 Конституції).

Кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а недоведені є нечинними.

Стаття 32 Конституції гарантує кожному судовий захист права
спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї
та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на
відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням,
зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної
інформації.                                                                                                             s' '"

10


Глава  1

____Державне управління і виконавча влада   ________

§ 3. Сутність виконавчої влади

Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада здійснюєть-

Кя на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак це

ме свідчить про відмову від терміна «державне управління» чи «уп-

ішавління державними справами» (наприклад, ч. 1 ст. 38 Конституції).

рТермін «державне управління» широко використовується як у вітчиз-

ряиій, так і в зарубіжній літературі та законодавстві. Використання

юерміна «виконавча влада» пов'язане передусім з переходом до розпо-

Іділу єдиної державної влади (відомою мірою до умовного) на три

f .гілки влади —- законодавчу, виконавчу та судову згідно з функціональ-

«о-компетенційною спеціалізацією, Три гілки єдиної державної вла-

ди характеризуються відповідною самостійністю, кожну уособлюють

(персоніфікують) конкретні, відповідні суб'єкти, які її здійснюють, але

зміст їх діяльності спрямований на вирішення, як єдиним механізмом

з внутрішнім розподілом функцій, загальносуспільних завдань.

Сутність виконавчої влади  зводиться до такого.

1. Виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні — атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд з законодавчою і судовою, тісно з ними взаємодіючи.

2. Виконавча влада є самостійною лише у зв'язку з практичною реалізацією Конституції, законів України в загальнодержавному та функціонально-компетенційному масштабі. На неї покладається найбільша частина загальнодержавних функцій.

3. Виконавча влада має державно-правову природу, наділена владними повноваженнями, що проявляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об'єднань, праві і можливостях підкоряти собі волю інших.

4. Виконавча влада здійснюється на засадах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім Києва та Севастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюється органами місцевого самоврядування.

5. Виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації виконавчої вла-ДИ|,ридом державної діяльності відповідної компетенційної та функціональної спрямованості.

11


Загальна  частина

Розділ І. Державі управління і адміністративне право_______

6. Виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб'єктів — органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, що не властиве органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів — виконавчої вла-• ди — здійснюються державне управління, виконавча та розпорядча діяльність.

§ 4. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та адміністративного права

Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв'язку з тим, що державне управління розглядається як виконавчо-розпорядча діяльність, яка

здійснюється системою органів виконавчої влади. Слід також відміти-

/.                                                 ,   .                                 ...
ти, що зараз Із практики державного будівництва нормотворчої діяль
ності (змісту нормативно-правових актів) практично зникли терміни
«виконавчо-розпорядча діяльність» і навіть «державне управління».

При розгляді співвідношення виконавчої влади і державного управління слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» — організа-ційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це виконавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в рамках якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада одержує свій реальний характер у діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і по суті є органами державного управління. Зараз державне управління здійснюється в рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади і державного управління характеризується низкою чинників,

12


які свідчать про те, що у деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими характеристиками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрацій державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади, таін. Разом з тим поняття «суб'єкт виконавчої влади» та «орган виконавчої влади» є тотожними.

Виконавча влада в Україні, відомою мірою в її державно-управ-лінському розумінні, відходить від функцій безпосереднього управління, характерних для переважної більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням державної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сферами життя, особливо економікою. На цій підставі проявляються тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'язується з самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному та місцевому рівнях, підприємств і установ. Увага зосереджується на виробленні економічної політики, розвиткові економіки, стимулюванні підприємництва, роздержавленні майна та ін. Це ніскільки не принижує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більш, що між державним управлінням та державним регулюванням принципова відмінність відсутня, оскільки мета їх одна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи — управління. Відмінність полягає у ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсутності підлеглості.

Відомо, що жодна держава ще не відмовилася і не відмовиться від державного управління як з політичних, економічних, так і з соціальних причин. Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми і методи диктуються умовами суспільного життя. Зараз відбуваються процеси, що свідчать про зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, але в такій сфері, як адміністративно-політична діяльність, загальний обсяг «прямого управлінського впливу» не зменшується. Одночасно держава все більше і більше стає на шлях формування сильної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рі-

13


Загальна частина «<, «

Розділ І. Державне управління і адміністративне право     __

вень управління суспільними відносинами (створення відповідно до Конституції України централізованої системи виконавчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»1 і т. ін.).

Таким чином, створюється система виконавчої влади, яку складають державні органи — суб'єкти виконавчої влади, та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як державного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки воно здійснюється не тільки органами, що входять до системи виконавчої влади, а й іншими, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств та установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств та відомств на місцях та ін.). Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та державного управлшня як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле і таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права традиційно пов'язується з державним управлінням. Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управлшня соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно-правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері державної діяльності по керівництву економікою, соціальною сферою і культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюється на внутрішньоорга-нізаційну діяльність інших державних органів та зовнішньооргань заційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).

Адміністративне право розглядається як сукупність правових
норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного уп
равління. Його основу складає адміністративне законодавство, що
є складовою частиною (елементом) всього законодавства України.
Під адміністративним законодавством розуміється система пра
вових актів, в яких знаходять свій зовнішній прояв адміністратив
но-правові норми. Воно охоплює не всі нормативно-правові акти,
——________                                                                         .„, .
Див.: Офіційний вісник України. 1999. № 18. Ст. 774. її ,

14


ft лише ті, що відносяться до управлінської діяльності (виконавчої „та розпорядчої).

Зараз у системі адміністратнвно-правового регулювання основне місце належить: охороні та забезпеченню прав і свобод громадян, розробці та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленню форм та методів державного управління; вирішенню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів виконавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи тощо); вдоскона* ленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню і ефективному втіленню в життя правових та організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції та ін.); регулюванню функціонування в межах закону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності і порядку.

Отже, згідно з наведеним виконавча влада представлена в механізмі поділу влади органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в рамках цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, і знаходить свій прояв у діяльності різних ланок державного апарату, які за своєю сутністю є органами державного управління. Основне його призначення виконавча і розпорядча діяльність в межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.

§ 5. Державне управління в умовах проведення в Україні адміністративної реформи

При здійсненні виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, за допомогою яких держава активно впливає на суспільні процеси. Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою владою як важливий інструмент її реалізації та галузь права, що створює правові засади її функціонування. Через відносини з органами державного управління (їх посадовими особами) громадяни мають можливість дійсно

15


скористатися конституційними положеннями про пріоритетність їх прав і свобод. Адміністративне право є галуззю публічного права, регулює управлінські відносини в галузі публічної влади, а саме ті з них, участь в яких беруть громадяни (їх об'єднання), органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Адміністративно-правові норми застосовуються при реалізації делегованих державою відповідним суб'єктам функцій і повноважень та у внутрішньо-організаційної діяльності не тільки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а й усіх державних органів, адміністрації державних підприємств, установ і організацій. Ефективність управлінської діяльності якраз і створює необхідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпечує виконання покладених на них обов'язків.

Нова система державного управління, необхідність якої пов'язана з комплексною перебудовою існуючої в нашій державі управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, має впроваджуватися в межах адміністративної реформи Концепція адміністративної реформи (проект), підготовлена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, ставить за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економічних, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлінських, а й інших проблем, в ній також ставиться завдання переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

На наш погляд, необхідність адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право і його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призначення адміністративного права завжди пов'язувалося з забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов'язків у сфері державного управління, завданнями по організації управління суспільними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку суспільства і держави, правової системи пріоритети були різними, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

У Концепції визначено п'ять напрямів здійснення адміністративної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів,

16


ррганізаційних структур та інструментів здійснення державного управління; 3) кадрове забезпечення нової системи державнбго управ-юння; 4-) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ забезпечення системи державного управління; 5) наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування1. І Здійснення зазначених напрямів розраховано на відносно тривалий |іеріод і включає до себе три етапи. Перший, підготовчий етап має за |иету розроблення і офіційне схвалення Концепції та Програми здійснен-'ня адміністративної реформи, розв'язання першочергових питань, пов'язаних з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління. Другий етап пов'язується з запровадженням організаційно-правових засад реформування ключових елементів системи державного управління. Третій етап передбачає поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційних структур та Інструментів державного управління. Заходи щодо законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення реформи, зміцнення та оновлення нових фшансово-економічних основ державного управління передбачається провести на всіх етапах.

Процес реформування має стосуватися системи органів виконавчої влади (Кабінету Міністрів України, центральних та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади), системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-економічного, Інформаційного, наукового забезпечення. Передбачено створення комплексного механізму організаційного забезпечення адміністративної реформи, який би охоплював головні складові адміністративних перетворень. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через економічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в крайньому разі Європи) і ефективність їх проведення забезпечувалася спеціально створюваними організаціями. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не були доведені до завершення. Однією з причин цього була відсутність політичної волі та організаційного механізму забезпечення реформ.

Указом Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»

Див . Концепція адміністративної реформи в Україні К,1999 С 8.

17


'18


1 Див.: Офіційний вісник України. 1999. № 21. Ст. 943. 1 Див.: Уряд, кур'єр. 1999. 17 груд.


Глава 2

Предмет і система

адміністративного права

§ 1. Адміністративне право України як галузь права

Адміністративне право це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складають* ш у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої фдади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних Органів, а також;у процесі здійснення громадськими організаціями, р: органами зовнішніх юридично-владних повноважень.

Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допо-Іюгою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи. Адміністративному праву гіалежить особлива роль у механізмі Правового впливу — воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше, кажучи, адміністративне право — це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу).

Предмет адміністративного права складає широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв 'язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої і різноманітної виконавчої та розпорядчої діяльності.

Адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання — це сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру» що складаються у цій сфері. Вони виникають, розвиваються Та припиняються між: вищими і нижчими органами виконавчої влади (між Кабінетом Міністрів України і обласною державною адміністрацією); органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (між Міністерством освіти і науки України і ректором вищого навчального закладу); органами виконавчої влади, які не пов'язані безпосередньо підпорядкованістю (між Міністерством охорони здоров'я України і Міністер-

19


Загальна  частина   ,>> >f ?'/f

_____Розділ 1. Державне управління і адміністративне право_______

ством освіти і науки України); органами управління і органами громадських організацій (між обласною державною адміністрацією і президією обласної ради профспілок); органами виконавчої влади і громадянами (між районним відділом внутрішніх справ і громадянином, який притягається до адміністративної відповідальності за адміністративний проступок).

Для зазначених суспільних відносин характерним є органічний зв'язок із здійсненням мети державного управління і тому в них обов'язково, як правило, бере участь орган державного управління або посадова особа, яка представляє цей орган, наділена певними повноваженнями щодо здіснення виконавчої та розпорядчої діяльності.

Управлінські відносини можуть складатися у процесі внутріш-ньоорганізаційної діяльності управлінського характеру інших державних органів, їх посадових осіб. Наприклад, прокурор області керує роботою міських і районних прокурорів, здійснює підбір і розміщення кадрів, контроль за виконанням покладених на них повноважень і т. ін. Однак ця діяльність прокурора є допоміжною щодо основної, оскільки вона спрямована на забезпечення умов для нормального здійснення Генеральним прокурором України і підлеглими йому прокурорами нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими та розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, організаціями, установами незалежно від форм власності, підвідомчості та належності, посадовими особами і громадянами (ст. 1 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру»'). Те ж саме можна сказати і про управлінську діяльність судових органів як допоміжну відносно правосуддя.

Специфічні управлінські відносини виникають і розвиваються також у системі громадських організацій, наприклад, між їх органами, керівними органами профспілок та об'єктами виробничого, соціально-культурного чи побутового призначення, якими вони керують. Члени інспекції робітничого контролю профспілок мають пра-

1 Див.: Відомості Верхов. Ради Української РСР. 1991 № 4. Ст. 14. 20


•Ркіприклад, складати протоколи про адміністративні правопору-Ншя,що стосуються правил торгівлі і надання послуг працівника-Ироргівлі, громадського харчування і сфери послуг, громадянами, що ІВМаюгься підприємницькою діяльністю (ст. 255 Кодексу України про Нніністративні правопорушення1). НІ Очевидно, що повноваження такого роду реалізуються за межа-

•і внутрішнього життя профспілкових організацій, носять зов-

•рінін характер.

•р О7же, ми розрізняємо два типи управлінської діяльності: вико-Швчо-розпорядчу, здійснювану органами виконавчої влади, іуправ-Шґську, здійснювану іншими державними органами та громадськи-

•0 організаціями. Загальне між ними полягає у збігу формальних Врментів (підбір кадрів, контроль і перевірка виконання і т. под.), а Вдмінність між ними пов'язана з характером і призначенням діяль-

•Ьсті, її значенням у механізмі здійснення функцій держави. Ви-ргсться, що ця відмінність є визначальною (наприклад, до управлін-№кої діяльності органів прокуратури не входить здійснення функції

•Правління, а отже, вона не має зовнішніх проявів, оскільки відбу-рйеться усередині апарату цих органів).

§ 2. Метод адміністративного права

Взагалі (у принципі) всі галузі права використовують у ре-рулятивних цілях єдині засоби, закладені у самій природі права. ІЦе — припис (накладення прямого юридичного обов'язку здій-існити певні дії); заборона (накладення прямого юридичного {йбов'язку не здійснювати певні дії); дозволения (юридичний Дозвіл здійснювати певні дії за своїм розсудом). Конкретне призна-чення тієї чи іншої галузі права впливає на вибір юридичних засобів Іиїливу і на перший план може вийти один із них. Так, для цивіль-Ійю-правового регулювання характерним є використання дозволения, оскільки врегульовані цивільним правом'майнові відносини носять, зцк правило, договірний характер (наприклад, цивільна угода, господарський договір), який має на меті рівність сторін. Проте кожна галузь права використовує все ж таки всю сукупність засобів правового впливу, виділяючи з їх сфери основні для цієї галузі.

Див.: Відомості Верхов. Ради Української РСР. 1984. Додаток до № 51. 'Ст. 1122 (зі змінами і доповненнями станом на 1 червня 1997 p.; далі — КпАП).

21


Під адміністративно-правовим методом регулювання розуміється сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини. Адміністра-тивно-правове регулювання управлінських суспільних відносин фактично є формою юридичного опосередковування зв'язків між суб'єктом і об'єктом управління, правовим засобом цілеспрямованого керуючого (управлінського) впливу. Але ці зв'язки і цей вплив припускають відоме підкорення волі підлеглих єдиній керуючій волі. Таким чином, із цього випливає, що адміністративно-правове регулювання має своїм об'єктом такі суспільні відносини, в яких становище сторін характеризується їх фактичною нерівністю: один із учасників «підлеглий» відносно іншого. Інакше кажучи, об'єкт управління підпорядкований суб'єкту управління. Так, адміністративне право регулює управлінські відносини між вищими та нижчими органами виконавчої влади, побудовані на засадах організаційної підлеглості. Відповідно кожна ланка системи органів виконавчої влади підпорядкована по вертикалі відповідній вищій ланці. У відносинах між органами управління і громадянами також наявна фактична нерівність волі сторін, яка, проте, не носить характеру організаційної підлеглості громадянина цим органам. Саме органи управління встановлюють обов'язкові для громадян правила поведінки (наприклад, протипожежні, санітарно-гігієнічні і т. ін.), застосовують до них у необхідних випадках примусові заходи (наприклад, накладення адміністративних стягнень), вирішують питання, що виникають з ініціативи громадян (наприклад, по їх скаргах і заявах) і т. под.

Особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин найбільш чітко виявляються у наступному. ' По-перше, для нього характерні приписи відповідних органів виконавчої влади (посадових осіб). Друга сторона врегульованих суспільних відносин зобов'язана підкорятися цьому приписові. Так, акт голови місцевої держадміністрації обов'язковий для усіх її працівників або для тих із них, кому він прямо адресований. Таким чином, наявні юридично-владні приписи суб'єкта державного управління, який діє від імені держави і реалізує надані йому державою владні повноваження. Внаслідок цього друга сторона управлінських відносин не може займати рівне становище з органом, який виступає у ролі суб'єкта управління. По-друге, юридично-владні приписи суб'єкта державного управління є односторонніми. Якщо цивільне право передбачає волевияв-

22


Цйнядвох сторін відносин, то предметом адміністративного права

•ІІркІ відносини, в яких чітко виражене волевиявлення однієї сторо-

•и причому їй належить вирішальне значення. Наприклад, юридич-тш агг управління походить не від усіх сторін управлінських відно-Вн, а тільки від повноважного органу управління або посадової Врби, які виражають у даних відносинах інтереси держави. Очевид-

•L що ознака односторонності волевиявлення логічно випливає з юпаданної управлінським відносинам підлеглості однієї сторони КугіЯ. Відповідно тільки суб'єкт управління уповноважений дава-Ш владні приписи, обов'язкові для другої сторони відносин. У цьому проявляється наявність юридичної нерівності сторін: волевияв-іршясуб'єкта управління не є рівним волевиявленню об'єкта управ-рння, інакше відносини набули б договірного характеру. Ось чому шслільні відносини, які регулюються адміністративним правом, Кето називають владовідносинами. За цим терміном по суті прихо-юна одна із основних якостей соціального управління: наявність в шравлінських відносинах єдиної керуючої волі, якій підкоряється {шля тих, ким керують (підлеглих). Практично односторонність юри-ЦІчно-владних приписів суб'єктів державного управління виражається у тому, що ці суб'єкти наділені такими повноваженнями, рсяг яких у другої сторони управлінських відносин менший. На-іриклад, адміністрація підприємства має право самостійно вирішу-щги багато питань своєї виробничо-господарської діяльності. Про-т є і такі питання, вирішення яких внаслідок їх загальногалузевого шракгеру належить до компетенції вищих органів. У інших випад-шрс у однієї із сторін управлінських відносин взагалі немає повно-рркень, аналогічних повноваженням органів виконавчої влади (наприклад, у громадян). Саме тому така сторона відносин звертається ш повноважного органу (посадової особи) за вирішенням того чи іншого питання, бо сама вона вирішити його не може. І. Таким чином, незалежно від того, чи є пряма організаційна рдлеглість суб'єкту управління або вона відсутня, ніхто, крім даного Іргану, який є суб'єктом управління у розглядуваних управлінських шдносинах, не має достатніх повноважень для вирішення тих чи рших питань. При цьому владність і юридична обов'язковість односторонніх приписів визначаються нормами права, а не за розсудом Іуб'ектів управління. Це означає, що у сфері державного управлін-Ійщорми адміністративного права визначають інстанцію, яка є пра-Іемочною самостійно і юридично-владно вирішувати різноманітні

23


питання, що виникають у сфері управління. Це є односторонньою функцією відповідного органу державного управління (посадової особи) внаслідок приписів законодавства. Отже, підлеглість в адміністративно-правових відносинах виявляється в юридичній залежності однієї сторони (керованої) від другої (керуючої). Суб'єкт управління по суті юридичне володарює, а об'єкт— юридичне залежний від прояву його волі. В обов'язковості односторонніх юридично-владних приписів суб'єкта управління для другої сторони управлінських відносин і знаходить свій прояв підлеглість, притаманна адміністративно-правовому регулюванню.

Односторонність і обов'язковість волевиявлення суб'єкта державного управління найбільш характерні для приписів і заборон як способів регулюючого впливу адміністративного права на управлінські відносини. Вони характерні й для дозволень. Обравши дозволений варіант поведінки, відповідна сторона управлінських відносин діє, керуючись обов'язковим приписом, і у цьому розумінні вона юридичне підвладна таким одностороннім правилам. Наприклад, громадянин, реалізуючи своє право на оскарження неправильних дій органів державного управління, посадових осіб, юридичне залежний від одностороннього рішення за його скаргою, яке прийматиме правомочний орган управління внаслідок наданих йому односторонніх юридично-владних повноважень.

