Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

основы

ПРАВА

Учебник

Под редакцией

доктора юридических наук,

профессора В.В.Лазарева

Издание 2-е,


МОСКВА

ЮРИСТЪ

2001


переработанное и дополненное


УДК 340 (075.32)

ББК67

О-75

Рецензенты:

А.П. Герасимов, д-р юрид. наук, профессор;

Б.А. Киселев, канд. юрид. наук, доцент,

начальник колледжа милиции № 2 ГУВД Москвы;

кафедра конституционного права МГИМО МИД РФ

Коллектив авторов:

Афанасьев B.C., д-р юрид. наук — разд. 9; Колбасов О.С., д-р юрид. наук — разд. 4; Колосов Ю.М., д-р юрид. наук — разд. 10; Кузнецова ИМ., канд. юрид. наук — разд. 7; Лазарев В.В., д-р юрид. наук — предисловия, разд. 1;  Миньковский Г.М.  д-р юрид. наук — разд. 8; Орловский Ю.П., д-р юрид. наук — разд. 5; Попов Л.Л., д-р юрид. наук — разд. 3; Свердлык Г.Л., д-р юрид. наук — разд. 6; Ску­ратов Ю.И., д-р юрид. наук — разд. 2.

Книга удостоена звания Лауреата смотра

учебной литературы для системы профессионального образования (1999)

Основы права: Учебн. пособие для средних специальных учебных заведений. — 2-е изд., перераб. и доп./ Под ред. В.В. Ла­зарева. — М: Юристъ, 2001. — 448 с.

ISBN 5-7975-0071-Х

Учебное пособие написано в соответствии с государственным образова­тельным стандартом среднего профессионального образования по дисципли­не «Основы права». В нем в доступной форме освещаются исходные понятия о праве и правовых явлениях, показывается их связь с государством. Раскры­вается содержание норм основных отраслей российского законодательства: конституционного, административного, гражданского, трудового, уголовного и др.

Рассчитано на студентов учебных заведений среднего профессионально­го образования, будет полезно также студентам высших учебных заведений неюридического профиля.

УДК 340 (075.32)

ISBN 5-7975-0071-Х


 ББК67


© «Юристь», 1998

© Колл. авторов, 1998


 


Предисловие ко второму изданию

Со времени подготовки первого издания учебника «Основы права» прошло около двух лет. Объявленный тираж книги разошел­ся, а потребности читателей в этом издании удовлетворены далеко не полностью. Предлагать же читателям не переработанный мате­риал в новом издании было бы своего рода неуважением к ним. Главная задача авторов при подготовке нового издания состояла в том, чтобы учесть изменения в самой жизни и в законодательстве, которое эту жизнь отражает. После выхода книги в свет были при­няты такие основополагающие нормативные акты, как Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные конституционные за­коны «О Правительстве Российской Федерации», «О судебной сис­теме Российской Федерации», «Об уполномоченном по правам че­ловека в Российской Федерации»; продолжалась активная правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации, осу­ществлялось правительственное и ведомственное нормотворчество. Голубой мечте консервативного юриста — иметь стабильное, на века сконструированное законодательство — пока не суждено сбыться, если ей суждено сбыться вообще. Поэтому как ни велика необходимость ориентироваться в учебном процессе на некие не­преходящие правовые ценности, важно в то же время следить за обновлением нормативно-правовых требований, за появлением со­вершенно новых законов, за конкретизацией последних в подза­конных актах.

На основе нового законодательства складываются и новые правоотношения. Особенно важно подчеркнуть это обстоятельство в связи с введением в действие Гражданского кодекса, оказывающе­го влияние на все сферы общественной жизни граждан. Наполеон в свое время неслучайно видел свою истинную славу не в сорока выигранных им сражениях (Ватерлоо их все зачеркнуло), а в со­зданном им Гражданском кодексе, который не может быть забыт. Авторы учебника старались обратить особое внимание читателей на новые отношения, связанные с появлением новых гражданско-правовых норм.

Настоящее издание учебника рассчитано на студентов высших и средних учебных заведений неюридического профиля. Авторы исходят из того, что интерес к праву усиливается не только у тех молодых людей, которые поступают на юридические факультеты, но и у тех, кто в перспективе мыслит себя высококвалифицирован­ным специалистом и руководителем предприятий, различного рода объединений и учреждений, не связанных с юридическим обслу­живанием населения, не специализирующихся на правоохране. Один из французских романистов как-то заметил, что в любом но­тариусе можно обнаружить осколки поэта. Перефразируя, скажем: сегодня в любом поэте и инженере можно увидеть осколки юриста. Задача же авторов состоит в том, чтобы в максимально возможной степени удовлетворить возникшую потребность в современных правовых знаниях.

И последнее. Шиллер в одном из стихотворений заметил: «Брось науку! Она учится пусть у тебя! Палка закона нужна упирающимся и дрожащим, но не тебе. Все, что ты вольно свершишь, — закон». Надо только знать и не забывать, что это стихотворение обращено к Гению!

Профессор В.В. Лазарев


 

Предисловие

Цивилизованное общество не может обходиться без регулиру­ющего воздействия на жизнь людей со стороны права. И когда закон по его значению в обществе уподобляют роли колеса или огня в развитии человеческой цивилизации, преувеличение если и есть, то небольшое. Кстати, как и колесо, закон можно употребить во благо человеку, но можно использовать и для колесования на базар­ной площади. В любом случае необходимо хотя бы общее понима­ние того, что есть право, каково назначение законодательства, ка­кова его действительная роль в том или другом обществе, как ис­пользовать правовой инструмент для достижения общественных и личных целей. Мы не ошибемся, если скажем, что по поводу упот­ребления колеса или огня у обыкновенных граждан больше знаний, чем по поводу юридических фактов, правоотношений, подзакон­ных актов.

Особо следует сказать о праве в России. Можно даже утверж­дать, что отсталость нашего общества от развитого Запада в боль­шой степени связана с традиционным правовым нигилизмом, пре­небрежением к праву как со стороны рядовых граждан, так и со стороны правящего сословия: будь то чиновничество при царях, или номенклатурные работники при генеральных секретарях, или современные государственные служащие. Отсюда и отношение к правовым знаниям. Если правовое воспитание (именно воспитание, а не просвещение) и поддерживалось директивными органами, то только в духе беспрекословного уважения к системе, когда права и свободы человека и гражданина уходили на третий план. К тому же речь могла идти только о тех из них, которые были дарованы власть имущими.

Преподавание курса «Основы права» призвано, во-первых, про­светить студентов в определенной области знаний, во-вторых, зало­жить начальный фундамент правовой культуры молодого поколе­ния граждан, в-третьих, дать элементарные знания (привить уме­ния и навыки) для последующей ориентации в правовых отношениях, сопровождающих гражданина всю жизнь, вне зависимости от избранного им рода занятий.

Речь идет именно об основах права, поскольку рассматриваются далеко не все юридически значимые проблемы, а только те, кото­рые являются сердцевинными и более всего удовлетворяют прак­тическим потребностям. В отраслевых юридических дисциплинах таким требованиям отвечает познание норм права (или источников, в которых эти нормы содержатся), правовых отношений (юриди­ческих связей людей в их общении друг с другом) и юридической ответственности за правонарушения граждан, должностных лиц и организаций.

Таким образом, учебная дисциплина (предмет) «Основы права» изучает вопросы основных отраслей права (конституционного, ад­министративного, гражданского, уголовного и т.д.), которые, с одной стороны, дают общее представление о роли тех или других правовых норм, а с другой — представляют необходимые знания для того, чтобы ориентироваться в решении проблем, сопровожда­ющих каждого человека на протяжении всей его жизни. Изучение основ права позволяет грамотно оценивать жизненно важные си­туации. Скажем, в отношении вашего близкого друга незаконно возбудили уголовное дело. Правильно ли, что процессуальное российское законодательство позволяет жаловаться только прокуро­ру? Не нарушаются ли конституционные нормы о праве граждани­на обращаться в суд? Ответственный работник акционерного объ­единения принимает дорогие подношения от своих работников. Можно ли отнести его к категории служащих или должностных лиц? Считать ли эти подношения взяткой? Отвечает ли за взятку руководитель частной компании? Упущения в технологии произ­водства какого-то продукта привели к выбросу в атмосферу вред­ных веществ. Отвечает ли предприятие в целом? Перед кем? А технолог? Отвечает посредством возмещения материального ущер­ба или несет ответственность в виде лишения свободы? Вы что-то покупаете. Когда необходимо удостоверить сделку у нотариуса? Перечень вопросов можно продолжить до бесконечности. Не надо думать, что на все из них можно получить ответ из учебника. Но учебник позволяет грамотно и по адресу обратиться за решением вопросов.

Настоящий учебник «Основы права» рассчитан на студентов высших и средних специальных учебных заведений неюридичес­кого профиля. В нем не преследовались цели привязки учебного материала к какой-либо определенной специальности. Но в процес­се преподавания данной учебной дисциплины в конкретном учеб­ном заведении преподаватели, очевидно, найдут возможности для соответствующих иллюстраций, для обращения к профессиональ­ной практике, и тогда произойдет органичное соединение общезна­чимых юридических знаний с теми знаниями, которые потребуют­ся выпускникам специализированного учебного заведения.

 

Профессор В.В. Лазарев

 

 

Раздел 1 .ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ

Тема 1.1. Понятия о праве и правовых явлениях

Обыденные представления о праве чаще всего связаны с опре­делением права в субъективном смысле — право как нечто принад­лежащее индивиду, как то, чем он может свободно распорядиться под защитой государства без чьего-либо вмешательства (право на труд, право на отдых и т.д.).

Профессиональное понимание права практикующими юриста­ми обыкновенно базируется на определении права как совокупнос­ти правовых норм (право в объективном смысле), исходящих от государства или поддерживаемых им в качестве масштаба (средст­ва) решения юридических дел.

Так или иначе, но само право и соответственно его понимание связаны с жизнью людей. И главное, с жизнью людей в обществе.

Общество не является простой совокупностью индивидов. Это сложный социальный организм, продукт взаимодействия людей, определенная организация их жизни, связанная прежде всего с производством, обменом и потреблением жизненных благ. Обще­ство — сложная динамическая система связи людей, объединен­ных семейными узами, групповыми, сословными, классовыми от­ношениями. Это такая общность индивидов, где действуют уже не биологические, а социальные законы. Глобальные проблемы выжи­вания человеческого рода сегодня становятся определяющими для нормального общественного развития.

Рассмотрение общества как совокупности общественных отно­шений позволяет, во-первых, подходить к нему с конкретно-исто­рических позиций (выделять различные общественные формации, различать этапы развития общества), во-вторых, выявлять специ­фику главных сфер общественной жизни (экономической, полити­ческой, духовной), в-третьих, определять субъектов социального общения (личность, семья, класс, нация, государство и др.).

Одни и те же социальные субъекты в разное время, в разных обстоятельствах и в разных сферах общественной жизни заявляют о себе или в политических, или в неполитических формах. Полити­ческие формы общественной жизни связаны с политической орга­низацией общества, его политической системой, в которую в каче­стве составной части входит государство. Политическую систему общества образуют многообразные организации, институты, уч­реждения борьбы за власть, за ее удержание, использование, орга­низацию и функционирование. Соотношение гражданского обще­ства и его политической системы — это соотношение содержания и формы. Каковы люди, каковы их потребности и интересы, как они удовлетворяют свои потребности, в какие классы и группы входят и какие интересы лежат в основе естественноисторических обра­зований — все это отражается на политических институтах.

Только в свободном обществе свободных людей создаются усло­вия для достижения идеалов человеческого счастья. Но свобода не привносится в общество мановением волшебной палочки. Она во многом предопределена уровнем развития производительных сил, технической вооруженностью хозяйства. Она зависит от отноше­ний собственности, отношений производства, распределения, об­мена и потребления продуктов. Свобода индивида и свобода обще­ства тесно связаны с духовной жизнью (причастность к наукам, искусствам, литературе и т.д.) и в значительной степени определя­ются следованием всех праву.

В этом смысле право является основой мирной совместной жизни людей. Право дает ориентиры надлежащего поведения. В основе его лежит известная с давних времен максима (принцип): «Поступай так, чтобы правило твоих действий могло быть общим правилом для всех».

В реальной жизни, конечно же, далеко не всегда и далеко не все люди избирают бесконфликтный вариант поведения. Собственные интересы и собственная «свобода» не соотносятся ими с интереса­ми и свободой других. Отсюда проистекают конфликты, столкнове­ния людей, «война всех против всех и каждого против каждого» (Т. Гоббс). Но чтобы не быть под стать волкам, преподносится, гово­ря словами поэта Шиллера, как лекарство сплочение в государство.

Государство в идеале выступает гарантом мира и согласия людей. Оно утверждает в обществе формальное равенство и фор­мальную справедливость, т.е. наиболее общие требования права. Почему «формальные»? Да потому, что люди фактически всегда не равны между собой: один сильный, другой слабый, молодой и ста­рец; обремененный большой семьей или нет и т.д. и т.п. Государство иногда стремится сгладить фактическое неравенство людей, но до конца этого ему никогда не сделать. К тому же и государства бывают разные.

Государство выделилось из общества на известной стадии его зрелости. Общество — мать государства, и соответственно, госу­дарство — его дитя, продукт общественного развития. Каково об­щество, таково и государство. Государство проявляет заботу об об­ществе, либо, напротив, паразитирует или даже сокрушает общест­венный организм. По мере того как общество переходит в своем поступательном развитии от одной формации к другой, от низшей ступени к высшей, меняется и государство. Оно также становится более совершенным, более цивилизованным.

Было время, когда государства и права не было. Государствен­ность приходит на смену родоплеменным отношениям, которым были свойственны коллективизм, социальное равноправие, отсут­ствие обособленной принудительной власти. Естественная спра­ведливость обеспечивалась всем укладом родоплеменной жизни, участием всех взрослых членов рода и племени в управлении дела­ми, незыблемостью авторитета старших.

С течением времени в силу многообразных причин, связанных с экономическим и социальным развитием (общественное разделе­ние труда, появление излишков потребляемого продукта, разделе­ние на богатых и бедных и т.д.), изменяются формы семейной и общинной жизни, появляются новые управленческие структуры. Приходят люди, которые специализируются на разных хозяйствен­ных, военных и культовых делах. Выделяются полицейские и судеб­ные функции. Традиционная общественная власть в роде и племени (власть, выполняемая как бы на общественных началах наряду с основным занятием производительным трудом) постепенно приоб­ретает государственный характер.

Что отличает государство от органов управления первобытного общества?

1. Наличие отделенной от общества публичной власти. Публич­ная власть существовала и в первобытном обществе, но она выра­жала интересы всего общества и не была отделена от него. В ее отправлении участвовали все. В любом же государстве власть реаль­но осуществляется государственным аппаратом, который отделен от остального общества. Во-первых, он представляет собой особую группу людей, которая занимается исключительно управлением и не участвует непосредственно в общественном производстве. Во-вторых, этот аппарат чаще всего выражает в первую очередь интересы не всего общества, а определенной его части (класса, социальной группы и т.п.), а нередко — и самого себя.

2. Взимание налогов и сборов. Поскольку государственный ап­парат сам ничего не производит, его необходимо содержать за счет остальной части общества. Нужные для этого средства собирают с населения в виде налогов и сборов.

3. Разделение населения по территории. В отличие от первобыт­ного общества, в котором все его члены делились в зависимости от принадлежности.к роду, племени, в условиях государства населе­ние разделено по признаку проживания на определенной террито­рии. Это связано как с необходимостью взимания налогов, так и вообще с более оптимальными условиями управления, поскольку разложение первобытнообщинного строя приводит к постоянным перемещениям людей.

Государство, наверное, могло бы обходиться в своей деятельнос­ти без права. Но тогда пришлось бы должностным лицам государст­ва всякий раз всякий вопрос решать заново. И люди бы не знали, как вести себя в своих отношениях друг с другом и властью. Легче и экономнее оказалось использовать уже имеющиеся правила по­ведения (обычаи, традиции и т.п.) или создавать новые общие нормы, которые охватывали бы повторяющиеся изо дня в день че­ловеческие поступки в той или иной сфере жизни. Этим правилам придается сила общеобязательности, что поддерживается психи­ческим (угрозой) или физическим принуждением.

В юридическом смысле о праве можно вести речь практически лишь с возникновением государства. Именно тогда начинают вста­вать и приобретать остроту вопросы, что есть право, что можно отстаивать и защищать в государственных органах, что можно про­водить в жизнь, опираясь на силу государственного принуждения. Вместе с тем в этическом, моральном смысле оправданно говорить о праве и до появления государства.

В самые далекие времена наши предки вырабатывали и закреп­ляли в своей жизни наиболее разумные и полезные варианты пове­дения. Они в свою очередь фиксировались в религиозных, ритуаль­ных и прочих нормах. Мораль, религия, да и сама жизнь утверждали их в качестве единственно возможных и справедливых. Эти нормы мыслились как высшая «правда», как «естественное право».

После того как общество раскололось на противоположные классы и кучка богатых стала эксплуатировать труд большинства населения, высшая «естественная» справедливость начинает усту­пать место той, которая вырабатывается государством в интересах правящих слоев населения. Разумеется, какие-то общезначимые нормы сохраняют свое действие, получают поддержку государства вне связи с расслоением общества. Таким образом по своей соци­альной сущности, по общественной роли правовые нормы различа­лись между собой. Некоторые законы вообще противоречили об­щечеловеческой справедливости. Тем не менее по формально-юри­дическому признаку приходилось под правом понимать всю сово­купность законов и иных нормативных актов, которые издава­лись или поддерживались государством в качестве общего мас­штаба, модели поведения людей.

Источники права

Для понимания процессов правообразования, а также для пони­мания того, откуда брать право в решении юридических дел, необ­ходимо обратиться к источникам права. Об источниках права гово­рят прежде всего как о факторах, питающих появление и действие права. Таковыми выступают правотворческая деятельность госу­дарства, воля господствующего класса (всего народа) и в конечном счете — материальные условия жизни общества. Об источниках права пишут также в плане познания права и называют соответст­венно: исторические памятники права, данные археологии, действующие правовые акты, юридическую практику, договоры, судеб­ные речи, труды юристов и др. Однако есть и более узкий смысл понятия «источник права»: то, чем практика руководствуется в ре­шении юридических дел. В российском государстве это в основном нормативные акты. Договор как источник права имеет относитель­но небольшое распространение, обычай почти не имеет места, а прецедент российской правовой системой пока отвергается.

По существу речь идет о внешней форме права, означающей выражение вовне государственной воли.

Форма права в идеале характеризуется рядом особенностей. Она призвана, во-первых, выразить нормативно закрепляемую волю граждан и в конечном счете должна быть обусловлена суще­ствующим социально-экономическим базисом; во-вторых, закре­пить и обеспечить политическую власть народа, служить его интересам; в-третьих, утвердить приоритетное значение наиболее демо­кратических форм, какими являются законы; в-четвертых, быть выражением демократической процедуры подготовки и прохожде­ния нормативных актов в законодательном органе.

Итак, под источником позитивного (исходящего от государст­ва) права принято понимать форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование или изменение.

Разновидностями источников позитивного права являются: пра­вовой обычай, т.е. правило поведения, которое сложилось истори­чески в силу постоянной повторяемости и признано государством в качестве обязательного; правовой прецедент — решение по кон­кретному делу, которому государство придает силу общеобязатель­ного в последующих спорах; договор — акт волеизъявления самих участников общественных отношений, который получает поддерж­ку государства. В современных условиях наиболее распространен­ными источниками позитивного права являются закон и подзакон­ный нормативный акт.

Определение закона и подзаконных нормативных актов

Одной из внешних форм выражения права является закон.

Закон — это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выра­жающий государственную волю по ключевым вопросам регули­рования общественной и государственной жизни.

Законы — первичные, основополагающие нормативные акты. Их высшая юридическая сила состоит в том, что:

все остальные правовые акты должны исходить из законов и никогда не противоречить им;

они не нуждаются в каком-либо утверждении другими орга­нами;

законы никто не вправе отменить кроме органа, их издававшего.

Законы принимаются высшими органами государственной власти (парламентами) или непосредственно народом в ходе рефе­рендума.

Подзаконный нормативный акт — одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний или их толкования, или установления первичных норм.

Не органы, издающие акты, и даже не характер акта (управлен­ческий, толкования и т.д.) определяют его принадлежность к подза­конным актам. Главное свойство состоит в отражении иерархии нормативных актов, их соподчиненности по юридической силе. Верховенство закона и подзаконность иных актов нашли конститу­ционное закрепление.

Подзаконные акты являются незаменимым средством обеспе­чить исполнение законов. В механизме реализации законодатель­ных норм подзаконным актам наряду с процессуальными законами принадлежит основополагающее значение в качестве юридичес­кой основы всей правореализующей деятельности.

В зависимости от положения органов, издающих подзаконные акты, их компетенции, а также характера и назначения самих актов, подзаконные акты делятся на несколько видов. Ведущее место среди подзаконных актов принадлежит указам президента, поста­новлениям правительства. Министры издают приказы и инструк­ции; местные органы власти и управления принимают решения и распоряжения.

Система права

Изучение основ права предполагает общее представление о сис­теме права, т.е. о строении права, о его структурных частях.

Система права — подразделение всей совокупности правовых норм на отрасли права (конституционное, административное, гражданское, уголовное, семейное и т.д.) и институты права (избирательное право, институт собственности, институт необходимой обороны и т.д.) в зависимости от предмета (объема и сложности регулируемых общественных отношений) и метода регулирования (метод прямых предписаний, метод дозволений, диспозитивный метод и проч.).

Отрасли права — большие совокупности правовых норм, кото­рые регулируют одинаковые по своему характеру общественные отношения.

Институт права — тоже совокупность норм, но уже в рамках отрасли права.

С давних времен существует деление права на публичное и частное. Публичное право регулирует отношения, в которых хотя бы одной из сторон является государство. Отношения между граж­данами, и в частности, производственная и потребительская сферы, имущественные отношения требуют частноправового регулирования.

Понятие правовых норм, их структура

Право, как бы его ни понимали, в своем инструментальном воздействии на общественные отношения мыслится в качестве определенных правил поведения, в виде общих норм, рассчитанных на типичное массовидное воплощение в фактической жизнедеятель­ности.

Норма права — особая разновидность социальных норм наряду с нормами морали, нормами каких-то отдельных (негосударствен­ных) социальных общностей. От других норм ее отличают, во-пер­вых, всеобщий характер, своего рода обезличенность, распростра­нение на всех участников общественных отношений независимо от их воли и желания. Во-вторых, правовая норма в отличие, на­пример, от морали, призвана регулировать внешнее поведение людей, обращена к их воле и сознанию в расчете на определенный поступок. В-третьих, правовая норма отличается от других субъ­ектом своего подтверждения в качестве таковой. Окончательно норма признается правовой только государством. До того она может существовать, может обосновываться учеными, ею могут руководствоваться сами участники общественных отношений, но пока полномочные органы государства не признали ее, не встали на ее защиту, данную норму трудно рассматривать в качестве правовой. Здесь просматривается еще один отличительный признак правовой нормы — обеспеченность ее государственной поддерж­кой, государственной защитой, силой государственного принуж­дения.

Норма права — признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязан­ности участников общественных отношений, чьи действия при­звано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения.

Норма права — критерий правомерности поведения. Отсюда приобретают значение такие качества правовой нормы, как ее фор­мальная определенность, конкретность, позволяющие практику ре­шить юридическое дело.

По своей структуре каждая норма включает в себя три элемента (части): диспозицию, гипотезу и санкцию.

Диспозиция указывает на суть и содержание самого правила поведения, на те права и обязанности, на страже которых стоит государство.

Гипотеза содержит перечень условий, при которых норма дей­ствует.

Санкция называет поощрительные или карательные меры (пози­тивные или негативные последствия), наступающие в случае со­блюдения или, напротив, нарушения правила, обозначенного в дис­позиции нормы. Иногда в статье закона формулируется только часть нормы, а другие ее части следует обнаруживать в других статьях или в ином нормативном акте.

Своей структурой, а также содержательными признаками норма права отличается от иных проявлений права, прежде всего от индивидуального предписания. Последнее основывается на норме и исчерпывается разовым исполнением. Индивидуальное предпи­сание рассчитано на строго определенный случай, на однократное действие, на конкретных лиц. С другой стороны, норма права отли­чается от общих принципов права. Последние, хотя и носят норма­тивный характер, все-таки проявляют себя через нормы права, нуждаются в конкретизации, не выходят напрямую на гипотезы и санкции, без чего трудно представить себе определенность право­вого регулирования.

Действие правовых норм

Правовые нормы действуют: 1) во времени; 2) в пространстве; 3) по кругу лиц.

Действие во времени с вязано с моментом вступления нормативного акта в юридическую силу и с моментом утраты им юридичес­кой силы.

Законы в России вступают в силу по истечении 10 дней со дня их опубликования в официальных изданиях («Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации»).

Публикуются законы по истечении семи дней со дня их приня­тия. Это общее правило. Но в законе может быть указана дата, когда соответствующие нормы вступают в юридическую силу.

Постановления и распоряжения Правительства России вступа­ют в силу с момента их принятия, если в самом нормативном акте не указано иное. Акты Правительства, затрагивающие права и свободы человека, вступают в силу по истечении 7 дней после опубли­кования.

Некоторые акты вступают в силу с момента получения их адресатом. Акты местных органов власти и управления (самоуправ­ления), как правило, вступают в силу с момента оповещения на­селения.

Действие нормативных актов в пространстве связывается с их распространением на государственную территорию. К ней отно­сятся территория земли, внутренние и территориальные воды, недра, воздушное пространство над этой территорией, территории посольств, военных кораблей, всех кораблей в открытом море, ка­бины летательных аппаратов над территорией, не входящей в со­став другого государства.