Узагальнюючи наведене, можна стверджувати, що згідно з вимогами адміністративного права кожен орган державного управління, посадова особа наділяється повноваженнями по прийняттю в односторонньому порядку юридичне обов'язкових рішень. Його вимоги обов'язкові для всіх, кому вони адресовані. Так само вони обов'язкові і для суб'єкта управління. Таким є механізм юридичної взаємодії сторін в управлінських відносинах, закріплений нормами адміністративного права. Внаслідок своєї універсальності він характерний і для інших галузей права, де суспільні відносини не носять договірного характеру (наприклад, для трудового, фінансового права і т. ін.).

Рсобливості адміністративно-правового методу не можна пов'язувати з примусом другої сторони волею суб'єкта управління. Можливість примусу не виключається, але він застосовується як крайній засіб юридичного впливу. Таким чином, обов'язковість приписів не тотожна примусові. Зміст юридично-владних приписів (притаманних адміністративно-правовому регулюванню) досить різноманітний. В їх формі встановлюються правила поведінки, юридичні обо-

24


ЦЙрки, здійснюється контроль за належною поведінкою. Багато пи-Евнь вирішується в односторонньому порядку за ініціативою грома-Цщ, нижчих органів та підлеглих об'єктів, їм надаються відповідні Црава, задовольняються їх законні клопотання, юридичне оформлюються суб'єктивні права і т. под. Прийняттю одностороннього юри-•ичного акта у багатьох випадках передують узгодження, спільний ригляд та обговорення тих чи інших питань. Виконання односторонніх приписів забезпечується роз'яснюючою і виховною роботою щ>гаиів управління; приписи нерідко супроводжуються рекоменда-

Е

іи щодо їх найбільш ефективного виконання і т. ін. Зараз усе те застосовуються не тільки методи прямих приписів, а й засо-епрямого впливу (наприклад, економічних важелів на майнові Інтереси керованих). Практика свідчить, що, наприклад, міністерство ji підприємство не можуть мати однакові права, знаходитися на од-наковому правовому рівні. Вони здійснюють різну за своїм призначенням діяльність. Керівництво передбачає підлеглість керованих і Виключає можливість еквівалентно компенсаційних взаємозв'язків Іміж керівником і керованим.

Результатом різного роду узгоджень, які широко використо-$Іуються на практиці органами виконавчої влади, завжди є одно-рторонні юридично-владні акти відповідних органів управління, |обто із них виникають відносини, засновані на обов'язкових приписах.

Разом з тим наведене свідчить про те, що владному методу не чужі Засоби, розраховані на рівність сторін, і вони використовуються не тільки на стадії, що передує прояву власне адміністративно-правово-ТО регулювання (підготовка одностороннього владного рішення). г Із сказаного можна зробити певні висновки. Адміністративно-правовий метод використовується при встановленні кола суб'єктів Адміністративного права та їх правового статусу, визначенні прав і Обов'язків учасників відносин, які регулюються, санкцій і порядку їх застосування. Адміністративно-правовий метод регулювання проявляється в юридичній нерівності учасників відносин, прямій організаційній підпорядкованості одного із них іншому, накладенні на підлеглого юридичних обов'язків здійснити ті чи інші дії за власним ірозсудом. У процесі адміністративно-правового регулювання розпорядження органів державного управління, адресовані Іншим учасникам управлінських відносин, є обов'язковими до виконання. Управ-лінські відносини можуть виникати поза волею другої сторони, тому

25


що органи виконавчої влади діють від імені держави, наділені юридично-владними повноваженнями.

В адміністративно-правовому регулюванні управлінських відносин використовуються адміністративне нормотворення і розпоряд-ництво, а також адміністративні засоби правоохоронного характеру.

Адміністративне нормотворення — це встановлення органами виконавчої влади підзаконних обов'язкових правил поведінки у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності.

Адміністративне розпорядництво проявляється у вирішенні органами управління, їх посадовими особами питань індивідуального характеру. Подальший розвиток адміністративного нормотворення і розпорядництва в сучасних умовах тісно пов'язаний з поліпшенням їх форм, удосконаленням законодавства, посиленням економічних та організаційних важелів реалізації управлінських рішень, підвищенням професійних знань державних службовців, розширенням наукових основ і культури управління працею.

До адміністративних засобів правоохоронного характеру належать різні форми і методи здійснення контролю і нагляду за додержанням законності і дисципліни у сфері державного управління, а також застосування передбачених законом засобів виховного і примусового впливу. Вони використовуються для охорони Суспільного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, прав І законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, попередження правопорушень і боротьби з ними, виховання громадян у дусі точного додержання Конституції і законів України.

Таким чином, адміністративно-правовий метод відображує владну природу державного управління, односторонність і юридичну обоє 'язкавість приписів його учасників, які здійснюють управління, а врегульовані цим методом відносини визначаються як відносини влади і підпорядкованості.

§ 3. Система адміністративного права

Система адміністративного права це внутрішня побудова галузі, яка відображає послідовне розміщення елементів — інститутів і норм, що утворюють її, їх єдність і структурнийівзає-мозв 'язок. Вона складається із двох частин: загальної і особливої, що

26


Вбумовлене сутністю і специфікою державного управління, його •юіагогалузевим характером і необхідністю постійного вдосконален-Нр Іноді говорять про спеціальну частину адміністративного права. Ш Загальна частина адміністративного права об'єднує Шрми, що закріплюють принципи державного управління; правове Нановище суб'єктів адміністративного права (органів виконавчої пади, державних службовців, громадян та ін.); форми і методи ви-Ірнавчої та розпорядчої діяльності; адміністративний процес; засо-Ш забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. 1' Особлива частина адміністративного права містить ІЬрми, що регулюють управління промисловістю, агропромисловим комплексом, соціально-культурною сферою (освітою, наукою іа ін.), адміністративно-політичною діяльністю (управління внутрішніми справами, управління юстицією), а також міжгалузеве державне управління у сферах статистики, стандартизації, ціноутворення І т. ін.

f' Зміст загальної і особливої частин адміністративного права є взаємозалежним і складає єдине ціле. Норми загальної частини застосовуються до всіх Інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набрання чинності і дію актів державного управління, реалізуються у процесі ви-Іонавчо-розпорядчої діяльності органів управління у всіх галузях со-ніально-культурного будівництва з урахуванням їх специфіки. j Поряд з поділом на дві основні частини (загальну і особливу) Система адміністративного права складається із адміністра-Іивно-правових інститутів — груп норм, що регулюють тісно пов'язані, однорідні суспільні відносини (наприклад, дер-ІКавної служби).

§ 4. Адміністративне право та інші галузі права

Для більш глибокого розуміння предмета адміністративного права і сутності адміністративно-правового методу регулювання необхідно висвітлити зв'язок галузі права, яку ми розглядаємо, з іншими, суміжними галузями права: Це важливо і для характеристики соціальної ролі і особливостей адміністративного права, шляхів Його вдосконалення.

'.< Найбільш тісний зв'язок спостерігається між адміністративним нравом і конституційним правам, яке становить основу всіх галузей

27


Загальна   части її а

Розділ І. Державне управління^ адміністративІІе^Іраво^_ ___

Ітрава, вкіючаючи й адміністративне. Предметом конституційного поава є передусім суспільні відносини, які складаються у зв'язку із здійсненням влади, діяльністю органів державної влади, проведенням ятІСорів до представницьких органів державної влади, реалізацією конституційного статусу громадян і т. ін. Конституційні положення закріплюють місце органів виконавчої влади в системі державного механізму, підстави їх взаємовідносин з органами державної влади, правосуддя і прокуратури, важливі принципи їх формування і діяльності. Таким чином, приписи норм конституційного права слугують вихідною основою для норм адміністративного права, які регулюють різноманітну і повсякденну виконавчо-розпорядчу діяльність органів державного управління. В нормах адміністративного права розвиваються і деталізуються положення Конституцій України та Інших джерел конституційного права щодо функціонування виконавчих І розпорядчих органів.

Певні зв'язки існують між адміністративним правом і трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми останнього визначають статус державних службовців як учасників трудового процесу. Що стосується норм адміністративного права, то вони регулюють державно-службові відносини, а саме: умови вступу на державну службу, порядок ЇЇ проходження, правила користування документами, повноваження посадових осіб в організації трудового процесу.

Адміністративне право досить тісно пов'язане з цивільним правом, передусім тому, що ці галузі регулюють відносини майнового характеру. Проте норми цивільного права стосуються майнових відносин, в яких сторони є рівноправними, а норми адміністративного права — майнових відносин, які базуються на адміністративній підпорядкованості одної сторони другій.

Адміністративне право межує з фінансовим правом, яке регулює відносини, що складаються у процесі фінансово-бюджетної діяльності держави. Для регулювання цих відносин використовується адмшістрагивно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самоспйною Іалуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу І а використання грошової маси в державних інтересах має велике значення І характеризується специфічними особливостями.

З низкою норм криміна 'Іьпого права нов 'язаний зміст норм адміністративного права про відповідальність за адміністративне правопорушення. Так, КпАП встановлює адміністративну відпові-

28


дальність посадових осіб, а норми кримінального законодавства — ЇХ кримінальну відповідальність за посадові злочини.

Відмежування адміністративного права від інших галузей, які рак чи інакше з ним пов'язані, характеризує його самостійне значен-!ря. Водночас співвідношення адміністративного права з суміжними •галузями права свідчить про їх взаємозв'язок в єдиній системі права.

Від адміністративного права як галузі права необхідно відрізняти адміністративне законодавство, яке є складовим елементом законодавства України. Якщо адміністративне право — це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, то під адміністративним законодавством розуміється система правових актів, в яких ці норми знаходять свій зовнішній прояв. Адміністративне законодавство охоплює не всі нормативно-правові акти, а тільки закони та інші акти Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України та урядові постанови загально-нормативного характеру, що належать до управлінської діяльності.

Особливості адміністративного права (своєрідності адміністративно-правового методу регулювання) зумовлені специфікою державного управління як юридично-владної діяльності, що здійснюється виконавчими та іншими державними органами.

§ 5. Наука адміністративного права

Наука адміністративного права покликана аналізувати суспільні відносини у сфері державного управління і систему норм, що регулюють їх (адміністративно-правові норми), досліджувати і узагальнювати закономірності правового регулювання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів виконавчої влади, правові форми і методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни і законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'язані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого та міжгалузевого управління.

Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загальному фоні розвитку держави і права.

У перші роки радянської влади адміністративним правом займалися учені-адміністративісти, наукові погляди і позиції яких форму-

29


валися у дореволюційний час, коли практика державного управління і нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.

Перший підручник з адміністративного права (автор — А. Єліст-ратов) видано у 1922 p., але його зміст не розкриває діяльності державного апарату того часу.

Протягом 1922-1929 pp. В. Кобалевський та О. Євтихієв опублікували низку наукових робіт. У1925-1929 pp. у Харкові вийшли їх підручники з радянського адміністративного права. Інформація про розвиток науки адміністративного права подавалася і в часописах, наприклад, таких, як «Адміністративний вісник», «Революція права» та ін.

На початку 30-х років наука адміністративного права (тобто дослідження адміністративно-правових проблем) перестала існувати, зовсім припинилося вивчення предмета «Адміністративне право» у вищих навчальних закладах. Це пояснюється тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідейну і кадрову кризи. Але слід ураховувати і об'єктивні чинники: до 1936 р. у нас управління не було чітко відмежоване від інших типів державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми у період між з'їздами рад мали владу І управляли, а раднар-коми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об'єкт вивчення, відокремити управлінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного прана активізувався після прийняття у 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко визначалися органи державного управління, форми їх діяльності, у деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпорядчої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплялися організація і повноваження місцевих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.

У 1938 р. відбулася І Всесоюзна нарада з питань науки радянсь
кої держави і права, яка прийняла рішення відновити науку адміні
стративного права і поставила завдання розробити питання про об
сяг повноважень органів державного управління, вивчити методи
управління економікою, соціально-культурним будівництвом *Ра4й.
Активізувалася і підготовка учених-адміністративістів.       ' -'

ЗО    .


У 1940 р. було видано підручник з адміністративного права, підго-Ийшений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солнцевим та ін. У Врму автори досить широко визначили предмет науки адміністратив-ИІго права — через розкриття поняття виконавчо-розпорядчої діяль-№сті сформулювали основні принципи радянського державного уп-Цвлпгня, визначили систему науки, розкрили систему адміністратив-шго права — загальної та особливої частин, головні інститути.

   У роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адміністратив-

•pro права та адміністративного законодавства розроблялися проблеми, викликані умовами воєнного часу.

І У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили такі вчені, як О. Луньов, М. Студенікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов, Ц. Ямпольська, Г, Петров, Д. Бахрах та ін. В їх працях були висвітлені питання про бутність державного управління, особливості адміністративно-пра* вових відносин, їх суб'єктів, державну службу, вдосконалення діяльності виконавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності і державної дисципліни. Головними для учених-адміністративістів були Проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідальності кожного органу і посадової особи за доручену справу, розширення прав громадян і посилення їх гарантій та ін.

Після війни увага учених була зосереджена на проблемах підготовки єдиного законодавчого акта з адміністративного права. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом — проведення кодифікації правових приписів, що регулюють відносини окремих інститутів адміністративного права. Були прийняті КпАП, Основи законодавства України про культуру та інші акти.

В Україні адміністративне право викладалось як до, так і після 1917 р. У навчальному плані 1921-1922 pp. Харківського інституту народного господарства на юридичному факультеті воно читалося за спеціальністю «Адміністративісти» як одна із головних дисциплін.

У розвиток адміністративного права в Україні в післявоєнний період істотний внесок зробили І. Пахомов, А. Клюшниченко, О. Бандурка, В. Опришко, І. Голосниченко, Л. Коваль, В. Авер'янов, В. Цветков, А. Селіванов, С. Ківалов, Є. Додін та ін., а також професори Харківського юридичного інституту О. Якуба і Р. Павловський, які брали учаодь, у підготовці законодавства про адміністративні правопорушення, наукових розробках проблем державного управління, діяль-

31


З а І а л ь н а   ч а с т и її а                                  ,        V;

Розділ І. Державне управління і адміністративне право____

ності місцевих органів державного управління, адміністративної відповідальності. У 1975 р. О. Якуба видала підручник «Радянське адміністративне право (Загальна частина)». У 1986 р. за редакцією Р. Павлов-ського вийшов підручник «Радянське адміністративне право».

Глава З Адміністративно-правові норми

§ 1. Поняття, види та особливості адміністративно-правових норм

Адміністративно-правова норма становить собою конкретний різновид правових норм. Вона відображує сутність урегульованих нею суспільних відносин, є необхідним елементом конкретного адміністративно-правового акта (закону, указу Президента, постанови Кабінету Міністрів та ін.).

Адміністративно-правова норма — це правило поведінки, встановлене держеною (Верховною Радою України, органом виконавчої влади) з метою регулювання суспільних відносин у сфері державного управління. Норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої та рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій та трудових колективів у сфері виконавчої влади. Норми адміністративного права встановлюють правовий режим взаємовідносин суб'єктів державного управління і місцевого самоврядування, порядок здійснення організаційно-управлінської діяльності, визначають права і обов'язки громадян у сфері виконавчої влади та гарантії їх реалізації. Серед норм адміністративного права значне місце відводиться нормам про відповідальність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну). Більша частина норм адміністративного права носить імперативний (наказовий) характер, їх реалізація підкріплюється можливістю застосування примусової сили держави.

Існують різні види адміністративно-правових норм. За формою виразу (вияву) адміністративно-правові норми поділяються на такі, що забороняють, зобов 'язують, уповноважують, стимулюють (заохочувальні), та рекомендаційні.

32


ЦІЇ 3 точки зору становища учасників правовідно-ш, н (адресатів приписів) розрізняють норми, які встановлюють і іюначають: порядок взаємодії державних і недержавних органів; мва і обов'язки громадян у сфері державного управління, право-1 становище державних службовців; правове становище підпри-рртв, установ, організацій; взаємні права і обов'язки суб'єктів, які •підпорядковані один одному (наприклад, ст. 8 Закону України від К березня 1992 р. «Про Службу безпеки України»1 визначає відно-вни Служби безпеки України з державними органами, підприєм-івами, установами, організаціями, посадовими особами, громадя-вми та їх об'єднаннями).

І За змістом адміністративно-правові норми можна об'єднати тракові інститути, під якими розуміють сукупність певних правових Іарм, споріднених за змістом урегульованих ними правовідносин. І Виходячи з наведеного, можна виділити групи адміністративно-вавових норм: що визначають порядок утворення, завдання, функ-р, структуру, компетенцію органів виконавчої влади; що визнача-|гь основні положення про організацію і правове становище під-І>иємств, установ і організацій; що визначають форми і методи рйснення виконавчої влади; що закріплюють права і обов'язки гро-^адян та їх об'єднань у сфері виконавчої влади; що регулюють спо-йби забезпечення законності у сфері виконавчої влади; що встанов-роють відповідальність за різні правопорушення, які не є злочинами; |о визначають основні положення по управлінню господарською, юціально-культурною та адміністративно-політичною сферами і Ііжгалузевому управлінню.

[ Поділ адміністративно-правових норм за змістом має велике бачення для вивчення курсу адміністративного права, дає мож-Йвість групувати нормативний матеріал у певній послідовності. :' Адміністративно-правові норми можна підрозділяти за порядком дії у часі, просторі і за колом осіб, (гідно із загальним правилом адміністративні норми вступають у іилу (набирають чинності) з моменту їх доведення до відома вико-авців. В окремих випадках вони вступають у силу в строк, вказати у нормативному акті.

Дія норм права розрахована на невизначений час, проте можуть становлюватися і умови їх функціонування (дії). Із загального пра-

1 Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1992. № 27. Ст. 3S2,-

33


вила випливає, що акт не має зворотної сили, а якщо будуть винятки, ТО про fee наявність вказується у самому акті.

І' >,Щя адайніси-ративно-правових норм у просторі пов'язана зі ста-новишем органу, що видав акт. Тому розрізняють норми, які діють на території України, і норми місцевого характеру, норми загального і галузевого характеру, а також норми локального характеру.

За колом фізичних осіб дія адміністративно-правових норм пов'язана з поширенням встановлюваних ними правил або на усіх громадян, або на окремі їх групи (військовослужбовці та ін.).

Залежно від порядку реалізації прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин розрізняють: матеріальні норми; статутні норми, які визначають систему, компетенцію, права і обов'язки органів управління і посадових осіб; процесуальні норми, які визначають способи, порядок, процедури діяльності по реалізації прав і обов'язків (наприклад, ст.ст. 245-297 КпАП, які регулюють провадження у відповідних справах).

Як і будь-яка інша норма права, адміністративно-правова норма
складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Най
більш чітко виражається диспозиція норми, оскільки в ній містить
ся правило належної поведінки. Гіпотеза являє собою характеристи
ку умов, за яких необхідно керуватися вимогами даної норми. Вона
частіше за все повністю не формулюється. Це пояснюється тим, що
більшість адміністративно-правових норм регламентують діяльність
органів виконавчої влади і їх вимоги реалізуються-в діяльності цих
органів. Стосовно інших сторін управлінських відносин гіпотеза
може бути сформульована.                                                                           <

Деякі особливості мають санкції адміністративно-правових норм. По-перше, ці норми, як правило, не містять конкретної санкції, оскільки вони адресовані сторонам, організаційно підпорядкованим суб'єкту управління. Порушення вимог норм у таких випадках передбачає дисциплінарну відповідальність. По-друге, як правило, відповідні санкції встановлюються за порушення усієї сукупності адміністративно-правових норм, сформульованих в одному акті. По-третє, санкція адміністративно-правової норми, як правило, виражена у вигляді відповідних заходів адміністративної відповідальності.

'Адміністративно-правова норма не тотожна змістові статті або параграфу того чи іншого акта. Специфіка адміністративно-правової норми полягає у тому, що санкція (як у деяких випадках і гіпотеза) не завжди виражена безпосередньо у змісті ТОР0 акта»

34


тій включена дана норма, — досить часто вона передоачаєть-Цюшим актом.

н Адміністративно-правові норми реалізуються різними способами. иМнання таких норм полягає у тому, що той чи інший суб'єкт до-

•Кується приписів, які містяться у нормах. Особи, до яких ці вимоги псовані, здійснюють передбачені цією нормою дії або утримуються

•Здійснення заборонених нею дій. Таким чином, .виконання адмі-рсрагнвно-правової норми залежить від поведінки конкретних осіб.

•фиклад, громадянин, який досяг 16-річного віку, зобов'язаний мати рюрт: факт наявності паспорту і буде виконанням з боку цього гро-рянина вимог відповідної адміністративно-правової норми. ^Застосування адміністративно-правових норм полягає у прий-Ші індивідуального юридичного акта по конкретній справі. Дані йми реалізуються у процесі вирішення конкретної справи, пов'я-врї зі здійсненням виконавчо-розпорядчої діяльності. Застосування МІністративно-правових норм не становить обов'язку всіх сторін Правлінських відносин, воно належить до компетенції спеціально гавноважених на те органів управління і посадових осіб. и І. Деякі адміністративно-правові норми відповідно до чинного за-

Ш

 можуть застосовуватися у судовому порядку (наприклад, І судами скарги на постанову адміністративної комісії про штрафу або притягнення суддею до адміністративної Іості за вчинення адміністративного правопорушення). Це > те, що для застосування адміністративно-правових норм шноваження юридично-владного характеру. і Таким чином, реалізація адміністративно-правових норм ство-ве необхідні умови для утвердження законності у галузі держав-іго управління, виникнення адміністративно-правових відносин, їх Йни чи припинення.

І,- Адміністративно-правові відносини є юридичним результатом Втулюючого впливу адміністративно-правових норм на суспільні рюсини. Разом з цим такі норми регулюють переважно управлінські (Спільні відносини, тобто відносини, що виникають у сфері виконав-Й/га розпорядчої діяльності органів виконавчої влади.

§ 2. Джерела адміністративного права

t

В юридичній літературі під джерелом адміністративного tam розуміють зовнішню форму виразу його норм. Відомо, що за

35


своїм змістом адміністративно-правова норма відрізняється від норм інших галузей права тим, що регулює відносини управлінського характеру. Нормами адміністративного права визначаються межі належної поведінки органів виконавчої влади, їх службовців, громадян, а також громадських організацій (їх органів) у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. За допомогою адміністративно-правових норм органи управління, державні службовці, громадяни, громадські організації наділяються певними повноваженнями. В цих нормах встановлюються також гарантії реалізації прав і додержання обов'язків. Таким чином, завдяки дії адміністративно-правових норм створюється певний правовий режим управлінської діяльності.

Адміністративно-правові норми містяться безпосередньо в Конституції України, законодавчих актах, нормативних наказах, постановах уряду, рішеннях місцевих рад, інших нормативних актах державних органів. До джерел адміністративного права належать не тільки самі нормативні акти державних органів, а й затверджені цими актами кодекси, статути, правила і т. ін., які регулюють управлінську діяльність.

Таким чином, джерело адміністративного права — це акт правотворчості органів державної влади, що складається з адміністративно-правових норм або навіть одного правила поведінки і регулює виконавчо-розпорядчу діяльність. Якщо акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного та ін.), то для адміністративного права він буде джерелом лише у частині, котра як би наповнена адміністративно-правовим змістом.

Кожне джерело адміністративного права відрізняється від інших за своїми особливостями, які зумовлені цільовою спрямованістю і змістом норм, що його складають, їх юридичною силою, масштабом функціонування (дії). Джерело може бути загальної та локальної дії, обов'язковим до виконання усіма органами управління і об'єктами, незалежно від підпорядкованості, або лише тільки підприємствами, установами, посадовими особами, підвідомчими органу, який видав акт. До системи джерел адміністративного права включені нормативні акти, які діють у межах України, а також такі, що регулюють роботу українських установ за кордоном. Стосовно адміністративно-територіального устрою республіки можуть існувати джерела, які діють у межах області, міста, району тощо.

Специфіка джерел адміністративного права визначається також їх співпорядкуванням, яке у свою чергу відображує дію принципу

36


Нейтралізму, складовою частиною якого є положення про обов'яз-Врість рішень вищих органів для нижчих. Співпорядкування джерел Вражається у наступному: а) всі вони грунтуються на нормах Консти-•рції і законів України, які мають вищу юридичну силу; б) джерела — Нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юри-Кчною базою для джерел — нормативних актів, які приймаються Важчими органами виконавчої влади; в) джерела — нормативні акти віщих органів виконавчої влади характеризуються більшим масш-ірбом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; г) джерела — норма-ІКвні акти галузевого (відомчого) характеру грунтуються на джере-Шх загального характеру.

З огляду на різноманітність джерел адміністративного права їх ІКщільно розділити на такі види.

І. Конституція України (Основний Закон).

2. Законодавчі акти України:

закони України (наприклад, Закон від 23 березня 1996 р. «Про освіту» та ін.);

кодекси, положення, статути та інші кодифіковані акти управлінського характеру (наприклад, КпАП та ін.).

3. Постанови Верховної Ради України, які містять адмініст-Ьативно-правові норми організаційно-правового характеру (наприклад, Положення від 2 вересня 1993 р. про паспорт громадянина України).

І 4. Укази та розпорядження Президента України (наприклад, Положення від ЗО грудня 1997 р. про Міністерство юстиції України).

5. Нормативні акти органів виконавчої влади України:

нормативні постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені Кабінетом Міністрів України (наприклад, Положення від 26 лютого 1993 р. про порядок легалізації об'єднань громадян);

нормативні накази, інструкції керівників міністерств, державних комітетів і відомств України.

6. Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань, установ і організацій.

7. Нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів (рішення, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, та ін.).

37


8. Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів).

9. Міжурядові угоди України з іншими державами та міжнародно-правові акти, ратифіковані і визнані нашою державою.

10. Акти Конституційного Суду України (наприклад, рішення щодо відповідності Конституції України постанови Кабінету Міністрів «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти»).

Особливе місце у системі джерел адміністративного права посідають нормативні акти, які регулюють адміністративну відповідальність. Це — КпАП, законодавчі акти України. Ці акти в комплексі спрямовані на охорону державного і громадського порядку, державного і колективного майна, прав і свобод громадян, встановленого порядку управління, а також прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій, їх реалізація забезпечує зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством.

У системі джерел адміністративного права провідну роль відіграє Конституція України, яка є Основним Законом Української держави. В Конституції України визначаються система органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми правових актів. Конституційні положення встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, закріплюють участь об'єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності і дисципліни в державному управлінні.

Проте роль Конституції України як першорядного джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — джерел адміністративного права. Крім того, багато положень конкретизуються у чинному законодавстві — різних законодавчих актах, актах Президента України, нормативних постановах Кабінету Міністрів України, нормативних наказах і інструкціях міністерств та інших актах управлінського характеру.

Отже, значення Конституції України як провідного джерела адміністративного права полягає у тому, що вона слугує базою для появи інших джерел адміністративного права, закріплює основні

38


Н&ципи здійснення виконавчої влади, права, свободи, обов'язки Внюдян, їх об'єднань, встановлює статус органів, що здійснюють ^ВІавпІнські функції.

§ 3. Систематизація адміністративного права

Різноманітні адміністративно-правові норми містяться в чис-

•одих нормативних актах загального, місцевого та відомчого характе-

•ІПрийнятих у різний час. Увесь цей нормативний матеріал потребує

•Ьої систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування Шшісконалення чинного законодавства та іншого нормативно-право-Шр матеріалу шляхам його оброблення і викладення за певною систе-таю у вигляді збірників (довідників), актів (предметних, системно-яшдметних, хронологічних та ін.) чи у формі зведених (зібраних) Шдифікаційних актів. Систематизація законодавства є об'єктивно необ-BpHHN елементом правової діяльності держави, її вдосконалення, рвцнення правової основи державного і громадського життя. ж Кодифікація як напрямок систематизації адміністративно-

•Ьррава здійснюється шляхом об'єднання в одному комплексному

•Ш адміністративно-правових норм, які містяться у різних актах, але

•влежать до одного інституту, вдосконалення їх змісту, усунення Цетарілих норм, заповнення прогалин в адміністративно-правово-ш регулюванні з метою підвищення його ефективності, забезпечен-

•гналежних умов для користування нормативним матеріалом. Кін-К0им результатом кодифікації завжди виступають нові комплексні цети — кодекси, статути, положення і т. ін. Одночасно припиняєть-Ш'ДІя багатьох норм, які піддавалися кодифікації. Кодифікація зав-ШИ відрізняється офіційним характером, здійснюється державними НГанами, які мають відповідну компетенцію. Ш < На відміну від норм деяких галузей права норми адміністративного права неможливо з об'єктивних причин об'єднати в одному чи

•віть у декількох комплексних (кодифікованих) нормативних актах. Шинне адміністративне право, як вже зазначалося, регулює широке ШІо управлінських відносин. Його норми містяться у численних ргах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість у держав-Р>му управлінні характеризується високим рівнем динамічності, щстою подвою нових норм, що ускладнює зміст та структуру пра-рйвоііо, матеріалу і обмежує можливість його кодифікації. У зв'язку Іцим впорядкування адміністративного права здійснюється шляхом

39


Загальна  частина

________Розділ І. Державне управління і адміністративне право______

видання системи кодифікованих (об'єднаних єдиним об'єктом правового регулювання) актів, які регулюють ті чи інші сторони державного управління.

Інкорпорація — впорядкування нормативно-правового матеріалу шляхом його оброблення і викладення за певною системою у вигляді хронологічних, системно-предметних, предметних збірників. У результаті інкорпорації законодавства про адміністративні правопорушення виданий, наприклад, довідник «Відповідальність за адміністративні правопорушення» для працівників правоохоронних органів.

Інкорпорація здійснюється зацікавленими органами, посадовими особами, науковими працівниками. Підготовлені ними збірники не підлягають затвердженню. Інкорпорація має за мету полегшити пошук нормативного матеріалу та наукових досліджень у галузі права, забезпечити ефективну підготовку фахівців (юристів). В інкорпоровані збірники може бути включене лише чинне законодавство.

Глава 4

Адміністративно-правові

відносини

§ 1. Поняття та основні риси адміністративно-правових відносин

Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах господарського, соціально-культурного, адміністративно-політичного будівництва та в інших галузях управлінської діяльності.

У процесі управління виникають організаційні зв'язки між учасниками цих відносин, багато з яких потребують правового регулювання. Таке регулювання здійснюється за допомогою адміністративно-правових норм і таким чином перетворює їх в адміністративно-правові відносини.

Адміністративно-правові відносини це суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обоє 'язків, урегульованих нормами адміністративного права.

Адміністративно-правові відносини є різновидом правових відносин, а тому характеризуються їх загальними ознаками. Складовими частинами адмшістративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти

40


•Юридичні факти. Учасники адміністративно-правових відносин Ир* конкретні права та обов'язки і є суб'єктами правовідносин.

•І Виходячи з положень чинного законодавства України, до Hp * є к т і в адміністративно-правових відносин можна віднести: дер-Дині органи (органи законодавчої, виконавчої та судової влади, проку-Нури, адміністрації державних підприємств та установ); структурні

•розділи органів держави, посадових осіб державних органів; влас-

•ка (представника, менеджера, уповноваженого власника); об'єднан-

•ргромадян, кооперативи, органи самоврядування, самодіяльні органі-

•pHt громадян України, іноземних громадяни, осіб без громадянства. Ш Передумовою вступу названих суб'єктів у конкретні адміністратив-

•ріправові відносини є наявність у них правоздатності та дієздатності. Ц Адміністративна правоздатність це спроможність суб 'єкта Щміністративних правовідносин мати права та нести юридичні Шов 'явки у сфері виконавчої влади. Державні органи, що здійснюють

•Іконавчо-розпорядчу діяльність, мають конкретні владні повнова-Кння, які за своїм характером та обсягом залежать від компетенції много органу. Адміністративна правоздатність державного органу

•осадової особи) залежить від обсягу його компетенції.

•* Крім цього, адміністративна правоздатність посадової особи різначається також її посадовими повноваженнями, які виражені в

•коні або інших правових актах. Адміністративну правоздатність Віють державні підприємства та установи, а також об'єднання гро-радян, органи самоврядування, самодіяльні організації та їх органи. І Адміністративна правоздатність державних органів, державних та Недержавних організацій виникає, як правило, з моменту видання акта too їх заснування, а припиняється з їх ліквідацією або реорганізацією. Адміністративна правоздатність громадян у сфері державного управління виникає з моменту народження і припиняється з їх смертю. Адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності. і Адміністративна дієздатність це здатність своїми діями Добувати і реалізовувати права та обов'язки у сфері управління. |, Особливість адміністративної правоздатності і дієздатності Полягає в тому, що вони означають можливість бути суб'єктом адміністративно-правових відносин.

^ Об'єкт це ще, заради чого виникають правовідносини. Об'єктом адміністративно-правових відносин є поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання віддій). Дії учасників управлінських відносин можуть здійснюватися заради різноманітних правових інте-

41


Загальна частина

Розділ І. Державне управління і адміністративне право

рЬєів. Це можуть бути речі, -матеріальні цінності, продукти духовної творчості, особисті нематеріальні блага, а саме: здоров'я, гідність людини, моральність таін. Так, якщо об'єктом правовідносин є поведінка учасників (наприклад, передача державного майна від одного органу управління іншому або реквізиція речей), то предметом адміністративних правовідносин будуть об'єкти матеріального характеру, тобто майно, речі. В управлінні культурою та мистецтвом, охороною здоров'я, справами молоді та спорту предметом цих відносин є культурні та духовні цінності, здоров'я, моральність, тобто чинники нематеріальні.

Підставою виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин є юридичні ф а к т и. Це дії та події.

. Під діями розуміють факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути як правомірними, так і неправомірними.

Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно-правових норм. До правомірних дій, що породжують адміністративно-правові відносини, належать акти управління — укази і розпорядження Президента, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів та ін. Для державного управління найбільш характерними є юридичні акти, які мають індивідуальний характер, оскільки вони породжують конкретні адміністративно-правові відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента України громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що безпосередньо породжує адміністративно-правові відносини між особою, призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і науки України). Адміністративно-правові відносини виникають також у зв'язку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі звернення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього, юридичним фактом, що призводить до виникнення адміністративно-правових відносин, може бути бездіяльність.

Неправомірні дії—це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, в тому числі адміністративні та дисциплінарні, за які настає відповідальність, наприклад, адміністративна відповідальність за ухилення від виконання законних вимог прокурора або невиконання розпорядження державного чи іншого органу про працевлаштування. Вчинення правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин, пов'язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального адміністративного права.

Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в результаті діяльності людей, а й у разі виникнення подій. ШдІЇ^ це

42


ЦДОцда, що не залежать від волі людей, але призводять до певних Ьавових наслідків. Наприклад, до подій належать стихійні лиха ровені, землетруси, пожежі, епідемії, епізоотії тощо).

•ft Адміністративно-правові відносини характеризуються усіма оз-шкаїш правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливос-РІ*які полягають у тому, що:

т 1) адміністративно-правові відносини складаються у сфері уп-тевління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функ-

•ій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-

Іультурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою,

іншою управлінською діяльністю;

І;    2) в усіх відносинах однією із сторін обов'язково є орган вико-

Ііавчої влади (державного управління) або громадська організація,

яаділєна державно-владними повноваженнями;

к    3) адміністративно-правові відносини — це особливий зв'язок

рУж їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вима-

Ігати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-

їіравовою нормою;

І     4) орган управління зобов 'язаний реалізувати свої матеріально-

Правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов'язком

Суб'єкта адміністративно-правових відносин;

• 5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути за Ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, але згода Іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення; ; 6) порушення однією із сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;

7) адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністративного права, не завжди є відносинами, які здійснюються за методом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізовуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги .правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв'язок: правомочність — обов'язок — правомочність. Наявність взаємних прав і обов'язків є характерною для досить широкого кола адміністративних правовідносин;

, , ,8) санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових ^ідносин за порушення ними своїх прав і обов'язків, — це, як

43


Загальна  частина

____Розділ І. Державне управління і адміністративне право____

правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;

9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, вирішуються як в адміністративному, так і в судовому порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішується в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органами державної виконавчої влади або посадовими особами. Конституцією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55).

У цілому адміністративно-правові відносини характеризуються двома найважливішими рисами: з одного боку — це форми соціальних відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого — це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності.

§ 2. Види адміністративно-правових відносин

Діапазон управління, здійснюваний виконавчою владою, є багатоаспектним. Відносини, що виникають у результаті управлінської діяльності, відрізняються між собою окремими ознаками, що є підставою для'їх класифікації.

Адміністративно-правові відносини поділяють на види: залежно від елемента юридичної норми; за змістом; за характером дій зобов'язаного суб'єкта; залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами; за характером зв'язків між сторонами.

Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції) адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охоронні.

Регулятивні правовідносини—це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов'язаних з реалізацією позитивних завдань виконавчої влади. Прикладом таких правовідносин може слугувати постанова Кабінету Міністрів України від 2 серпня 1996 р. «Про створення єдиної державної автоматизованої паспортної системи», якою започатковано організаційну роботу, пов'язану зі створенням єдиної державної автоматизованої паспортної системи. Організація створення такої системи покладена на Міністерство внутрішніх справ України, а загальне керівництво — на Міжвідомчу комісію з координації проведення паспортизації громадян.

44


ДЦОстронш правовідносини регулюють правоохоронну діяльність Вжом встановлення правових заборон і застосування до поруш-ВІв адміністративного примусу, наприклад, заходи адміністратив-Вп> припинення (затримання Правопорушників), адміністративна Кшовідальшсть та інші заходи адміністративного впливу.

•І За змістом адміністративно-правові відносини поділяють-

пца матеріальні та процесуальні.

К Матеріальні адміністративно-правові відносини виникають на

•рові матеріальної норми.