Территориальные пределы действия нормативных актов прояв­ляют суверенитет государства и его юрисдикцию. Иностранное за­конодательство применяется на территории конкретного государ­ства лишь постольку, поскольку законодательство само это допус­кает в общей форме или в конкретных соглашениях с зарубежными государствами. Международными договорами регулируется и так называемое экстерриториальное действие правовых актов, когда законодательство данного государства распространяется за преде­лами его территории (действует в отношении граждан и организа­ций, находящихся на территории других государств).

В федеративных государствах территориальные пределы дейст­вия нормативных актов обусловлены внутриполитическими отно­шениями. В качестве общего правила нормативные акты субъектов Федерации действуют на собственной территории, акты местных органов власти и управления — на управляемой ими территории. Однако распространено и другое: юридические акты, принятые государственными органами одних административных и полити­ческих единиц, признаются в качестве таковых на территории дру­гих. Столкновения нормативных актов равноправных (однопорядковых) органов решаются на основе коллизионных норм, установ­ленных федеральными властями. Коллизионные нормы существуют также на случай столкновения актов, изданных в разное время, в разном объеме, разными органами.

Действие по кругу лиц означает, по общему правилу, распространение нормативных требований на всех адресатов в рамках территориальной сферы действия того или иного акта. Но из данно­го правила есть три исключения.

Во-первых, главы государств и правительств, сотрудники дипломатических и консульских представительств и некоторые другие иностранные граждане пользуются правом экстерриториальности (наделены дипломатическим иммунитетом), следовательно, к ним не могут быть применены меры ответственности и меры государст­венного принуждения за нарушение уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях.

Во-вторых, проживающие на территории государства иностран­ные  лица и лица без гражданства, хотя и пользуются широким кру­гом прав и свобод наряду с гражданами, в некоторых правоотноше­ниях не могут выступать носителями прав. Они не могут, например, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в судьи; не могут состоять на службе в вооруженных силах и органах внутренних дел.

В-третьих, некоторые нормативные акты, например предусмат­ривающие уголовную ответственность, распространяются на граж­дан независимо от того, понесли они уже наказание по нормам иностранного законодательства или нет.

Адресатами нормативных актов могут быть все граждане или определенные группы населения, все должностные лица или от­дельные их категории.

Законность

Принятие государством законов и подзаконных нормативных актов еще не обеспечивает того, что содержащиеся в них нормы права будут реализованы, что содержащаяся в них государственная воля воплотится в реальную ткань общественных отношений. Не­обходимо создать условия, чтобы все субъекты, кому эти нормы адресованы, соблюдали содержащиеся в них правовые предписа­ния и требования, обеспечивали законность.

Законность — это совокупность требований точного соблюде­ния норм, содержащихся в законах и основанных на них подза­конных нормативных актах, всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). Она закрепляется в конституции и других законах как принцип, реализуется в метод деятельности всех носителей прав и обязанностей и становится таким образом режимом общественной жизни, суть которого в том, что большинство участников общественных отношений соблюдает, исполняет правовые требования и предписания.

Обеспечение законности — одно из важных направлений дея­тельности государства.

Появление законности вплетается в процессы происхождения нрава и государства, ее природа напрямую связана с законотвор­ческой деятельностью. Но под законностью следует понимать не законы, не их совокупность и даже не управление обществом с помощью законов, хотя последнее понимание очень тесно соприка­сается с режимом законности. Если нет законов, то и о законности речи не будет. Законы — основа законности. Управление людьми посредством издания законов, которые содержат общие правила поведения, обязательные для исполнения, — альфа и омега законности. Но очень часто в истории случалось так, что издавалось много законов, а законности, по существу, не было.

Законность — это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь: требования точно и неуклонно соблюдать законы всеми, кому они адресованы; требования соблюдать иерархию за­конов и иных нормативных актов; требования того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал (непререкае­мость закона).

Это главные требования, составляющие содержание законнос­ти. Они могут быть сформулированы непосредственно в законах, провозглашаться официальными властями или выражаться как-то иначе. Если они только провозглашаются, но не выполняются, за­конность будет формальная. Если названные требования проводят­ся на деле (независимо от того, как они выражены и как часто о них говорят) — законность реальная.

Трудно представить себе государство, которое обходилось бы без законов, хотя история знает времена, когда государство ориен­тировалось преимущественно на использование силы, а не на право (когда гремит оружие, законы молчат). Однако даже при наличии законов в так называемом полицейском государстве, если они не устраивают тех, кто пришел к власти, а открыто отказаться от них они не решаются и заменить своими законами еще не успели, влас­ти отбрасывают законность и начинают управлять с помощью подзаконных  (часто полусекретных) актов и основанных на них дискреционных (произвольных) полномочиях должностных лиц госу­дарства. В лучшем случае в государстве, где сильны исполнитель­ные и карательные органы, а не законодательные, устанавливается режим формальной законности, при котором «болтают с одной целью — надувать простонародье», т.е. говорят о торжестве зако­нов, а на самом деле попирают их.

Таким образом, прослеживая связь государства и законности, можно констатировать наиболее органичное соединение режима законности с демократией, с деятельностью правового государ­ства, в котором главенствуют законодательные органы, а все ос­тальные не только подчинены закону, но видят свое назначение в проведении законов в жизнь.

Поддержание режима законности обеспечивается системой га­рантий законности. Под ними понимают как объективно склады­вающиеся факторы общественной жизни, так и специально пред­принимаемые меры упрочения режима точного и неуклонного во­площения требований закона в жизнь. Рисунки 1 и 2 дают о гаран­тиях законности наглядное представление. При этом на рис. 1 сле­дует учесть, во-первых, взаимную связь всех гарантий законности и, во-вторых, то обстоятельство, что формирование сознания и соответствующая организационная работа как бы предваряют все остальные гарантии.

Гарантии законности

Рис. 1

Понимание важности режима законности для жизни общества требует обращения еще к двум острым вопросам: к вопросу соотно­шения законности и целесообразности и к вопросу единства закон­ности.

В разное время в том или ином государстве, в особенности в периоды ломки существующих отношений, обострялась проблема соотношения законности и целесообразности. И это понятно. Законотворчество не успевает за коренными изменениями в обществен­ных отношениях. Законы оказываются вдруг пробельными, несо­вершенными. А главное — они перестают удовлетворять новые об­щественные силы, начинают отягощать новую политику. Политики и некоторые юристы предлагают отбросить в сторону законы, ре­шать вопросы (юридические дела) свободно, исходя из жизненных потребностей, интересов сторон, собственного понимания спра­ведливости. Сто лет назад, на рубеже веков, в таких условиях в Европе формировалась школа «свободного права». Нечто похожее мы можем наблюдать сегодня в условиях российской действитель­ности. Старые нормативные акты (особенно ведомственные) часто тормозят поступательное движение к новому обществу, а новые находятся в состоянии становления и не всегда по своему качеству удовлетворяют потребностям преобразований.

 

Рис.2

В принципе отход от законности нельзя обосновать ссылками на целесообразность. Юристы, по существу, были едины в том, что наиболее целесообразное решение основано на законе и вопрос о целесообразности может ставиться только в рамках закона.

Однако вопрос о соотношении законности и целесообразности не так прост, как может показаться. Его нельзя решать вне истори­ческих рамок, без учета конкретных условий жизни общества. Ис­тория знает примеры того, как в интересах прогресса, во имя вели­ких революционных идей судьи и администраторы руководствова­лись именно целесообразностью, а не «мертвой буквой статьи зако­на». Истории известно и другое: некоторые люди сознательно ли­шали себя различных выгод и даже шли на смерть во имя торжества законности и порядка. Dura lex sed lex (закон суров, но таков закон) — это тот самый принцип, который обязывает исполнять и уважать любой закон.

Сегодня приводят довольно много аргументов и примеров в пользу как принципа законности, так и целесообразности решения вопреки конкретному закону. Сторонников законности всегда от­пугивал произвол суда и администрации при допущении малейшей возможности отхода от закона. Приверженцев принципа целесооб­разности отталкивает бездушное понимание правовой нормы, хотя часто разногласия между теми и другими являются мнимыми.

Закон требует обоснованности решений. В некоторых случаях данное требование приобретает самостоятельное значение. Это проявляется именно там, где закон позволяет, не выходя за его рамки, учитывать соображения целесообразности. Нормативный акт, как правило, предполагает один вывод в смысле юридической квалификации соответствующих обстоятельств, но в смысле юри­дических последствий и их меры чаще предоставляет возможность выбора наиболее целесообразного решения.

Коль скоро общество управляется с помощью предписаний об­щего характера, имеющих общеобязательное значение, приобрета­ют особый вес правовые ценности, среди которых первое место отводится законности. Допущение отхода от принятых законов и обхода или нарушения их под предлогом целесообразности всегда чревато серьезной угрозой правопорядку в целом. Поэтому законы считаются целесообразными и подлежащими обязательной реали­зации вплоть до их дополнения, изменения или отмены.

Проблема единства законности приобретает большую полити­ческую остроту в связи с растущим движением во многих субъек­тах Российской Федерации за утверждение их суверенных прав, преодоление неоправданного командования из центра, устранение бюрократизма и т.д. При этом нельзя забывать о теоретической стороне вопроса. Если не сводить законность к законодательству (оно, естественно, может быть разным), а видеть в ней особый пра­вовой режим, совокупность требований точного и неуклонного проведения установлений законодателя в жизнь, то, надо полагать, законность должна быть единой во всей Федерации в целом и в каждом ее субъекте.

Единство законности следует связывать с компетенцией центра в лице его органов и компетенцией субъектов Федерации в лице органов власти и управления последних. Требования законности едины к центральным органам, обязанным соблюдать не только свои законы, но и законы субъектов Федерации, и к органам субъ­ектов Федерации. И те, и другие призваны соблюдать не только собственные законы.

Закон теряет юридическую силу, если он издан в нарушение компетенции соответствующего органа. При коллизиях местных нормативно-правовых актов приходится выяснять юридическую силу акта. Высшей юридической силой по вопросам, отнесенным к ведению центральных органов, обладают их акты. Далее идут зако­ны субъектов Федерации, которые регулируют общественные от­ношения в соответствии с волей вышестоящих органов. По вопро­сам, отнесенным к исключительному ведению субъектов Федера­ции, нет акта более высокой юридической силы, чем закон субъекта Федерации. Общее правило таково, что акты органов управле­ния — правительства, министерств и ведомств, исполнительных ор­ганов местных органов власти — являются подзаконными и уступа­ют парламентским актам.

К сожалению, практика государственного управления знает не­мало примеров того, как центральные министерства и ведомства бесцеремонно игнорируют права субъектов Федерации и компе­тенцию их высших органов государственной власти. Это соответст­вовало общей тенденции подмены представительных органов под­отчетными им органами управления. В качестве ответной реакции наблюдаются столь же пагубные стремления противопоставить за­конодательство субъектов Федерации законодательству централь­ных органов.

Должна быть разработана система мер и государственно-право­вых механизмов для защиты прав субъектов Федерации и для пред­отвращения случаев злоупотребления данными правами, обеспече­ния единства правовой системы, защиты Конституционных прав и законных интересов граждан.

На уровне федеративных отношений может стать актуальным и единство самих законов, единство правового регулирования. Ска­жем, принимаются законы о гражданстве в различных республи­ках. Если не учитывать ситуацию единого государства и единого гражданства, можно принять такие положения, которые заведут практические органы, и прежде всего самих граждан в тупик, из которого без потерь не выбраться. Так, одни республики могут при­знать гражданами только тех, кто родился на их территории, неза­висимо от места их проживания, другие будут устанавливать гражданство ребенка в зависимости от гражданства одного родителя и т.д. Кто-то установит ценз оседлости, кто-то — ценз грамотности или владения языком. Появятся лица с двойным и тройным граж­данством, лица без гражданства данной республики, но с граждан­ством другой, лица без гражданства вообще. Все это в итоге может привести к положению, существовавшему во времена всеобщей феодальной раздробленности, к затруднению экономических, культурных, политических связей, к ущемлению прав человека.

Следить за единством законности в правотворческой деятель­ности призваны Конституционный Суд и прокуратура в порядке осуществления функций общего надзора.

Единство законности в сфере реализации права призваны обес­печивать суды и те органы, которые имеют право на официальное толкование правовых норм.

Правопорядок

В результате реализации требований законности в обществе происходит упорядочение общественных отношений: закрепляют­ся и поддерживаются те из них, которые соответствуют интересам общества и государства; другие развиваются в соответствующем направлении, определенном правовыми нормами; пресекаются не­желательные, запрещенные законом деяния. Закрепленное в зако­нах и других нормативных актах «бумажное» право становится «правом жизни», возникает порядок.

Правопорядок — это состояние упорядоченности обществен­ных отношений, основанное на праве и законности.

Именно правопорядок является главной целью правового регу­лирования общественных отношений, именно для его достижения издаются нормативные акты и принимаются меры, направленные на обеспечение законности.

Правопорядок — составная часть и определенное качество общественного порядка. Последний сопрягается не только с правом, с нормами законов и подзаконных актов. В установлении и оценках общественного порядка имеют большое значение и иные социаль­ные нормы (обычаи, религиозные нормы, нормы общественных организаций и др.).

Общественный порядок — это определенное качество (свойст­во) системы общественных отношений, состоящее в такой упоря­доченности социальных связей, которая обеспечивает согласованность и ритмичность общественной жизни, беспрепятственное осу­ществление участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенность их обоснованных интересов, обще­ственное и личное спокойствие.

В обыденной жизни общественный порядок понимают узко — как порядок отношений в общественных местах. Такой подход ус­ловен, служит прагматическим целям. Он направлен на уголовно-правовую и административно-правовую охрану порядка в общест­венных местах. Широкое же, строго научное понимание общест­венного порядка и правопорядка предполагает и конституционно-правовые отношения, и гражданско-правовые, и все иные связи. Упорядоченная система всех правовых отношений — это и есть правопорядок.

Правовые отношения

Одна из ближайших целей органа, издающего правовые нормы, состоит в наделении участников общественных отношений права­ми и обязанностями, установлении между ними определенных свя­зей. В результате издания нормативных актов часто возникают новые общественные отношения, но даже те, что существовали до принятия каких-то норм, поскольку стали предметом правового ре­гулирования, приобретают новое качество. Именно в этой плоскос­ти ставится вопрос о правовых отношениях.

Правовые отношения — это особая юридическая связь между участниками социального общения, наделенными взаимно корреспондирующими (связанными) правами и юридическими обязанностями.

Правовые отношения — это своеобразная форма или даже мо­дель фактических общественных отношений. Отождествлять те и другие не следует. Например, супруги, состоящие в зарегистриро­ванном браке, могут не поддерживать между собой никаких факти­ческих отношений и жить в разных городах и странах, но правовые отношения от этого не рвутся. В юридической связи они продолжа­ют пребывать, что влечет за собой определенные последствия.

Правовые отношения призваны определять поведение опреде­ленных сторон и тем самым конкретизировать государственную волю, выраженную в правовых нормах. На основе норм права и в полном соответствии с ними посредством правоотношений вносит­ся элемент упорядоченности в реальные общественные отношения.

Правовые отношения в своей совокупности и в реальном вопло­щении составляют правовой порядок общества. Поэтому для надле­жащей правовой ориентации гражданину полезно иметь представ­ление не только о действующих в обществе правовых нормах, но и о тех отношениях, которые складываются на основе нормативных предписаний.

Каждое правоотношение может быть охарактеризовано по его составу:

субъекты правоотношений — граждане (физические лица), должностные лица, органы, учреждения, организации;

содержание правоотношений, которое составляют субъектив­ные права и юридические обязанности сторон (субъектов) право­отношений;

объекты правоотношений, т.е. фактические действия (поступ­ки) сторон, на которые направлено содержание правоотношений и с проведением которых правоотношение прекращается.

Так же как и нормы права, правоотношения подразделяются по отраслевому признаку: конституционно-правовые, администра­тивно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые и т.д. Принадлежность правоотношения к тому или другому виду обу­словливает специфику его состава. В последующих главах учебника будут охарактеризованы основания возникновения, содержание, объекты правоотношений и их участники в той или другой отрасли права. Здесь же обратим внимание на три понятия, относящиеся к любым правоотношениям: правосубъектность, правоспособность и дееспособность.

Правосубъектность означает признаваемую государством чью-либо способность выступать в качестве носителя субъективных прав и юридических обязанностей и, следовательно, в качестве сто­роны правового отношения. Правосубъектность включает в себя правовой статус субъекта права, его правоспособность и дееспособ­ность.

Правовой статус — это вся совокупность прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права.

Правоспособность — способность субъекта быть носителем прав и обязанностей в конкретных правоотношениях.

Дееспособность — способность физического лица своими дей­ствиями приобретать и осуществлять принадлежащие ему права и обязанности.

Применительно к организациям, а иногда и по отношению к гражданам (вступить в брак, избирать и быть избранными и т.п.) правоспособность и дееспособность неразделимы.

Юридический факт

Для возникновения правовых отношений необходимо наличие действующих норм права. Но не только норм. Реальные правовые связи устанавливаются лишь по наступлении юридических фактов. Так, возникновение наследственных правоотношений следует за смертью наследодателя; семейные правоотношения складываются после совокупности действий, связанных с регистрацией брака; трудовые правоотношения — после принятия на работу и т.д.

Обстоятельства, которые предусмотрены в законе и иных источниках права в качестве основания возникновения, изменения и прекращения правовых отношений, называются юридическими фактами. Это могут быть и события, и действия людей. Причем последние могут являться юридическими фактами независимо от проявления воли человека на вступление в правовое отношение (например, авторское право и соответствующие правоотношения возникают у поэта независимо оттого, думал ли он об этом, сочиняя очередное стихотворение). В особую группу юридических фактов объединяются неправомерные действия людей.

Субъективное право и юридическая обязанность

Содержание правоотношения легче всего проследить на каком-то типичном жизненном примере. Возьмем договор купли-продажи квартиры. Каковы субъективные права и юридические обязаннос­ти продавца и покупателя после заключения договора (удостовере­ния его у нотариуса)? Права эти троякого рода. Продавец, во-пер­вых, приобретает возможность потребовать от покупателя переда­чи оговоренной в договоре суммы, т.е. претендовать на определен­ные действия со стороны обязанного лица. Во-вторых, он имеет возможность выбора варианта собственного поведения в этой части, например воздержаться от получения денег, не заявлять пре­тензий. В-третьих, он приобретает возможность требовать опреде­ленных действий со стороны гарантов договора, в частности, искать защиту в суде, если покупатель уклоняется от уплаты. В свою оче­редь покупатель может требовать освобождения проданной квар­тиры, но может и не въезжать в нее. Он также может обратиться в суд с иском о выселении бывшего собственника квартиры.

Таким образом, субъективное право — это всегда вид и мера возможного поведения его носителя: собственного поведения, претензии на поведение обязанных лиц, требования юридической за­щиты.

В зависимости от отраслевого содержания субъективного права оно может включать тот или иной набор специфических правомо­чий. Например, обвиняемый имеет право знать, в чем он обвиняет­ся, и давать объяснения по предъявляемому ему обвинению; пред­ставлять доказательства, заявлять ходатайства, а также другие права, указанные в уголовно-процессуальном законе. Каждое из этих правомочий, предусмотренных законом, по существу в резуль­тате теоретического анализа может быть отнесено либо к правомо­чию пользоваться определенным благом (например, возможность иметь защитника), либо к правомочию на собственные действия (например, право давать объяснения по предъявленному обвине­нию), либо к правомочию потребовать выполнения другой сторо­ной (органом дознания, прокурором, следователем, судом) соответ­ствующей обязанности, либо к праву обратиться к компетентным органам государства за защитой нарушенного права (например, право приносить жалобы на действия и решения лица, производя­щего дознание, следователя, прокурора и суда).

Юридическая обязанность — это вид и мера должного поведе­ния стороны правоотношения.

В отличие от субъективного права от исполнения юридической обязанности нельзя отказаться. Отказ от исполнения юридической обязанности является основанием для юридической ответствен­ности. Ответственность возникает и в том случае, если субъект недобросовестно относится к исполнению обязанностей, действует вразрез с требованиями правовой нормы. Точно так же, как и субъ­ективное право, юридическая обязанность является мерой поведе­ния субъекта правоотношения. Мера — это те границы осущест­вления обязанности, которые предусмотрены в правовой норме. Выход за эти границы означает либо недобросовестное отношение к обязанности, либо злоупотребление, посягательство на субъек­тивное право другого участника правоотношения.

Правовое сознание

Нормы права, содержащиеся в различных источниках права, а также правоотношения, которые складываются на основе норм, призваны вызвать угодные законодателю варианты поведения людей. Для этого соответствующие предписания, зафиксированные права и обязанности должны пройти через волю и сознание людей.

Никакая человеческая деятельность немыслима вне сознания индивидов. Ни один правовой акт, ни одно правовое отношение не реализуется вне опосредующей их правовой психологии и право­вой идеологии.

Правовое сознание является разновидностью социального со­знания, и, следовательно, к нему относятся вековые споры матери­алистов и идеалистов о первичности и вторичности (производности) материи и сознания вообще. Не вдаваясь в подробности, отме­тим здесь главное: сознание несомненно находится под определяю­щим воздействием бытия, но, с другой стороны, само бытие являет­ся результатом воплощения мыслей и чувств людей. Индивидуаль­ное и коллективное сознание в обществе и государстве — локомо­тив исторического движения.

Как особая форма общественного сознания правовое сознание представляет собой совокупность взглядов, идей, представлений, убеждений, настроений, эмоций, чувств индивидов, их объедине­ний или всего общества относительно права и его роли.

Правосознание предполагает:

осмысление и ощущение права;

оценку права;

осознание необходимости создания развитой системы законодательства;

осмысление потребности в изменении и дополнении действую­щих нормативных актов;

восприятие процесса и результатов реализации права;

соотнесение правовых ценностей с иными (моральными, политическими и т.д.).

Правовое сознание оказывает воздействие на поведение людей вместе с нормами права, наряду с ними, а иногда и вопреки им. Все зависит оттого, насколько существующая норма одобряется право­сознанием и в какой степени полно регулирует она общественные отношения.

С некоторой долей условности можно утверждать, что для боль­шого числа людей нормативом поведения служит именно правосо­знание, поскольку они не знают конкретных нормативно-правовых предписаний, никогда не сталкивались с правовыми актами. Одна­ко здесь легко впасть и в другую крайность, а именно — недооце­нить роль законодательства в формировании правосознания. Причем не обязательно напрямую. Чаще всего косвенно — через правоприменительную практику (решение юридических дел в судах и управленческих учреждениях), через общение с друзьями и колле­гами и т.д.

По своей структуре правосознание разделяется на правовую психологию и правовую идеологию. Ту и другую составляющую можно характеризовать на уровне индивида (индивидуальное пра­восознание), группы (групповое) или общества в целом (обществен­ное).

Правовая психология отражает преимущественно созерцатель­ный момент познания. Это прежде всего область чувств, настро­ений, эмоций, представлений, иллюзий. Они навеяны знакомством с жизненными реалиями, и, в особенности, с явлениями государст­венно-правовой жизни.

Правовая идеология отражает преимущественно результаты абстрактного мышления. Она включает в себя концептуально оформленные идеи и понятия о необходимости и роли права, о его обеспечении, совершенствовании, методах и формах проведения в жизнь. Ведущими в правовой идеологии являются идеи:

неотъемлемых прав и свобод человека;

закона как акта высшей юридической силы;

законности;

охраны права государством и связанности самого государства правом.

Реализация закона, ее формы и методы обеспечения

Принятие правовых норм само по себе означает лишь половину дела. Основная цель состоит в их проведении в жизнь, в переводе «бумажного права» в право действующее, реально осязаемое.

Перевод нормативных предписаний в жизнь, деятельность граждан, их объединений, должностных лиц и органов государст­ва по выполнению адресованных им норм охватывается понятием реализации права. Ее можно рассматривать как процесс и как ко­нечный результат.

Как конечный результат реализация права означает достижение полного соответствия между требованиями норм совершить или воздержаться от совершения определенных поступков и суммой фактически последовавших действий. Так, согласно нормам, регулирующим индивидуальную трудовую деятельность, граждане до начала занятия ею должны: получить разрешение; уплатить государственную пошлину за выдачу документа на разрешение; полу­чить регистрационное удостоверение или приобрести патент.

Только эти действия, а не какие-либо их эквиваленты, и только в полном их объеме будут обозначать реализацию требований зако­на. Реализацией права достигается тот результат, к которому зако­нодатель стремится и который, по его мнению, должен привести к какой-то полезной цели. Достижение последней (в нашем примере, скажем, развитие какого-то промысла, каких-то услуг) выходит за рамки реализации права. Юриста интересуют лишь действия, кото­рых требует закон.

Реализация права как процесс может быть охарактеризована с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны она представляет собой совершение определенными средствами, в известной последовательности, в сроки и в местах, предусмотренных нормами права, правомерных действий. С субъективной стороны реализация права характеризуется отношением субъекта к реали­зуемым правовым требованиям, его установками и волей в момент совершения предписываемых действий. Субъект может быть заин­тересован в реализации права, может осуществлять правовые пред­писания из сознания общественного долга или из страха неблаго­приятных последствий. Но главное в этом процессе — скрупулез­ное следование образу действий, условиям места и времени их совершения. Реализация не состоится, если одно какое-либо из обя­зательных условий будет нарушено.

По разным основаниям выделяются разные формы реализации правовых норм. По характеру правореализующих действий, обусловленных содержанием правовой нормы, следует выделить четы­ре формы: соблюдение, исполнение, использование и применение нрава.

Соблюдением реализуются запрещающие нормы, и суть этой формы состоит в пассивном воздержании от совершения действий, находящихся под запретом.

Исполнение требует активных действий, связанных с претворе­нием в жизнь обязывающих предписаний.

Использование права направлено на осуществление правомочий лица, и, следовательно, по его усмотрению здесь может иметь место как активное, так и пассивное поведение.

Особое место занимает применение права как комплексная властная деятельность по реализации правовых норм, сочетающая и себе одновременно разные поведенческие акты.

История знает два основных средства понуждения воли людей и реализации государственных велений — обещание награды и угро­за физическим принуждением или лишением каких-то благ.

В правовом государстве значительно меняются сфера и объем репрессивно-карательных и принудительных мер, открывается возможность своеобразного «самообеспечения» правовых предпи­саний.

Однако «самообеспечение» норм права в обществе нельзя при­нимать упрощенно. Нельзя не видеть также, что в определенные периоды развития ряда государств получили гипертрофированное использование методы командно-волевого, административного на­жима, собственно принудительные и даже репрессивные методы.

Заинтересованность участников общественных отношений в реализации принадлежащих им прав проявляется в сфере действия управомочивающих норм, а более широко — за пределами дейст­вия запретов, ограничений и обязывающих велений. Государство не обещает наград за сам факт реализации уполномочивающих норм. Тем более не грозит лишениями на случай отказа от реализа­ции предоставленных прав. Содержание управомочивающих норм удовлетворяет воле их адресатов, а сам результат осуществления прав приносит желаемые блага.

При осуществлении обязывающих норм затрачиваются челове­ческие силы. В качестве определенной компенсации государство обещает какие-то блага. Исполнение обязанностей под угрозой воз­можно, но оно не будет качественным. Какой-то круг людей в обще­стве исполняет юридические обязанности по внутреннему убежде­нию, по чувству долга.

Правовые запреты реализуются преимущественно под угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их наруше­ния. Это могут быть лишение свободы, штраф, исправительные работы и др.

В целях обеспечения процесса реализации правовых норм ши­роко используются политические (например, средства партийного воздействия) и идеологические (пропаганда, убеждение) методы. Несмотря на департизацию государственного аппарата, большое значение партийные методы имеют в воздействии на должностных лиц и представителей власти. Но решающее значение имеет другое. За надлежащее исполнение ими своих юридических обязанностей государство платит заработную плату. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав долж­ностного преступления или проступка и наказывается в соответст­вии с санкцией закона.

Применение правовых норм

Правоприменение — это решение конкретного дела, жизненно­го случая, определенной правовой ситуации. Это «приложение» закона, общих правовых норм к конкретным лицам, конкретным обстоятельствам.

Правоприменение — это организующая деятельность. Дейст­вия правоприменяющего лица или органа ориентированы на то, чтобы направить развитие отношений между людьми (их формиро­ваниями) в русло закона. Применением правовых норм занимаются компетентные органы и должностные лица и только в рамках предо­ставленных им полномочий.

Правоприменение имеет место там, где адресаты правовых норм не могут реализовывать свои предусмотренные законом права и обязанности без своего рода посредничества компетент­ных государственных органов. Нельзя получить пенсию, нельзя получить очередное воинское звание, нельзя отсидеть на гауптвах­те, нельзя реализовать свое право на отдых (получить очередной отпуск) и т.д. без разрешения компетентного органа, хотя бы к тому времени были в действительности налицо все условия, предусмотренные законом для возникновения прав и обязанностей. Другими словами, часть правовых норм реализуется через правоприменение, правоприменительную деятельность, правоприменительные акты.

Применение правовых норм — это властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая своей целью содействие адресатам правовых норм в реализации принадлежа­щих им прав и обязанностей, а также контроль за данным про­цессом.

Определенная последовательность совершения комплексов действий в ходе правоприменения дает основание говорить о трех стадиях правоприменительной деятельности: 1) установление фак­тических обстоятельств дела; 2) установление юридической основы дела; 3) решение дела.

Правоприменительный акт — это государственно-властный индивидуально-определенный акт, совершаемый компетентным субъектом по конкретному юридическому делу в целях определе­ния наличия или отсутствия субъективных прав или юридических обязанностей и определения их меры на основе соответствующих правовых норм и в интересах их нормативного осуществления.

Правонарушение

Использование принадлежащих гражданам прав — во многом дело самих граждан. Но если нарушаются запреты, если не испол­няются обязанности и тем самым нарушается правопорядок, неиз­бежно встает вопрос о наличии правонарушения.

Правонарушение — это противоправное, виновное, общест­венно вредное деяние, за которое предусмотрена  юридическая ответственность. Признаки правонарушения:

1. Правонарушение является действием или бездействием. Не является деянием событие. Оно не контролируется сознанием че­ловека либо не зависит от его деятельности (наводнение, эпидемия, эпизоотия и т.п.). Иногда событие начинается как действие, а затем оно выходит из-под контроля и перерастает в событие.

2. Противоправность — запрещенность деяния нормой права. Здесь возможны два варианта, которые предусматриваются норма­тивными актами: а) устанавливается запрет совершения определен­ного действия; б) закрепляется обязанность совершить определен­ное действие.

В первом случае противоправность действия возникает из-за нарушения запрещающей нормы, а во втором — из-за невыполне­ния юридической обязанности.

В цивилизованных странах правовая система учитывает значе­ние принципа: нет правонарушения, если оно не предусмотрено законом.

3. Виновность — важнейший признак правонарушения. Применительно к конкретному правонарушению предусматриваются умысел либо неосторожная форма вины.

Субъектами правонарушений являются физические лица, но ими могут быть государство в целом, его органы, общественные и коммерческие организации. Государство, нарушающее нормы международного права, права человека, является субъектом соответствующего правонарушения. Некоторые правонарушения могут быть совершены только государственными органами. Напри­мер, издание незаконных правовых актов. Существует ряд правонарушений, которые характерны только для коммерческих органи­заций (неуплата налога на прибыль предприятия и т.п.).

Некоторые нормы права могут быть нарушены только физи­ческим лицом, например, злоупотребление родительскими права­ми, нарушение правил дорожного движения и т.п. Физическое лицо должно быть вменяемым субъектом, достигшим возраста, с которого наступает ответственность за данный вид правонару­шения.

4. Правонарушением является такое деяние, за которое предус­мотрена юридическая ответственность.

5. Не является правонарушением деяние, которое содержит все вышеназванные признаки, но не причиняет социально значимый вред обществу.

Юридическая ответственность

Установление факта правонарушения логически влечет за собой постановку вопроса о юридической ответственности правонару­шителя. Если дело о правонарушении и привлечении виновных не возбуждается, это само по себе является правонарушением.

Юридическая ответственность — это предусмотренная сан­кцией правовой нормы мера государственного принуждения, в которой выражается государственное осуждение виновного в правонарушении субъекта и которая состоит в претерпевании им лишений и ограничений личного, имущественного или организа­ционного характера.

Юридическая ответственность реализуется в рамках охрани­тельных правоотношений. Субъектами этих отношений являются нарушитель норм права и государство в лице его органов, уполно­моченных на применение санкций. Государство имеет право (одно­временно и обязанность) привлечь лицо, совершившее правонару­шение, к юридической ответственности, а нарушитель обязан под­вергнуться мерам государственного принуждения. С другой сторо­ны, лицо, привлекаемое к ответственности, имеет право потребо­вать от государства, чтобы меры государственного принуждения применялись только при наличии состава правонарушения и в точ­ном соответствии с законом. Лицо, привлекаемое к ответственнос­ти, имеет право на защиту от незаконного привлечения к юридичес­кой ответственности. Эти отношения между субъектом, совершив­шим правонарушение, и государством возникают только при наличии юридического факта — правонарушения. Моментом возник­новения таких материально-правовых отношений (гражданско-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых) явля­ется факт совершения правонарушения.

Тема 1.2. Понятия о государстве

До недавнего времени одной из самых распространенных среди юристов цитат из произведений классиков марксизма-ленинизма являлась следующая: «Право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению права». Сегодня о ней редко вспомина­ют. А между тем по сути это положение глубоко верное, да и сформулировалось оно задолго до появления ленинских работ.

Из всего изложенного ранее видно, что право и государство вызываются к жизни в конечном счете одними и теми же обстоятельствами, что государство берет на себя бремя определять, что есть право, а что является правонарушением, и соответственно по­ощрять или наказывать адресатов правовых норм. На время можно отвлечься от того, хорошо или плохо государство это делает и в чьих интересах. Прежде всего следует понять, чем отличается государст­во от иных организаций.

Определение государства и его отличительные признаки

Государство — это особая организация публичной, политичес­кой власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил, всего народа), располагающая специальным аппа­ратом управления и принуждения, которая, представляя общест­во, осуществляет руководство этим обществом и обеспечивает его объединение.

Государство руководит обществом, осуществляет политичес­кую власть в масштабах всей страны. Для этой цели используется государственный аппарат, который не совпадает с обществом, от­делен от него. Для содержания этого аппарата государство исполь­зует налоги, собираемые с населения.

Государство — не единственная организация, которая осущест­вляет власть в обществе. Есть политические партии, есть професси­ональные организации, молодежные, спортивные и т.д. Но от любой другой организации политически организованного общест­ва государство отличается рядом признаков.

1. Государство — единственная организация власти в масштабе всей страны. Ни одна другая организация (политическая, общест­венная и т.п.) не охватывает все население. Каждый человек уже в силу своего рождения имеет определенную связь с государством, становясь его гражданином или подданным, и обретает, с одной стороны, обязанность подчиняться государственно-властным веле­ниям, а с другой — право на покровительство и защиту государства.

2. Государство обладает суверенитетом как внешним, т.е. независимостью от других государств в международных отношениях, так и внутренним — независимостью от всякой иной власти внутри страны, верховенством по отношению к любым другим организа­циям.

3. Наличие специального аппарата принуждения. Только госу­дарство включает специальные силовые структуры (суд, прокура­туру, органы внутренних дел и т.п.) и материальные придатки (армию, тюрьмы и проч.), которые обеспечивают реализацию госу­дарственных решений, в том числе и принудительными средствами.

4. Только государство имеет право издавать обязательные для всеобщего исполнения нормативные акты — законы, указы, поста­новления и т.п.

Государственная власть

Отличительные признаки государства накладывают отпечаток на характер государственной власти.

Вообще власть всегда означает, с одной стороны, навязывание чьей-то воли, а с другой — подчинение ей. Государство диктует свою волю гражданам и соответственно обществу в целом. Поэтому государственную власть определяют как руководство обществом при помощи государственного аппарата при опоре на особые от­ряды вооруженных людей, на специальные принудительные уч­реждения.

В разных обществах и государствах характер государственной власти различен: в одних «руководство» со стороны государства означает прямое насилие, в других — скрытое принуждение, в тре­тьих руководство состоит в организаторской деятельности. Имеет место и сочетание разных средств проведения государственной воли. Если законы, издаваемые законодательной ветвью, не испол­няются, если принимаемые правительственными учреждениями постановления и приказы в жизнь не претворяются, если вовремя и с должным эффектом не выносятся или не исполняются пригово­ры и решения судебных властей, то имеет место атрофия государственной власти, наблюдаются анархия (безвластие) или возвыше­ние какой-то иной власти.

Большое значение имеет легитимность государственной власти, т.е. формирование ее на основе закона и с учетом общественного волеизъявления.

Механизм государства и механизм функционирования государственной власти

Государственная власть осуществляется в разных сферах общественной жизни, в разных формах и разными методами. Все это обусловливает создание особого механизма государства, под которым понимают всю совокупность органов, призванных осу­ществлять управление обществом и реализовывать основные на­правления государственной деятельности.

В механизме любого государства выделяют по меньшей мере четыре структурные части:

1. Законодательные органы (парламенты, советы, собрания и т.д.), призванные к установлению основополагающих норм права.

2. Исполнительные органы, призванные обеспечить исполне­ние законов, в том числе и посредством издания подзаконных нормативных актов (кабинеты министров, министерства, ведом­ства, администрация и т.п.).

3. Органы юрисдикции, которые следят за законностью, воз­лагают ответственность, решают споры (суд, арбитраж, прокуро­ры, следственные органы).

4. Материальные придатки (армия, полиция, милиция, тюрьмы и т.п.), в задачи которых входит проведение карательных мер, при­нуждение к правомерному поведению, реагирование на правона­рушения, исполнение наказаний.

Понятие механизма государства отражает структуру государст­ва в его статике. Но государство — живой организм. Его органы постоянно функционируют в тесной взаимосвязи и взаимодейст­вии. Поэтому уместно использовать и другое понятие — механизм функционирования государства.

Под механизмом функционирования государственной власти понимается вся совокупность внутренних факторов, институтов, средств, обеспечивающих действие составных частей государства в их взаимозависимости.

Для характеристики названного механизма следует ответить по меньшей мере на три вопроса:

1) что приводит в действие государство;

2) что объединяет (связывает) один орган государства с другим;

3) что способствует или, напротив, тормозит реальное выполнение функций тем или другим органом государства.

В состав элементов механизма функционирования государства входят субъекты внутригосударственного воздействия (взаимодействия), объекты последнего и средства воздействия одной системы на другую, одного органа на другой. Серьезную нагрузку несут такие блоки, как принятие решения, доведение решения до адреса­тов, контроль за выполнением решений.

К механизму функционирования государства относится все то, что связано с внутригосударственным управлением и самоуправле­нием.

Праву в механизме функционирования государства обыкновен­но отводится первостепенная роль.

Функции государства

Поскольку в настоящем учебнике основные понятия о государ­стве привязываются к основам права, нужно обратить внимание на узко-юридическое понимание функций государства и назвать три такие функции: правотворческую, праве/исполнительную и право­охранительную. Это функции государства по отношению к праву. Сами слова говорят за себя.

Но о функциях государства чаще принято говорить как об ос­новных направлениях его деятельности, обусловленных задача­ми государства и целями правового регулирования.

Необходимо отличать функции государства от функций отдель­ных его органов. В осуществлении функций государства так или иначе, в большей или меньшей степени, участвуют все эти органы. Напротив, функцию определенного органа не может подменять никакой другой. В то же время все составные части органа (управ­ления, отделы, секторы и т.п.) должны через свои непосредствен­ные обязанности обеспечивать общие функциональные задачи ор­гана.

Исходя из задач государства, можно выделить следующие функ­ции государства на современном этапе:

Внутренние: 1) установление и охрана правового порядка, общественной безопасности, прав собственности, иных прав и свобод граждан; 2) экономическая; 3) культурная; 4) социальная; 5) экологическая.

Внешние: 1) поддержание мира и мирного сосуществования; 2) обеспечение делового партнерства и сотрудничества; 3) защита государственного суверенитета от внешнего посягательства.

Форма государства

На содержание права (особенно конституционного и административного), а также на реализацию правовых норм оказывает
влияние установление той или другой формы государства.

Форма государства показывает особенности устроения и функционирования государства. Она включает в себя три связан­ных между собой института: форму правления, форму государст­венного устройства и государственный режим.

Форма правления характеризует состав высших органов государственной власти, порядок их образования, организацию и поря­док взаимодействия между собой  и населением (разные виды рес­публик и монархий).

Форма государственного устройства характеризует взаимоотношения центральных органов власти и управления с органами составных частей государства и местными органами власти, управ­ления и самоуправления (унитарные государства,  федерации, кон­федерации).

Государственный режим означает совокупность методов осуществления государственной власти (демократический, авторитарный и т.д.).

Если обратиться в качестве примера к России, то с некоторой долей условности можно утверждать:

1. Россия является республикой. Высшие органы власти избира­ются населением. Взаимодействие органов власти с населением и между собой осуществляется на основе законов. Соотношение выс­ших органов между собой позволяет говорить о смешанной форме правления между парламентской и президентской  республиками.

2. Россия — федеративное государство, составными частями ко­торого являются республики, края, области и два города федераль­ного значения.

 3. Конституция устанавливает для России демократический политический режим.

Тема 1.3. Соотношение права и государства

Формирование правового государства

С некоторых пор у тех, кто пытается усвоить понятия о праве и государстве, кто хочет сориентироваться, как вести себя, не вступая и конфликт с государственными органами и не нарушая права, начинает возникать вопрос о том, что главнее: государство или право? Следовать праву или подчиняться решению должностного лица, вынесшего противоправный акт? В октябре 1993 г. даже Основной Закон (Конституция) России преподносился как неправовой. И даже ответственные должностные лица не знали, чему следовать — Конституции или принятым в ее замену временным законам.

Вопрос о соотношении права и государства с давних пор реша­ется с двух диаметрально противоположных точек зрения. Одни безапелляционно и жестко связывали появление права с деятель­ностью государства, признавая в качестве правовых норм только те, которые фиксировались в нормативных актах государственных ор­ганов и должностных лиц. Другие, напротив, полагали, что право существовало и существует до и вне деятельности государства, что государство само является порождением права.

К сожалению, на практике обе эти крайние позиции часто вели к неблагоприятным последствиям. В первом случае государство (и чиновничество, в частности) начинало безоговорочно чувствовать себя источником высшей справедливости, и при этом право пред­ставлялось единственно в качестве инструмента проведения госу­дарственной воли, в качестве своего рода придатка к государствен­ной деятельности. Во втором случае государству отводилась второ­степенная роль проводника тех норм, которые формируются поми­мо его участия.

Между тем истина заключается в третьем подходе, в поиске золотой середины. Для этого в теории надо отвлечься от того, каки­ми предстают государство и законодательство в те или другие исто­рические периоды. Для принципиального решения вопроса следует исходить из того, что государство представляет собой совершенную организацию, отражающую интересы населения, обремененную поиском наиболее благоприятных для своих граждан решений.

Если государство в действительности серьезно отличается от такой идеальной модели, то постановка вопроса о соотношении права и государства с практической точки зрения окажется во многом бессмысленной: общество будет деградировать от бессилия права, неправовых законов государства и произвола чиновников.

Суть третьего подхода такова. Право и государство нераздели­мы, если вести речь о кардинальных причинах их появления в об­ществе, если рассуждать об их исторических судьбах, если анали­зировать их социальные роли (функции). Право и государство вза­имосвязаны, взаимообусловлены. Они взаимно формируют друг друга и взаимно влияют друг на друга.

«Правда», «справедливость» как выражение сути права неиз­менны (как неизменен человек) и в то же время изменчивы по мере изменений в жизни людей. «Совершенное государство», умные, бескорыстные и компетентные должностные лица призваны вы­явить подлинную справедливость общественных отношений и за­фиксировать ее в законах и подзаконных актах. Этим самым фор­мируются нормы общеобязательные, формально определенные, могущие выступать в качестве всеобщего мерила (масштаба) пове­дения для всех, кто оказывается в ситуациях, предусмотренных нормативными актами. Только такие нормы могут быть взяты под охрану государства. Только их невыполнение влечет за собой меры государственного принуждения.

Итак, государство:

отыскивает право;

формулирует право;

охраняет его.

Однако и право оказывает на государство решающее влияние:

в правотворческой деятельности все органы государства долж­ны следовать требованиям жизни, растворенной в ней «правде»;

в правоисполнительной и правоохранительной деятельности все органы, все должностные лица должны следовать праву, вы­раженному в законах и основанных на законе иных актах госу­дарства;

все органы государства создаются и функционируют не иначе, как только на основе закона, в пределах той компетенции, которая зафиксирована в нормативных правовых актах.

Долгое время в России господствовала позиция, по которой главенство отдавалось государству (этатистский подход). О значении права для государства говорили в основном в смысле использования законов для осуществления государственных функций. В последние годы акцент делается на роли права по отношению к государству. Отсюда приобрела значение теория правового государства.

Правовое государство мыслится как альтернатива авторитариз­му и тоталитаризму. Поэтому формирование правового государства невозможно без последовательной демократизации общества, установления правовых основ государственного строительства, без соблюдения правопорядка и принципа законности. Правовое госу­дарство рассматривают как одну из высших социальных ценностей, призванных утвердить гуманистические начала, обеспечить и за­щитить свободу, честь и достоинство личности.

Завершение создания правового государства связано с макси­мальным обеспечением прав и свобод человека, ответственностью государства перед гражданином и гражданина перед государством, с повышением авторитета закона и строгим его соблюдением всеми государственными органами, общественными организациями, кол­лективами и гражданами, с эффективной работой правоохрани­тельных органов.

Идея формирования правового государства существовала в Рос­сии и в дооктябрьский период, и после октября 1917 года. Однако в силу ряда причин правовому государству не суждено было утвер­диться. Назовем пять из них:

1) право в России никогда не имело необходимого условия цен­ности и самоценности;

2) правовой нигилизм был присущ и русской бюрократии;

3) гражданам России свойственно было искать высшую справед­ливость в монархе, верховном правителе и т.д.;

4) стоящим у власти всегда было свойственно объявлять правом свою волю;

5) протяженность границ, пестрый национальный состав, исто­рические условия формирования российской государственности способствовали имперскому сознанию и имперским методам вла­ствования.

После октября 1917 года к перечисленным причинам добавились иные. Это, в частности:

некоторые исходные идеи большевизма, отрицающие общече­ловеческое содержание в праве;

обесценение права и закона в ходе революции и гражданской войны;

отсутствие правовой культуры в революционной среде, включая правящий класс;

возвышение исполнительных органов над законодательными;

возвеличивание карательных учреждений;

культ вождя.

Попробуем разобраться, что есть у нас от правового государства, чего никогда не было или недоставало, а также что необходимо предпринять для его формирования.

Мы имели:

провозглашение принципа «все во имя человека, все для блага человека». Недоставало проведения этого принципа в жизнь, но само закрепление его является своего рода реальным достижением;

провозглашение государства общенародным. Конечно, в действительности оно так и не сложилось. Однако такое провозглашение создавало правовые предпосылки для борьбы за установление госу­дарства народа и для народа;

законы и другие нормативные акты, составляющие правовую основу государственной и общественной жизни; провозглашение весьма широкого круга прав и свобод граждан;

провозглашение принципа законности в деятельности государственных органов и организаций граждан.

Вместе с тем нам не хватало подлинной законности в реальных отношениях и, более того, чувства законности как в рядовой массе, так и в среде правящих. Ряд гарантий прав и свобод или отсутство­вал, или нуждался в серьезном усилении. Недоставало не только компетентности многим руководящим работникам и должностным лицам, но и независимости ряда органов в исполнении ими государ­ственных функций.

Чего мы не имели никогда?

До перестройки официально не признавался примат (первенст­во) прав и интересов личности перед интересами общества и госу­дарства, не существовало официально признаваемых общечелове­ческих норм, которые бы опосредовали действие всех других пра­вил и принципов. Не было признания официальными кругами и восприятия в массовом сознании того обстоятельства, что государ­ство не может чего-то сделать ни при каких условиях (признание пределов государственной деятельности), не признавалась теория разделения властей, теория сдержек и противовесов в механизме государства, не работал институт непосредственного народного волеизъявления (референдум).

Фактом отсутствия каких-либо институтов и неразвитости соответствующих процессов обусловлена потребность в определенных политических шагах и государственно-правовых преобразованиях, в том числе и в создании необходимых предпосылок формирования правового государства. Так, обеспечение сколько-нибудь удовле­творительного материального положения граждан является одной из предпосылок достижения итогового политического результата. Можно быть нищим, но свободным какое-то время, однако чего стоят закон и государство, вместе взятые, если не растет материаль­ное благосостояние граждан? Без материальной основы, без доста­точно высокого уровня общей политической и правовой культуры, без активизации всех форм народного волеизъявления трудно представить себе правовое государство.

В условиях ориентации на свободный рынок естественны деэтатизация (разгосударствление) социальной жизни, свертывание командно-нажимных методов руководства и управления. В связи с созданием института президентской власти необходимо повыше­ние авторитета и роли представительных органов, совершенствова­ние законодательства и создание единой системы контроля и над­зора за его проведением в жизнь.

В осуществлении последней задачи особую миссию выполняет реформированная судебная система. Правовому государству орга­нично свойственен контроль за соответствием нормативных актов закону (конституции), и в качестве высшей контрольной инстанции нет эффективнее института, чем деполитизированный конституци­онный суд.

Если всерьез принимать теорию разделения властей, то с одной стороны, ни один правотворческий орган не может осуществлять конституционный контроль, а с другой — орган конституционного контроля не может участвовать в законодательной деятельности, консультировать законопроекты, дабы не связывать себя в после­дующих выводах. Никто не вправе выступать судьей в собственном деле.

Круг субъектов, обладающих правом обращения в конституци­онный суд, не должен ограничиваться. Пределы его деятельности следует связывать с характером рассматриваемых вопросов. Не могут, например, рассматриваться на предмет соответствия консти­туции конкретные (индивидуальные) решения государственных органов и должностных лиц. Вместе с тем и отдельные граждане в строго определенных случаях вправе искать защиты в конституци­онном суде.

Признавая сегодня для России первостепенную роль судебной власти, нельзя тем самым умалять значение «первой среди равных» власти — власти законодательной. Более того, ее и равной-то при строгом подходе назвать нельзя. Она все-таки является высшей, поскольку она творит право, поскольку все остальные обязаны сле­довать закону. Второй власти — исполнительной — следует безого­ворочно отказать в претензии на главенство. Ее удел — исполнять (оперативно, неуклонно, строго и т.д.) законы. Другой вопрос, что сегодня для России это одно из самых уязвимых мест в формировании правового государства. Законы чаще всего не исполняются или исполняются из рук вон плохо, некомпетентно.

Очевидно, пройдут десятилетия, пока идея правового государст­ва воплотится в действительность. Пока же его формирование про­текает скачкообразно, по формуле «шаг вперед — два шага назад». Позитивный результат зависит от того, насколько успешно будут преодолеваться обстоятельства, препятствующие созданию право­вого государства.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Какие обстоятельства обусловили появление (происхождение) права и государства?