R.' Адміністративно-процесуальні відносини — це відносини, що вгадаються у зв'язку з вирішенням індивідуальних справ у сфері правління та регулюються адміністративно-процесуальними нор-ІОДи. Типовим прикладом цього може бути Порядок розгляду звер-Цнь громадян у сфері управлінської діяльності (розділ II Закону шсраїни від 2 жовтня 1996 р. «Про звернення громадян»1). Адміні-Юративно-процесуальні норми цього Закону регулюють розгляд

•^опозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг громадян. Адміні-Цративно-процесуальні відносини тут виникають між органами іержавної влади, органами місцевого самоврядування, установами,

•рганізаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громами, підприємствами, засобами масової інформації, їх керівниками р іншими посадовими особами і громадянами. '    За характером дій зобов'язаного  суб'єкта цміністративно-правові відносини можуть бути активними, тобто обов'язаний суб'єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому впевнилося 16 років, зобов'язаний одержати паспорт, з одержанням повістки з'явитися у військкомат), або пасивними — зобов'язаний Іуб'єкт мусить утриматися від вчинення певних дій (від вчинення Щравопорушення: дисциплінарного, адміністративного). (     Залежно   від  розподілу   прав   і   обов'язків Між  сторонами адміністративно-правових відносин вони Можуть бути як односторонні, так і двосторонні (взаємно обумовлені права та обов'язки суб'єктів правовідносин).

За характером зв'язків між сторонами адміністративно-правових відносин останні поділяються на вертикальні та горизонтальні.

Вертикальні адміністративно-правові відносини — це відноси-аи субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сто-

' 1-Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1996. № 47. Ст. 256.

45


Загальна частина

____Розділ І. Державше управління і адміністративне право        ^

рона підпорядкована другій. Це взаємовідносини, які існуютьіміж органами виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, що сташір» вдак*^ (наприклад, віднорини Міністерства освіти і науки України з управлінням севггії обласної державної адміністрації). Вертикальні адмімімративно-правові відносини існують і тоді, коли одна із сторін, наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти, здійснювати приписи, які є обов'язковими для непідпорядкованої сторони. Прикладом таких відносин може бути діяльність органів спеціальної компетенції (санітарна, ветеринарна та інші інспекції). Характерна особливість вертикальних відносин полягає в тому, що в них найбільш виразно виявляється основний Метод адміністративно-правового регулювання — метод владної підпорядкованості щодо учасників адміністративних правовідносин. Але адміністративно-правові відносини, як вже вказувалося, не завжди є відносинами, що будуються за методом влади і підпорядкування. Ці відносини виникають і діють на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін. В адміністративно-правових відносинах, як правило, правам одних суб'єктів відповідають обов'язки інших і, навпаки, обов'язки одних відповідають правам інших.

Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відносинами, що виникають між непідпорядкованими органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між органами виконавчої влади і громадянином у зв'язку з призначенням пенсії, розглядом заяви, скарги, тощо).

Захист адміністративно-правових відносин здійснюється в адміністративному та судовому порядку. Спори розглядаються та вирішуються у більшості випадків в адміністративному порядку, тобто безпосередньо розпорядженням уповноваженного на те органу виконавчої влади в позасудовому порядку, в межах адміністративної юрисдикції. Судовий захист адміністративно-правових (як і інших) відносин гарантується Конституцією та іншим законодавством України, а права і свободи людини і громадянина захищаються судом шляхом оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

46


•ОЗДІЛII

Г

'єкти адміністративного ва України

Глава 5 Громадяни

§ 1. Основи адміністративно-правового статусу громадян

Громадяни найбільша група суб'єктів адміністративно-

Р

шх відносин. Конституція України надає перевагу інтересам, І і свободам громадян перед інтересами, правами і свободами учасників правових відносин, виходячи із пріоритету загаль-ських цінностей. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, Ірканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціаль-інністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед родиною за свою діяльність (ст. З Конституції України). [     Найчастіше особа вступає у відносини з державою у сфері ви-шнавчої влади, де практично реалізуються надані особі Конститу-вїєю та законами України права і свободи. Для реалізації деяких Прав, свобод та виконання обов'язків важливе значення має грома-шнство — постійний правовий зв'язок особи та Української держави, що проявляється у їх взаємних правах та обов'язках. Право на громадянство є невід'ємним правом громадянина України, він не Може бути позбавлений свого громадянства. Кожна особа має право на громадянство в Україні, яке вона може одержати за певних умов. Громадянство не поєднується з постійними трудовими чи службовими відносинами особи з конкретною організацією.

На всіх осіб, що постійно чи тимчасово перебувають на території України, поширюється юрисдикція Української держави. Проте законодавство у багатьох випадках чітко розмежовує статус громадянина і особи, не ототожнює їх. Громадянин України має більш широкий обсяг прав і обов'язків, ніж особа, яка не пов'язана відносинами громадянства з державою, в тому числі й у сфері захисту

47


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України        _

(недопустимість видачі громадянина України іноземній державі; за
хист прав громадян за кордоном та ін.).                                                          І

Адміністративно-правовий статус громадянина України є складовою частиною його загального статусу, що встановлений Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» (в редакції від 16 квітня 1997 р.)1 та іншими законодавчими актами України.

Громадяни України є рівними перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, місця проживання та інших ознак. Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя. Усі ці конституційні положення підтверджуються законами України про власність, про підприємництво, про підприємства, про землю, про об'єднання громадян та ін.

Правовий статус громадянина включає до себе:

а) основні (невід'ємні) права (або права і свободи людини і громадянина);

б) комплекс прав та обов'язків, що закріплюються Конституцією України, нормами різних галузей права, в тому числі адміністративно-правовими нормами;

в) гарантії реалізації цих прав та обов'язків, а також механізм їх охорони державою.

До основних прав, крім невід'ємних (на життя, здоров'я, честь, гідність та ін.), можна віднести: свободу слова, міграції, зборів, власності, користування засобами транспорту, будовами, політичні права (участь у законодавчій, виконавчій та юрисдикційній діяльності держави) та ін.

Комплекс прав та обов'язків у різних галузях виконавчої діяльності складають права на підприємництво та створення підприємств, на землю, на освіту, на користування досягненнями культури та ін.

Гарантії реалізації цих прав та обов'язків, а також механізм забезпечення їх державою знаходять своє відображення в Конституції та законодавчих актах України.

Адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом та характером його адміністративної правосуб'єкт-ності, котру складають адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність.

———————————————————————————                                                                                                                !-)'ГІ

1 Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1997. № 23. От. 169 4?


It Адміністративна правоздатність це визнана законом за гроти Іянином фактична можливість бути суб 'єктом адміністратив-Ш о права, мати права та обоє 'язки адміністративно-правового ш актеру. Адміністративна правоздатність виникає з моменту на-Ма ркення людини, її обсяг встановлюється і змінюється за допомо-рю адміністративно-правових норм. Вона підтверджується доку-•щтами про громадянство — паспортом громадянина України, а для Ісіб до 16 років — свідоцтвом про народження. f Правоздатність не може бути обмежена або відчужена, від неї Іемокливо відмовитись добровільно (оскільки така відмова не має юридичної сили). Правоздатність людини утворює юридичне понят-tt особи і громадянина. Тільки у випадках, передбачених кримінальнім або адміністративним законодавством, громадянин може бути розбавлений якоїсь частини адміністративної правоздатності — пра-|| пересування, батьківських прав тощо.

І: Адміністративна дієздатність є другою складовою частиною Адміністративної правосуб'єктності. При цьому адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності громадян, ккільки вона складає умови, за яких реалізуються їх суб'єктивні юава і обов'язки.

І- Адміністративна дієздатність це визнана законом спромож-Щсть громадян своїми діями набувати і здійснювати права і виконувати обоє 'язки адміністративно-правового характеру. В повному об-Йізі адміністративна дієздатність виникає з досягненням 18-річного віку. Разом з тим юна виникає і по досягненні 16-річного віку — одержанім паспорта та дотримання правил паспортної системи, охорона природи та ін. Адміністративна дієздатність може наставати у деяких випадках і до досягнення 16-річного віку—право на працю.

!

І

§ 2. Права та обов'язки громадян у сфері виконавчої влади

Обсяг конкретних суб'єктивних прав та обов'язків пов'язаний з перебігом часу, зміною життєвих умов. Реалізація прав та виконання обов'язків забезпечуються державою через їх юридичне оформлення, а також відповідальністю як самих громадян, так і дер-Ькавних органів, державних службовців за їх дотримання. Важливе значення має захист цих прав з боку громадян через звернення, в тому числі шляхом подання скарги (адміністративної чи судової).

49


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України

За своїм змістом права громадян можна поділити на т р и групи?

1) на участь у державному управління та соціально-політичну активність: право на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів у встановленій формі, проведення зборів, мітингів, демонстрацій, створення громадських об'єднань чи входження в них та ін.;

2) на одержання допомоги від відповідних компетентних організацій: право на медичну, санітарно-епідеміологічну допомогу, безкоштовне користування благами (бібліотеками, парками і т. ін.), користування транспортом, одержання сплатних та інших послуг;

3) на права, що захищаються: в адміністративному порядку (адміністративна скарга, адміністративно-юрисдикційне провадження), судовому порядку (скарга, позов), особисто громадянином (необхідна оборона).

Взаємодіючи з органами виконавчої влади, громадяни реалізують передусім права: на участь в управлінні; на об'єднання; на проведення мітингів, демонстрацій, зборів; на особисті або колективні звернення до державних органів; на свободу та особисту недоторканність; на недоторканність житла; на пересування; на інформацію; на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних організацій, а також посадових осіб при виконанні ними службових обов'язків.

Обов'язки громадян у сфері державного управління можна розглядати з позицій двох груп.

Перша група — це так звані абсолютні обоє 'язки, які не залежать від конкретних обставин і випливають із норм Основного Закону та законодавчих актів держави. До них належать обов'язки: додержуватися Конституції та законів України, державної дисципліни; охороняти інтереси держави, сприяти зміцненню її могутності та авторитету; захищати Батьківщину; оберігати природу, охороняти ЇЇ багатства; сплачувати податки; сприяти охороні громадського порядку; оберігати історичні пам'ятки та інші культурні цінності.

Другу групу становлять відносні обоє 'язки, які виникають
із правомірних, а у деяких випадках із неправомірних дій, спрямо
ваних на придбання якихось прав чи їх збереження. Такі обов'язки
ае є постійними — права абітурієнта, власника транспортних за
собів, читача бібліотеки та ін. До обов'язків громадян належать і
такі, що виникають у зв'язку з правопорушенням (наприклад, <sroia-
тити штраф, відшкодувати збитки).                                  'І ' '

І 60


11 Деякі обов'язки громадян виникають у зв'язку з видом їх діяль-рості — державні службовці, члени громадських об'єднань та ін. ІГфким чином, конкретний обсяг обов'язків регулюється багатьма Іфрмативними актами адміністративно-правового характеру, в тому тслї статутами, положеннями, кваліфікаційними характеристиками, рїевиконання їх обумовлює застосування щодо винних громадян Юридичної відповідальності.

§ 3. Звернення громадян

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право Заправляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або осо-ристго звертатися до органів державної влади, органів місцевого са-ЗИоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

\ Через звернення громадян втілюється у життя один із конститу-Ііійних принципів — участі громадян в управлінні державними та Громадськими справами. Звернення є також важливою формою кон-Ігролю за законністю діяльності державних органів та органів місце-Івого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян. ї Питання практичної реалізації права на звернення врегульовані Законом України «Про звернення громадян». Забезпечуючи громадянам України можливість на звернення, цей Закон деталізує та розпиває конституційні положення, надаючи громадянам право звертатися не тільки в органи державної влади і органи місцевого самоврядування, айв об'єднання громадян» установи, організації незалежно ІйД форм власності» на підприємства, в засоби масової інформації, до .Посадових осіб відповідно з їх функціональними обов'язками щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних і особистих прав .та законних інтересів чи їх порушення.

Звернення громадян стосуються різних напрямків діяльності суспільства і держави, але, як правило, вони мають єдину мету—звернути увагу відповідних органів і посадових осіб на необхідність розв'язання проблем, що зачіпають суспільні інтереси або інтереси конкретної особи. Загальними ознаками звернень є те, що вони відображують стан справ у відповідній сфері діяльності і несуть в собі інформацію, яка (Направляється в державні органи чи органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, на підприємства, в установи, організації.

51


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

Розгляд звернень громадян, безумовно, породжує правові наслідки, однак слід пам'ятати, що інформація громадян носить емоційний, певною мірою суб'єктивний характер.

Звернення громадян як носії інформації мають важливе значення для вирішення питань, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод людини і громадянина, державного і господарського будівництва, управління різними галузями і сферами економіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності. Не може не викликати занепокоєння велика кількість звернень. Так, у 1996 р. в місцеві ради, їх виконавчі органи і державні адміністрації звернулось 4,8 млн людей, у тому числі на особистому прийомі — 2,8 млн осіб1. У загальному плані можна сказати, що звернення надходять у зв'язку з: а) реалізацією конкретних суб'єктивних прав; б) необхідністю виконання обов'язків; в) бажанням придбати відповідне суб'єктивне право, якого особа не має, але яке вона згідно із законодавством може мати; г) необхідністю сприяння в реалізації суб'єктивного права.

Пропозиції громадян, як правило, спрямовані на вдосконалення різних сторін діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. У скаргах обов'язковим елементом передбачається вказівка на конкретний факт порушення прав і свобод громадян.

Закон (ст. 3) називає три види звернень громадян: пропозиції (зауваження), заяви (клопотання), скарги.

Пропозиція (зауваження) звернення громадян, де висловлюються поради, рекомендації щодо діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. ,

Заява (клопотання) звернення громадян з проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією і чинним законодавством їх прав та 'інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання — письмове звер-

1 Див.: Голос України. 1997. 10 квіт. 52


НЦся з проханням про визнання за особою відповідного статусу, mm чи свобод тощо.

ИИСкарга — звернення з вимогою про поновлення прав і захист тМнних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішен-Ир державних органів, органів місцевого самоврядування, під-тшмств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. К Відповідно до ст. 4 Закону до рішень, дій (бездіяльності), які Вкуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяль-Кті, внаслідок яких:

В порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (гру-К громадян);

К створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і шовних інтересів чи свобод;

• незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або Цго незаконно притягнуто до відповідальності. К Звернення адресуються суб'єктам, до повноважень яких нале-шть вирішення порушених у зверненнях питань. р. У зверненнях має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, Исце проживання громадянина, викладено суть порушеного питанні зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Ксьмове звернення повинно бути підписано заявником (заявника-Ер) із зазначенням дати. При недотриманні цих вимог звернення рвертаеться заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як ррез десять днів від дня його надходження (ст. 5). ft   Звернення, оформлені належним чином і подані у встанрвлено-Ш порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. if   Якщо порушені у зверненні питання не входять до повноважень рдповідних суб'єктів, воно в термін не більше п'яти днів переси-реться за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про Ь повідомляється заявнику (ст. 7).

І* Забороняється розголошувати відомості, що містяться в зверненнях. Анонімні звернення не розглядаються. Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того к громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також звернення (скарги), направлені з порушенням Термінів подачі — протягом одного року з моменту його прийнятім, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина | прийнятим рішенням, та звернення осіб, що визнані судом недієздатними (ст. 8).

'                                                                                                                                         51


Загальна  частина

___Pojdin II. Суб'єкти адміністративного права України_____

Про наслідки розгляду звернень повідомляються заявники. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням причин відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Звернення Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто (ст. 15).

Скарги подаються у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства. В разі відсутності вищого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням він може звернутися безпосередньо до суду.

Скарги на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів вирішуються в судовому порядку (ст. 16). В законодавстві України не визначено, які органи належать до вищих.

Громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Скарга в інтересах громадянина за його уповноваженням, оформленим у встановленому законом порядку, може бути подана іншою особою, трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність. В інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб скарга подається їх законними представниками.

До скарги додаються наявні у громадянина рішення або копії рішень, якщо громадянин раніше звертався за вирішенням порушених ним питань, а також інші документи, які після розгляду скарги повертаються громадянину.

Пропущений з поважної причини термін подання скарги може бути поновлений органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу (ст. 17). Закон не називає причин, які можуть бути визнані поважними.

Права громадянина при розгляді заяви чи скарги та обов'язки суб'єктів, що їх розглядають, закріплені відповідно у ст. 18 і ст. 19 Закону. Звернення громадян розглядаються безоплатно.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до відповідних суб'єктів, має право:

особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

54


знайомитися з матеріалами перевірки;

подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;

бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;

користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;

одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;

висловлювати усно або письмово вимогу щодо забезпечення дотримання таємниці розгляду заяви чи карги;

вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушення встановленого порядку розгляду звернень.

Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає заяву чи скаргу;

скасовувати або змінювати рішення, які оскаржуються, у випадках, передбачених законодавством України;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень;

письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення,

вживати заходів щодо припинення неправомірних дій; виявляти та ліквідовувати причини і умови, що сприяли порушенням; вживати заходів щодо відшкодування матеріальних збитків та здійснювати інші заходи, передбачені Законом «Про звернення громадян» та іншими законами України.

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, то він може бути подовжений. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів (ст. 20).

55


Особи, винні у порушенні Закону «Про звернення громадян», несуть дисциплінарну, цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України (ст. 24).

Матеріальні збитки, завдані громадянинові у зв'язку з порушенням вимог закону при розгляді скарги, підлягають відшкодуванню.

У разі задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені в зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Спори з цього питання розглядаються в судовому порядку.

Громадянинові на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немай-нових) збитків у грошовому виразі визначається судом (ст. 25).

Звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством (ст. 26).

За рішенням суду з громадянина можуть бути стягнуті витрати по перевірці звернень, які містять завідомо неправдиві відомості (ст. 27).

Діловодство щодо звернень громадян ведеться в порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Указу Президента України від 19 березня 1997 р. «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення»1.

Контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян покладається на органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Нагляд за дотриманням законодавства про звернення громадян здійснюють органи прокуратури (ст. ст. 28, 29).

Дія Закону України «Про звернення громадян» не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінально-процесуальним, цивільним процесуальним та трудовим законодавством.

1 Див.: Офіційний вісник України. 1997. № 12. Ч. 1. Ст. 111. 56


Особи, що не є громадянами України і законно перебувають на її території, мають право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачене міжнародними договорами.

25 жовтня 1991 р. для України набув чинності Перший факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. Згідно з ст. 1 цього протоколу Україна визнає компетенцію Комітету з прав людини, створеного на підставі частини IV цього Пакту, приймати і розглядати повідомлення від окремих осіб, які стверджують, що вони є жертвами порушень якогось із прав, викладених у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. Відповідно до цього протоколу Комітет може визнати неприйнятним повідомлення, яке є анонімним або яке, на його думку, являє собою зловживання правом.

§ 4. Адміністративно-правовий статус іноземних громадян та осіб без громадянства

Іноземні громадяни за своїм правовим статусом неістотно відрізняються від осіб без громадянства. Обсяг прав та обов'язків цих суб'єктів вужчий, ніж у громадян України, але за загальним правилом вони користуються тими ж правами і на них покладаються ті ж обов'язки, що й на громадян України. Відмінності пов'язані з відсутністю громадянства у розглядуваної категорії осіб, яке є найважливішим компонентом адміністративно-правового статусу особи.

Правосуб'єктність цих осіб виникає з моменту прибуття в Україну і завершується з часу залишення її території.

Адміністративно-правовий статус іноземних громадян регламентується Законом України від 4 лютого 1994 р. «Про правовий статус іноземців»1, а також міжнародними угодами. Статус осіб, які не мають громадянства, але перебувають на території України, визначається законодавством України.

Для іноземних громадян та осіб без громадянства обов'язковими є норми Конституції та інших законів України, загальнообов'язкові правила, що стосуються охорони природи, санітарії, пожежної безпеки, громадського порядку, користування транспортними засобами, в'їзду та виїду. Разом з тим ці особи не користуються частиною прав і обов'язків, що складають групу виключних прав і обо-

1 Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 23. Ст. 162.

57


в'язків громадян України (виборче право, право мати паспорт громадянина України та ін.).