2. Что понимают под источником права и каковы основные виды источников права?

3. Дайте перечень законов и подзаконных актов, издаваемых органами власти Российской Федерации.

4. Как понимается правовая норма и какова ее структура?

5. Охарактеризуйте действие правовых норм во времени, в простран­стве и по кругу лиц.

6. Следует ли отдавать предпочтение принципу законности перед принципом целесообразности?

7. Подготовьте схему по основаниям и составу правоотношений.

8. Что понимают под реализацией закона и каковы средства ее обеспечения?

9. Укажите признаки правонарушения, дайте определение юридичес­кой ответственности.

10. Назовите признаки государства, отличающие его от любой другой организации.

11. Перечислите функции государства.

12. Что необходимо для формирования правового государства?

 

 

Раздел 2. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Тема 2.1. Конституция — Основной Закон Российской Федерации

В правовой системе Российской федерации важная роль принадлежит конституционному (государственному) праву. Эта отрасль права представляет собой совокупность норм, регулирующих ключевые для любого государства отношения, связанные с установлением политических и социально-экономических основ общест­венного строя, определением места и роли личности в государстве, укреплением формы устройства государства, механизма осуществления власти и системой местного самоуправления. Ведущая роль конституционного права в правовой системе определяется тем, что среди всех законов, входящих в эту отрасль (они носят название конституционных), главным источником является Конституция Российской Федерации.

Сам термин «конституция» происходит от латинского слова «constitutio», что означает установление, учреждение, построение, и первоначально использовался для обозначения правовых актов римских императоров.

Под конституцией в любой стране сегодня понимается Основ­ной Закон государства, имеющий высшую юридическую силу и регулирующий наиболее важные общественные отношения: объем прав и свобод человека и гражданина, устройство общества и государства, механизм осуществления государственной власти и местного самоуправления.

Мировой опыт конституционного развития знает два основных вида конституции: писаные и неписаные. Писаные конституции представляют собой единый правовой документ, занимающий до­минирующее место в правовой системе страны как по своему со­держанию (регулирование важнейших ключевых общественных отношений), так и по форме (особый порядок принятия и пересмот­ра этого акта и т.д.). Неписаные конституции — совокупность отдельных конституционных законов и обычаев, взаимосвязанно выполняющих (по содержанию) роль основного закона страны и не имеющих по форме каких-либо значительных отличий от иных законов государства. Большинство современных государств, вклю­чая Россию, имеют писаные конституции. Неписаные конституции — сравнительно редкое явление в мировой практике (Англия, Израиль, Новая Зеландия).

Конституция, как и любой закон в государстве, имеет не только формально-юридическую, но и содержательную сторону. Появле­ние любого закона опирается на перемены в самом обществе, должно быть подготовлено его экономическим и социально-поли­тическим развитием. С другой стороны, конституция становится реальным фактором правовой жизни лишь при исполнении ее  предписаний.

Появление конституции как особого юридического акта и поли­тического документа исторически обусловлено итогами буржуаз­но-демократических революций, выразившимися в создании пред­ставительных учреждений и реализации процесса всеобщего изби­рательного права, провозглашением незыблемых прав человека, заменой подданных феодального государства на граждан, имею­щих равные права перед законом и судом. Таким образом, первые конституции государств (США 1787 г. и Франции 1791 г.) юридичес­ки закрепили создание обществом и государством основ конститу­ционного строя, демократических принципов организации государственной власти.

Характер соотношения конституции фактической (конституци­онного строя) и юридической (правового акта особой юридической силы) дает основания для вывода о фиктивности или реальности конституции. Значительное расхождение между конституцией фактической и юридической делает фиктивными, т.е. не соответст­вующими реальной жизни, конституционные акты. Причины появ­ления фиктивных конституций могут быть самыми различными. В авторитарных и тоталитарных государствах они появляются в силу стремления правящих сил приукрасить, заведомо исказить недемо­кратическую сущность государства.

Реальной является конституция, когда нет принципиальных, глубоких расхождений между конституционными нормами и об­щественными отношениями, жизнью людей. Это достигается как работой по воплощению в жизнь конституционных норм, так и отказом от устаревших конституционных предписаний, частичным либо полным изменением Основного Закона. Однако обеспечить полное соответствие конституции фактической и юридической — задача практически непосильная для любого, даже самого демокра­тического государства, ибо в любой стране допускаются наруше­ния конституционных норм. Весь вопрос в мере, характере этих нарушений, в возможностях государства через судебные и иные органы восстановить нарушенные конституционные права своих граждан.

В любом государстве конституция является не только важней­шим правовым актом, но и политическим документом, выполняет разнообразные функции в обществе. В период господства в нашей стране марксистско-ленинской идеологии социальное назначение конституции сводилось главным образом к обеспечению полити­ческих интересов экономически господствующего класса. Основ­ные социальные силы общества безусловно стремятся отразить свои политические интересы в конституции. Однако в условиях демократического правового государства, живущего при многопар­тийной системе, содержание конституции в большей мере высту­пает как результат компромисса социальных, общественных сил, а сама она — как юридический инструмент своеобразного общест­венного договора, правила которого являются законом жизни для подавляющего большинства граждан,

Первой конституцией в истории России стала Конституция РСФСР 1918г. Однако и до октября 1917г. идеи конституционализ­ма, различные проекты конституционного обустройства России ак­тивно использовались в борьбе с самодержавием. В 1809 г. свой «План государственного преобразования» предложил граф М.М. Сперанский, его основной идеей было создание конституци­онной монархии и отмена крепостного права. Конституционные идеи декабристов нашли свое отражение в конституционных про­ектах Н.М. Муравьева и П.И. Пестеля, которые также исходили из необходимости учреждения широких политических прав, равенст­ва всех граждан перед законом и судом.

Известными шагами на пути учреждения конституционной мо­нархии в России стали царские манифесты от 6 августа, 17 сентября и 19 октября 1905 г., которыми был создан законодательный орган — Государственная Дума, введены избирательные и иные права подданных Российской империи (неприкосновенность лич­ности, свобода совести, свобода слова, собраний), учрежден орган исполнительной власти — Совет Министров.

Конституции России советского периода (1918, 1925, 1937, 1978 гг.), несмотря на ряд отличительных моментов, имели много общего. Все они исходили из тезиса о преимуществе социализма как общественной системы, закрепляли приоритет государствен­ной формы собственности, планово-регулируемой экономики, гос­подствующее положение КПСС как единственной политической партии, ограничивали пределы осуществления основных прав граждан «классовыми интересами трудящихся». Конституции этого периода отрицали общепризнанные ценности конституцио­нализма: разделение властей, приоритет прав человека над интересами государства, политический плюрализм и многопартийность, частную собственность и свободу предпринимательства.

Политические, экономические и социальные преобразования российского общества, начавшиеся с 1989 г., потребовали соответ­ствующих конституционных реформ. Первоначально они осущест­влялись путем внесения изменений и дополнений в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г. Таким образом было оформлено введение поста Президента России, в текст Конституции включены «Декларация прав и свобод человека и гражданина», а также феде­ративный договор.

Радикализация проводимых реформ потребовала принятия новой Конституции России. 12 декабря 1993 г. проект новой Кон­ституции был вынесен на всенародное голосование (референдум) и получил одобрение народа.

Действующая Конституция Российской Федерации как по свое­му содержанию, так и по своей юридической форме вполне соот­ветствует демократическим стандартам конституционализма.

Основное социальное содержание Конституции Российской Федерации определяется ее принципами — главными, стержне­выми идеями Основного Закона, закрепленными в ее нормах и статьях.

Принципы Конституции Российской Федерации наиболее концентрированно закреплены в ее главе 1, которая называется «Осно­вы конституционного строя». По сути, эти принципы и выступают в качестве основ конституционного строя России. Будучи закреп­ленными в этой главе Конституции, они конкретизируются, детали­зируются в других главах и статьях Основного Закона.

Одним из ключевых принципов российской Конституции явля­ется приоритет прав и свобод человека над иными ценностями общества и государства (ст. 2 Конституции). Реальный демократизм государства определяется не его широковещательными харак­теристиками («общенародное», «демократическое» и проч.), а тем объемом прав и свобод человека, который закрепляет и гарантирует Конституция. Конституция России 1993 г. закрепила максималь­но широкий перечень прав и свобод личности в самых различных сферах общественной жизни (экономика, политика, социальная защищенность, правосудие, сфера личной свободы). Впервые в оте­чественной конституционной истории Основной Закон четко под­разделяет права человека и права гражданина. Первые носят универсальный характер, распространяющийся на всех лиц, находя­щихся на территории России. Вторые предоставляются только гражданам России, отражают специфику нашего государства, сте­пень социальной поддержки им своего населения. Объем прав че­ловека и гражданина, закрепленный Конституцией РФ, отвечает Международным пактам о гражданских и политических правах, социальных и экономических правах, другим общепринятым миро­вым стандартам в области прав человека.

Содержание данного конституционного принципа определяет основные характеристики главы 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина». Важнейшим принципом Конституции Российской Федерации является народный суверенитет, полно­властие народа. «Носителем суверенитета и единственным источ­ником власти в Российской Федерации, — говорится в ч. 1 ст. 3 Конституции, — является ее многонациональный народ».

Суверенитет народа означает его верховенство и полновластие в решении всех вопросов государственной и общественной жизни. Основным инструментом реализации воли народа является осуществление принадлежащей ему власти. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3 Конститу­ции). В Конституции России закреплена система государственно-правовых институтов, механизмов, с помощью которых народ реа­лизует принадлежащую ему власть. Это прежде всего институты прямого властвования народа (референдум, свободные выборы, со­брания, митинги, демонстрации и др.), деятельность формируемых народом органов государственной власти (Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации), а также функционирование системы местного самоуправления (выборы населением предста­вительных и исполнительных органов самоуправления, местные референдумы, сходы граждан). Более детально механизмы осуществления народного суверенитета прописаны в других главах  Конституции РФ (гл. 4, 5, 7).

Юридической формой, инструментом осуществления народно­го суверенитета являются государственный суверенитет Россий­ской Федерации, верховенство и независимость российского госу­дарства. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство (приоритет) на всей территории Российской Федера­ции, наше государство обеспечивает целостность и неприкосновен­ность своей территории (ст. 4 Конституции).

Содержание многих конституционных норм и институтов определяется принципом федерализма, закрепленным в Основном За­коне РФ (ст. 5). Согласно этому принципу субъектами российского государства являются не административно-территориальные еди­ницы, а национально-государственные и государственно-террито­риальные образования. «Российская Федерация, — говорится в ст. 5 Конституции, — состоит из республик, краев, областей, горо­дов федерального значения, автономной области, автономных ок­ругов — равноправных субъектов Российской Федерации». Феде­ративное устройство России обеспечивает децентрализацию госу­дарственной власти, учет национальных и региональных особен­ностей ее субъектов, дает возможность передать в регионы значи­тельный объем управленческих вопросов. Федеративное устройст­во определяет систему государственных органов страны, структуру законодательства, распределение полномочий между органами власти и управления. Детально федеративное устройство России регулируется в гл. 3 Конституции.

Государственная система Российской Федерации в соответст­вии со ст. 10 Конституции построена и функционирует по принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб­ную. Суть этого принципа, теоретически обоснованного француз­ским просветителем XVIII в. Ш. Монтескье, состоит в недопущении сосредоточения всех ветвей власти в одних руках, признании само­стоятельности каждой из них при осуществлении своих функций, а также создании инструментов воздействия властей друг на друга в целях сдерживания их от злоупотреблений (система сдержек и противовесов). При всей специализированное™ ветвей власти и соответствующих органов (законодательных, исполнительных и судебных) они остаются звеньями единой системы, нуждающейся в повседневной координации. В условиях России эту функцию выполняет Президент, являющийся главой государства (ст. 80 Консти­туции).

Важным принципом Конституции является положение о России как социальном государстве. «Российская Федерация, — говорится II ст. 7 Основного Закона, — социальное государство, политика ко­торого направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека».

Суть этого принципа заключена в том, что государство берет на себя часть функций и ответственности за социальную сферу обще­ства, обязано направлять ресурсы на охрану труда и здоровья людей, устанавливать гарантированный минимальный размер оп­латы труда, обеспечивать поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, посо­бия и иные гарантии социальной защиты.

Социальная направленность деятельности российского государ­ства отчетливо выражена в его конституционной обязанности обес­печить реализацию основных прав человека: право на свободный груд, право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болез­ни, инвалидности, в других установленных законом случаях, право на жилище, право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду, право на образование, В целях обеспечения соответствующих прав органы государства разрабатывают и осу­ществляют федеральные и региональные программы охраны здо­ровья, защиты и поддержки семьи, детства, охраны окружающей природной среды и др.

Принципом российской Конституции является экономическая свобода, многообразие форм собственности при сохранении еди­ного экономического пространства. В отличие от конституций со­ветского периода, обеспечивавших ориентацию на преимущест­венное развитие государственной собственности и чрезмерно рас­ширявших сферу государственного регулирования, Основной Закон России 1993 г. (ст. 8) признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собст­венности (например, собственность общественных объединений). Таким образом, каждая из них может развиваться свободно, кон­курируя друг с другом и заполняя различные сферы экономики России.

Экономическая свобода выражается в возможности человека использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экологической деятельности (ст. 34 Конституции), вправе продавать на рынке труда свою рабо­чую силу (ст. 37 Конституции). При этом, однако, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Многообразие форм собственности и экономическая свобода могут проявить свои сильные стороны лишь в условиях сохранения единого экономического пространства, которое означает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Гарантирование и признание местного самоуправления — один из принципов Конституции Российской Федерации. Местное само­управление представляет собой совокупность органов и институ­тов, обеспечивающих самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно Конституции России местное самоуправление выступает в качестве самостоятельного канала (формы) осуществления власти народом. Органы местного самоуп­равления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Местное самоуправление способствует децентрализации управления государственными и общественными делами, «разгружа­ет» государственную власть, способствует развитию социальной активности граждан по месту жительства.

Перечисленные выше принципы Конституции одновременно являются и основами конституционного строя Российской Феде­рации. Это означает, что они определяют содержание, главный смысл не только самой Конституции как Основного Закона госу­дарства, но и (при условии их реального воплощения) устройство общества и государства.

Конституция России, как и любого государства, характеризует­ся не только принципами, но и рядом юридических свойств, отли­чающих ее от других законов и определяющих ее особое место в правовой системе.

Наиболее значимым из них является верховенство Конститу­ции, ее наивысшая юридическая сила. Впервые в отечественной конституционной практике это юридическое свойство Конститу­ции получило развернутое закрепление в тексте самого Основного Закона. «Конституция Российской Федерации, — говорится в ст. 15, — имеет высшую юридическую силу, прямое действие и при­меняется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Высшая сила конституционных норм означает, что в случае расхождения их с нормами обычных законов действуют конституци­онные нормы. Конституционные нормы с точки зрения юридичес­кой силы неоднородны, сами могут быть дифференцированы, под­разделены на несколько групп:

1. Нормы, составляющие основы конституционного строя (гл. 1 Конституции России). Они закрепляют высшие социально-полити­ческие и юридические ценности российского общества и имеют более высокую юридическую силу в рамках самой Конституции. Они могут быть изменены в особом, по сравнению с иными норма­ми Конституции, порядке. Никакие другие положения Конститу­ции не могут противоречить основам конституционного строя Рос­сийской Федерации (ч. 2 ст. 16 Конституции).

2. Конституционные нормы о правах и свободах человека (гл. 2 Конституции). Их специфика состоит в прямом запрете (ч. 2 ст. 55 Конституции) на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Кроме того, Конституция устанавливает пределы, в рамках которых эти конституционные нормы могут быть временно ограничены (ч. З ст. 55). Все это подчер­кивает особую юридическую значимость этих конституционных норм,

3. Конституционные нормы, которые могут быть конкретизированы только в федеральных конституционных законах. Последние представляют собой особые законы, наиболее тесно (органично) связанные с Конституцией. Для их принятия необходимо повы­шенное число голосов Государственной Думы и Совета Федерации но сравнению с обычными законами. Так, положения ст. 125 Конституции о полномочиях и порядке деятельности Конституционно­го Суда России могут быть конкретизированы только в конституци­онном законе.

4. Остальные нормы Конституции, имеющие повышенную юридическую силу по сравнению с обычными законами.

Важным свойством Конституции является особое юридическое содержание. Конституцию невозможно спутать с другим законом государства именно в силу предмета правового регулирования. Она  определяет основы организации государства и общества, дает целостное представление о соответствующем государстве, положе­нии в нем личности, чего не может сделать ни один из обычных законов страны.

Регулирование Конституцией главных, определяющих общественных отношений в экономике, политике, в устройстве государст­ва обусловили и ее второе общепринятое название — Основной Закон государства.

Юридическим свойством Конституции России является особый (по сравнению с обычными законами) порядок ее изменения и пере­смотра. Он чрезвычайно усложнен и ориентирован на поддержа­ние стабильности Конституции, исключение поспешных, необду­манных поправок.

В качестве юридического свойства Конституции Российской Федерации можно рассматривать и повышенную по сравнению с другими законами охрану, защиту конституционных предписаний со стороны государства. Эту задачу выполняет система консти­туционного контроля и надзора, действующая в России. Ее главное звено — Конституционный Суд, который по запросам федераль­ных органов власти, перечисленных в ст. 125 Конституции, а также органов власти субъектов РФ проверяет соответствие Конститу­ции федеральных законов, нормативных актов Президента, Сове­та Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, консти­туций и уставов субъектов РФ, а также внутригосударственных и международных договоров, Акты или их отдельные положения, признанные судом неконституционными, утрачивают силу.

Помимо Конституционного Суда ряд функций по контролю и надзор за соблюдением Конституции выполняют Президент РФ, суды общей компетенции и арбитражные суды, а также прокурату­ра и иные правоохранительные органы.

Конституция — юридическая база текущего законодательства Российской Федерации. Это юридическое свойство Конституции проявляется в том, что ее принципы и нормы определяют содер­жание и направленность как отдельных законов, так и всех от­раслей российского законодательства. Текущие законы конкрети­зируют, детализируют предписания Конституции, обеспечивая тем самым их реализацию. Все это позволяет Конституции быть ядром правовой системы Российской Федерации, цементировать и обеспечивать единство и непротиворечивость российского за­конодательства.

Принятие новой Конституции дает толчок обновлению, пересмотру текущего законодательства. На основе Конституции РФ 199З г. уже принят ряд важных законодательных актов: Конститу­ционный закон о Конституционном Суде РФ, Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, Закон о Федеральной службе безопасности и др.

Таковы основные юридические свойства Российской Конституции, отличающие ее от остальных (обычных) законов.

Федеративное устройство Российской Федерации определяет наличие не только федеральной Конституции, но и конституций республик в составе РФ. Конституции республик в составе РФ, на основе и в соответствии с Конституцией РФ, определяют их статус, устанавливают правовое положение граждан, закрепляют систему органов государственной власти, организацию и функционирова­ние местного самоуправления. Конституции республик в составе РФ не могут противоречить федеральному Основному Закону. В случае, если такое несоответствие возникло, действует норма феде­ральной Конституции, а соответствующие положения конституции республики подлежат отмене органом, правомочным принимать и изменять республиканскую конституцию, либо признаются недей­ствующими по решению Конституционного Суда РФ.

Аналогично взаимоотношение Конституции РФ с уставами субъектов РФ, которые выполняют роль конституции для краев, областей, автономной области, автономных округов, городов феде­рального значения.

Тема 2.2. Права человека и гражданина в Российской Федерации

Положение человека, его права, свободы являются центральным объектом конституционного регулирования в Российской Федера­ции, предметом охраны и защиты иных законов — источников кон­ституционного права.

В регулировании деятельности человека и гражданина в россий­ском обществе и государстве принимают участие все отрасли российского права, определяющие правовой статус личности в Россий­ской Федерации, всю совокупность их прав и обязанностей. Особая роль при этом принадлежит Конституции, положения которой о человеке, гражданине образуют ядро, основу всего правового ста­туса личности. В Конституции решаются наиболее принципиаль­ные, основополагающие вопросы, определяется суть отношения государства и гражданского общества к человеку, его правам и свободам, определяются перечень этих прав и механизмы их защиты.

Совокупность конституционных норм, закрепляющих положе ние человека и гражданина в российском обществе и государстве, объем его прав и свобод, а также обязанностей, образует конституционный статус личности в Российской Федерации (ст. 64 Конституции).

При этом не следует забывать различий между объективным правом — совокупностью юридических норм, определяющих положение человека в государстве, и субъективным — теми конкретны­ми правами и свободами, которыми обладает каждый человек, находящийся на территории России.

На территории Российской Федерации находятся физические лица, имеющие различный правовой статус. Это граждане России, граждане иностранного государства, лица, не имеющие ни российского, ни иностранного гражданства. Конституция учитывает особенности каждой из этих категорий физических лиц. Однако она исходит из того, что эти различия не являются главными, государство должно обеспечить достойные условия, уважительное отношение к любому человеку как личности, гарантировать защиту его жизни, здоровья, чести и достоинства.

Реализуя этот подход, Конституция России закрепляет совокупность прав человека, определенный в нормах международной; права и общепризнанный мировым сообществом минимум социальных благ и свобод, необходимых для обеспечения достойного существования любого лица, находящегося на территории России.

Идея незыблемых прав человека является центральным положением Конституции России. Конституция закрепляет ряд общих черт, присущих правам человека.

Во-первых, Конституция указывает на международно-правовой  источник и общепризнанный характер прав человека. Они закреплены в ряде международно-правовых документов (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономичес­ких, социальных и культурных правах 1966 г.) и выступают в качестве своеобразного эталона для всех государств, входящих в Орга­низацию Объединенных Наций.

Важно подчеркнуть, что общепризнанные нормы о правах человека не только являются основой для закрепления соответствующих прав в Конституции, но и впервые в отечественной конституционной практике признаются в качестве составной части ее правовой системы, т.е. обладают возможностью непосредственно ре­гулировать общественные отношения на территории России. При этом ч. 4 ст. 15 Конституции устанавливает, что если международ­ным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна­родного договора.

Во-вторых, Конституция России исходит из того, что права человека признаются и гарантируются государством. Это означает, что государство не «дарует» эти права своим гражданам, другим лицам, находящимся на его территории, не «наделяет» их ими. Государство не является источником этих прав и не может распоряжаться ими по своему усмотрению. Права человека существуют до и вне государственного признания и складываются в результате развития об­щества, совершенствования его экономической и социальной орга­низации.

В-третьих, Конституция России указывает на естественный и неотчуждаемый характер прав и свобод человека. Права человека принадлежат каждому человеку с момента рождения и непосредствен­но вытекают из достоинства человеческой личности. Неотчуждае­мость их означает, что они принадлежат каждому человеку на всем периоде его жизни и не могут быть отменены государством по свое­му усмотрению. Эти права являются основным критерием оценки деятельности государства, своеобразным барьером, переступать который оно не может, не разрушив конституционный строй.

И наконец, в-четвертых, права и свободы человека по Конститу­ции РФ являются непосредственно действующими. Они определя­ют смысл, содержание и применение законов, деятельность зако­нодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Отсутствие в ряде случаев законов, конкретизирующих процедуры осуществления этих прав, не может рассматриваться как основание для отказа в их реализации со стороны государственных органов и должностных лиц.

Конституция России содержит обширный, полностью отвечаю­щий международным стандартам, перечень прав человека. Их реа­лизация невозможна без активного участия российского государ­ства. В зависимости от масштаба участия государства в их осущест­влении можно выделить две категории прав человека[1].

Первая группа характеризуется тем, что государство признает за человеком, личностью сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом притязаний, вмешательства государства. Сюда могут быть отнесены право чело века на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23 Кон­ституции), право на невмешательство в частную жизнь лица (ст. 24 Конституции) и др.

Вторая группа прав человека характеризуется активной ролью государства в их реализации, дает возможность индивиду требовать от государственных органов и должностных лиц положительной деятельности по обеспечению соответствующих прав и свобод. К их числу могут быть отнесены право на труд (ст.37 Конституции), право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, I инвалидности, потери кормильца (ст. 39 Конституции), право на жилище (ст. 40 Конституции) и др.

Не все права человека вписываются в эту классификацию. Так, комплексным является основное право человека, закрепленное в Конституции, — право на жизнь. Оно предполагает как элемент невмешательства государства, так и активные действия, направлен­ные на создание достойных человека условий существования (под­держка малоимущих и пособия по безработице, строительство жилья для государственного фонда и др.).

В Конституции Российской Федерации закреплены не только права человека, но и основные права гражданина России. Если права человека, как уже отмечалось, принадлежат всем лицам, на­ходящимся на территории России (в соответствующих конституционных нормах используется термин «каждый»), то права гражданина принадлежат лишь лицам, обладающим гражданством Российской Федерации.

В науке и законодательной практике под гражданством понимается прочная, устойчивая правовая связь лица с государством, в  силу которой на него в полном объеме распространяются конституционные права, свободы и обязанности.

В историческом развитии гражданство пришло на смену фео­дальному институту подданства, при котором человек рассматривался лишь как объект государственной власти. Гражданство, основанное на принципе юридического равенства всех лиц, им обладающих, перед законом и судом, давало возможность рассматривать личность как партнера государства в правовых отношениях, участ­ника процесса осуществления государственной власти.