У цілому основні обмеження для іноземних громадян і осіб без громадянства зводяться до таких: 1) вони не можуть займати деякі посади (Президента України, судді, перебувати на посадах у складі морських та повітряних екіпажів та ін.); 2) вони не мають доступу до посад державних службовців, діяльність яких пов'язана з державною таємницею; 3) ці особи не можуть служити у Збройних Силах України; 4) для іноземних громадян і осіб без громадянства допускаються обмеження в пересуванні чи перебуванні в окремих місцях; 5) для них встановлені окремі правила паспортного режиму, вступу в навчальні заклади тощо; 6) для іноземних громадян та осіб без громадянства встановлена особлива адміністративна деліктоздатність.

При регулюванні правового статусу іноземних громадян Україна виходить з принципу взаємності, що застосовується у стосунках з іншими державами. Адміністративно-правовий статус осіб, що мають дипломатичні привілеї, визначається крім законодавства України та-| кож міжнародними правилами і міжнародними угодами України. |

Глава 6

Органи виконавчої влади

§ 1. Поняття, ознаки та правове становище органів виконавчої влади

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Від результатів діяльності цих органів понад усе залежить соціально-економічний та політичний стан країни. Саме ці органи виступають основним суб'єктом адміністративного права.

В адміністративно-правовій науці під органом виконавчої влади визнається частина державного апарату (організація), яка має

58


власну структуру та штат службовців І в межах встановленої компетенції здійснює від імені і за дорученням держави функції державного управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах суспільного життя. Це поняття має найбільш вагомі ознаки органів виконавчої влади. Такі органи є державними і разом з органами законодавчої та судової влади складають єдиний державний апарат. Тому органи виконавчої влади мають усі найважливіші ознаки державних органів, але, крім того, вони мають і власні специфічні риси, які обумовлені завданнями та особливим характером державного управління. Органи виконавчої влади створюють і свій власний апарат — апарат державного управління, який належить до числа складних самоврядних систем. Він являє собою цілісне утворення, яке складається з великої кількості різноманітних частин — окремих органів та їх структурних підрозділів.

Органи виконавчої влади реалізують функції держави, виконуючи положення Конституції та законів України, актів Президента України, а також нормативні акти органів державного управління вищого рівня.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції — предметах відання, правах, обов'язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу. Компетенція це певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, Іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, що вирішуються міністерством, визначається у положенні про відповідне міністерство; відомством — у положенні про відповідне відомство).

Кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом, бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів виконавчої влади та методи їх діяльності визначаються Конституцією та законами України, актами Президента України.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Але, реалізуючи свою компетенцію, викону-

59


ючи положення законів та правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормо-творчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційно-го (правоохоронного) характеру.

Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Організаційна структура державного апарату — це поділ цілого на організаційно відокремлені одиниці та мережа управлінських зв'язків у ньому, особлива форма поділу і кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його завдань та функцій.

Орган виконавчої влади становить собою організацію — колектив людей — державних службовців, який сформований шляхом їх призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. В рамках колективу даного органу поміж структурними підрозділами і службовцями розподілені повноваження і відповідальність за доручену справу, встановлені та розвиваються різні організаційно-правові зв'язки. Усе це спрямоване на забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади.

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів
законодавчої та судової влади — своїм цільовим призначенням,
функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих
органів та взаємовідносинами між різними органами, складом служ
бовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами
здійснення своїх юридично-владних повноважень.                                                    І

Органи виконавчої влади істотно відрізняються від підприємств) об'єднань, установ, організацій, в тому числі й державних. Голові не, чим відрізняються органи виконавчої влади від підприємств, об'єднань, установ і організацій, є те, що перші мають державно-владні повноваження, вони керують об'єктами, до числа яких входять і самі підприємства, об'єднання, установи, які знаходяться ззовні їх, виступають від імені держави; а підприємства, об'єднання, зайняті господарською діяльністю, установи — соціальним обслуговуванням, організації (будівельно-монтажні, житлово-експлуатаційні, шляхові та ін.) будують або експлуатують виробничі чц: інші об'єкти.

60


В органах виконавчої влади, починаючи з центральних і закінчуючи місцевими (районними), всі службовці (за винятком обслуговуючого персоналу, який створює тільки умови для нормального функціонування органу) здійснюють різні функції управління, а їх праця є одиим із видів управлінської діяльності. На підприємствах, в установах їх працівники виконують різну за характером роботу. Одна (більша) частина працівників зайнята безпосередньо у виробничому процесі або процесі соціального обслуговування, вона виробляє певну продукцію (матеріальні цінності, послуги). Інша, значно менша частина працівників здійснює управлінську, владно-організаційну діяльність. Ця діяльність не є основною для підприємства (установи), але вона забезпечує, створює належні умови для основної — виробничої діяльності або діяльності з соціального обслуговування.

Підприємства (установи) в цілому не виконують управлінських функцій, такі функції виконує спеціально організована група людей,, яку називають адміністрацією підприємства (установи).

Дирекція школи, правління акціонерного товариства, головний лікар поліклініки мають адміністративно-владні повноваження, здійснюють виконавчо-розпорядчі функції усередині даного об'єкта, видають індивідуальні та нормативні акти, які є обов'язковими до виконання працівниками цих підприємств, установ.

Ураховуючи саме ці ознаки, адміністрації державних підприємств, установ також відносять до органів державного управління, називають їх при цьому органами безпосереднього управління або органами предметної компетенції.

Наведене дає можливість зробити висновок про те, що орган виконавчої влади (державного управління) це організація, яка є частиною державного апарату, має певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється у порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіє певними методами роботи, наділена повноваженнями виступати за дорученням держави і покликана у порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю.

§ 2. Види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є численними та різноманітними, що Обумовлено безпосередньою спрямованістю виконавчо-розпо-

61


рядчої діяльності. Для кращого вивчення особливостей організації і діяльності органів державного управління, а також виявлення закономірностей у взаємозв'язках окремих органів здійснюють їх класифікацію, в основу якої кладуться різні критерії. Найбільш важливими з них є територіальний масштаб діяльності, обсяг і характер компетенції, порядок вирішення підвідомчих питань, предмет спрямованості компетенції, становище та місце в системі органів.

Залежно від територіального масштабу діяльності органи виконавчої влади поділяють на чотири групи: центральні, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі — АРК), міжтериторіальні, місцеві.

Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію України. Такі органи реалізують загальне або галузеве управління, здійснюють спеціальний (функціональний) вплив на об'єкти незалежно від їх місцезнаходження на території України. До них належать: Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади.

До органів виконавчої влади АРК належать: Рада міністрів АРК, міністерства та інші органи виконавчої влади АРК, повноваження яких поширюються на всю її територію. Вони здійснюють загальне або галузеве управління чи виконують окремі спеціальні функції державного управління об'єктами, які розташовані на території АРК, в межах компетенції, визначеної Конституцією і законами України.

Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю певну частину території України, територію декількох адміністративно-територіальних одиниць або територію, межі якої взагалі не залежать від адміністративно-територіального поділу України. Такі органи забезпечують галузеве управління чи здійснення спеціальних функцій на відповідній частині території України (наприклад, військові напрямки, митниці, управління залізниць тощо).

До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноваження яких поширюються на територію певної адміністративно-територіальної одиниці (області, району). Вони виконують завдання загального управління та координації чи функції відповідних центральних органів виконавчої влади на території певної області, району, міста. Це місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, наприклад, Харківська обласна державна адміністрація, Управління Міністерства внутрішніх справ по Харківській області, районний відділ освіти тощо.

62


Від того, який обсяг і характер компетенції мають органи виконавчої влади, вони поділяються на: органи загальної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної (функціональної) компетенції, органи предметної компетенції.

Органи загальної компетенції— це органи, які в межах підвідомчої їм території здійснюють державне управління та координацію усіх або більшості підпорядкованих чи підконтрольних їм органів галузевої чи функціональної компетенції. Вони несуть відповідальність за стан справ на відповідній території (на всій території України, території АРК, області, району, міста). Тому вони здійснюють загальне керівництво і координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції, підприємств, установ, організацій та інших об'єктів. До органів загальної компетенції належать: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації.

Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній галузі. Галузь — це поєднання об'єктів управління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх географічного розташування. Органами галузевої компетенції є: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури і тим самим керують певною галуззю (Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки, Державний комітет України по водному господарству та ін.), а також місцеві органи цих міністерств, ігіших центральних органів виконавчої влади.

Органи спеціальної (функціональної) компетенції здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства, соціально-культурного будівництва. Вони координують діяльність галузевих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади, а також підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчого підпорядкування. До таких органів належать: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Антимонопольний комітет та ін.), а також їх місцеві органи.

Органами предметної компетенції є адміністрації державних підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств, установ.

Залежно від порядку вирішення підвідомчих питань органи виконавчої влади поділяються на єдиноначальні та колегіальні.

63


Загальна   частина

_____Розділ Н. Суб'єкти адміністративного прави^ У країні'_______

На чолі єдиноначального органу стоїть одна особа — керівник, який має право особисто приймати рішення з усіх основних питань компетенції цього органу. Єдиноначальність забезпечує оперативність керівництва, використання індивідуальних здібностей та досвіду керівників і водночас підвищує їх персональну відповідальність, оскільки на особу керівника лягає відповідальність за діяльність усього органу державного управління. До єдиноначальних належить більшість органів виконавчої влади: міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади.

Проте і в єдиноначальних органах для вирішення найбільш важливих питань створюються колегіальні органи (колегії, науково-технічні, техніко-економічні ради тощо). Вони виконують допоміжні, консультативні функції, оскільки їх рішення затверджуються рішенням керівника або втілюються в життя через рішення керівника.

На чолі колегіального органу стоїть група осіб, які входять до складу цього органу, тобто є організаційно і юридичне оформленими. Основні питання, які віднесені до компетенції такого органу, обговорюються та вирішуються на засіданнях колективно. Для винесення рішення з обговорюваного питання необхідно мати кворум. Рішення в колегіальних органах частіше за все приймаються абсолютною більшістю голосів, тобто коли за дане рішення проголосувало більше половини присутніх членів органу. Як правило, це пов'язано з великим обсягом їх компетенції та широкими завданнями керівництва, які стосуються багатьох галузей та функцій державного управління. Колегіальність дозволяє правильно вирішувати найбільш складні питання керівництва за участю фахівців, з використанням їх досвіду. Тому до колегіальних органів насамперед належать: Кабінет Міністрів України та Рада міністрів АРК, а також деякі інші органи. Але І в цих органах колегіальність доповнюється єдиноначальністю керівників, які особисто вирішують деякі оперативні організаційні питання діяльності очолюваного ними органу.

Залежно від предмета спрямованості компетенції органи виконавчої влади поділяються на:

а) органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою соціального обслуговування: промисловістю, сільським господарством, транспортом, зв'язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним господарством та побутовим обслуговуванням населення;

64


,,-,; -.-    ''     ч'    -   ,., <Л Глава 6

Органи виконавчої влади    _______

б) органи управління соціальним розвитком і культурою: освітою, охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, розвитком науки, культури, соціальним забезпеченням;

в) органи управління в адміністративно-політичній сфері: обороною, державною безпекою, внутрішніми справами, юстицією, зовнішніми стосунками;

г) органи міжгалузевого управління, які здійснюють функції: ціноутворення, статистики, фінансового регулювання, стандартизації, сертифікації та ін.

Якщо брати за критерій класифікації становище та місце в системі органів виконавчої влади, то вони поділяються на вищі та нижчі. Так, обласна державна адміністрація буде нижчою.відносно Кабінету Міністрів України, але вищою відносно районної державної адміністрації. Звідси — підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність нижчих органів перед вищими, обов'язковість рішень вищих органів до виконання нижчими.

§ 3. Система органів виконавчої влади та принципи їх побудови

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворюють відповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня упорядкованості, організованості, злагодженості в усіх ланках1. В єдину систему їх об'єднує зміст діяльності — виконавчо-розпорядчий та спільна основа заснування (утворення) — державна власність. Кожний орган виконавчої влади — від центрального до місцевого — виступає суб'єктом права державної власності, наділяється статусом юридичної особи і водночас вирішує різні питання оперативного управління та охорони цієї власності.

Отже, органи виконавчої влади не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність, в якій усі складові частини (окремі органи та їх структурні підрозділи) є взаємопов 'язаними і водночас складають самостійні підсистеми з своїми особливостями структури, функцій, компетенції.

Побудова цієї системи грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання принципів централізації та

Слово «система» грецького походження і означає порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин цілого.

З «Адміністративне право»                                                                                                                                                        £с


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

децентралізації, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів залежно від адміністративно-територіального устрою країни. Система органів виконавчої влади утворюється з урахуванням забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, а також здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України.

Побудова та удосконалення системи і підсистем органів виконавчої влади відбуваються з урахуванням необхідності єдиного центру керівництва економічними та соціальними справами на підставі планування, ринкових відносин, рівності усіх форм власності, поєднання галузевого і територіального принципів управління, їх централізації з відповідною самостійністю регіонів та окремих адміністративно-територіальних одиниць, господарською самостійністю підприємств, об'єднань та інших суб'єктів.

Утворення органів виконавчої влади, формування їх системи та її функціонування здійснюються згідно з принципами демократизму і законності. Конституція України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України). Організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються законами України.

Важливою особливістю побудови та функціонування органів виконавчої влади є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, що виявляються в розпорядництві, підпорядкованості, підконт-рольності, підзвітності та координації.

Розпоряднщтво одного органу управління відносно інших виявляється перш за все в обов'язковості для них його наказів. У свою чергу воно обумовлене підпорядкованістю тих чи інших органів

66


Глава 6

_____________Органи виконавчої влади_______________

тому, хто розпоряджається. Так, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання міністерствами та іншими органами виконавчої влади, роботу яких він спрямовує і координує.

Підконтрольність означає, що вся діяльність органів або якийсь їх обсяг перевіряються вищими органами або органом, спеціально створеним для здійснення контролю чи нагляду.

Підзвітність виражається в обов'язку органу інформувати про свою роботу вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність підзвітного в цілому чи за окремими напрямками. Так, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Координація виявляється в об'єднанні координуючим органом підпорядкованих або підконтрольних йому органів для виконання певних завдань.

Як вже зазначалося, система органів виконавчої влади має свої підсистеми, ланки та окремі органи, які відрізняються між собою за певними критеріями. Найбільш важливими з них є обсяг компетенції та територіальний масштаб діяльності. Згідно з цими критеріями до системи органів виконавчої влади входять такі ланки:

Кабінет Міністрів України — вищий орган в системі органів виконавчої влади;

міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади;

органи виконавчої влади АРК;

обласні державні адміністрації, управління, відділи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, управління, відділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в містах;

районні державні адміністрації, відділи та відділення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

адміністрації державних підприємств, установ, організацій.

Система та підсистеми органів виконавчої влади мають відповідні організаційні структури, які відображують взаємозв'язки між окремими ланками системи і підсистем, субординацію по вертикалі та горизонталі, стосунки з вищими органами, підпорядкованими і підконтрольними об'єктами. Оптимальність організаційних структур цієї системи є одним із чинників підвищення ефективності виконавчої влади.

з*                                                                                                                                      67


§ 4. Повноваження Президента України у сфері виконавчої влади

Відповідно до розділу V Конституції України Президент України є главою держави. Основні повноваження Президента у сфері виконавчої діяльності закріплені у ст. 106 Конституції України. Деякі повноваження у цій сфері Президент України здійснює за згодою Верховної Ради України, інші — самостійно чи за поданням Прем'єр-міністра України.

За згодою Верховної Ради України Президент України призначає Прем'єр-міністра України; призначає на посади та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову державного комітету телебачення і радіомовлення України.

За поданням Прем'єр-міністра України Президент України призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів АРК; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також? оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами над-

68


Гла ваб

_____________Органи виконавчої влади_____________

звичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини. Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснює помилування.

Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

На основі та на виконання Конституції та законів України Президент України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. У випадках, передбачених ч. 4 ст. 106 Конституції України, акти Президента України скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

§ 5. Правове становище Кабінету Міністрів України

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України.

Загальні засади правового становища Кабінету Міністрів України встановлені у розділі VI Конституції України. Відповідно до ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у ст? ст. 85, 87 Конституції України (розгляд і прийняття рішення про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України; вирішення питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та ін.).

Кабінет Міністрів виконує свої функції у сфері виконавчої влади в тісному взаємозв'язку з Президентом України, бере участь у вирішенні тих завдань, які ставить Президент перед Кабінетом Міністрів. Діяльність Кабінету Міністрів України має бути врегульована Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

ь

69


До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Кабінет Міністрів очолює Прем'єр-міністр, який призначається Президентом України за згодою більш ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається також Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Останній керує його роботою, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України.

Відповідно до ст. 116 Конституції України на Кабінет Міністрів покладено забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Він вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Кабінет Міністрів забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціально-культурного розвитку України; організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. Кабінет Міністрів забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Прем'єр-міністр України входить з поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів. Кабінет Міністрів виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

У межах своєї компетенції Кабінет Міністрів видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Ці акти підписує

70


Глава  6

Органи виконавчої влади______________

Прем'єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України підлягають реєстрації в порядку, встановленому законодавством.

Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України. Прем'єр-міністр, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів за рішенням Президента України чи у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри. Резолюція недовіри приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Основні принципи та організація діяльності Кабінету Міністрів України, повноваження щодо здійснення виконавчої влади визначені Конституцією України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, що приймає рішення після обговорення питань на своїх засіданнях. Про свою діяльність Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість.

Новосформований Кабінет Міністрів України подає на розгляд Верховної Ради України Програму своєї діяльності, яка повинна містити концептуальне викладення стратегії діяльності, засобів та строків виконання завдань Кабінету Міністрів України.

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України пов'язані зі сферами економіки та фінансів, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності, соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, охорони навколишнього природного середовища, державної служби. Крім функцій, визначених Конституцією та законами України,

71


Кабінет Міністрів виконує також функції, визначені актами Президента України.

Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах і галузях суспільного і державного життя країни, а також Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України.

§ 6. Центральні органи виконавчої влади

Конституція України відносить до центральних органів виконавчої влади міністерства та інші органи виконавчої в л а д и. До них належать: державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України (Вища атестаційна комісія, Пенсійний фонд, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство); центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (комітети, адміністрації, служби, комісії, державні комісії, державні департаменти, управління тощо)1. У разі необхідності відповідно до Конституції України можуть створюватися й інші центральні органи виконавчої влади України зі спеціальним статусом, який визначається Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 15 ст. 106 та ч. 5 ст. 114 Конституції України Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Вони підпорядковані Кабінету Міністрів, який спрямовує і координує їх роботу.

Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України здійснює державну політику у відповідній сфері. У своїй діяльності вони керуються Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положенням про відповідний центральний орган виконавчої влади.

Див.: Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади: Указі Президента України // Уряд, кур'єр. 1999. 17 груд. № 237.

72


Гл а в а  6

_____________Органи виконавчої влади____________

До системи центральних органів виконавчої влади України належать міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, утвореним для забезпечення реалізації державної політики у певній сфері діяльності. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і впровадження Програми діяльності Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у певній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у певній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтроль-ності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади»1 з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління утворені нові міністерства та одночасно ліквідовані інші, деякі центральні органи виконавчої влади, наприклад, державні комітети, державні комісії, державні департаменти, приєднані до міністерств або підпорядковані їм. Указом затверджено перелік міністерств державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, схему їх організації та взаємодії (Указ

1 Див.: Офіційний вісник України. 1999. № 50 Ст 2434

73


Загальна  частина                                 >, - -,-. --,:.;

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

Президента України «Про зміни у структурі державних органів виконавчої влади»1). Указом Президента України від 12 березня 1996 р. затверджено «Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України»2, уточнені загальні правові засади діяльності центральних органів виконавчої влади України в сучасних умовах.