Гражданство в конституционном праве — это не только правовая связь человека и государства, но и правовой институт — сово­купность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих приобретения, восстановления и утраты российского гражданства. Основу этого института составляют конституционные нормы, посвященные гражданству (ст. 6, 61, 62, 63, 71 Конституции). Большая часть вопросов российского гражданства регулируется Законом о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с измене­ниями и дополнениями, внесенными Законом Российской Федера­ции от 17 июня 1993 г.[2].  В развитие этого закона Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. было утверждено «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»[3]. Отдельные вопросы российского гражданства регулируются международными договорами и соглашениями России.

Нормы, посвященные гражданству республик в составе России, содержатся в их конституциях, а также в принятых некоторыми из них республиканских законах о гражданстве.

Российское гражданство построено на определенных принци­пах, закрепленных в Конституции. В Российской Федерации уста­новлено единое гражданство, что означает тесную взаимосвязь и взаимообусловленность федерального гражданства и гражданства республик. Утрата федерального гражданства одновременно вле­чет за собой и утрату гражданства любой республики. Лица, обла­дающие российским гражданством, пользуются равными правами на всей территории России.

В Российской Федерации гражданство является равным незави­симо от оснований его приобретения. Например, одинаковым объ­емом прав обладают лица как ставшие гражданами России в силу рождения, так и приобретшие гражданство путем натурализации (приема) в российское гражданство.

Конституция России исходит из того, что право на гражданство — одно из естественных и неотъемлемых прав человека. Впе­рвые в отечественной конституционной практике закреплена норма, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Практика лишения
гражданства была довольно распространена в советский период
истории нашего государства.

Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству (ст. 61 Конституции).

Конституция России содержит принципиальную возможность гражданина России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Закон о гражданстве Российской Федерации детально регулиру­ет вопросы приобретения, прекращения гражданства, особенности изменения гражданства детей, устанавливает компетенцию гocyдарственных органов, решающих соответствующие вопросы.

Основными способами приобретения гражданства РФ являются: приобретение по рождению; в порядке регистрации; в результате приема; в результате восстановления в гражданстве.

При решении вопросов приобретения гражданства РФ по рож­дению законодательство исходит из приоритета «права крови»: когда ребенок, оба родителя которого на момент его рождения состояли в гражданстве России, является ее гражданином независимо от места рождения. Наряду с этим закон учитывает и тер­риториальный принцип: при различном гражданстве родителей (один — гражданин РФ, а другой — иностранец) вопрос о граж­данстве ребенка решается по соглашению родителей, а при отсут­ствии такового ребенок приобретает российское гражданство, если он родился на территории РФ (иначе он стал бы лицом без гражданства).

Дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста, может ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принад­лежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Обычным условием приема в гражданство РФ является постоян­ное проживание на территории РФ (для иностранцев и лиц без гражданства — всего пять лет или три года непрерывно перед обра­щением с ходатайством; для беженцев сроки сокращаются вдвое).

Ходатайство о приеме в гражданство РФ отклоняется для лиц, которые выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ, состоят в партиях и организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ, осуждены и отбывают наказание за действия, преследуемые по законам России.

Помимо общего порядка приема в гражданство РФ Законом предусмотрен упрощенный способ приобретения гражданства путем регистрации, которое распространяется на лиц, имеющих родственные или иные связи с гражданами России. Путем реги­страции (без оформления специального ходатайства о приеме) могут приобрести гражданство РФ: лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии (мать, отец) является гражданином РФ; лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином России, но которые приобрели иное гражданство по рождению; дети бывших граждан России, ро­дившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, и неко­торые другие категории лиц.

Важнейшими основаниями прекращения гражданства РФ лица является выход из российского гражданства по его ходатайству или путем регистрации, если у лица, заявившего о выходе, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеют иное гражданство; вследствие отмены решения о приеме в гражданство (при представлении заведомо ложных сведений и фальшивых документов, на основе которых состоялось решение о приеме в гражданство).

Согласно закону дети в возрасте до 14 лет следуют гражданству родителей, гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменяется при наличии их согласия.

В отличие от иностранцев и лиц без гражданства граждане Рос­сии имеют ряд дополнительных прав и обязанностей. В основном они охватывают сферу политической жизни общества, определяе­мой условиями участия граждан в управлении государственными и общественными делами. Только граждане России являются облада­телями таких конституционных прав и свобод, как свобода собра­ний, митингов, уличных шествий и демонстраций; право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право участвовать в референдуме, иметь равный доступ к государственной службе, участвовать в отправлении правосудия, направлять индивидуальные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния и др. (ст. 31—33 Конституции РФ).

Гражданин Российской Федерации является субъектом не толь­ко дополнительных конституционных прав, но и некоторых консти­туционных обязанностей. Так, только гражданин России имеет обязанность защищать Отечество, нести воинскую службу в соответствии с федеральным законом или альтернативную гражданскую службу, в то время как обязанность платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду несут все  лица, находящиеся на территории России.

Таким образом, права и свободы гражданина Российской Феде­рации охватывают все права человека и также группу политичес­ких прав, принадлежащих только гражданам России.

Вся совокупность прав человека и гражданина Российской Федерации может быть подразделена на три большие группы.

Первую, самую многочисленную, образуют гражданские (лич­ные) конституционные права и свободы (право на жизнь; свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести, достоинства и доброго имени; право на тайну переписки, теле­фонных переговоров, почтовых, телефонных и иных сообщений; право на неприкосновенность жилища; право на определение и указание своей национальной принадлежности; право на пользо­вание родным языком, свободный выбор языка общения, воспи­тания и творчества; право свободно на территории РФ выбирать место пребывания и жительства; право свободно выезжать за пределы РФ и право гражданина беспрепятственно возвращаться в РФ; свобода совести, вероисповедания; свобода мысли и слова; право на свободный поиск и распространение информации).

К этой же группе может быть отнесен блок прав человека в сфере правосудия (за исключением права граждан на участие в осуществлении правосудия, которое носит политический характер). В их числе право на судебную защиту прав и свобод, обжало­вание в суд незаконных действий органов и должностных лиц; право на рассмотрение дела судом, к подсудности которого оно относится; право на суд присяжных; право на получение квалифи­цированной юридической помощи; право на признание своей не­виновности до того момента, пока обратное не будет доказано в законном порядке и не будет установлено вступившим в законную силу приговором суда (презумпция невиновности); право на пере­смотр приговора вышестоящим судом, на помилование или смягче­ние наказания; право не свидетельствовать против самого себя, своего супруга или близких родственников; право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должност­ных лиц.

Гражданские (личные) конституционные свободы в своем подавляющем большинстве являются правами человека. Они гарантируют реализацию важнейших индивидуальных жизненных по­требностей человека и в своей основе осуществляются самостоя­тельно.

Вторую группу конституционных прав и свобод образуют политические права и свободы. В своем большинстве они принадлежат лишь гражданам России и были перечислены ранее. К указанной группе может быть отнесено и закрепленное Конституцией право человека на объединение, включая право создавать профессио­нальные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции). Политическое содержание может иметь и закрепленная в ст. 29 Конституции свобода мысли и слова, субъектом которой также являются не только граждане, но и все лица, находящиеся на терри­тории России.

Основное назначение политических прав и свобод — обеспе­чить участие граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, без чего невозможно обеспечить демократизм государственной власти.

Третью группу прав и свобод человека и гражданина образуют социально-экономические и культурные права. К их числу можно отнести свободу экономической деятельности; право иметь имущество, в том числе и в частной собственности, и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; право на свободный труд; право на отдых; право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в других ситуациях, предусмотренных законом; право на жилище; право на охрану здо­ровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружаю­щую среду; право на образование; свободу литературного, художе­ственного, научного, технического и других видов творчества.

Основное назначение этого блока прав человека и граждани­на — обеспечить достойные социально-экономические условия жизни человека и гражданина, реализовать его интеллектуальные возможности в трудовой, иных видах социально полезной деятель­ности, оказать поддержку малоимущим и престарелым лицам со стороны государства.

Каждое из перечисленных конституционных прав и свобод имеет собственное юридическое содержание, сумму конкретных правомочий, детально закрепленных в нормах текущего законода­тельства. Например, содержание и порядок осуществления права на образование детализированы и определены в Законе об образо­вании[4]. Ряд конституционных прав гражданина определяет содер­жание и направление развития целых отраслей российского зако­нодательства (например, трудовое право, жилищное право, право социального обеспечения).

Каждое конституционное право и свобода реализуются с помощью экономических, социальных, организационно-политических гарантий. Они представляют собой средства, инструменты, обеспечивающие осуществление заложенных в конституционном праве или свободе вариантов поведения человека, гражданина. Ряд общих, универсальных для всех конституционных прав и свобод, гарантий закреплен в самом Основном Законе.

Согласно Конституции каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Один из них — судебная защита прав человека и гражданина. Решение, действие (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объеди­нений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Если ис­черпаны все имеющиеся внутригосударственные средства защиты прав и свобод человека, индивид может обратиться в межгосудар­ственные органы.

Как уже отмечалось, Конституция России определяет основы правового положения не только граждан, но и иностранцев и лиц без гражданства.

В конституционном праве России установлен национальный режим правового положения иностранцев. Это значит, что они, находясь на территории нашей страны, пользуются в принципе теми же правами, что и граждане РФ. Изъятия затрагивают главным, образом конституционные политические права. (Кроме того, ряд ограничений установлен и жилищным законодательством.) Так, иностранцы не могут занимать ряд должностей в государственном аппарате, быть судьями, прокурорами, следователями, заниматься отдельными видами промыслов на территории РФ. Аналогичным образом решается вопрос и в отношении лиц без гражданства (апат­ридов), статус которых практически совпадает с правовым положе­нием иностранцев.

Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства в РФ во многом зависит от целей и времени их пребывания на территории РФ (постоянное или временное пребывание) и, применительно к иностранным гражданам, от наличия или отсутствия различных привилегий (дипломатических, консульских). Статус иностранцев и лиц без гражданства в РФ регулируется специальным законом.

Кроме того, Конституция устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражда­нам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. §3 Конституции).

Тема 2.3. Государственное устройство Российской Федерации

Каждое государство, имея свою территорию, ставит задачу организовать максимально эффективное управление ею. Это дости­гается не только тем, как отлажен государственный механизм, но и организацией самой территории, подразделением ее на части и осуществлением взаимодействия между центром и регионами. Таким образом, государственное устройство — это важнейший элемент государства, представляющий собой способ организации его территории, правовое положение частей государства и систе­му их взаимоотношений с центром.

Государственное устройство страны зависит от множества фак­торов: размера территории, численности и национального состава населения, исторических традиций государства, особенностей его политического режима и т.д.

Мировая практика государственного строительства выработала две основные формы государственного устройства — унитаризм и федерализм.

Унитарное государство представляет собой единое, цельное, слитное государство, имеющее единую конституцию и законода­тельство, единое гражданство и единую систему государственных органов. Частями унитарного государства являются администра­тивно-территориальные единицы, не имеющие признаков государ­ственности. Для унитарных государств характерна, как правило, высокая степень централизации государственной власти.

Федерация — сложная форма государственного устройства. В состав федерации входят не административно-территориальные единицы, а государственные либо национально-государственные образования. Имеется как федеральная конституция и законодательная система, так и конституция и законодательство субъектов Федерации. Последние имеют свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также гражданство. Парламент в федеративном государстве в подавляющем большинстве случаев имеет двухпалатную структуру, одна из палат представляет интересы субъектов Федерации.

От унитарной и федеративной форм государственного устройства необходимо отличать автономию. Последняя представляет собой не самостоятельную форму государственного устройства, а  государственно-правовой институт, функционирующий как в рамках федерации, так и в унитарном государстве. Автономия означает предоставление какой-либо части государства самоуправления (самостоятельности) для решения вопросов, требующих учета местной специфики. Статус автономии по сравнению с обычными административно-территориальными образованиями характеризуется большей самостоятельностью  и используется для самоуправления частей государства, отличающихся особым национальным составом, географическим положением и другими особенностями. Например, автономия Гренландии в составе Дании, автоно­мия Северной Ирландии в Великобритании и др.

Конституция России закрепляет федеративную форму государственного устройства нашей страны. Глава 3 Конституции так и называется «Федеративное устройство». Конституция закрепляет совокупность признаков, подтверждающих федеративную приро­ду российского государства.

Во-первых, частями, субъектами российского государства явля­ются не административно-территориальные единицы, а националь­ные государства — республики (всего их 21); государственно-территориальные образования (края — 6, области — 49, города федерального значения — 2); национально-государственные образова­ния (1 автономная область и 10 автономных округов). Перечень всех субъектов дан в ст. 65 Конституции РФ.

Во-вторых, законодательную систему России составляют Конституция РФ и законы федерации, а также конституции, уставы и законы субъектов РФ, которые осуществляют правовое регулиро­вание в пределах компетенции федерации и ее субъектов. Разгра­ничение полномочий осуществляется не только Конституцией РФ, но и специальными договорами между органами власти России и ее субъектов.

В-третьих, в Российской Федерации одновременно действуют органы государственной власти России и органы власти ее субъектов.

В-четвертых, Россия имеет двухпалатный парламент — Феде­ральное Собрание, одна из палат которого — Совет Федерации — представляет интересы всех субъектов РФ и имеет в своем составе всех их представителей.

В-пятых, наряду с гражданством России имеется гражданство республик в составе РФ.

Существуют и другие признаки, подтверждающие федератив­ный характер России.

Российская Федерация стала правопреемницей РСФСР, кото­рая была оформлена с принятием Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. В период своего создания и в последующем Россия имела много особенностей.

Прежде всего Россия была провозглашена федерацией «свер­ху», в этот момент в ее составе не было ни одного субъекта. Они стали появляться с согласия центральной власти на территории уже существующего государства. Не было момента объединения субъ­ектов в союзное государство, что присуще большинству государств с федеративной формой устройства.

РСФСР сформировалась как объединение субъектов сугубо по национально-территориальному признаку, в его составе возникли автономные республики, области и округа. Территориальный принцип формирования субъектов Федерации в расчет не брался.

Субъекты РСФСР имели неодинаковый правовой статус, отли­чались объемом прав. Несколько больше их было у автономных республик, автономные области и округа практически ничем не отличались от обычных административно-территориальных еди­ниц.

Территория субъектов Федерации в России составляла лишь
часть государственной территории. Большую часть территории
РСФСР составляли области и края, не являвшиеся субъектами юри­дически провозглашенной федерации. Их отношения с центром
строились на основе жесткой централизации, как в обычном уни­тарном государстве. Это обстоятельство, а также формальный и
урезанный характер прав национальных автономных образований,
их полная зависимость от центра дают основания для характерис­
тики РСФСР в большей мере как унитарного, а не федеративного
государства.

Обретение Россией государственной самостоятельности, оформление принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР положили начало постепенной трансформации России в полноценное федеративное государство. Важную роль в этом процессе сыграло заключение так называемого Феде­ративного договора, включившего три документа, разграничивших предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и: а) их республиками в составе Россий­ской Федерации; б) краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург; в) автономной областью, автономными округами. Конституция РФ 1993 г. восприняла наиболее принципиальные положе­ния этих документов, придала им статус нормы Основного Закона.

Становление России как федеративного государства связано прежде всего с признанием в качестве субъектов Федерации как национальных (республика, автономная область, автономный округ), так и территориальных образований (край, область, города федерального значения Москва, Санкт-Петербург). Тем самым на­циональный принцип федерации был дополнен территориальным. Теперь территория России состоит только из территории ее субъ­ектов.

Существенно расширились полномочия субъектов Федерации. Это относится не только к краям, областям, городам федерального значения, но и автономной области и автономным округам, кото­рые получили право иметь свое законодательство, устанавливать внешнеэкономические связи, совместно с федеральными органами решать вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Конституция установила важный принцип равноправия субъек­тов Федерации. Все они между собой равноправны во взаимоотно­шениях с федеральными органами государственной власти.

Наряду с этим Конституция РФ 1993 г. не восприняла формули­ровку Федеративного договора о республиках в составе России как суверенных государствах. При этом были учтены как теоретичес­кие подходы (наличие нескольких суверенных, т.е. верховных и независимых, властей на территории единого государства исклю­чает возможность принятия нормальных управленческих реше­ний), так и печальный опыт распада СССР, где каждая из 15 респуб­лик имела свой суверенитет.

Вместе с тем на протяжении краткого периода невозможно пре­одолеть исторически сложившиеся особенности государственного устройства России. Принцип равноправия субъектов Федерации хотя и провозглашен, не может быть быстро реализован на практике. В отличие от других субъектов Федерации, республики, напри­мер, имеют конституцию, гражданство, могут вводить второй госу­дарственный язык на своей территории. Этими правами не облада­ют другие субъекты Федерации. Республика — единственный субъект Федерации, который именуется Конституцией как госу­дарство.

Остается неопределенность в том, как можно обеспечить равноправие округов с другими; субъектами Федерации, если они (за исключением Чукотского автономного округа) входят в состав дру­гих субъектов (краев и областей).

Многие субъекты Российской Федерации в настоящее время не располагают достаточным кадровым и экономическим потенциа­лом, чтобы обеспечить фактическую реализацию тех прав, которые им предоставила новая Конституция России.

Названные проблемы Российской Федерации носят во многом временный характер, они будут разрешены по мере развития и совершенствования законодательства, оптимизации отношений между федеральными органами и субъектами Федерации, укрепле­ния связей между самими субъектами.

Россия как единое федеративное государство имеет определен­ный конституционный статус — совокупность его прав, — опре­деляющий характер ее взаимоотношений со своими субъектами и место в мировом сообществе.

Важнейшей чертой российского государства является суверени­тет. Он означает верховенство и самостоятельность российского государства во внутренних делах и его независимость в междуна­родных отношениях. Суверенитет как признак российской госу­дарственности закреплен в ст. 4 Конституции. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию, при этом Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории России. Государственный суверенитет России является средством, инстру­ментом реализации суверенитета российского народа, закреплен­ного в ст. 3 Конституции РФ.

Государственный суверенитет России реализуется в ее суверен­ных правах, которые составляют основное содержание конститу­ционного статуса российского государства.

Как суверенное государство Россия имеет право на свою Конституцию и федеральное законодательство, регулирующие вопросы экономического, социального и политического развития, требующие централизованного решения. Конституция и законы России имеют верховенство по отношению к конституциям республик в ее составе, уставам краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения, а также принимаемым в этих субъектах Федерации правовым актам.

Российская Федерация имеет конституционное право на формирование своих законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных федеральных органов государственной власти. Статья 11 Конституции РФ устанавливает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации.

Российская Федерация как суверенное государство имеет право  на свою территорию. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В силу своего суверенитета Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ст. 67 Конституции РФ).

Как суверенное государство Российская Федерация имеет свое гражданство и свой состав граждан. Гражданство Российской Фе­дерации является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый ее гражданин обладает на территории России всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.

Будучи суверенным государством, Россия является полноценным субъектом международного права. Она вправе заключать международные договоры и соглашения, обмениваться дипломатическими представительствами с другими странами, вступать в между народные союзы, принимать участие в деятельности международ­ных организаций.

Как суверенное государство Российская Федерация имеет федеральную собственность, объектами которой являются земля и дру­гие природные ресурсы, осуществляет управление ею, формулиру­ет федеральную политику и реализует федеральные программы в области экономического развития. С этим правом связана и воз­можность федерации устанавливать правовые основы единого рынка, осуществлять финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, принимать федеральный бюджет, устанавли­вать федеральные налоги и сборы.

Важным элементом конституционного статуса Российской Федерации является право иметь свои Вооруженные Силы, которые выступают как средство защиты национальных интересов России, ее суверенитета и территориальной целостности. Республики и иные субъекты в составе Российской Федерации не могут иметь твоих вооруженных сил либо каких-то иных воинских формирова­ний. Россия вправе вступать в оборонительные союзы с другими государствами, создавать с ними объединенные вооруженные силы. Примером таких союзов является сотрудничество России с государствами Содружества Независимых Государств (СНГ) по поддержанию мира в Таджикистане, Абхазии, совместной охране государственных границ ряда стран, входящих в Содружество.

Одним из конституционных прав России как суверенного госу­дарства является возможность устанавливать единый государст­венный язык (ст. 68 Конституции). Государственным языком Рос­сийской Федерации на всей ее территории является русский язык. Вместе с тем наше государство гарантирует всем его народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Кроме того, национальные республики имеют возмож­ность устанавливать свои государственные языки.

Важным элементом конституционного статуса Российской Федерации являются символы ее государственного суверенитета: государственные флаг, герб, гимн и столица. Их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (кроме статуса столицы, который определяется федеральным законом).

Перечисленные выше суверенные права России не только со­ставляют ее конституционный статус, но и определяют содержа­ние компетенции. Разграничение компетенции (предметов веде­ния, т.е. круга решаемых вопросов и полномочий, конкретных прав по их разрешению) между центральными органами и органами субъектов — необходимый атрибут любого федеративного госу­дарства. В отличие от суверенных прав, которые не могут быть предметом разграничения, объем компетенции федерации и ее субъектов может меняться в зависимости от некоторых условий, большей или меньшей централизации государственной власти.

В любом федеративном государстве конституция делится на три группы предметов ведения и полномочий: 1) полномочия и предметы исключительного федерального ведения; 2) предметы и полномочия, составляющие сферу совместного влияния; 3) предметы полномочия, находящиеся в сфере исключительного ведения субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 71 закрепляет исключительную федеральную компетенцию. К ведению Российской Федерации отнесены вопросы, которые, нося общий для всего государства характер, не требуют учета региональной специфики, обеспечивают единство российского государства. Все эти полномочия могут быть по предметному признаку объединены в несколько групп. Прежде всего это полномочия в области государственного строительства, принятие и изменение Конституции, прием новых субъектов в состав Федерации, утверждение изменений границ между субъектами, установление системы федеральных органов и их формирование, решение вопросов судоустройства, прокуратуры, разработка и принятие уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства и некоторых др. отраслей законодательства. Сюда же могут быть отнесены регулирование прав и свобод человека и гражданина, гражданина PФ, регулирование прав национальных меньшинств и другие полномочия.

Значительные исключительные полномочия федерация имеет в социально-экономической сфере. Сюда могут быть, в частности, отнесены определение правового режима федеральной государст­венной собственности и управлению ею, установление основ федеральной политики и федеральной программы в области экономического, экологического, социально-культурного и национального развития России, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, утверждение феде­рального бюджета, установление федеральных налогов и сборов, управление федеральными энергетическими системами, транспортом, связью и другие полномочия.

Самостоятельную группу образуют полномочия Российской Федерации в сфере внешних сношений и обороны страны. Предме­том исключительного ведения федерации являются внешняя поли­тика и международные отношения Российской Федерации, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение статуса и защита государственной гра­ницы, экономической зоны и континентального шельфа.

Статья 72 Конституции России устанавливает совместную сферу предметов ведения и полномочий, где федерация и субъекты тесно координируют свои усилия. Весь их перечень также может быть объединен в указанные выше сферы. В области государствен­ного строительства, например, это обеспечение соответствия кон­ституций, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам России. В социально-эконо­мической сфере — вопросы владения, пользования и распоряже­ния землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. В сфере внешних сношений и обороны страны — координация международных внешнеэкономических связей, выполнение меж­дународных договоров РФ.

Закрепление в Конституции предметов совместного ведения выступает правовой основой для детального определения полномо­чий федерации и субъектов, установления того, какие конкретные вопросы решают те или иные органы. Это достигается путем при­нятия федеральных законов, а также через заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами власти и органами власти субъектов Федера­ции. В настоящее время такие договоры заключены между Российской Федерацией и многими областями и республиками (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия и др.).

В Конституции Российской Федерации не закрепляются полно­мочия, относящиеся к сфере исключительного ведения субъектов Федерации. В ней лишь содержится норма о том, что вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Перечень полномочий каждого субъекта закрепляется конститу­циями республик и уставами иных субъектов Федерации.

В настоящее время все субъекты Федерации обладают законодательной, исполнительной и судебной властью, управляют разнообразными объектами собственности, владеют, пользуются и распоряжаются природными ресурсами, находящимися на их терри­тории (за исключением тех, которые находятся в федеральном ве­дении), устанавливают свои налоги и сборы, устанавливают на ос­нове федерального законодательства правовой режим органов местного самоуправления на своей территории, самостоятельно ре­шают вопросы административно-территориального устройства.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках федеральной компетенции. Если же нормативный акт субъекта Федерации принят в рамках его компетенции, то  он   действует и в тех случаях, когда вступает в противоречие с федеральным законом (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Тема 2.4. Государственные органы Российской Федерации

Многообразная деятельность любого государства, в том числе и Российской Федерации, реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией России порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти российского государства.

Цели изучения органов Российской Федерации наукой и учебной дисциплиной определяются главным образом характером и объемом регулирования этих вопросов в Конституции.

В Конституции Российской Федерации регулируются следующие основные стороны организации и деятельности органов Pocсийской Федерации:

а) закрепляется общее назначение органов государственной власти как средств, инструментов осуществления народовластия народного суверенитета (ст. 3 Конституции);

б) устанавливаются основные принципы организации и деятельности государственных органов как Российской Федерации, так и ее субъектов (разделение властей, участие граждан в управлении государством, законность деятельности и др.);

в) разграничиваются предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ст. 5, 71, 72, 73, 76 Конституции);

г) определяется характер взаимоотношений федеральных opганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как звеньев единой вертикальной системы, функционирующей в пределах исключительных полномочий Российской Федерации и предметов ее совместного с субъектами ведения (ст. 77 Конституции);

д) учреждается структура государственных органов и правовой статус важнейших федеральных органов государственной власти России: Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитраж­ного Суда.

Легко убедиться, что конституционные положения о государственных органах России, их месте в государственном механизме являются наиболее принципиальными, важными. Они выступают в качестве отправных установок для более детального регулирования статуса, различных сторон деятельности государственных органов как на уровне федерального законодательства (Закон о Правительстве Российской Федерации, Закон о Конституционном Суде и др.), так и на уровне субъектов Федерации (конституции республик, уставы краев, областей). При этом, однако, следует иметь в виду, что если деятельность таких федеральных органов как Президент, Фе­деральное Собрание, Конституционный Суд Российской Федера­ции, регулируется в рамках конституционного права, то детальная регламентация деятельности Правительства, Верховного Суда, высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется за пределами его предмета, в сфере действия соответственно административного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и иных отраслей российского права.

Для органа российского государства характерны следующие ос­новные черты, закрепленные в Конституции и образующие эле­менты его конституционно-правового статуса.

Во-первых, в Конституции и других нормах конституционного права находит свое закрепление особый, установленный государ­ством порядок образования, формирования государственных орга­нов. Помимо этого порядка орган государства появиться не может. Отступление от этого правила означало бы нарушение требований ч. 4 ст. 3 Конституции о том, что «никто не может присваивать власть и Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». В Конститу­ции России определены способы формирования практически всех основных федеральных органов государственной власти.

Во-вторых, государственный орган создается для осуществле­ния определенных задач, функций государственной власти, реализации видов (форм) деятельности государства. Так, ст. 80 Консти­туции устанавливает, что Президент Российской Федерации явля­ется гарантом ее Конституции, прав и свобод человека и граждани­на, принимает меры по охране суверенитета Российской Федера­ции, ее независимости и государственной целостности. Федеральное Собрание определяется как парламент Российской Федерации, ее представительный и законодательный орган (ст. 94 Конститу­ции), а Правительство — как орган исполнительной власти. Функции государственных органов субъектов Российской Федерации закрепляются в конституциях республик в составе России, уставах краев и областей, их законодательных актах.

В-третьих, важнейшим конституционным признаком государственного органа является его компетенция. Функции не могут рассматриваться в качестве непосредственного правового основания деятельности соответствующего органа государства. В отличие от общественных организаций, работа любого государственного органа связана с использованием государственно-властных полномочий — весьма «сильнодействующего» средства управления, включающего возможность применения и государственного принуждения. Поэтому Конституция исходит из того, что правовой статус органа должен включать четкую, детальную регламентацию мерь использования этих полномочий. Это достигается за счет наделения каждого государственного органа соответствующими правами (которые зачастую одновременно являются для него и обязанностями), установления сферы применения этих прав («предметов ведения») и территориальных пределов их использования. Компетенция, таким образом, является юридическим выражением функций государственного органа.

Конституции и законам России, указам Президента и постановлениям Правительства России, конституциям республик в составе России, уставам краев и областей, законам субъектов Российской Федерации принадлежит важная роль в определении компетенции государственных органов. Что же касается Конституции Российской Федерации, то в ней исчерпывающим образом определяется лишь компетенция Президента, палат Федерального Собрания и Конституционного Суда. Полномочия же остальных федеральных органов (Правительства России, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда) определены лишь самым общим образом, а в деталях регулируются специальными законами (О Правительстве Российской Федерации, О Верховном Суде России, Об Арбитражном Суде, Арбитражным процессуальным кодексом и др.).

В-четвертых, важным признаком государственного органа является особый, установленный государством порядок его деятельности, отступить от которого он не вправе. Составной частью этого порядка являются и принимаемые органом правовые акты, имеющие различную юридическую силу и функциональное назначение. Применительно к федеральным органам государственной власти России этот признак также находит свое отражение в Конституции, выступает существенной характеристикой конституционного статyca этих органов.

В-пятых, признаком каждого государственного органа является его структура, внутренняя организация, которая также закрепля­ется в конституциях, уставах, иных нормативных актах. Структура, устройство государственного органа производны от выполняемых им функций, имеющегося объема полномочий, компетенции. Структура государственных органов может быть как весьма про­стой (прокурор района), так и довольно сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания, комитеты, комиссии каждой из палат и т.д.). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государ­ственной власти, образует систему органов Российской Федера­ции. Многообразие государственных дел, значительный размер территории определяют необходимость большого количества государственных органов, специализирующихся на выполнении оп­ределенных функций, участков работы. Вся эта совокупность ор­ганов должна функционировать как единый организм, целостная система.

Система государственных органов Российской Федерации обусловлена и определяется многими факторами.

Основным фактором, формирующим конституционную систе­му органов Российской Федерации, является принцип разделения властей. Для осуществления функций государственной власти ее отдельные звенья наделяются комплексом полномочий и вправе действовать самостоятельно, во многом независимо друг от друга, сохраняя рычаги взаимного сдерживания и контроля. Разделение властей как одна из основ конституционного строя России обуслов­ливает выделение в государственном механизме органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Названные виды го­сударственных органов образуют основу конституционной систе­мы органов российского государства.

На конституционную систему государственных органов России оказывает влияние необходимость обеспечения координации, взаимодействия разделенных властей. При всей специализированности ветвей власти и соответствующих государственных органов они  остаются звеньями единой системы, нуждающейся в повседневной  координации. В условиях России эту функцию выполняет Президент, являющийся главой государства (ст. 80 Конституции РФ).

Весьма важный фактор, оказывающий влияние на конституционную систему государственных органов России, — ее федеративное государственное устройство. У субъектов Федерации фактически существуют свои самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, обеспечивающие потребности соответствующей республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Разнообразие видов субъектов Федерации, их национальные и региональные особенности вносят существенные различия как в название соответствующих органов, так и в их организационную структуру, формы и методы деятельности.

Характеристику федеральных органов государственной власти Конституция России начинает с определения места, роли и статуса Президента Российской Федерации.

Термин «президент» происходит от латинского слова «praesidens», что буквально означает «сидящий впереди». В современном значении под президентом понимают единоличного главу госу­дарства, получающего свои полномочия путем выборов. Родиной института президентства справедливо считают США. Конституция этой страны 1787 г. в отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно, имела монархический, наследственный характер, установила принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти[5].

В Российской Федерации институт президентства был учреж­ден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. Статус Президента РСФСР определялся специальным Законом «О Президенте РСФСР», основные положения которого затем были включены в текст Конституции РСФСР. В настоящее время порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ регулируются гл. 4 Конституции РФ 1993 г. «Президент Российской Федерации», Конституция России 1993 г. не предусматривает принятия специального закона о Президенте, однако отдельные вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами (главным образом указами).

Российская конституция президентской власти сочетает в себе признаки различных классических моделей президентства.

Наука конституционного права выделяет три формы института президентства: «чистые» президентские республики, имеющие сильного президента, наделенного широким объемом прав, в том числе и по формированию кабинета министров (США, Мексика, Коста-Рика); парламентские республики, имеющие президента с узким крутом компетенции, не обладающего правами по формиро­ванию правительства, которыми занимается парламент (Австрия, ФРГ, Индия, Ирландия и др.); так называемые смешанные, «полу­президентские» республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республи­ки принадлежат значительные полномочия в осуществлении госу­дарственной власти (Франция, Португалия, Финляндия).

По ряду основных позиций российская модель безусловно тяго­теет к чистой президентской республике. Ее главная черта — кон­троль за формированием и деятельностью Правительства. В Кон­ституции РФ Президент характеризуется как глава государства (ч. 1 ст. 80). Согласно ей Президент определяет структуру Правительствa, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение о его отставке. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, однако и здесь механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово ос­тается за Президентом. До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент имеет об­ширные полномочия и по руководству деятельностью глав администрации краев и областей.

Но говорить о полном соответствии российской модели органи­зации власти чистой президентской республике было бы не вполне обосновано. В России в отличие от США и других президентских республик глава государства не является одновременно главой пра­вительства, а право председательствовать на его заседаниях от­нюдь не тождественно функции непосредственного руководства. Отличительная особенность взаимоотношений парламента и пре­зидента в России — наличие элементов политической ответствен­ности правительства не только перед президентом, но и парламен­том. Государственная Дума может выразить недоверие правительству, решение о котором принимается большинством голосов от общего числа депутатов.

Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В Российской Федерации эти координационные функции возлагаются на Президента как главу государства. Для этого он наделяется полномочиями (ст. 83, 84 Конституции РФ), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Эта координация, например, хорошо видна при решении важнейших для страны кадровых вопросов, назначении на высшие должности в государстве. Президент взаимодействует и с Государственной Думой (в связи с назначением Председателя Правительства, Председателя Центрального банка), и с Советом Федерации (при формировании Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, назначении  Генерального прокурора), и с Председателем Правительства РФ (при назначении и освобождении членов Правительства). Безус­ловно, соответствующие полномочия Президента — это и его обя­занности, их исполнение является средством осуществления кон­ституционных прав Государственной Думы и Совета Федерации, закрепленных в ст. 102 и 103 Конституции России.

Конституция 1993 г. устанавливает, что Президент России изби­рается путем всеобщих, равных, прямых выборов тайным голосова­нием сроком на четыре года. Срок полномочий первого Президента России прежним законодательством был установлен в пять лет. В п. 3 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 г. определено, что Президент РФ, избранный в соответ­ствии с ранее действовавшей Конституцией РСФСР 1978 г., осуществляет свои полномочия до истечения срока, на который он был избран.

Ограничение срока полномочий Президента, как и норма ч. 3 ст. 81 Конституции России о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд является важным правовым барьером, исключающим превращение института президентской власти в пожизненную должность.

Компетенция Президента представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общее венной жизни, установленных Конституцией РФ.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключительного федерального ведения (ст. 71 Конституции РФ), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72).

В силу обилия закрепленных за ним конституционных функций полномочия Президента России весьма многочисленны. В основе своей они закреплены в ст. 83—90 гл. 4 Конституции РФ, а также в ряде других статей Основного Закона, посвященных деятель­ности других государственных органов. Так, ч. 3 ст. 115 главы в Конституции, посвященной Правительству РФ, устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства.

Для удобства анализа все полномочия Президента России могут быть объединены в несколько групп.

Полномочия по формированию и руководству исполнитель­ной властью. Президент имеет обширные полномочия по назначе­нию остальных членов Правительства. По предложению Председа­теля Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, феде­ральных министров. При этом согласия Государственной Думы на проведение этих кадровых перестановок не требуется.

Согласно п. «г» ст. 83 глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председа­теля Центрального банка РФ и ставит перед ней вопрос об освобож­дении его от занимаемой должности. Благодаря конституционному праву председательствовать на заседании Правительства Прези­дент в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственные поручения и указания всем членам Пра­вительства. Ключевым полномочием во взаимоотношениях Прези­дента с Правительством является его право принять решение об отставке Правительства.

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности как орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Согласно п. «к» ст. 83 Консти­туции глава государства назначает и освобождает своих полно­мочных представителей. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Однако в настоящее время та­кого рода представители есть во всех краях, областях, автономных округах, городах федерального значения, а также в ряде республик и составе РФ.

Обеспечению нормального функционирования исполнитель­ной власти в известной мере способствует и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства.

Полномочия по взаимодействию с федеральной законодательной властью. Президент РФ располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность. Глава государства в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции РФ назначает выборы Государственной Думы.

С Конституцией РФ 1993 г. закреплено право Президента России распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. Социально-политический смысл этого полномочия заключен в существовании правового средства разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих; самим устоям Государственной Думы, Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председате­ля Правительства (ч. 3 ст. 111 Конституции); повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции); отказ в доверии Правительству Российской Федера­ции, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председа­теля (ч. 4 ст. 117 Конституции). При этом Конституция устанавлива­ет и условия, при которых роспуск Государственной Думы невоз­можен (ч. 3 ст. 92, ч. 3—5 ст. 109 Конституции). Перечень оснований для роспуска Государственной Думы Президентом является исчерпывающим, он не может быть расширен каким-либо законом указом Президента.

Весьма обширны полномочия Президента, позволяющие ему участвовать в законодательной деятельности Федерального Собра­ния (ст. 84, 134 Конституции).

В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и судебной ветвью власти. Последнее достаточно специфично, поскольку глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Советом Федерации.

Полномочия в области безопасности и обороны. Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутрен­них и внешних угроз. Как глава государства Президент РФ осуществляет ряд важных полномочий в этой сфере. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции он формирует и возглавляет Совет Безопасности Рос­сийской Федерации. Статус этого органа, юридическую природу его актов еще предстоит определить новым федеральным законом. К компетенции Президента относится утверждение военной док­трины России, которая является частью общей концепции безопас­ности. Современная военная доктрина России была утверждена Указом Президента от 2 ноября 1993 г.[6] В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы глава го­сударства вводит на территории России или в отдельных ее мест­ностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Кон­ституции). Режим военного положения должен быть определен фе­деральным конституционным законом.

Полномочия в области внешней политики и международных отношений. Полномочия Президента в сфере внешней политики сконцентрированы главным образом в ст. 86 Конституции. Самое важное из них записано в пункте «а» этой статьи, где говорится, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Россий­ской Федерации. Формы осуществления этого полномочия весьма многочисленны: подготовка послания Федеральному Собранию об основных направлениях внешней политики, назначение на долж­ность министра иностранных дел, назначение и отзыв после кон­сультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Россий­ской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

В качестве руководителя внешней политикой России Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Рос­сийской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции). В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждения соответствующих полномочий на ведение перего­воров и подписание договоров перед другой стороной, они органи­чески присущи ему как главе государства.

Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными полномочиями, которые систематизируются в определенные группы, Конституция предоставляет главе государства ряд других прав.

Важнейшее из них — право Президента принимать решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции). К компетенции Президента относятся и решение вопросов гражданства Российской Федерации, и предоставление политического убежища. В  Конституции не указывается, какие конкретно вопросы граждан­ства решаются Президентом России. Это сделано Законом о граж­данстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. К компетенции главы государства отнесены вопросы приема, выхода и восстановления в гражданстве Российской Федерации, приписана процедура рассмотрения соответствующих обращений. При этом безусловно глава государства должен руководствоваться и нормами Конститу­ции РФ, посвященными гражданству.

На основании п. «б» ст. 89 Конституции Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания РФ. В настоящее время перечень государственных наград России определен Указом Президента от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации[7].

Президент Российской Федерации осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конституции). Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобожде­нии от наказания лиц, обратившихся к Президенту с соответствую­щим ходатайством. Решения о помиловании применяются только к тем лицам, в отношении которых вынесенный судом обвинитель­ный приговор вступил в законную силу. Как правило, помилование связано с заменой смертной казни на наказание в виде лишения свободы. Однако объектом помилования могут в принципе быть любые виды наказания.

Полномочия Президента реализуются через принятие им право­вых актов. Согласно ст. 90 Конституции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

Конституция устанавливает, что указы и распоряжения Прези­дента обязательны для исполнения на всей территории Российской  Федерации. Все государственные органы, должностные лица и граждане обязаны следовать предписанным в актах Президента правилам поведения. Органы государственной власти субъектов РФ (включая республики), а также органы местного самоуправле­ния не наделены правом приостановления актов Президента. В слу­чае несогласия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, их убежденности в том, что актами Президента нарушено установленное Конституцией распределение компетен­ции между федерацией и ее субъектами, они могут обратиться с ходатайством о проверке конституционности нормативных актов главы государства в Конституционный Суд России. Решения последнего о неконституционности актов Президента влекут утрату ими юридической силы.

Вместе с тем, исходя из ч. 3 ст. 90 Конституции, указы и распо­ряжения не должны противоречить не только Конституции Россий­ской Федерации, но и федеральным законам, Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают под­чиненное по отношению к законам место в иерархии правовых актов, правовой системы Российской Федерации.

Органом законодательной власти в Российской Федерации яв­ляется Федеральное Собрание — парламент Российской Федера­ции (гл. 5 Конституции).

Конституционными реформами в России 1989—1993 гг. был внесен ряд изменений в организацию и деятельность представи­тельных (законодательных) органов, в том числе и федеральных. Во-первых, был осуществлен отход от конституционных положе­ний о всевластии представительных органов (Советов), соедине­нии в их руках функций законодательствования, исполнения за­конов и контроля. Во-вторых, в современных условиях органы законодательной власти не образуют единой иерархической сис­темы, что, впрочем, не исключает необходимости координации усилий этих органов, обмена информацией о своей деятельности. В-третьих, была существенно (в ряде случаев — чрезмерно) со­кращена численность депутатского корпуса, а общественные на­чала заменены профессиональной работой на постоянной основе. В-четвертых, из системы представительных органов государства было изъято низовое звено (органы местного самоуправления), что пока трудно оценить однозначно, поскольку органы местного самоуправления нового типа пока не сформированы.

В настоящее время Федеральное Собрание — представитель­ный орган государственной власти, построенный на принципах парламентаризма и осуществляющий законодательную деятель­ность на постоянной основе.

Конституция России 1993 г. существенно сократила объем контрольных полномочий парламента за деятельностью исполнитель­ной власти. Вместе с тем через осуществление отдельных видов деятельности (проведение парламентских слушаний, распределе­ние бюджетных ассигнований, утверждение кадровых назначений, ратификацию международных договоров и соглашений) Федераль­ное Собрание имеет возможность контролировать деятельность ис­полнительной власти.

Ранее уже было отмечено, что существенным признаком феде­ральной формы государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В настоящее время парламент — Федеральное Собрание — состоит из двух палат: Совета Федерации и из Государственной Думы.           

Основное назначение Совета Федерации — представительство
интересов субъектов Российской Федерации. Поэтому, согласно Конституции, в Совет Федерации входят по два представителя от
каждого субъекта Федерации:  по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации первого созыва в порядке исключения был сформирован на основе всеобщих и прямых выборов в субъектах Российской Феде­рации. Порядок формирования Совета Федерации будет конкретизирован в специальном  законе.

Назначение Государственной Думы — быть органом выражения интересов всего российского народа. Численность Государственной Думы установлена Конституцией — 450 депутатов. Она избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права сроком на четыре года. При выборах Государственной Думы по действующему закону одна половина депутатов избиралась по одномандатным территориальным избирательным округам, дру­гая — по спискам политических партий и движений. Закон о выборах установил порядок избрания депутатов Государственной Думы.

Особенность двухпалатной структуры парламента России по Конституции 1993 г. — закрепление самостоятельной конституции каждой из палат и фактическое отсутствие полномочий Федерального Собрания в целом. Палаты могут собираться на совместные заседания лишь для заслушивания решений Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

Компетенция каждой из палат определяется ее местом в государственном механизме. Совет Федерации, предназначенный для; выражения интересов субъектов Федерации, решает вопросы кадрового состава общефедеральных органов (назначает по представлению Президента судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Гене­рального прокурора России, Председателя Счетной палаты и по­ловину состава ее аудиторов), утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также указы Прези­дента России о введении военного и чрезвычайного положения, определяет возможность использования Вооруженных Сил Рос­сийской Федерации за пределами ее территории. К ведению Совета Федерации отнесено и назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности с использованием специальной про­цедуры, участие в законодательной деятельности путем рассмот­рения законопроектов, принятых Государственной Думой. По во­просам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления.

Основное назначение Государственной Думы — законодатель­ная деятельность. Рассматривая законопроекты, поступившие от субъектов права законодательной инициативы[8] (Президента РФ, Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правитель­ства РФ, представительных органов субъектов РФ), Государствен­ная Дума принимает (либо отклоняет) их в качестве акта высшей юридической силы на всей территории Российской Федерации.

Принятый большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы (450) федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголо­совало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения закона последним палаты могут создать согласи­тельную комиссию для преодоления возникших разногласий. В слу­чае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Помимо законодательной деятельности к ведению Государственной Думы относится дача согласия Президенту РФ на назначе­ние Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству, назначение на должность и освобождение от долж­ности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счет­ной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По названным вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления.

Федеральное Собрание является постоянно действующим орга­ном. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава председателей палаты и их заместителей. Председатели палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком соответствующей палаты. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Порядок деятельности палат и образуемых ими органов определяется Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Федеральным органом исполнительной власти является Правительство Российской федерации. Правительство РФ действует как коллегиальный орган и состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров[9].                                   

Самостоятельную подсистему государственного механизма: России образуют органы судебной власти. Их основное назначе­ние — осуществление правосудия, т.е. защита от нарушений закона прав и свобод личности, других субъектов государственного права путем рассмотрения уголовных, гражданских, администра­тивных дел, а также обеспечение соответствия нормативных и иных правовых актов Конституции РФ. Соответственно перечисленным формам осуществления судебной власти по перечисленным формам осуществления судебной власти (конституционное,  гражданское, административное и уголовное судопроизводство) формируется и подсистема судебных органов. Ее основу составляют суды общей компетенции, включающие Верховный Суд РФ, верховные суды республик в составе РФ, краевые, областные, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) суды, а также нижнее звено судебной системы — городские и районные народ­ные суды. К системе общих судов могут быть отнесены и военные суды, функционирующие в рамках закрытых административно-территориальных единиц.

Усилению судебной власти в значительной степени способст­вовало создание в 1992 г. Конституционного Суда России, а в пос­ледующем — и аналогичных органов в ряде республик РФ. Их основная функция — охрана и защита соответственно норм Кон­ституции РФ, конституций республик в составе РФ путем выяв­ления нормативных и правоприменительных актов, противореча­щих Основному Закону, разрешение споров о компетенции, тол­ковании текста Конституции. Назначение арбитражных судов (Высшего Арбитражного Суда РФ, Высших Арбитражных Судов республик в составе РФ, арбитражных судов краев, областей и ч кругов) состоит в разрешении экономических споров между ор­ганизациями, гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления.

Статья 118 Конституции устанавливает запрет на создание чрезвычайных судов, а также исключает возможность наделения функ­цией правосудия иных государственных и общественных органов, важной гарантией формирования и функционирования судебной пласта в качестве самостоятельной является установленный Основным Законом России принцип независимости судей и подчинение их только закону (ст. 120). В Конституции определены и иные прин­ципы деятельности судебных органов, а также установлены поря­док их формирования и компетенция.

Помимо деления по предметному признаку конституционная система государственных органов может рассматриваться как двухуровневая, включающая федеральные государственные орга­ны и органы субъектов Федерации. Система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к числу органов государственной власти.

В отличие от ранее действовавших Конституций России совет­ского периода Конституция РФ 1993 г., развивая идеи федерализ­ма, жестко не регламентирует организационную деятельность ор­ганов государственной власти. В ст. 77 Конституции РФ зафикси­ровано, что система органов государственной власти республики, краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов устанавливается субъектами Россий­ской Федерации самостоятельно в соответствии с основами кон­ституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Таким образом, при определении своей системы государственных органов субъекты Федерации не могут нарушать основ конституционного строя РФ, зафиксированных в гл. 1 Основного Закона. Некоторые из этих принципов конституционного строя оказывают непосредственное влияние на систему органов субъектов Федерации. Так, положение ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления исключает возможность существования в субъектах РФ института наследственного главы государства (монархической формы правления). Принцип народного суверенитета предполагает демократический порядок формирования представительных и исполнительных органов власти. К числу основ конституционного строя России отнесен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что означает прежде всего самостоятельность действия соответствующих органов. В таком же каче­стве выступает и положение ч. 3 ст. 5 Конституции РФ о единстве системы государственной власти России как важнейшей основы ее федеративного устройства. Это единство во многом и должно обеспечиваться названными принципами. На практике взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации складывается непросто, что прежде всего связано с общими трудностями формирования федеративных отно­шений.

Система представительных (законодательных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов РФ должна со­ответствовать и общим принципам их организации, установ­ленным федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон еще не принят. Можно предположить, что предметом его регулирования станут порядок избрания представительных и формирование исполнительных органов власти, субъектов Российской Федерации, срок их полномочий, основы компетенции, взаимоотношения друг с другом и федеральными органами РФ.

Если по отношению к устройству представительных и исполнительных органов государственной власти субъекты РФ обладают значительной самостоятельностью, то система судебных органов  субъектов РФ в своей основе выступает как совокупность федеральных учреждений (за исключением конституционных, уставных судов субъектов РФ). Поэтому п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относит регулирование судоустройства к исключительной компе­тенции федерации. В равной степени это относится и к прокуратуре, совокупность органов которой образует единую централизованную систему, подчиненную Генеральному прокурору РФ (ст. 129 Конституции).

Тема 2.5. Местное самоуправление в Российской Федерации

Характеристика природы местного самоуправления предопре­делена основными особенностями самоуправления вообще. Пос­леднее представляет собой такую форму социального регулирова­ния, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля.

Местное самоуправление — одна из форм самоуправления как социального явления. Оно представляет собой систему организа­ции деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответ­ственность) решения вопросов местного значения, исходя из ин­тересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, законодательных актов ее субъектов.

Из определения местного самоуправления может быть выведен ряд признаков этого социального явления.

Во-первых, местное самоуправление — это система организа­ции граждан, представляющих совокупность разнообразных поли­тических и общественных институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм.

Во-вторых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности. Самостоятельно решая вопросы экономического, социального, культурного развития соответствующих коллективов граждан, структуры местного самоуп­равления одновременно несут ответственность за положение дел в этих сферах на определенной территории.

В-третьих, местное самоуправление имеет свой объект. Он предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. круга проблем, непосредственно затрагивающих интересы тер­риториальных коллективов, поселений граждан.

В-четвертых, для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения, в данном случае предполагается их примат перед общегосударственными интересами.

В-пятых, местное самоуправление организуется и функциони­рует как система, учитывающая исторические, национально-этни­ческие и иные особенности населения. Эти особенности оказывают значительное влияние на формирование перечня институтов само­управления, характер взаимодействия между собой, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений.

Из определения местного самоуправления может быть выделен ряд признаков этого социального явления.