Відповідно до Загального положення міністерства та інші центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, розробляють пропозиції щодо вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносять їх на розгляд Президенту України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерства та інші центральні органи виконавчої влади організовують виконання актів законодавства, здійснюють систематичний контроль за їх реалізацією.

Компетенція міністерств та інших органів виконавчої влади визначається галузевими чи міжгалузевими рамками, які у свою чергу залежать від особливостей системи даного центрального органу виконавчої влади. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади беруть участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляють механізм її реалізації; прогнозують розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; беруть участь у розробленні Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; готують пропозиції та беруть участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб; розробляють цільові перспективні програми, опрацьовують комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізують державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей); здійснюють інші функції.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади мають такі права: залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до їх ком-

1 Див.: Офіційний вісник України. 1999. № 50. Ст. 2435.

2 Див.: Уряд, кур'єр. 1996. № 58-59. С. 5.

74


75


' Див.: ЗПУ України. 1993. № 1-2. Ст. 28.


Загальна  частина

_____Розділ //. Суб'єкти адміністративного права України______

ності і несе відповідальність перед Президентом України та Кабінетом Міністрів України за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників міністра (керівника), керівників підрозділів.

Для обговорення найважливіших напрямів діяльності центральних органів виконавчої влади, погодження питань, що вирішуються, та розвитку галузі у міністерстві та інших центральних органах виконавчої влади утворюються колегії у складі міністра (керівника), заступників міністра (керівників) за посадою, а також інших керівних працівників цих органів. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління міністерства. Рішення колегії проводиться в життя наказами міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у центральних органах виконавчої влади може утворюватись науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців. Склад науково-технічної (наукової) ради і положення про неї затверджує міністр (керівник). Центральними органами виконавчої влади з урахуванням специфіки їх діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультативні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр (керівник).

Граничну чисельність і фонд оплати праці працівників центрального апарату міністерства та інших центральних органів виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України. Структуру центрального апарату цих органів затверджує віце-прем'єр-міністр України. Штатний розпис центрального апарату міністерства і положення про його структурні підрозділи затверджує міністр (керівник).

Центральні органи виконавчої влади є юридичною особою, мають самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного гербу України і своїм найменуванням.

§ 7. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим та інших суб'єктів

Автономна Республіка Криме невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України).

76


Урядом АРК є Рада міністрів АРК. Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою АРК за погодженням з Президентом України. Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК з питань, віднесених до її компетенції.

Відповідно до ст. 137 Конституції України АРК здійснює нормативне регулювання з питань: 1) сільського господарства і лісів; 2) меліорації і кар'єрів; 3) громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; 4) містобудування і житлового господарства; 5) туризму, готельної справи, ярмарків; 6) музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; 7) транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; 8) мисливства, рибальства; 9) санітарної і лікарняної служб.

До відання АРК належить:

1) призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК, затвердження складу виборчої комісії АРК;

2) організація та проведення місцевих референдумів;

3) управління майном, що належить АРК;

4) розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

5) розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм;

6) визначення статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національної мов і культур в АРК; охорона і використання пам'яток історії;

9) участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або в окремих її місцевостях.

Законами України АРК можуть бути делеговані також інші повноваження (ст. 138 Конституції України).

77


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі згідно з ст. 118 Конституції України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» здійснюють місцеві державні адміністрації, склад яких формують голови місцевих державних адміністрацій, що призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації мають у своїй структурі управління та відділи, які здійснюють функції галузевого та міжгалузевого управління господарською, соціально-культурною та адміністративною діяльністю на відповідній території1.

На території своєї діяльності місцеві державні адміністрації забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента

Див • Постанова Кабінету Міністрів України від 22 липня 1999 р. «Про примірні переліки управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної в місті Києві державних адміністрацій» // Офіційний вісник України. 1999. № 29. Ст. 1493.

78


України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, додержання прав і свобод громадян, законність і правопорядок, підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звіти про їх виконання. Важливі функції місцевих державних адміністрацій полягають також у забезпеченні виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку.

Забезпечуючи взаємодію з органами місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації реалізують делеговані їм відповідними радами повноваження та повноваження, що надані їм державою.

Глава 7

Органи місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Сутність місцевого самоврядування полягає в гарантованому державою праві територіальної громади, громадян та їх органів розв'язувати значну частину місцевих справ та управляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення.

Територіальна організація самоврядування в Україні ґрунтується на поєднанні загальнодержавних та місцевих інтересів.

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.

Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділені своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією і чинним законодавством України. У межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам та забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим

79


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України

органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється лише для забезпечення законності їх дій.

Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх праві володіти і розпоряджатися коштами і майном для здійснення своїх функцій та повноважень.

Місцеве самоврядування має свою с и с т е м у, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного та міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних та обласних рад.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У свою чергу сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Серед «інших» органів місцевої самоорганізації населення Закон України від 20 травня 1997 р. «По місцеве самоврядування в Україні»1, крім будинкових, вуличних, квартальних, називає також форми безпосереднього волевиявлення народу — місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання. Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для більш активного здійснення своїх прав та обов'язків можуть також об'єднуватися в асоціації, інші форми добровільних об'єднань.

До органів місцевого самоврядування, таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносять районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Органами місцевої влади в АРК Закон України від 17 березня 1995 р. «Про Автономну Республіку Крим»2 називає сільські, селищні, районні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку складають рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси тощо.

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. 2 Див.: Там само. 1995. № 11. Ст. 69.

80


Вони затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про утворення і ліквідацію постійних та інших комісій ради; заслуховуються повідомлення депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; скасовуються акти виконавчих органів ради, які не відповідають чинному законодавству; затверджуються програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць; приймаються рішення щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затверджуються місцеві програми приватизації; регулюються земельні відносини, відносини по використанню природних ресурсів; затверджуються місцеві містобудівні програми, договори, укладені головами рад від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції, статути територіальних громад та ін. Ради також створюють постійні та тимчасові комісії з окремих питань.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

81


Відповідно до ч. З ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. В такому разі держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України.

В свою чергу місцеві ради (обласні та районні) можуть делегувати частину своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і контролювати реалізацію цих повноважень. Обласні та районні ради заслуховують звіти голів міських державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про забезпечення бюджету, виконання програм економічного та соціально-культурного розвитку відповідної території, місцевих екологічних програм та з інших питань, які пов'язані з реалізацією місцевою державною адміністрацією повноважень, що делеговані їй радою.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).

Все це дає змогу вважати, що органи місцевого самоврядування мають риси, котрі наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють при вирішенні питань місцевого значення.

З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Правові акти органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням Конституції та законодавства України, можуть бути зупинені до вирішення питання про їх законність у судовому порядку. Шкода, завдана в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується ними в повному обсязі за рахунок власних коштів.

Місцеві ради підконтрольні також Верховній Раді України, територіальним громадам, суду. Так, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження місцевої ради можуть бути достроково припинені за рішенням місцевого референдуму в разі, якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та інших законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом, а також якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у встановлені законом строки, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

82


Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної ради за рішенням місцевого референдуму може бути порушене сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради України остання може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради.

До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки (ст. 141 Конституції України).

Сільські, селищні, міські ради та ради районів міста мають свої виконавчі органи — виконавчі комітети. Виконавчий комітет є юридичною особою. Він утворюється радою на строк її повноважень у складі голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою входить також секретар відповідної ради. Кількісний та персональний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою за поданням її голови. Основними структурними підрозділами виконкому є відділи та управління.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчі комітети можуть не створюватися. У цих випадках виконавчо-розпорядчі функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює голова ради одноособове.

Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціального, економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень, що виносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти

83


Загальна  частина!*'^»'*   t« -        '* *J| • Г/4?.і-. -t^- і

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

підпорядкованих йому відділів, управлінь, Інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Виконавчий комітет здійснює також окремі повноваження, делеговані йому державою.

Перелічені повноваження належать до загальних повноважень виконавчого комітету. Крім них він має широке коло спеціальних повноважень в окремих напрямках його діяльності: в галузі планування та обліку, бюджету і фінансів, управління комунальною власністю, розвитку місцевого господарства, охорони навколишнього природного середовища, будівництва, житлового господарства, транспорту, зв'язку, соціального обслуговування тощо. Так, виконавчий комітет розробляє і подає на затвердження ради бюджет та звіт про його виконання; забезпечує виконання затверджених радою планів приватизації об'єктів комунальної власності; припиняє або обмежує господарську діяльність підприємств (об'єднань), організацій і установ різних форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону природного середовища; організовує місцеві ринки, сприяє розвитку всіх форм торгівлі; управляє підприємствами та організаціями транспорту і зв'язку, що належать до комунальної власності; реєструє право власності, право користування землею, підприємства, організації і установи, громадські формування; звертається до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування та ін.

Значними повноваженнями чинне законодавство наділяє голів сіл, селищ та міст. Вони обираються відповідною територіальною громадою строком на чотири роки і очолюють раду та її виконавчий комітет. Сільський, селищний, міський голова забезпечує здійснення наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів органів виконавчої влади; організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, призначає на посаду та звільняє з посади керівників відділів, управлінь та інших структурних підрозділів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності і відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з іншими державними та недержавними органами; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, які обмежують права та інтереси територіаль-

84


ної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особистий прийом громадян та ін.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти такої форми приймають і виконавчі комітети ради. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю голосів депутатів від загального складу ради (крім деяких випадків, передбачених чинним законодавством). Рішення ради нормативно-правового характеру набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк уведення цих рішень у дію.

Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення.

Глава 8

Державні службовці

§ 1. Поняття, види та принципи державної служби

Державна служба органічно пов'язана з державою, її роллю та місцем у житті суспільства. В діяльності державних службовців реалізуються завдання та функції держави, оскільки кожна посада — це коло службових повноважень, які складають частину компетенції відповідного органу, вона невідривно пов'язана з його структурою і в той же час має на меті організацію особового складу державного органу чи його апарату — державних службовців. Таким чином, якщо державну службу розглядати з огляду на місце, яке вона посідає в державній організації, то вона починається там, де встановлюється посада. Встановлення посад завершує організацію державних органів та їх апарату.

85


Загальна

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України______

Слід відмітити, що державна служба, в свою чергу, залежно від форми діяльності поділяється на види: державна служба в апараті законодавчих органів, державна служба в органах виконавчої влади (органах державного управління та їх апараті), державна служба в судових органах та органах прокуратури. Цим підкреслюється, що державна служба, будучи завжди органічно пов'язаною з державою, в реальній дійсності втілюється у виконання певних завдань і функцій держави — законодавчих, виконавчих, судових, прокурорсько-наглядових; її напрямки фактично відповідають основним формам державної діяльності. Державна служба певною мірою відображує факт суспільного поділу праці, підкреслює різноманітність її видів.

Державний апарат організує виконання державних функцій в політичній, господарській, соціально-культурній та інших сферах. Без нього неможливі цілеспрямований вплив на всі сторони життя суспільства, вирішення найбільш важливих справ державного та громадського життя.

Державна служба в Україні це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті з метою практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Поняття державної служби поєднує найголовніші елементи змісту службової діяльності: а) державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті; б) вона є частиною або однією із сторін організаційної діяльності держави; в) ця організаційна діяльність спрямована на комплектування особового складу державних органів та інших організацій і правове регулювання роботи державних службовців; г) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави; ґ) особливість державної служби пов'язана з оплатою праці осіб, що на ній перебувають, з державних коштів.

Важливо підкреслити, що названі елементи вказують також на велику організаторську роль держави у розв'язанні проблем управління різними галузями, оскільки від професійних знань кадрів управління залежить виконання її завдань та функцій.

Закон України «Про державну службу», прийнятий у грудні 1993 р.1, встановлює основні принципи державної служби, розвиває

Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 52. Ст. 490.

86


конституційне положення про рівне право громадян на доступ до державної служби (ч. 2 ст. 38). В ст. 4 цього Закону встановлено, що прав» на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. В Законі нічого не говориться про можливість та порядок перебування на державній службі в Україні іноземних громадян, досвід яких широко використовується в різних галузях управління.

Основними принципами державної служби є: служіння народу України; демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедливість; пріоритет прав людини і громадянина; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків, дисциплінованість; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого самоврядування, прав підприємств, установ.

Уперше в законодавстві України про державну службу сформульовано етику поведінки державного службовця, відповідно до якої державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Це має велике як теоретичне, так і практичне значення.

Нині опрацьовується проект Кодексу основних правил поведінки державних службовців.

§ 2. Правове регулювання державної служби

В умовах державотворення в Україні, а відповідно й ускладнення завдань та функцій держави, роль і значення державної служби невпинно зростають. Останнім часом законодавчими та виконавчими органами здійснені певні заходи щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин та організації державної служби. Прийнято низку законів та законодавчих актів, що регулюють окремі напрямки державно-службової діяльності: про місцеву державну адміністрацію, про Прикордонні війська України,

87


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

про Прокуратуру України, про Збройні Сили України, про освіту, про міліцію України та ін. Усі вони тією чи іншою мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах. Закон України «Про державну службу» спрямований на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних, соціальних умов реалізації громадянами права на державну службу. В преамбулі цього Закону встановлено, що він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, але зміст Закону дозволяє зробити висновок про те, що він практично регулює діяльність апарату органів виконавчої влади.

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України, її основними напрямками є вивчення цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення державної політики та функціонального управління державною службою утворено Головне управління державної служби України та Координаційну раду з питань державної служби. Указом Президента України від 24 липня 1995 р. затверджено «Положення про Раду по роботі з кадрами»'.

На Головне управління державної служби покладаються прогнозування і планування потреб державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики в сфері державної служби в державних органах та їх апараті, розробка і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з питань державної служби, розробка, координація і контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішення інших питань організації і правового регулювання державної служби.

Оскільки питання функціонування державної служби в держав-!^ них органах, правове становище яких регулюється спеціальними! законами України, вирішуються цими органами, то є важливим ство-і рення та функціонування Координаційної ради з питань державної! служби для визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних І напрямів у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх держав-1 них органів щодо підвищення ефективності державної служби. По-1

' Див.: Уряд, кур'єр. 1995. № 111-112. С. 9

88


ложеяня про Координаційну раду з питань державної служби затверджується Кабінетом Міністрів України.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів комітетів Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

Правове становище державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ та ін., здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

У Законі «Про державну службу» відсутні положення, що стосуються регулювання правового статусу керівників, їх заступників, керівників структурних підрозділів та інших посадових осіб державних підприємств і установ. Водночас слід підкреслити, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 квітня 1996 р. посади працівників центрів підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств віднесені до четвертої категорії посад державних службовців.

§ 3. Посада і посадова особа

Державні службовці виконують покладені на них обов'язки на постійній чи тимчасовій основі, на підставі, як правило, конкурсного відбору, залежно від категорії посади. Посада, яку займає державний службовець, визначає зміст його діяльності і правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, методи участі державного службовця у практичному здійсненні компетенції того державного органу, в якому він працює. Згідно з ст. 2 Закону посада це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Це поняття може бути використане для будь-якого державного органу, структурного підрозділу, їх апарату. На жаль, цього не можна сказати про наведене в Законі поняття посадових осіб, якими відповідно до цього Закону вважаються керівники та заступники керівників держав-

89


них органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами, або іншими нормативними актами покладено здійснення організацій^ но-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Питання про визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене вище поняття не може задовольнити теорію і практику з принципових позицій. По-перше, воно є нечітким, оскільки в ньому говориться про державних службовців, на яких законом та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті. По-друге, в цьому понятті говориться про осіб, наділених консультативно-дорадчим» функціями. Але ж консультативно-дорадчими функціями можуть? бути наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це С буває. Якщо «консультант» або «радник» не наділений організаційно-розпорядчими, а краще було б сказати — владно-розпорядчими|' функціями, то він не може бути віднесений до посадових осіб. {

Практичне значення поняття «посадова особа» тісно пов'язане^ з кримінальним законодавством, інститутом адміністративної відпо-І відальності, всіма галузями та сферами управлінської діяльності.

§ 4. Державні службовці, їх види

Закон «Про державну службу» не дає розгорнутого поняття державних службовців, констатуючи, що до них належать особи, які займають посади в державних органах та їх апараті і мають відповідні службові повноваження. Наведене поняття звужує коло осіб, що належать до державних службовців.

У спеціальній літературі державні службовці розглядаються і в широкому розумінні. Відповідно до цього державним службовцем визнається особа, яка в порядку, встановленому правовим актом, займає посаду в державній організації — органі державної влади, на підприємстві, в установі, організації (тільки б вони були засновані на державній власності).

Процес проходження державної служби у сфері виконавчої влади багато в чому залежить від галузі діяльності державного службовця, повноважень та обов'язків окремих службовців. За цими ознаками всі службовці органів державного управління поділяються на види. В теорії адміністративного права та практиці державного уп-

90


равління найбільш поширеною є класифікація державних службовців на види за владними повноваженнями, які закріплюються як у законодавчих актах, так і в інших правових документах — положеннях, статутах, рішеннях і т. под.

За такою класифікацією виділяють: допоміжний (технічний) персонал, спеціалістів, посадових осіб та представників адміністративної влади.

Діяльність допоміжного персоналу пов'язана з виконанням матеріально-технічних дій (операцій), які не тягнуть за собою юридичних наслідків, але мають велике значення в управлінській практиці, оскільки в процесі такої діяльності готуються умови для здійснення юридичне значущих дій. До складу допоміжного персоналу входять: секретарі, діловоди, архіваріуси, лаборанти, стенографісти та ін.

До спеціалістів належать службовці, які мають професійні знання в окремих галузях та здійснюють професійну діяльність. Це лікарі, вчені, агрономи, юрисконсульти та ін. їх посади не пов'язані з керівною діяльністю і не породжують юридичних наслідків. Лише в окремих випадках їх дії можуть створювати юридичні наслідки, наприклад, викладач приймає іспити, лікар видає лікарняний листок і т. ін.

До посадових осіб, як вже говорилося, належать ті службовці, на яких покладено здійснення організаційно-розпорядчих та контрольно-дорадчих функцій, їх дії, пов'язані з виконанням цих функцій, завжди тягнуть за собою юридичні наслідки. Вони своїми діями створюють юридичні акти, які здатні породжувати, змінювати, припиняти конкретні юридичні відносини.

До представників адміністративної влади належать службовці, чиї дії поширюються на осіб, що їм не підпорядковані (працівники міліції, державних інспекцій, державної контрольно-ревізійної служби та ін.). Вони наділені правом застосовувати адміністративний примус, а деякі з них — і адміністративні стягнення за адміністративні правопорушення.

§ 5. Обов'язки і права державних службовців

У Законі «Про державну службу» закріплені основні обов'язки та права державних службовців. Державні службовці зобов'язані додержуватися Конституції та інших актів законодавства України, забезпечувати ефективну роботу відповідних органів, не допуска-

91


Загальна  частина

____Розділ Н. Суб'єкти адміністративного права України_____

ючи при цьому порушень прав і свобод людини і громадянина, безпосередньо виконувати покладені на них службові обов'язки, зберігати державну таємницю, інформацію про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, постійно вдосконалювати організацію своєї роботи та підвищувати професійну кваліфікацію. Важливим є те, що державний службовець не тільки має право, а й зобов'язаний у разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, невідкладно, в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу.

Серед широкого спектру основних прав державних службовців слід відмітити такі, як право на повагу особистої гідності, право на соціальний та правовий захист, право на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання службових обов'язків, право приймати рішення в межах своїх повноважень та ін. Законодавець підкреслює, що конкретні обов'язки та права державних службовців повинні визначатися на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображатися у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Надаючи всім громадянам України рівне право доступу на державну службу, законодавець разом з тим встановлює коло обмежень, що пов'язані з прийняттям на державну службу та проходженням державної служби.

Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, є традиційними — визнання особи у встановленому порядку недієздатною, наявність судимості, що є несумісною із зайняттям посади, безпосередня підпорядкованість або підлеглість особам, які є близькими родичами чи свояками. Законами України для деяких категорій державних службовців можуть встановлюватись й інші обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу.

Відповідно до ст. 16 Закону державний службовець не має права здійснювати дії, передбачені ст. ст. 1,5 Закону України від 5 жовтня 1995 р. «Про боротьбу з корупцією»1. До таких дій належать ко-рупційні діяння: незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за

' Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1995. № 34. Ст. 266. 92


ціною (тарифом), яка є Істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості; одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції і перелічені в ст. 5 Закону «Про боротьбу з корупцією». Вони не мають права: сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреними третіх осіб у справах державного органу, в якому вони працюють, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики); входити самостійно, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність; відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію та вчиняти інші дії.

Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Обмеження, пов'язані з проходженням служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України.

Особи, які претендують на заняття посади в системі державної служби або на виконання інших функцій держави, попереджаються про встановлені щодо них обмеження.

Для зайняття посади державного службовця введено декларування доходів особи, яка претендує на посаду, а особам, що претендують на заняття посад першої і другої категорії (ст. 25 Закону), потрібно надати, крім декларації про доходи, відомості про належні їм та членам їх сімей нерухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

Зазначені відомості подаються щорічно і особами, що вже зараховані на державну службу.

93


Загальна  частина

_____Розділ II. Суб'єкти адміністративного права України_____

§ 6. Проходження державної служби

Зарахування на державну службу здійснюється на конкурсній основі згідно з порядком, що встановлюється відповідним Положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України1. Дані про вакансії посад державних службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до проведення конкурсу. Інші процедури прийняття на службу можуть встановлюватися законами України, але при цьому забороняється вимагати від кандидатів на державну службу відомості та документи, подання яких не передбачено законодавством України.

Просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, що припинив державну службу в зв'язку з відставкою, може здійснюватися керівником відповідного державного органу без конкурсного відбору.

У практику державного будівництва України законодавче введений інститут патронатної служби. Зміст його зводиться до того, що всупереч із загальним правилом, коли не можуть бути обраними або прийнятими на посаду в державному органі та його апараті особи, що будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками, керівники вищих державних органів мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників, секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді. На такі посади можуть добиратися родичі, свояки, друзі і т. ін. Правом добирати собі на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно із Законом «Про державну службу» наділені Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Кабінету Міністрів України — так зване «політичне» керівництво країни, а також глави місцевих державних адміністрацій2.

Громадяни України, які вперше зараховуються на службу, при зарахуванні на державну службу складають присягу, про що робить-

Див.: Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 р. // Офіційний вісник України. 1995. № 3-4.

"Див.: Порядок перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Уряду України (Кабінету Міністрів): Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 1995 р. // Офіційний вісник України. 1995. № 2,

94


ся відповідний запис у трудовій книжці. Текст присяги наводиться в ст. 17 Закону «Про державну службу».

При прийнятті на державну службу для особи, яка претендує на посаду державного службовця, може встановлюватися випробування терміном до шести місяців, а зараховані на службу можуть проходити стажування терміном до двох місяців з метою набуття практичного досвіду та перевірки ділових якостей.

Державні службовці можуть бути відсторонені від виконання повноважень за посадою без рішення відповідних правоохоронних органів. Відсторонення може бути прийняте керівником відповідного державного органу, в якому працює службовець, якщо невиконання службових обов'язків призвело до людських жертв, завдало значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі або об'єднанню громадян. Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування — двох місяців. Якщо правомірність рішення про відсторонення від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування, то воно скасовується. Відсторонення не може бути підставою для звільнення особи з державної служби, переведення на іншу посаду або в інших випадках, які б призвели до зміни правового статусу службовця.

Важливе місце при проходженні державної служби відводиться службовій кар'єрі. Державна служба як правовий інститут становить собою сукупність правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації державної служби та виконання державними службовцями покладених на них завдань. Суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення державної служби, є різноплановими і великими за своїм обсягом. Одні з них складаються в процесі організації державної служби, інші — при практичному її здійсненні.

Процес організації державної служби пов'язаний з встановленням правового статусу конкретної посади, способів заміщення посад на державній службі та умов вступу до неї, а також з підготовкою, підбором та розстановкою кадрів державних службовців, зарахуванням їх на посади.

Законодавство передбачає порядок прийняття та проходження державної служби, вводить категорії посад службовців та ранги, які їм присвоюють, ставлячи їх в основу службової кар'єри.

Посади державних службовців класифікуються з урахуванням організаційно-правового рівня органу, обсягу і характеру компетенції на

95'


конкретній посаді, ролі і місця посади в структурі державного органу. Законом «Про державну службу» встановлено сім категорій посад державних службовців, яким відповідають 15 рангів. При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах конкретної категорії посад відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Черговий ранг у межах відповідної категорії посад державному службовцю присвоюється через два роки. Черговий ранг у межах категорії посад може бути присвоєний достроково за виконання особливо відповідальних завдань. За сумлінну працю державному службовцю може бути присвоєний ранг за межами відповідної категорії посад. Присвоєний ранг зберігається за державним службовцем і у випадках, коли він перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, а потім повернувся до неї. Народним депутатам України, які до обрання перебували на державній службі, час виконання обов'язків народного депутата зараховується до стажу державної служби. Позбавлення рангу допускається лише за вироком суду.

Встановлення категорій посад та рангів державних службовців має велике значення для забезпечення ефективності державної служби, стабільності кадрів, оскільки дозволяє вирішувати багато питань, пов'язаних з підготовкою, підбором, розстановкою кадрів, їх перепідготовкою, підвищенням кваліфікації, просуванням по службі, а також оплатою праці та пенсійним забезпеченням.

Для ефективної та стабільної роботи державної служби, підвищення професійного рівня працівників та підготовки їх на керівні посади важливе значення має формування кадрового резерву, який відповідно до ст. 28 Закону «Про державну службу» формується із спеціалістів місцевого та регіонального самоврядування, виробничої, соціально-культурної, наукової та інших сфер, випускників на] вчальних закладів відповідного профілю, через підвищення кваліфікації, стажування. Порядок формування і організації роботи з кадровим резервом регулюється Положенням про формування кадровогс резерву керівників державних підприємств, установ і організацій вц 20 жовтня 1995 p., затвердженим Кабінетом Міністрів України1.

Невід'ємна частина кадрової роботи — навчання та підвищення кваліфікації державних службовців. Держава здійснює заходи щодо створення умов для навчання та підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти.

1 Див.. ЗПУ України. 1996. № 2. Ст. 75. 96


Важливе значення для розв'язання проблем комплектування органів виконавчої влади всіх рівнів висококваліфікованими кадрами, спроможними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави, мають затверджені Указом Президента України «Програма кадрового забезпечення державної служби»1 та «Програма роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій»2. Ці документи передбачають створення єдиної централізованої державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій. З цією метою формується мережа галузевих навчальних закладів з широкою міжгалузевою і регіональною кооперацією. Консультаційно-методичні функції у цій роботі покладені на Українську акадешю державного управління при Президентові України та її філії.

У структурі всіх органів виконавчої влади створюються підрозділи або призначаються окремі посадові особи, що займаються питаннями кадрового забезпечення, які здійснюють організаційно-методичне керівництво формуванням кадрового резерву, контроль за виконанням особистих річних планів підвищення кваліфікації фахівців, узагальнюють практику формування кадрового резерву та вносять до керівництва пропозиції щодо його поліпшення.

Відповідальність за стан кадрового забезпечення центральних та місцевих органів виконавчої влади покладається на їх керівників. Контроль за кадровим забезпеченням державної служби з метою проведення дійових заходів щодо додержання вимог Закону «Про державну службу» та інших нормативних актів із зазначених питань центральними та місцевими органами виконавчої влади, а також розробка практичних рекомендацій, інформаційних та інструктивних матеріалів, спрямованих на подальше вдосконалення роботи з кадрами, здійснюються Головним управлінням державної служби, органами виконавчої влади у підпорядкованих їм структурах.

Результати підвищення кваліфікації є однією з підстав просування по службі.

Законом «Про державну службу» (розділ VI) передбачені підстави припинення державної служби. Крім загальних підстав, встановлених законодавством України про працю, державна служба припиняється в разі порушення умов реалізації права на державну служ-

' Див . Праця І зарплата. 1995 № 23. С 2. Див/ Там само. С. 5.

іміністративне право»                                                                                                                                                             П *7


бу, недодержання вимог, пов'язаних з проходженням державної служби, досягнення державним службовцем граничного віку проходження служби, виявлення чи виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на державній службі, відмови від складання присяги або її порушення, неподання чи подання неправдивих відомостей щодо доходів службовця, відставки для службовців, що займають посади першої або другої категорії.

§ 7. Відповідальність державних службовців

Особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.

Дисциплінарна відповідальність застосовується до державного службовця за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує орган, в якому він працює. Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством України про працю (догана та звільнення), до службовців можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідальність та затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби. Рішення про припинення державної служби може бути оскаржено державним службовцем безпосередньо в суді.

Глава 9

Підприємства і установи

§ 1. Поняття, види та правові засади діяльнос підприємств і установ

Підприємства і установи — цс організації, які виконують економічні, соціально-культурні, адміністративно-політичні та інші функції з метою задоволення матеріальних, духовних та інших по-

98


треб громадян, суспільства та держави. Вони відрізняються одне від одного за змістом, результатом та метою їх основної діяльності.

Підприємство самостійний господарюючий статутний суб'скт, який має права юридичної особи, здійснює виробничу, науково-дослідницьку та комерційну діяльність з метою одержання відповідного прибутку (доходу).

Підприємство має самостійний баланс, розрахунковий та інші рахунки в установах банків, печатку, а промислове підприємство — і товарний знак.

Установи виконують соціально-культурні або адміністративно-політичні функції, їх мета — створення соціальних цінностей, головним чином невиробничого характеру (установи культури, освіти, охорони здоров'я та ін.).

За останні роки різко зросли та збільшуватимуться і надалі кількість та різноманітність підприємств і установ. З'явилися орендні, колективні, акціонерні, приватні (індивідуальні), казенні підприємства. Іноді підприємства виконують окремі функції, характерні для установ, а установи виконують функції підприємства (наприклад, у навчальному закладі можуть функціонувати експериментальний завод або виробничі підрозділи).

Свою діяльність підприємства здійснюють згідно із законами України від 27 березня 1991 р. «Про підприємства в Україні»1 (зі змінами і доповненнями), від 7 лютого 1991 р. «Про власність»2 (зі змінами і доповненнями), від 7 лютого 1991 р. «Про підприємництво»3 (зі змінами і доповненнями), від 19 вересня 1991 р. «Про господарські товариства»4 (зі змінами і доповненнями), іншими законами та законодавчими актами України, а також на підставі статуту, що затверджується власником майна за участю трудового колективу.

Діяльність установ регулюється законами України від 23 березня 1996 р. «Про освіту»5, від 13 грудня 1991 р.«Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності»6 (в редакції від 1 грудня 1998 p.), від 27 січня 1995 р. «Про бібліотеки та бібліотечну справу»7, іншими законодавчими та правовими актами.

1 Див.. Відомості Верхов. Ради Української РСР. 1991. № 24. Ст. 202.

2 Див.: Там само. № 20. Ст. 249. ' Див.: Там само. № 14. Ст. 168. * Див.: Там само. № 49. Ст. 682.

3 Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1996. № 21. Ст. 84.

6 Див.: Там само. 1992. № 12. Ст. 165; 1999. № 2-3. Ст. 20.

7 Див • Там само. 1995. № 7. Ст. 45.

4^                                                                                                                                      99


Загальна  частина f;

_____Розділ II. Суб 'єкіни адміністративного права України_____

Підприємства та установи можна підрозділити на види за різними підставами:

залежно від форм власності — на індивідуальні (засновані на особистій власності фізичної особи та виключно на її праці), сімейні (засновані на особистій власності та на праці громадян — членів однієї сім'ї, які проживають разом), приватні (засновані на власності окремого громадянина), колективні (засновані на власності трудового колективу підприємства, кооперативу, іншого статутного товариства, громадської чи релігійної організації), державні комунальні (засновані на власності адміністративно-територіальних одиниць), державні, в тому числі казенні (засновані на державній власності), спільні (засновані на базі об'єднання майна різних власників, у тому числі іноземних власників);

залежно від принципу внутрішньої правової організації — на акціонерні товариства (відкритого і закритого типу), товариства з обмеженою відповідальністю, повні товариства, командитні товариства.

Можуть діяти й інші види підприємств, у тому числі орендні, створення яких не суперечить законодавчим актам України.

Підприємства можуть об'єднуватися в асоціації, корпорації, консорціуми, концерни та інші об'єднання за галузевим, територіальним та іншими принципами.

Залежно від галузевої виробничо-технологічної спеціалізації розрізняють такі форми підприємств:

промислові—заводи, фабрики, комбінати, шахти, родовища та ін.;

сільськогосподарські — колективні сільськогосподарські підприємства (КСП), фермерські господарства, приватні, приватно-орендні підприємства тощо;

транспортні — залізничного транспорту (управління, відділи залізниць, станції, депо); водного транспорту (пароплавства, порти); цивільної авіації (об'єднання, аеродроми, аеропорти, авіалінії); ав-топідприємства (автокомбінати); територіальні управління трубопровідного транспорту тощо;

будівельні — будівельні управління, комбінати тощо;

зв 'язку — поштамти, телеграфи, телефонні станції тощо;

торгівлі — універмаги, гастрономи, торговельні будинки, спеціалізовані та фірмові магазини;

житлово-комунальні — житлово-експлуатаційні та ремонтно-експлуатаційні управління, енергомережі, тепломережі та ін.

100


««|>?1'*ь                                                         Глава 9
_____________Підприємства і установи______________

Установи, які спеціалізуються на виконанні певного виду діяльності, можуть бути державними, недержавними, місцевих органів, індивідуальними. Правові норми, що закріплюють їх види, містяться в різноманітних правових актах, які регулюють відносини в окремих галузях та сферах соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності, культури, освіти, охорони здоров'я, закордонних справ, спорту тощо, наприклад, у Законі України від 24 грудня 1993 р. «Про Національний архівний фонд і архівні установи»1 та ін.

Управління підприємствами і установами здійснюється згідно з принципами, на яких вони були засновані. Розрізняють підприємства і організації, що управляються безпосередньо власником, і такі, що управляються уповноваженими власником органами. Управління може здійснюватися за принципом колегіальності або єдиноначальності. Власник наймає (призначає) керівника підприємства чи установи через укладання контракту (договору, угоди), в якому визначаються права, строки найняття, обов'язки і відповідальність керівника підприємства перед власником та трудовим колективом, умови його матеріального забезпечення і звільнення з посади з урахуванням гарантій, передбачених контрактом та законодавством України. Керівник підприємства чи установи є уповноваженим власника. Він наділений відповідними повноваженнями І несе перед власником відповідальність за виконання доручених Г\ му функцій.

Керівник підприємства самостійно ъщ Ішує питання діяльності підприємства, а у випадках, передбачених законодавством, здійснює це за участю трудового колективу та профспілкових комітетів.

§ 2. Правове становище підприємств і установ, їх адміністрації

Серед суб'єктів адміністративного права підприємства і установи посідають особливе місце, оскільки через їх діяльність держава і суспільство здійснюють свої зовнішні та внутрішні завдання. Без нормального функціонування підприємств і установ (незалежно від форм власності, на яких вони засновані) неможливо забезпечити суверенітет і економічну незалежність держави, роботу її органів (законодавчих, виконавчих, судових, місцевого самоврядування та ін.), права І свободи громадян, вирішення Інших питань у будь-

1 Див.: Відомості Верхов. Ради України. 1994. № 15. Ст. 86

101


якій сфері суспільної чи державної діяльності. Разом з тим підприємства і установи діють не відокремлено від держави і суспільства, вони постійно в тих чи інших формах вступають у взаємовідносини з державними і суспільними інститутами.

Держава в особі її органів проводить політику невтручання в господарсько-оперативну (управлінську) діяльність підприємств і установ, в тому числі державних, але разом з тим не може повністю відмовитися від такого втручання. Це пов'язане з тим, що підприємства і установи діють на відповідній території (у відповідних регіонах), містах, селищах, селах. Вони використовують земельні, водні, природні, енергетичні, людські ресурси, своєю діяльністю впливають на екологічний стан, що в кінцевому результаті позначається на житті, здоров'ї та діяльності людини. Використовуючи відповідні ресурси, підприємства і установи повинні дбати і про їх відновлення, економне використання.

Виконуючи економічні, соціально-культурні, адміністративно-політичні та інші функції з метою задоволення матеріальних і духовних потреб громадян, суспільства і держави, підприємства і установи повинні функціонувати в межах, встановлених державою. Основний напрямок державної діяльності, де підприємства і установи безпосередньо пов'язані з державою та її інститутами, — виконавча влада (від місцевого рівня до центральних органів виконавчої влади) та місцеве самоврядування. У взаємовідносинах з цими суб'єктами держави і суспільства підприємства і установи практично вирішують всі питання — від створення, здійснення своєї діяльності та до її припинення. Крім названих, підприємства і установи вступають в адміністративно-правові відносини з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з приводу: оперативного та бухгалтерського обліку результатів своєї діяльності; статистичної звітності; податків; безпеки виробництва та праці; протипожежної та екологічної безпеки; санітарно-гігієнічних норм і вимог щодо захисту здоров'я їх працівників, населення, споживачів продукції; охорони навколишнього середовища від забруднення та інших шкідливих впливів; відшкодування збитків, завданих нераціональним використанням землі та інших природних ресурсів і забрудненням навколишнього середовища; сплати у відповідних випадках штрафів; створення спеціальних робочих місць для осіб з обмеженою працездатністю та організації їх професійної підготовки; проведення непрофільних робіт у разі стихійного лиха; обставин, по-в'язаних з надзвичайними ситуаціями, та ін.

102


На добровільній договірній основі підприємства беруть участь в роботі по комплексному економічному і соціальному розвитку території, що проводиться державними органами або органами місцевого самоврядування.