В-шестых, местное самоуправление функционирует на нормативно-правовой базе. В определении его параметров взаимодействуют федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты федеральных органов власти дополняются и конкретизируются локальными нормами, создаваемыми самими субъектами (уставы, положения о местном самоуправлении). Особо должна быть выделена роль Конституции РФ, конституций республик в ее составе, уставов иных субъектов pc решающих ключевые вопросы организации и функционирования систем местного самоуправления.

Местное самоуправление в России имеет исторические корни. Наиболее последовательно оно реализовывалось на уровне сель­ских общин. Первые основы городского самоуправления были заложены в России Петром I. Одним из первых правовых актов, предоставляющих городам некоторую независимость и самостоятельность, была Грамота Екатерины II на права и выгоды городам» Российской империи от 21 апреля 1785 г. В соответствии с ней городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество городское», пользующееся определенными правами и выгодами. «Общество городское» избирало городского голову, бур­гомистров и ратманов (членов магистрата) через каждые три года. Ему дозволялось составить казну своими добровольными «складками» и «оную казну употреблять им по общему согласию» (ст. 42 Грамоты).

Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, Основой которого  являлись земские учреждения. Согласно положению от 1 января 1864 г. выборные земские собрания (губернские и уездные) выполняли значительный объем работы по ведению местного хозяйства, статистики создали свою почту, телеграф. За время существования земского самоуправления в России было создано около 30 тыс. школ, подготовлено 45 тыс. учителей, значительно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек и т.д. Однако земские учреждения были созданы на европейской части России и не охватывали низовой уровень территориального деления — волости.

После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты.

В период реформирования общества развитие экономической и политической самостоятельности населения выразилось в резком расширении самоуправления на всех уровнях общества. Местное же самоуправление стало наиболее эффективным рычагом и одно­временно показателем отхода общества от командно-администра­тивной системы, авторитарных методов управления. Большое вли­яние на формирование местного самоуправления в республиках, входивших в СССР, оказало принятие в 1990 г. союзного Закона об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства.

Важным этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации стало принятие 22 октября 1992 г. первого Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который создал правовые механизмы для децентрализации государственно­го управления и привлечения граждан по месту жительства не толь­ко для обсуждения, но и решения вопросов местного значения. Вместе с тем из-за недостаточной проработанности и в силу ряда других причин этот закон не сумел обеспечить формирование пол­ноценной системы местного самоуправления в Российской Феде­рации.

Конституция России 1993 г. внесла ряд существенных положе­ний, развивающих концепцию местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 Основно­го Закона устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может быть де­мократическим правовым государством, а ущемление его прав, ог­раничение прерогатив должны рассматриваться как посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Конституции РФ местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовлас­тия. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Характеристика! органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.

Признание местного самоуправления в качестве одной из самостоятельных форм народовластия дополняется конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции). Основное назначение этой конституционной нормы — преодоление последствия имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда государственные структуры брали на себя многие его функции. Конечно, оснований для отождествления местного самоуправления и государственной власти нет. Однако местное самоуправление и не должно противостоять государственной власти. Ведь оно должно действовать в рамках законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов Российской Федерации. Следует также учитывать, что многие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления имеют властный характер (установление налогов и сборов, издание общеобязательных нормативных актов, применение мер государственного принуждения; в их ведении находится муниципальная милиция, другие органы, правомочные применять административные санкции). Все это во многом сближает органы государственной власти и местного самоуправления. Наконец, по ряду вопросов государственные органы вправе осуществлять контроль и  надзор за функционированием органов местного самоуправления.

Местное самоуправление Конституция Российской Федерации рассматривает в контексте взаимоотношения с личностью, что дает основание говорить о конституционном праве гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления. И хотя в Основном Законе России непосредственно это право гражданина не сформулировано, оно органично вытекает из содержания ст. 32 Конституции, закрепляющей право на участие в управлении государственными и общественными делами.

Участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется правом: выбирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления, участвовать в непосредственном (путем референдума или схода) решении вопросов местного значения; состоять на муниципальной службе; получать информацию о деятельности органов местного самоуправления; защищать в судебном порядке право на участие в местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации характеризует местное самоуправление не только как элемент конституционного строя, системы народовластия и конституционного статуса личности в России. Глава 8 Конституции «Местное самоуправление» закрепля­ет основные параметры организации и деятельности системы мест­ного самоуправления. Дается характеристика субъектов местного самоуправления, а также его гарантий (ст. 130—133 Конституции).

Местное самоуправление представляет собой достаточно слож­ное явление современной политической и правовой практики Рос­сии. Чтобы раскрыть его природу, назначение, необходимо по меньшей мере ответить на три основных вопроса: 1) кто осуществляет местное самоуправление (является его субъектом); 2) на ре­шение каких вопросов направлено местное самоуправление, каков его объект; 3) с помощью каких средств, инструментов осуществля­ется местное самоуправление.

В Конституции Российской Федерации не дано развернутой характеристики субъекта местного самоуправления (первый элемент системы самоуправления). В ч. 1 ст. 130 только констатируется, что честное самоуправление осуществляется населением.

Между тем законодательная регламентация этого вопроса край­не важна, ибо от нее зависят территориальные пределы местного самоуправления, его уровни. К тому же и содержание, и формы местного самоуправления, а также методы и средства его осуществления производны от условий и уровня развития субъекта, соци­альных, демографических, национальных и иных характеристик населения.

Население, проживающее на соответствующей территории, объединяется общими интересами, потребностями, проблемами. Поэтому законодательство РФ о местном самоуправлении наряду с термином «население» для обозначения субъекта местного самоуп­равления использует понятие «местное сообщество». При этом субъектом местного самоуправления признаются местные сообщества, проживающие как в административно-территориальных еди­ницах (районах, городах, поселках, сельсоветах), так и в сельским поселениях (населенных пунктах), не являющихся таковыми.

Для осуществления управленческой деятельности местные сообщества должны быть каким-либо образом организованы, для чего необходимы специальные социально-политические формы и институты, главное место среди которых занимают соответствующие органы самоуправления (представительные, исполнительные, контрольные).

Необходимость совмещения местными сообществами управленческих функций с другими видами общественно полезной деятельности (производственной, культурно-воспитательной и др.), а также иные социальные факторы определяют невозможное1» непосредственного осуществления населением всех функций самоуправления. Потребность разделения труда по управлению обусловливает выделение из состава населения соответствующей территории специальных категорий для осуществления в его интересах ряда управленческих функций. Таким образом, местное сообщество как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность как непосредственно, так и через членов выборных органов, профессиональных управленцев из аппарата местных органов исполнительной власти, лиц, принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления местным сообществом управленческих функций используются институты местного референдума, собраний (сходов) граждан, конференций жителей, народной инициативы и др.

Членом местного сообщества является гражданин России, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вторым элементом (подсистемой) в системе местного самоуправления является объект управленческого воздействия. Вопрос об  объекте в системе местного самоуправления, казалось бы, прост: местное сообщество управляет своими собственными делами. Это основной, первичный признак всякого самоуправления. Однако, отмеченная выше простота обманчива, поскольку организовать управление территориальной общностью граждан — значит обеспечить регулирование ее деятельности в различных сферах общественной жизни, решать многообразные вопросы местной промыш­ленности, сельского хозяйства, управления муниципальной собственностью, социального обслуживания и культурного развития населения.

Вместе с тем необходимо также учитывать, что соответствующие территориальные общности граждан выступают объектами  управляющего воздействия не только субъектов местного самоуправления соответствующего уровня, но и системы государственного управления высших органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствую­щий объект испытывает на себе не только самоуправленческое, но и управленческое («внешнее») воздействие. Отсюда появляется нужная задача точного формулирования компетенции, объема пол­номочий, осуществляемых местным сообществом самостоятельно. Общим конституционным критерием определения этой сферы яв­ляются вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Они и составляют непосредственный объект местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления высту­пает механизм местного самоуправления, представляющий собой органически взаимосвязанную совокупность институтов и органи­зационных структур, обеспечивающих решение населением во­просов местного значения.

В отличие от ранее названных элементов механизм местного самоуправления получил наиболее развернутую характеристику в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о механиз­ме местного самоуправления. Так, в числе форм непосредственной демократии называются не только референдум и выборы, но и сходы, конференции граждан. Установлено, что для реализации представительных, распорядительных, контрольных и иных функ­ций местное сообщество образует органы местного самоуправле­ния и наделяет их соответствующими полномочиями.

Федеральным законодательством наряду с публично-властными структурами механизма местного самоуправления допускается существование органов общественного самоуправления, функционирующих преимущественно на низовом уровне сообщества граждан (улица, квартал, микрорайон).

Таким образом, Конституция и федеральное законодательство России указывают на четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

1) институты непосредственной демократии (местные референ­думы, сходы, выборы различных органов самоуправления);

2) представительные (выборные) органы местного самоуправ­ления;

3) исполнительно-распорядительные и контрольные органы местного самоуправления;

4) органы общественного самоуправления населения.

С учетом исторических, национальных и иных традиций, местных особенностей территориальные сообщества путем принятия в соответствующем порядке положения (устава) о местном самоуправлении на основе Конституции и Федерального закона о местном самоуправлении устанавливают конкретную схему организации механизма местного самоуправления, определяют структуру и полномочия соответствующих органов.

В правовом регулировании системы местного самоуправления Российской Федерации важная роль отводится принципам местного самоуправления. Последние представляют собой основополагающие идеи, подходы к устройству местного самоуправления, закрепленные в Конституции и Федеральном законе о местном самоуправлении.

С помощью принципов местного самоуправления обеспечивается стройность и последовательность всего государственно-правового регулирования этих отношений. Причем закрепление принципов является одним из наиболее эффективных способов правового регулирования общественных отношений, который наиболее приемлем для Основного Закона в силу обобщенности, концентрированности его содержания. А поскольку, согласно п. «н» ст. 72 Конституции, федеральная компетенция местного самоуправления распространяется только на установление общих принципов организации местного самоуправления, именно последние и являются основой всего федерального законодательства в этой сфере.

Анализ Конституции России и Федерального закона о местном самоуправлении дает возможность выделить следующие принципы местного самоуправления:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий;

организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

формирование органов местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного сообщества полномочиям органов местного самоуправления;

экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления.

Перечисленные принципы соответствуют общедемократичес­ким и международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления[10].

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. В чем отличие Конституции Российской Федерации от обычных федеральных законов?

2. Какие основания приобретения российского гражданства предусмотрены действующим законодательством ?

3. В чем отличие федерации от унитарного государства?

4. Почему субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из ее состава?

5. Какими полномочиями Конституция 1993 г. наделяет Президента Российской Федерации?

6. Сформулируйте принципы, на которых основывается местное самоуправление в Российской Федерации.

 

 

Раздел 3. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА[11]

Тема 3.1. Сущность, предмет и метод административного права

Сущность административного права. Административное право[12] представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос — как, каким образом нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Однако прежде чем говорить о предмете и методе административного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное или «публичное» уп­равление.

Такое понимание сущности административного права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть допол­нена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулиро­вать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного про­извола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны преж­де всего со становлением Российской Федерации как демократи­ческого федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.

1. Изменение политической системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например законах «О мили­ции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках МВД РФ», отсутствуют идеологические характеристики сущности государст­ва, государственно-правовых и общественных институтов, служа­щие в прошлых подобных правовых документах фиктивным при­крытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно за­креплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражда­нина, которые рассматриваются как высшая ценность (ст. 2 Консти­туции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета об­щественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответствен­ности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципи­ально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государственных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выра­зил в 1927г. известный административист Карадже-Искров: «Инди­видуальная свобода не является для нас основным принципом...» наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте» (Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927). К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции Российской Федерации, находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана c закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновре­менно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, воз­можность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесла административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Рос­сийской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разумеется не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по оценкам специалистов доста­точно эффективное законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым суще­ственным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребо­вало и равной защиты со стороны государства всех ее форм, жест­кого государственного регулирования новых экономических про­цессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности, конкуренции. Од­нако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административно-правового, экономические пробле­мы решить невозможно. Государство с помощью административно­го права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокуп­ность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений прави­тельства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только под­меняли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Как можно заметить, теперь основные вопросы функциониро­вания исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, а также налоговый, бюд­жетный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер.

Предмет административного права

Предмет административного права представляет собой систе­му общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет административного права включа­ет в себя пять составляющих его частей.

Во-первых, это общественные отношения, возникающие в про­цессе реализации исполнительной власти, осуществления государ­ственного управления на всех его иерархических уровнях: от Прези­дента РФ до администрации государственных предприятий, учреж­дений и организаций. Здесь имеется в виду прежде всего внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы opгaнов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охватывают информационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинарную ответственность, поощрение, материально-техническое обеспечение и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный, обеспечительный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки  зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и де­нежный начет. Ранее этот вид контроля имел различные назва­ния — Рабоче-крестьянская Инспекция, Министерство контроля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В  пocледние годы он был упразднен. Однако государственная необходимость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и деятельность судов и судей по рассмотрению дел об администра­тивных правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом право­судия, они тем не менее руководствуются нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, что не может быть изъято из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятель­ности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи мировыми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отне­сены общественные отношения, возникающие в деятельности об­щественных объединений, которым государство передало некото­рые свои государственно-властные полномочия. Например, народ­ным дружинам переданы некоторые полномочия государственных правоохранительных органов в сфере охраны общественного по­рядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Ес­тественно, подобная деятельность общественных объединений ре­гулируется нормами административного права.

Метод административного права

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отли­чается рядом особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение предписаний, приказов, команд, требований, за­претов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отноше­ния в области разграничения государственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и граждан­ским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно истори­ческое равенство воль сторон; отсюда широкое применение дого­ворных форм. Административно-правовой метод предполагает не­равенство воль сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреждений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В административно-правовых отношениях одна сторона очень часто наделена государ­ственно-властными полномочиями по отношению ко второй сторо­не, именно она — первая сторона — принимает юридически обяза­тельные решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных законом случаях приме­нить принуждение к ней. Хотя нередко вопрос решается по инициативе второй стороны отношения (пример тому — заявление граж­данина о предоставлении жилой площади), но решение принимает именно орган исполнительной власти. Вторая сторона не может  отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отраже­ние посягательства на охраняемый объект. Метод административного права — это метод одностороннего властвования, например инспектор ГАИ самостоятельно, без согласования и без какой-либо санкции привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения, выехавшего на перекресток на красный сигнал светофора. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сторон, например, руководитель и подчиненный, начальник мили­ции и нарушитель общественного порядка. Объем юридических полномочий их различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность вы­полнить предъявляемые требования, понести наложенное дисцип­линарное или административное  взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их равенство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, начальник милиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соответствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода административного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных зако­ном правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных пред­писаний. Причем эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в об­щественных местах, правил перехода улиц, либо только специаль­ных субъектов административного права — водителей автомототранспорта, военнослужащих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, если суммировать все сказанное о методе административного права, то его можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения, команды и выполнения. Данный метод административного права является приоритетным, преобладаю­щим, превалирующим. Но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть — под­чинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда необходимо регулировать возникающие так называемые горизон­тальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне, например два министерства — МПС и МВД. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус ха­рактеризуется полным равенством и ни о каком одностороннем властвовании не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах администра­тивно-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимодействие, согласование, координация, соглашение, админи­стративный договор и др.

Тема 3.2. Нормы административного права

Нормы административного права в Российской Федерации определяют порядок создания, реорганизации и упразднения орга­нов исполнительной власти, их перечень, цели и задачи их дея­тельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространя­ются они и на организацию местного самоуправления, и порядок взаимодействия его органов с органами государственной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, порядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объ­ектов — предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами государственной администра­ции. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирования, планирования и ценообразования, распределе­ния материальных ресурсов, регулирования заработной платы.

Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы административного права определяют многие права и обя­занности граждан, механизм их реализации и защиты от наруше­ний. Нормы административного права участвуют в установлении правового статуса общественных объединений, органов общественности. Нормы этой отрасли регулируют государственную службу, причем не только в органах исполнительной власти, но и во всех государственных и муниципальных органах.

Административное право регулирует не только публичную управленческую деятельность, но и управляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (действие или бездействие) являются административными правонарушениями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.

В научной литературе высказывалось мнение, что административное право регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объединения, органы общественности публичными полномочиями «внешнего» характера. Но в основном общественное уп­равление регулируется не законодательством, а уставами общественных объединений.

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие орга­ны сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить законодательству.

Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них при этом обладают правом издания нормативных  актов, которые регулируют деятельность предприятий, учреждений и организаций, а также граждан, т.е. участвуют в определении их прав и обязанностей. Гражданин может, конечно, не реализовать право, предоставленное ему, но он не может отказаться от самого этого права, поскольку оно установлено властным путем — законом или на основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган, должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную деятельность, действует по поручению государства, выражает государственную волю, участвует в выполнении функций государства.

Административное право очень близко стоит к конституционно­му (государственному) праву, и часто даже невозможно установить резкую грань между их нормами. Но различия между этими отрас­лями имеются. Конституционное право занимает ведущее положе­ние в системе права, в том числе и по отношению к административ­ному праву, Последнее берет у конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к органам исполнитель­ной власти, детализирует и дополняет их, определяет механизмы реализации тех или иных норм.

Например, конституция и другие источники конституционного права закрепляют основные права, свободы и обязанности челове­ка и гражданина. Административное право конкретизирует многие нормы о них, дополняет правовой статус гражданина другими (не­основными) правами и обязанностями, определяет механизм реа­лизации многих конституционных прав, свобод и обязанностей. Так, Конституция Российской Федерации закрепляет право жалобы на незаконные действия государственных органов и должност­ных лиц. Нормы же административного права призваны опреде­лить подведомственность различных жалоб, сроки и другие сторо­ны процедуры их рассмотрения в административном порядке (по­рядок рассмотрения жалоб в судах определяется гражданским процессуальным законодательством).

Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же имущественные отно­шения, но разными методами. Например, по распоряжению упол­номоченного на то органа исполнительной власти государственная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. Орган в данном случае властным методом регулирует имуществен­ные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются стандартами на продукцию, которые уста­навливаются органами исполнительной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участием граж­данина тоже возникают на базе актов государственного управле­ния. Так, часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без договоров); пример тому — конфискация и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и адми­нистративного права определена и в ГК РФ (п. 4 ст. 2).

Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм гражданского права. Например, орган может apeндовать помещение у какой-либо организации, пользоваться телефоном по договору с предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель и оргтехнику и т.д. Но в таких случаях орган не выступает в качестве субъекта публичной исполнительно-распорядительной деятельности, не выполняет функций государства.

Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами трудового права. Нормы административного права определяют полномочия органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений (например, полномочия Правительства РФ, Министерства труда и социального развития).

Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношений определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта — нормами административного права, если, например, гражданин поступает на работу в государственный орган, но не на государственную должность. На государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное не установлено нормами административного права о государственной службе.

Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство осуществляет надзор за соблюдением правил oxpaны труда и техники безопасности. Эта деятельность регулируется административным правом.

Административное право тесно связано с финансовым правом, которое своим рождением обязано конституционному, административному и частично гражданскому праву. Финансовое право, как известно, регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, прежде всего по аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный доход (налоги, бюджет). Административное право определяет компетенцию Министерства финансов и других органов исполнительной власти, действующих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод прямого приказа при регулиро­вании финансовых отношений, т.е. административно-правовой метод.

Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых ор­ганов как специфической группы органов исполнительной власти, являются одновременно нормами административного и финансо­вого права. Когда речь идет о нормах, устанавливающих содержа­ние решений этих органов в сфере финансов, то это содержание определяется прежде всего нормами финансового права. Организация же работы финансовых органов регулируется администра­тивным правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует организационные отношения в области финан­сов, а финансовое право — преимущественно сами финансовые отношения как особую разновидность экономических отношений.

Административное право определяет компетенцию органов исполнительной власти по регулированию земельных отношений и поэтому тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земельного права наступает административная ответствен­ность. Все это свидетельствует о тесном переплетении норм адми­нистративного и земельного права. По этому же принципу строится отграничение административного права от водного, лесного и гор­ного права.

Имеет административное право точки соприкосновения и с уго­ловным правом. Нормы административного права определяют, какие правонарушения являются административными проступка­ми. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных деяний, нередко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы административного и уголовного права. Наконец, нельзя не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за должностные преступления.

Нормы административного права можно разделить на матери­альные и процессуальные.

В административном праве нет единого универсального процес­са, наблюдается множество его разновидностей, что предопределя­ется широтой и многообразием общественных отношений, регули­руемых материальным административным правом. Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая — к выдаче разрешений на приобретение охотничьих ружей, третья — к решению вопроса о приеме в вузы, четвертая — к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют и общие черты.

Административное право огромно по объему, разнообразно и изменчиво по содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах конституционного права, содержатся в большом числе федераль­ных законом и законов субъектов Федерации, в указах Президента РФ и президентов республик, в постановлениях Правительства РФ и правительства республик в составе РФ, в распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, городов республиканского значения, в приказах министерств и глав ведомств. Поэтому кодифицировать его невозможно.

Правовое положение Правительства Российской Федерации и организация его работы урегулированы Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федераций»[13]. Система федеральных органов исполнительной власти и их структура определены указами Президента РФ 14 августа 1996 г.[14] (с последующими изменениями и дополнениями, например Указом Президента от 9 июля 1997 г.[15]), а их правовой статус — рядом федеральных законов и положениями о каждом из этих органов, утвержденными Президентом или Правительством РФ. Например, положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации утверждено Президентом РФ Указом 18 июля 1996 г., а Положение о Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. Системы и правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ определяются: в республиках — их конституциями, законами о правительствах, положениями о министерствах и ведомствах, утверждаемыми, как правило, правительствами республик, а в областях, краях, автономиях и городах федерального значения — пока большим числом указов Президента РФ. Однако эти вопросы все начинают регулироваться уставами самих субъектов РФ, их законами, нормативными актами глав администраций и региональных правительств.

Государственная служба в настоящее время регулируется Феде­ральным законом «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации», принятым 31 июля 1995 г.[16], и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы в милиции, налоговой полиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах. Признано необходимым издание Федерального закона о федеральной государственной службе.

Административная ответственность регулируется Кодексом об административных правонарушениях (1984) с большим числом последующих изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового Кодекса РФ. Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предло­жений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и дополнениями)[17]. Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «О обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[18]. Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. внес в него изменения и дополнения[19].

Выше названы лишь основные законы и иные акты, содержащие нормы административного права. Упомянуть все акты нет никакой возможности (их десятки тысяч).

Тема 3.3. Субъекты административного права

Общее понятие субъекта административного права

 

Субъект административного права — это участник общественных отношений, обладающий определенными правами и обязан­ностями, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей. В административном праве его нормы реализуются гражданами, государственными органами, общественными объединениями и другими, которые и являются субъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нормах административного права.

Права и обязанности субъекта административного права образуют в совокупности его правовой статус[20].

Правовой статус субъектов административного права образуют нормы общие для всех субъектов, например, нормы о соблюдении правил пожарной безопасности. Правовой статус многих субъектов административного права объединяет нормы, которые реализуются только данным субъектом, например, есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или только к охотникам. Таким образом, в зависимости от вида и объема полномочий субъекты административного права могут быть классифицированы на группы и виды.

По своему административно-правовому статусу субъекты административного права делятся на две группы: физические лица и организации. Физические лица в свою очередь охватывают три вида субъектов: гражданин РФ, иностранный гражданин и лицо без гражданства. В основу этой классификации принята степень связи лица с данным государством и производный от этого объем прав и обязанностей конкретного лица.

Организации как субъекты административного права прежде всего надо разделить на государственные и негосударственный организации. Различие их состоит в том, что государственные организации: 1) выполняют задачи, функции и полномочия, порученные им государством, 2) они базируются на государственной собственности, 3) управляются государством. К числу государственных организаций относятся органы государственного аппара­та — представительные, исполнительные, судебные, органы про­куратуры и др., государственные предприятия, учреждения и ор­ганизации — производственные, культуры, массовой информа­ции, учреждения здравоохранения и т.д.

Организации негосударственные отличаются тем, что они не выполняют задач и функций государства, хотя могут и способствовать этому. Они не финансируются государством и не ис­пытывают на себе непосредственного государственного управления. К таким организациям можно отнести объединения граждан — профсоюзы, спортивные общества, творческие союзы, партии, религиозные организации и т.д., а также коммерческие организации — частные, кооперативные, акционерные, смешанные и др.

Среди столь многочисленных субъектов административного права тем не менее выделяются как основные, приоритетные, два вида субъектов — граждане и органы исполнительной власти.

Административно-правовой статус граждан. Административно-правовой статус гражданина представляет собой сложное юридическое образование. Он включает в себя четыре разновеликих элемента[21].

Первый и самый большой объем прав и обязанностей представ­ляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права. В российском государстве правовое регулирование положения личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность госу­дарства».

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства стран и народов мира, что нашло свое закрепление и важнейших актах международного права, принятых Организа­цией Объединенных Наций (ООН) и Европейскими организа­циями[22].

Российское государство, следуя по пути признания общедемократических начал развития общества и международных актов в этой области, приняло в 1991 г. «Декларацию прав и свобод человека и гражданина», которая вошла в ныне действующую Кон­ституцию РФ.

Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодатель­ству личность, человек, независимо от его служебного, обществен­ного или имущественного положения, национальности, вероиспо­ведания и т.д., является в Российской Федерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ, причем в данном статусе личности важное место занимают и нормы административного права.

Конституция РФ признает естественную природу прав и свобод человека, они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17 Конституции).

Среди основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере администра­тивно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20 Конституции), на свободу и личную неприкосно­венность (ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23).