Чинне законодавство встановило основи взаємодії підприємств і установ з державою (органами виконавчої влади), а саме: порядок здійснення державної реєстрації та обґрунтування її відмови; перелік видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, а також порядок одержання дозволу (ліцензії) для здійснення такої діяльності; здійснення оперативного та бухгалтерського обліку результатів роботи; ведення статистичної звітності. Незалежно від форм власності, організаційно-правових форм підприємства і установи зобов'язані своєчасно здійснювати природоохоронні заходи, спрямовані на зменшення і компенсацію негативного впливу їх діяльності на природне середовище, здоров'я та власність людей. Відповідно до законодавства України вони несуть відповідальність за додержання вимог і норм щодо охорони, раціонального використання та відновлення до рівня встановлених нормативів земель, вод, надр, лісів, інших природних ресурсів, а також за додержання встановлених нормативів викидів і скидання речовин, які забруднюють навколишнє природне середовище, і розміщення в ньому відходів. Згідно з чинним законодавством діяльність підприємств, які порушили ці норми та вимоги, може бути зупинена частково, тимчасово або припинена повністю. Підприємства і установи зобов'язані додержуватися законодавства про працю, правил безпеки на виробництві, санітарно-гігієнічних норм з охорони здоров'я працівників, населення та споживачів продукції.

Збитки, завдані підприємствам у результаті виконання ними вказівок державних та інших органів або їх посадових осіб, які порушили права підприємств, а також спричинені внаслідок ненавмисного здійснення такими органами або їх посадовими особами передбачених законодавством обов'язків щодо підприємств, підлягають відшкодуванню за їх рахунок. Разом з цим уповноважені державні органи, які здійснюють контроль за додержанням підприємствами і установами відповідного законодавства в цій частині, можуть втручатися в їх діяльність і вживати щодо порушників заходів примусового впливу, передбачених законом.

У нормах права, які встановлюють адміністративно-правовий статус підприємств і установ, принциповим моментом є форма влас-

103


' Див.. Відомості Верхов. Ради України. 1998. № 24. Ст. 138. 104


Державний вплив на вибір напрямів та обсягів використання прибутку (доходу) може здійснюватися лише через податки, податкові пільги, а також економічні санкції відповідно до чинного законодавства. (Порядок використання чистого прибутку казенного підприємства визначає орган, який уповноважений управляти цим підприємством, шляхом встановлення обов'язкових нормативів такого прибутку.) Держава гарантує додержання прав і законних інтересів підприємства. Втручання в господарську та іншу діяльність підприємства з боку державних, громадських і кооперативних органів, політичних партій і рухів не допускається, крім випадків, передбачених законодавством.

Органом управління підприємством, установою є адміністрація. Незалежно від виду, форми власності і господарювання керівник, його заступники, керівники апарату управління і структурних підрозділів, рада, правління, дирекція (у командитному товаристві — учасники з повною відповідальністю) здійснюють функції оперативного управління підприємством, установою. Адміністрація діє в межах повноважень підприємства, установи, реалізуючи їх у вирішенні внутрішніх питань даного об'єкта та у зовнішніх зв'язках. Маючи усі необхідні розпорядчі повноваження юридично-владного характеру, вона забезпечує інтереси власника та держави. Очолює адміністрацію одноособовий керівник (директор, начальник, ректор і т. д.).

Керівник підприємства, установи має певні повноваження по представництву, розпорядженню майном, коштами, комплектуванню та розстановці кадрів, організації роботи. Керівник встановлює склад і обсяг відомостей, що становлять комерційну таємницю, порядок їх захисту. Діючи від імені підприємства, він захищає його інтереси, укладає господарські та трудові угоди, розпоряджається майном, відкриває в банках розрахунковий та інші рахунки, видає доручення, затверджує штати, видає накази, обов'язкові для всіх працівників. Заступники керівника підприємства, керівники та спеціалісти підрозділів апарату управління і структурних підрозділів (цехів, відділів, дільниць, ферм та ін.) призначаються на посаду і звільняються з посади керівником підприємства. Органом управління казенним підприємством є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Вони призначають на посаду та звільняють з посади керівника казенного підприємства за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

105


Загальна  частина     -;-*-F*t ***"H*v>- - -.

_____Розділ II, Суб'єкти адміністративного права України_____

§ 3. Порядок утворення та припинення діяльності підприємств і установ

Підприємства і установи створюються згідно з рішенням власника (власників) або уповноважених ним органів. У випадках, передбачених законодавством, вони можуть створюватися за рішенням трудового колективу, наприклад, про виділення зі складу підприємства одного чи кількох структурних підрозділів для утворення нового підприємства, про вступ до об'єднання, про оренду. Згідно з антимонопольним законодавством підприємство може бути утворене внаслідок примусового розділу підприємства-монополіста.

Засновницькі документи (статут, рішення про утворення або договір засновників) повинні містити відомості про вид, предмет та мету діяльності підприємства, склад засновників і учасників, назву та місце знаходження, розмір і порядок утворення статутного фонду, органи управління, умови реорганізації та припинення діяльності підприємства. Подається також реєстраційна картка, яка одночасно є заявою про державну реєстрацію.

Чинним законодавством можуть бути передбачені й інші вимоги щодо відомостей, які подаються в засновницьких документах (наприклад, статути акціонерних товариств мають містити відомості про види акцій, які вони випускають; засновницькі документи товариств з обмеженою відповідальністю — відомості про розмір частки кожного з учасників, розмір, склад та порядок внесення ними внесків). Якщо засновником чи одним із засновників суб'єкта підприємницької діяльності є юридична особа, її державна реєстрація повинна бути підтверджена свідоцтвом про державну реєстрацію. Якщо це іноземна юридична особа, реєстрація у країні місцезнаходження засвідчується відповідним документом (витягом із торговельного, банківського або судового реєстру тощо). Коли власником є фізична особа, її підпис на документах засвідчується нотаріусом.

Статут підприємства затверджує засновник (засновники), а державного комунального підприємства, заснованого на власності адміністративно-територіальних одиниць, або підприємства, в майні якого частка держави чи місцевого органу складає більше ніж 50 %, — засновник разом з трудовим колективом.

106


-        Глава 9 ____________ Підприємства {установи________         __

Підприємства і установи підлягають державній реєстрації. З моменту реєстрації вони набувають права юридичної особи. Діяльність незареєстрованого підприємства чи установи забороняється. Відмова у державній реєстрації підприємства може виникнути через порушення порядку створення підприємства, а також у разі невідповідності установчих документів вимогам законодавства. Не допускається відмова у державній реєстрації підприємства з мотивів недоцільності його створення. Відмова у державній реєстрації може бути оскаржена засновниками у суд.

При зміні основних положень статуту чи виду підприємства або установи здійснюється їх перереєстрація в порядку, встановленому для реєстрації.

Діяльність підприємства, установи зупиняється у зв'язку з ліквідацією або реорганізацією (злиттям, приєднанням, поділом, виділенням, перетворенням) за рішенням власника чи органу, уповноваженого його створювати. У випадках, передбачених законодавством, таке рішення приймається власником за участю трудового колективу. В окремих випадках припинення діяльності підприємства, установи підлягає погодженню з місцевими чи антимонопольними органами.

Підприємства і установи ліквідуються у разі визнання їх банкрутами: якщо прийнято рішення про заборону діяльності підприємства через невиконання умов, встановлених законодавством, і в передбачений рішенням строк не забезпечено додержання цих умов, або не змінено вид діяльності; якщо рішенням суду будуть визнані недійсними установчі документи і рішення про створення підприємства; на інших підставах, передбачених законодавством.

Підприємство, установа вважаються реорганізованими або ліквідованими з моменту виключення їх з державного реєстру.

Ліквідацію підприємства, установи здійснює ліквідаційна комісія, створена власником або уповноваженим ним органом, а у разі банкрутства підприємства, установи —судом або арбітражним судом. За їх рішенням ліквідація може проводитися самим підприємством в особі його органу управління.

Власник, суд (арбітражний суд) або орган, уповноважений створювати підприємство, який прийняв рішення про ліквідацію підприємства, встановлює порядок і строки проведення ліквідації, а також строк для заявления претензій кредиторів, який не може бути менше двох місяців з моменту оголошення про ліквідацію.

107


Загальна  частина             1*.

_____Розділ U. Суб'єкти адміністративного права України_______

Глава 10

Об'єднання громадян

§ 1. Поняття і види об'єднань громадян

Право громадян на свободу передбачено у Загальній декларації прав людини і гарантовано Конституцією та законодавством України.

Стаття 36 Конституції України закріплює право громадян України на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. При цьому ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи нена-лежність до політичних партій або громадських організацій.

Форми суспільної активності громадян виражені в діяльності їх різних об'єднань, тому поняття «об'єднання громадян» є узагальнюючим, що відображує різноманітність цих форм у реальному житті суспільства.

Діяльність об'єднань громадян носить найрізноманітніший характер. Вона може бути спрямована на участь у розробленні державної політики, розвиток науки, культури, відродження духовних цінностей, розв'язання конкретних соціальних проблем окремих категорій та груп громадян, здійснення благодійної діяльності, охорону навколишнього природного середовища, обумовлюватися спільністю професійних та інших інтересів громадян тощо.

Одним з критеріїв класифікації об'єднань громадян може слугувати мета їх діяльності. Так, в Законі України від 16 червня 1992 р. «Про об'єднання громадян»1 дається чітке визначення різновидів об'єднань громадян — політичних партій та громадських організацій.

Політичною партією є об'єднання громадян — прихильників цілком визначеної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, для яких головною метою є участь у розробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого і регіонального самоврядування та представництво у їх складі.

На відміну від політичної партії громадською організацією є об'єднання громадян, створене для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших інтересів.

Див. Відомості Верхов Ради України. 1992. № 34. Ст. 504.

108


Найбільш повну характеристику об'єднань громадян дозволяє дати їх класифікація за організаційно-правовими властивостями, згідно з чим виділяються:

масові об 'єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, добровільні товариства, професійні спілки та ін.);

органи громадської самодіяльності (народні дружини по охороні громадського порядку);

органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайонів, домові, вуличні комітети та ін.).

Об'єднання громадян можуть класифікуватися і з а масштабами діяльності. Згідно з цим критерієм можна виділити об'єднання громадян, які діють у масштабах всієї держави, масштабах окремих адміністративно-територіальних одиниць та їх частин, а також об'єднання громадян, діяльність яких носить міжнародний характер і поширюється на територію не тільки України, а й інших держав. При цьому політичні партії діють тільки в державному масштабі. Масштаб діяльності органів громадської самодіяльності та органів громадського самоврядування обмежений кордонами конкретних адміністративно-територіальних одиниць.

Об'єднанням громадян притаманні ознаки, що відрізняють їх від державних організацій. При цьому можна виділити загальні ознаки, характерні для всіх об'єднань громадян, а також окремі специфічні ознаки, притаманні тим чи іншим об'єднанням громадян.

До загальних  ознак   слід віднести:

1) добровільність об'єднання. Це відображується у добровільності вступу та виходу з об'єднання громадян, методах роботи, сутністю яких є досягнення певної мети внутрішньоорганізаційними методами, особливих формах примусу, з яких найвищою є виключення із членів об'єднання громадян;

2) організаційні заходи, якими в діяльності об'єднань громадян виступають самоврядування та саморегуляція;

3) відсутність у об'єднань громадян внаслідок їх природи державно-владних повноважень (за винятком випадків, коли держава делегує окремі повноваження такого роду і закріплює їх законодавче, наприклад, закріплення за громадськими інспекторами охорони природи права складати протоколи про адміністративне правопорушення)

Окремими ознаками, характерними для окремих об'єднань громадян, є:

109


1) членство в об'єднанні та відносини членства, що випливають звідси;

2) обов'язковість участі членів об'єднання громадян в його роботі та створенні матеріальної бази об'єднання шляхом внесення членських внесків;

3) наявність статуту об'єднання громадян. Як правило, в діяльності об'єднань громадян відсутні комерційні цілі або одержання прибутку. Виняток становить лише діяльність кооперативних організацій. Крім того, допускається господарська або інша комерційна діяльність об'єднань громадян для виконання їх статутних завдань та цілей.

Взаємовідносини держави та об'єднань громадян носять виключно правовий характер. Це проявляється в законодавчому закріпленні правового статусу об'єднань громадян низкою нормативно-правових актів. Основними серед них с Закон України «Про об'єднання громадян», а також закони України «Про свободу совісті та релігійні організації»1, «Про профспілки»2. Діяльність деяких об'єднань громадян, в тому числі кооперативних організацій, комерційних фондів, органів громадської самодіяльності, регулюється відповідними законодавчими актами.

§ 2. Адміністративно-правовий статус об'єднань громадян

Значною мірою взаємовідносини держави і об'єднань громадян регулюються нормами адміністративного права. Ці норми визначають правовий статус об'єднань громадян, а саме — сукупність прав та обов'язків, які реалізуються у правовідносинах, що виникають між об'єднаннями громадян і суб'єктами виконавчої влади.

Передусім це стосується питань легалізації об'єднань громадян. Іншими словами, держава офіційно визнає об'єднання громадян І оформлює його правове становище. Офіційне визнання об'єднань громадян здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Для реєстрації об'єднання громадян його засновники подають заяву про це, а також певні документи, перелік яких визначається законодавством. Крім того, громадські організації можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення пре це відповідних державних органів.

' Див.- Відомості Верхов Ради Української РСР. 1991. № 25. Ст. 28. 2 Див.: Відомості Верхов Ради України. 1999 № 45. Ст. 397.

ПО


Основоположне значення у визначенні правового становища об'єднання громадян має його статут. Він повинен містити: назву, мету та завдання об'єднання; умови і порядок прийому в члени об'єднання та виходу із нього; структуру, порядок створення та діяльності статутних органів об'єднання; права та обов'язки його членів; джерела надходження коштів та порядок здійснення видів діяльності, необхідних для виконання статутних завдань; порядок внесення змін і доповнень в статут; порядок реорганізації або ліквідації об'єднання; юридичну адресу.

Політичні партії та міжнародні громадські організації підлягають обов'язковій реєстрації Міністерством юстиції України, а легалізація громадських організацій здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, органами місцевої державної адміністрації, а також виконавчими органами місцевого самоврядування. Відмова в реєстрації об'єднання громадян може бути оскаржена в судовому порядку.

Законом встановлені й певні вимоги до засновників об'єднань громадян. Так, політичні партії можуть створюватися тільки за ініціативою повнолітніх громадян України, які не обмежені судом у дієздатності і не перебувають у місцях позбавлення волі. Що стосується громадських організацій, то їх засновниками, крім громадян України, можуть бути іноземні громадяни та особи без громадянства, яким виповнилося 18 років. Засновниками молодіжних та дитячих організацій можуть бути особи, які досягай 15-річного віку'.

Важливим чинником, що впливає на адміністративно-правог вий статус об'єднань громадян, є встановлення державою обмежень на створення та діяльність об'єднань громадян. Так, не підлягають легалізації такі об'єднання громадян, а діяльність легалізованих об'єднань громадян забороняється в судовому порядку, якщо їх метою є: зміна насильницьким шляхом конституційного ладу та в будь-якій протизаконній формі порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганда війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, створення воєнізованих формувань.

Держава не втручається в діяльність об'єднань громадян, надаючи їм широку автономію. Проте це не виключає здійснення з боку держави контролю за діяльністю об'єднань громадян. Так, органи,

' Див • Закон України від 1 грудня 1998 р «Про молодіжні та дитячі громадські організації»//Офіційний вісник України. 1998 №51 Ст. 1870.

111


що проводять легалізацію об'єднань громадян, здійснюють контролі за додержанням ними положень статуту. Законом закріплено правс| представників цих органів бути присутніми на заходах, які проводят^ об'єднання громадян, вимагати необхідні документи та одержувати у необхідних випадках пояснення.

Фінансові органи та органи податкової адміністрації здійснюють контроль за джерелами і розмірами прибутків та інших фінансових надходжень, а також за правильністю сплати об'єднаннями громадян податків. З свого боку об'єднання громадян повинні представляти фінансовим органам декларацію про свої прибутки та витрати.

Контроль за виконанням об'єднаннями громадян чинних норм і стандартів може здійснюватися екологічними, пожежними, санітарно-. епідемічними та іншими органами державного нагляду і контролю.

За порушення законодавства об'єднання громадян несуть відповідальність у встановленому законом порядку. Так, до них можуть бути застосовані такі види стягнень, як попередження, штраф, тимчасове припинення їх діяльності. У випадках, передбачених законом, об'єднання громадян може бути примусово розпущене (ліквідоване) на підставі рішення суду.

Для здійснення своєї діяльності об'єднання громадян наділяються широкими правами. Вони можуть виступати учасниками суспільних правовідносин, набувати майнові і немайнові права, брати участь у розробленні державної політики та формуванні органів влади, проводити масові заходи тощо.

§ 3. Законодавче регулювання правового становища релігійних організацій

Здійснення громадянами гарантованої ст. 35 Конституції України свободи світогляду і віросповідання породжує різного роду суспільні відносини, значна частина яких носиїь правовий характер. Так, закріплене у цій статті право громадян на відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, проведення релігійної діяльності обумовлює створення та діяльність різних релігійних організацій — релігійних товариств, управлінь, центрів, монастирів, релігійних братств, духовних навчальних закладів і т. ін., що становлять собою стійкі організаційні системи з специфічними цілями та конкретними способами їх досягнення.

Основним законодавчим актом, який визначає правове становище релігійних організацій, а також їх взаємовідносини з державою

112


є Закон України «Про свободу совісті та релігійні організації». Сутність правового регулювання взаємовідносин держави і релігійних організацій полягає в такому: держава та її органи не користуються методами державно-правового контролю або примусу при визначенні громадянами свого ставлення до релігії, не втручаються у релігійну діяльність організацій віруючих, якщо вона не порушує законів держави та встановленого порядку, не надають релігійним організаціям матеріальної підтримки, не доручають їм виконання будь-яких державних функцій. Разом з тим держава сприяє встановленню відносин взаємної релігійної та світоглядної терпимості і поваги між людьми, охороняє законну діяльність релігійних організацій та право віруючих на відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, здійснює державний контроль за додержанням законодавства України про свободу совісті та релігійні організації. У свою чергу, релігійні організації позбавлені права втручатися у справи держави, брати участь у діяльності політичних партій, висувати кандидатів до органів державної влади. Ці організації займаються питаннями, пов'язаними із задоволенням релігійних потреб громадян. При цьому релігійні організації мають право на участь у суспільному житті та використання засобів масової інформації нарівні з об'єднаннями громадян.

Для одержання релігійною організацією права юридичної особи необхідна її державна реєстрація. Засновники релігійної організації — віруючі повнолітні громадяни у кількості не менше 10 чоловік — подають заяву про реєстрацію та статут релігійної організації у відповідний державний орган, який зобов'язаний у місячний термін прийняти рішення про реєстрацію.

Статут релігійної організації приймається на загальних зборах віруючих громадян і має низку важливих особливостей. Зокрема, у статуті наводяться відомості про вид релігійної організації, її місце знаходження, майновий стан, права релігійної організації на заснування підприємства, засобів масової інформації, створення навчальних закладів, порядок вирішення майнових та інших питань у разі припинення діяльності релігійної організації та ін.

Релігійні організації мають право використовувати для своїх потреб споруди та майно, які надаються їм на договірних засадах державними, громадськими організаціями або громадянами.

У власності релігійних організацій можуть знаходитися споруди, предмети культу, об'єкти виробничого, соціального та благо-

113


дійного призначення, транспорт, грошові кошти та інше майно, що необхідні їм для забезпечення їх діяльності.

Суб'єктами відповідальності за порушення законодавства про свободу совісті та релігійні організації поряд з посадовими особами державних органів можуть бути також особи, які займають відповідне становище в ієрархії релігійних організацій, та громадяни.

Припинення діяльності релігійних організацій можливе як за рішенням її членів, так і за рішенням суду в разі порушення законодавства України.


РОЗДІЛ III

Функції, форми та методи державного управління

Глава 11

Функції державного управління

§ 1. Поняття функції державного управління