Провозглашая права личности, Конституция определяет личности и определенные обязанности, например, блюсти российские законы, платить налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу, окружающую среду (ст. 58), не заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34).

Вместе с тем Конституция РФ устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения прав личности «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Причем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например, право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками милиции при наличии оснований, предусмотрен­ных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Как субъект админи­стративного права каждый гражданин имеет свой гражданский правовой статус.

Структура административно-правового статуса гражданина включает: 1) правовой статус личности, о чем речь шла выше и 2) его права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.

Нормы административного права, определяющие администра­тивно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Консти­туции), право на объединение (ст. 30), право мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ст. 59) и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, напри­мер право на свободное использование своих способностей и иму­щества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), и др. Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, например, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии, имени, от­чества и др.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражда­нина, к ним добавляется третий элемент административно-пра­вового статуса — социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельнос­тью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. Личности и гражданину для этого необходимы новые, дополнительные права и обязанности, т.е. сверх правового статуса личности и гражданина. В сфере общественно-трудовой деятельности насчитываются тыся­чи профессий и специальностей, и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами трудового и ад­министративного права.

И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы ра­бочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, лю­бители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непро­фессионалы, туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ для занятия избранным делом, причем для каж­дого особого статуса субъекта установлен определенный круг прав и обязанностей.

Итак, общий административно-правовой статус гражданина можно образно представить в виде «матрешки», когда в статус че­ловека (личности) входит статус гражданина, в него — социальный, а затем и самый маленький по объему прав и обязанностей особый статус. Тем не менее необходимо подчеркнуть, что это единый статус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей гражданина Российской Федерации.

Определенными особенностями характеризуется административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

С определенными изъятиями они на территории Российской Федерации пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане РФ, если иное не оговорено законом.

Каковы же изъятия из этого общего положения: 1) они не могут избирать и быть избранными в государственные органы власти и органы местного самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной службе, 3) не могут занимать служебные должности, если это предусмотрено соответствующим правовым актом, 4) им не могут быть проданы земельные участки, 5) они не могут заниматься предпринимательской или любой другой деятельностью, связанной с обороной страны и государственной безопасностью, пользовани­ем информацией, составляющей государственную тайну, 6) исключительно к ним может быть применена и такая мера административной ответственности, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 32 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Правовой статус органов исполнительной власти. Установление системы федеральных органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ  к ведению Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Соответственно Конституция РФ предусматривает наличие Правительства РФ и предусматривает необходимость принятия федерального конституционного закона, определяющего порядок деятельности Правительства (ст. 114).

Теперь такой Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принят парламентом РФ и 17 декабря 1997 г. подписан Президентом РФ[23]. Статья 1 этого Закона устанавливает, что Правительство РФ — это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации и осуществляет исполнительную власть РФ. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему ис­полнительной власти в Российской Федерации.

В своей деятельности Правительство РФ руководствуется рядом основных принципов: верховенства Конституции РФ, федераль­ных конституционных законов и федеральных законов, народо­властия, федерализма, разделения властей, ответственности, глас­ности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина (ст. 3 Закона «О Правительстве РФ»). О полномочиях Правительства РФ имеются статьи в ряде федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое число других федеральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и т.д.). Система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (их пере­чне) Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ в недельный срок после своего назначения (ст. 5 Закона «О Прави­тельстве РФ»).

Систему органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации (республик, областей и краев, городов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов) опреде­ляют, согласно Конституции РФ, они сами, но «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общи­ми принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ст. 77 Конституции РФ), Пока такого закона нет (имеется лишь проект его, обсуждаемый в Федеральном Собрании): Систе­мы органов исполнительной власти субъектов Федерации опреде­ляются сейчас главным образом их законодательством и отличают­ся значительным разнообразием. Однако наличие некоторых орга­нов предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ (так, Законом «О милиции» установлено наличие в республиках министерств внутренних дел, а в остальных субъектах Федера­ции — главных управлений или управлений внутренних дел; указа­ми Президента РФ предусмотрено наличие в областях и краях глав их администраций, очерчены основы их компетенции и взаимоот­ношений с другими органами государственной власти).

После принятия Федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государст­венной власти и уставов всех краев, областей и других субъектов Федерации многие ныне действующие федеральные и региональные нормы об органах исполнительной власти субъектов Федерации будут пересмотрены.

Система федеральных органов исполнительной власти и системы органов исполнительной власти субъектов Федерации структурно и функционально тесно связаны и, как сказано в Конституции РФ, образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[24]. Но это не унитарное, не полное, а федеральное единство. Оно обеспечивается лишь «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77). Следовательно, в части вопросов, относящихся к исключи­тельной компетенции субъектов Федерации, такое единство отсутствует. Здесь органы исполнительной власти субъектов Федерации, независимы от федеральных органов исполнительной власти.

Единую систему органов исполнительной власти в РФ возглавляет федеральное Правительство. Оно, действуя в пределах компетенции федерации, определяет общие направления деятельности всех других органов исполнительной власти в России, в том числе органов исполнительной власти субъектов Федерации; руководит, согласовывает и проверяет работу федеральных министерств, государственных комитетов и других федеральных ведомств; решает многие наиболее важные вопросы, отнесенные к сфере федеральной исполнительной власти; распределяет компетенцию между собой и федеральными органами исполнительной власти; контролирует их деятельность; федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ для осуществления своих полномочий может  создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, а также порядок создания, деятельности, численности и финансирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от; должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей орга­нов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов кол­легий федеральных министерств и иных федеральных органов ис­полнительной власти. Правительство РФ вправе отменять акты фе­деральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации (ст. 12 Закона «О Правительстве РФ»).

Общие полномочия Правительства РФ состоят в том, что оно: организует реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ; направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (например, Правительство РФ постановлением от 19 сентября 1997 г. утвердило Федеральную целевую программу «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1998—2000 гг. с выде­лением финансовых средств и ответственных за реализацию про­граммы органов исполнительной власти); реализует предоставлен­ное ему право законодательной инициативы (ст. 13 Закона «О Правительстве РФ»),

Конкретные полномочия Правительства РФ (ст. 14—21 Закона «О Правительстве Российской Федерации») подробно расписаны по основным сферам: в сфере экономики; в сфере бюджетной, фи­нансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры и образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; в сфере обеспече­ния обороны и государственной безопасности РФ; в сфере внешней политики и международных отношений.

Правительство РФ активно участвует в законодательном про­цессе — оно обладает правом законодательной инициативы в Феде­ральном Собрании (ст. 104 Конституции РФ); законопроекты о вве­дении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут вноситься в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Именно Правительство обеспечивает составление и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Федеральное Правительство, согласно Конституции РФ (ст. 110) и Закону «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 6), состоит из Председателя Правительства, его заместителей (среди них выде­ляются первые заместители) и федеральных министров. Федеральные министры, как правило, — это должностные лица, возглавляющие министерства РФ. Наряду с ними являются министрами главы и некоторых иных, кроме министерств, федеральных органов исполнительной власти, если эти органы приравнены к министерст­вам. Могут быть министрами и иные лица (в том числе «министрами без портфеля»), если им такой титул присвоен Президентом РФ.

Решающая роль в формировании Правительства РФ принадле­жит Президенту. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. 7, Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Он подбирает  кандидата на пост Председателя Правительства и предлагает его в  Государственную Думу для получения ее согласия (ст. 103, 111 Кон­ституции РФ). При наличии согласия Президент своим указом на­значает Председателя Правительства (ст. 111 Конституции РФ). Если же согласие не получено, Президенту приходится подбирать другую кандидатуру. После трехкратного отклонения Государст­венной Думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства самостоятельно и распускает Госу­дарственную Думу (ст. 111 Конституции РФ). Председатель прави­тельства не позднее недельного срока после назначения представ­ляет Президенту свои предложения о персональном составе Прави­тельства (ст. 112 Конституции РФ). Назначает членов Правительст­ва и освобождает их от должности Президент (п. «д» ст. 83 Консти­туции РФ). Он может по собственной инициативе отправить все Правительство в отставку (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ).

Государственная Дума тоже может выразить недоверие Правительству, но это само по себе не влечет отставку. В таком случае Президент или объявляет об отставке Правительства, или, при несогласии с Государственной Думой, не делает этого. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то Президент или объявляет об отставке Прави­тельства, или распускает Государственную Думу (ст. 117 Конститу­ции РФ).

Председатель Правительства может и по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума откажет Правительст­ву в доверии, то Президент в течение семи дней принимает решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы (ст. 117 Конституции РФ).

Правительство РФ, как сказано в Конституции, издает свои акты на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных скоков, а также нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ). На практике Правительство выполняет и ненормативные указы, адресованные ему. Во всем этом прежде всего выра­жается природа Правительства как органа исполнительного. Но исполняя Конституцию, законы и указы Президента, Правительство распоряжается, издавая свои властные акты, «обязательные к исполнению в Российской Федерации» (ст. 115 Конституции РФ, ст. 23 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). В этой формуле закреплена обязательность актов федерального Прави­тельства на всей территории России.

Названный выше перечень основных направлений деятельнос­ти, функций и полномочий Правительства не является исчерпыва­ющим. Как вытекает из п. «ж» ст. 114 Конституции РФ и ст. 22 Закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство, кроме упомянутых выше, «осуществляет иные полномочия, возло­женные на него Конституцией Российской Федерации, федераль­ными законами, указами Президента Российской Федерации».

При рассмотрении компетенции федерального Правительства необходимо учитывать, что, хотя Президент РФ по Конституции 1993 г. не является более главой исполнительной власти (он теперь глава государства, призванный, в частности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти — ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), за ним сохранился ряд полномочий по осуществлению исполнительной власти (право назначения высших должностных лиц, присвоения высших чинов, рангов, воинских званий и т.д.). Решение таких вопросов, естественно, не входит в компетенцию Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, хотя Президент решает их, как правило, по представлениям этих органов.

Следует также иметь в виду, что Президент является по долж­ности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и Председателем Совета Безопасности. В связи с этим ряд федеральных министерств и ведомств (в частности, обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, внешней разведки, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий) непосредственно подведомственны Президенту по вопросам его компетенции, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Следовательно, по одним вопросам эти министерства и ведомства подчинены Правительству,  а по другим — прямо Президенту, что также свидетельствует о разделении полномочий по осуществлению федеральной исполнительной власти между Президентом и Правительством РФ.

Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему; Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.

Председатель Правительства — это не спикер его заседаний.
Он, как сказано в Конституции РФ, «определяет основные направления
 деятельности Правительства... и организует его работу (ст. 11З). Право председательствовать на заседаниях Правительства имеет и Президент (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). В таком случае Председатель Правительства уступает ему свое место председательствующего.

Наиболее важные вопросы компетенции Правительства РФ рассматриваются на его заседаниях, созываемых не реже одного раза в месяц (ст. 27 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Менее важные, но тоже требующие коллегиального обсуждений вопросы, рассматриваются на заседаниях Президиума Правительства — его постоянно действующего органа. В состав Президиума входят (по должности) Председатель Правительства и его заместители, а также некоторые министры. Президиум Правительства заседает обычно по мере необходимости. В Правительстве имеется также Комиссия по оперативным вопросам, которая вправе давать поручения оперативного характера федеральным министерствам и другим органам, подчиненным Правительству. Многие вопросы правительственной компетенции решаются единолично Председателем Правительства и его первыми заместителями без коллегиального рассмотрения.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство издает акты двух видов — постановления и распоряжения. Решения Правительства, имеющие общее значение и нормативный характер, оформля­ются как постановления; они принимаются на заседаниях Прави­тельства или его Президиума, Решения по оперативным и другим текущим вопросам, как рассматривавшимся, так и не рассматривавшимся в коллегиальном порядке, оформляются в виде распоря­жений Правительства. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ (ст. 23 Закона « О Правительстве Российской Федерации»). Распоряжения считаются актами не упомянутых должностных лиц, а Правительства как органа исполнительной власти.

Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии России, службы, агентства, надзоры и т.д.

Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство обороны, Министерство путей сообщения). Но есть и межотрас­левые министерства (Министерство экономики, Министерство труда и социального развития и т.д.). Имеются и министерства по крупным проблемам (Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям). Некоторые государственные коми­теты являются межотраслевыми органами (например, Государственный комитет по управлению государственным имуществом, Го­сударственный антимонопольный комитет), другие — отраслевы­ми органами (Государственный комитет по кинематографии). Иные органы федеральной исполнительной власти бывают и от­раслевыми, и межотраслевыми, и проблемными (например, Фе­деральная служба безопасности, Федеральная архивная служба, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служ­ба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению). Наименование «надзор» имеют органы, возглавляющие системы контрольно-инспекционных органов (Федеральный горный и про­мышленный надзор, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).

Как уже отмечалось, система федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ определяется Президентом РФ но представлению Председателя Правительства. Основы компетен­ции многих из этих органов (Государственной налоговой службы, Федеральной службы налоговой полиции, Государственного тамо­женного комитета и др.) очерчены федеральными законами. О каждом министерстве, ином федеральном органе исполнительной влас­ти имеется Положение, утверждаемое или Президентом, или Правительством.

Многие федеральные органы исполнительной власти имени свои территориальные органы (пример тому — территориальные управления Государственного антимонопольного комитета и Государственного комитета по поддержке и развитию малого предпринимательства, территориальные управления Государственного и таможенного комитета, военкоматы — региональные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных ми­нистерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют долж­ностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами Феде­рации. Министерства РФ и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти РФ назначаются Президентом. Он же назначает заместителей руководителей и других членов коллегий тех цент­ральных органов, которые подведомственны непосредственно ему, а также некоторых других органов (ст. 32 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Правительство РФ назначает на долж­ность и освобождает от должности заместителей федеральных ми­нистров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их замес­тителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руково­дители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, поста­новлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих орга­нов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции. Председателем коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий прово­дятся в жизнь приказами этих руководителей.

Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации весьма разнообразны. Во многих республиках их высшие органы построены по той же схеме, что и федеральные. В некоторых рес­публиках (в Республике Мордовии, например) нет поста президен­та, и главой исполнительной власти там является глава правительства, а само правительство образуется парламентом и ответственно перед ним. Есть республики, где нет президента и где глава прави­тельства, избираемый непосредственно населением, является гла­вой исполнительной власти (Республика Карелия). В некоторых республиках (например, в Адыгее) президент, избираемый населе­нием, является одновременно главой государства и главой прави­тельства. Компетенция правительств республик определяется конституциями этих республик, республиканскими законами о прави­тельствах и различных отраслях и проблемах хозяйственной и социально-культурной деятельности. Правительства республик изда­ют постановления и распоряжения.

Согласно уставам областей, краев, городов федерального значе­ния и автономий, главы администраций избираются населением. В городах Москве и Санкт-Петербурге, некоторых областях и краях созданы и коллегиальные органы исполнительной власти — прави­тельства. Их состав определяется мэрами этих городов, главами администраций областей и краев. Возглавляют такие правительства чаще всего сами главы администраций, а иногда назначаемые ими премьер-министры. Компетенция глав администраций и прави­тельств определяется в основных чертах федеральным законода­тельством, а детально — уставами и законами самих этих субъектов Федерации.

Отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти субъектов Федерации являются их министерства, департа­менты, комитеты, главные управления, управления и отделы. Поло­жение о них утверждают в республиках их президенты или прави­тельства, а в областях, краях, городах федерального значения и автономиях — главы их администраций.

Обычно в республиках, городах федерального значения, краях и областях имеются: Министерство (в республиках) или Управле­ние юстиции, Министерство (в республиках) или Управление внут­ренних дел, Министерство финансов (в республиках) или Финансовое управление, Управление по вопросам инвестиций, Министерство или Управление сельского хозяйства, Комитет по архитектуре и строительству, Министерство или Комитет по экономике и про­гнозированию, Министерство или Комитет по управлению госу­дарственным  имуществом, Комитет по вопросам обороны, мобили­зационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бед­ствий, Министерство или Комитет по промышленности, Комитет по торговле, Комитет по внешнеэкономическим связям, Комитет по поддержке предпринимательства, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, Министерство или Комитет по использованию и охране недр и экологии, Министерство или Комитет по жилищ­ному и коммунальному хозяйству, Министерство или Комитет по транспорту, связи и дорожному строительству, Комитет по образо­ванию, Комитет по научно-технической политике, Министерство или Комитет по культуре, Комитет по туризму, Министерство или Комитет по здравоохранению, Комитет по вопросам женщин, семьи и демографической политики, Комитет по физической куль­туре и спорту, Комитет по делам молодежи, Комитет по национальным вопросам, Министерство или Комитет по социальной защите населения, Министерство или Комитет по труду и занятости насе­ления, Комитет по печати и информации, Отдел записи актов граж­данского состояния, Архивное управление или Архивный отдел.

Министры или главы иных органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации получают полномочия от их президентов или парламентов. Кандидатуры руководителей некоторых из таких органов, если это предусмотрено федераль­ным законодательством, предварительно согласовываются с руко­водителями соответствующих федеральных министерств и ве­домств (подлежат, например, согласованию с министром внутрен­них дел РФ кандидаты на должности министров внутренних дел ее республик).

Руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти остальных субъектов Федерации назначаются и освобождаются от должности, как правило, мэрами городов федерального значения, главами областной, краевой администрации, причем руководители некоторых из этих органов — по согласова­нию с руководителями соответствующих федеральных минис­терств и ведомств (когда того требует федеральное законодательст­во). Начальники главных управлений, управлений внутренних дел назначаются, в порядке исключения из общего правила, не главами администраций, а министром внутренних дел РФ по согласованию с главой областной, краевой, городской (городов федерального зна­чения) администрации (записи о необходимости согласования ре­шения министра об освобождении от должности этих лиц в Феде­ральном законе «О милиции» нет).

В министерствах и ведомствах республик, в отраслевых и функциональных органах областной, краевой, городской (городов федерального значения) администрации имеются коллегии, состав которых определяется в республиках их правительствами, а в ос­тальных субъектах Федерации — главами их администраций или правительствами. Решения коллегий проводятся в жизнь прика­зами руководителей упомянутых отраслевых и функциональных органов.

Тема 3.4. Административное правонарушение и административная ответственность

В Российской Федерации, как и во всяком другом современном государстве, действует большое число различных юридически обя­зательных правил. Одни из них адресованы всем гражданам, дру­гие — работникам тех или иных отраслей хозяйства и социально-культурной деятельности, третьи — должностным лицам, занимаю­щим определенные должности. Это правила поведения в общест­венных местах, правила дорожного движения и пользования раз­личными видами транспорта, правила охраны труда и техники без­опасности, правила торговли, санитарные, ветеринарные и проти­вопожарные правила, правила охоты, рыбной ловли и охраны окружающей среды, правила приобретения, учета, хранения и использования охотничьего огнестрельного оружия, взрывчатых и радиоактивных веществ, правила паспортной системы, воинского учета, пограничного режима, таможенные правила и т.д.

Выполнение таких правил затрагивает интересы государства, предприятий, учреждений, организаций и граждан. Например, на­рушение правил поведения в общественных местах мешает людям нормально отдыхать. Безбилетный проезд пассажиров наносит имущественный ущерб транспортным предприятиям. Нарушение правил дорожного движения ставит под угрозу жизнь и здоровье людей, приводит к повреждению транспортных средств, снижает пропускную способность дорог. Нарушение правил охоты и рыб­ной ловли наносит вред живой природе, а тем самым и обществу.

В ст. 10 Кодекса об административных правонарушениях сфор­мулировано официальное определение административного право­нарушения. Из статьи следует, что это, во-первых, действие или бездействие (т.е. деяние, хотя самого такого термина в Кодексе нет), во-вторых, оно противоправно, в-третьих, совершенное ви­новно, в-четвертых, влечет по закону именно административную ответственность. В отличие от преступлений административные правонарушения не охарактеризованы в Кодексе о них как обще­ственно опасные деяния, хотя их вредность констатирована указа­нием на то, что они посягают на общественный и государственный порядок, на собственность, права и свободы граждан, на порядок управления.

Тем не менее дискуссия об общественной опасности административных правонарушений в теории административного права продолжается. Есть основания считать, что административным правонарушениям присуща не вредность или вредоносность, а именно общественная опасность как материальный признак любого правонарушения.

Трудно, просто невозможно отказать в общественной опасности таким административным правонарушениям, которые посягают на безопасность дорожного движения, пожарную безопасность (в ре­зультате этих нарушений ежегодно гибнут десятки тысяч людей), правила, связанные с приобретением, хранением и использовани­ем огнестрельного охотничьего или служебного оружия, взрывча­тых веществ, радиоактивных изотопов, сильнодействующих ядов и других объектов. К ним, несомненно, необходимо отнести и многие экономические административные правонарушения. Эту позицию разделяют видные ученые-административисты А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, А.П. Шергин и др.

Между тем некоторые авторы упрощают ситуацию, считая, что по отсутствию у административных правонарушений обществен­ной опасности их можно легко отграничить от преступлений. Это, конечно, заблуждение. Единственным критерием отграничения ад­министративного правонарушения от преступления может быть лишь степень общественной опасности, которая, конечно, различна у этих видов правонарушений.

Нарушение правил, о которых говорилось выше, иногда может повлечь уголовную ответственность, если это прямо предусмотрено Уголовным кодексом. Но в большинстве случаев вред от каждого нарушения таких правил не настолько велик, чтобы отдавать нарушителей под суд, признавать преступниками. Для подобных случаев, а они наиболее часты, государство и учредило административ­ную ответственность, которая по характеру мер менее сурова, чем уголовная, не влечет судимости и применяется, как правило, орга­нами исполнительной власти, т.е. более оперативно, на основе менее сложного процесса, чем уголовный.

Обычно отличить преступление от административного правонарушения не столь трудно. Есть противоправные деяния, которые заведомо не могут быть отнесены к числу преступлений (например, безбилетный проезд на транспорте). Есть и такие преступные дея­ния, которые никак не могут быть отнесены к числу административ­ных правонарушений (измена Родине, убийство и т.д.). Но приме­нительно к некоторым нежелательным для общества деяниям уло­вить ту черту, где «вредоносность» перерастает в общественную опасность, нелегко, тем более что точные границы между преступ­лениями и административными правонарушениями не являются чем-то раз навсегда данным, застывшим. Законодатель с учетом достигнутого уровня развития общества, внешней и внутренней обстановки, различных позитивных и негативных процессов вво­дит новые составы преступлений и административных правонару­шений, отменяет некоторые ранее существовавшие, переводит от­дельные деяния из разряда преступных в разряд административных правонарушений или наоборот.

Поскольку объекты посягательства у ряда административных правонарушений и преступлений общие, вопрос об их размежева­нии в «пограничных зонах» порой довольно сложен. Для его реше­ния приходится сопоставлять нормы уголовного и административ­ного права. При этом учитывается общее правило о том, что за нарушение обязательных правил виновные несут административ­ную ответственность, «если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности» (ст. 10 Кодекса об административных правонарушениях).

Для определения степени общественной опасности правонару­шения и отграничения административных правонарушений от пре­ступлений применяется такой критерии, как наличие или отсутст­вие тяжких последствий. Например, если нарушение транспорт­ных правил повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, то оно квалифицируется как преступление, а если таких последст­вий нет, то — как административное правонарушение.

Иногда достаточно возможности наступления тяжких последствий, а не их реального наличия. Так, нарушение правил хранения использования и перевозки взрывчатых и радиоактивных веществ даже если оно лишь могло повлечь тяжкие последствия, уже рассматривается как преступление.

Нередко критерием является размер имущественного ущерба причиненного правонарушением. Например, хищение государственного или общественного имущества на сумму, превышающую минимальный размер месячной оплаты труда, считается преступлением, а на меньшую сумму — административным правонарушением.

В ряде случаев квалифицирующим признаком служит повторность, неоднократность или систематичность совершения противоправного деяния и, следовательно, применение более сурового) наказания (взыскания).

Иногда квалифицирующее значение имеет форма вины: совершенное умышленно деяние считается преступлением, а по неосторожности — административным правонарушением. Например, причинившая значительный ущерб умышленная потрава посевов скотом или птицей всегда считалась преступлением, а совершенна по неосторожности — административным правонарушением, зависимо от размера потравы.

Есть особенности в способах совершения административных правонарушений гражданами и должностными лицами. Граждане, в том числе «рядовые» работники предприятий, учреждений организаций, отвечают только за нарушение установленных правил своими собственными действиями. Должностные же лица, т.е. лица, обладающие распорядительными полномочиями, кроме того, подлежат ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением другими людьми установленных пра­вил, если обеспечение их выполнения входит в служебные обя­занности этих должностных лиц (ст. 15 Кодекса об администра­тивных правонарушениях). Например, за допуск к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии опьянения, или лиц, не имеющих права управления транспортным средством, должностные лица автохозяйства, ответственные за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, подвергаются штрафу. Следовательно, применительно к должностным лицам в качестве специфического конкретного основания их административной ответственности предусмотрено необеспечение выполнения иными лицами тех или иных правил.

Обладают особенностями основания административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих. Они несут такую ответственность за злостное невыполнение обязанностей по воспитанию детей и контролю за их поведением. Например, в связи с совершением хулиганства или мелкого хулиганства подростком в возрасте от 14 до 16 лет их родители могут подвергаться штрафу. Но здесь нет ответственности за чужую вину: родители несут ответственность не за хулиганские действия детей, а за отсутствие надле­жащего контроля за их поведением.

Чтобы нести административную ответственность (обладать административной деликтоспособностью), нужно достичь предусмотренного законом возраста. Административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административ­ного правонарушения 16 лет. Напомним для сравнения, что законо­дательство допускает иногда применение уголовной ответствен­ности к лицам, совершившим преступления и в более раннем воз­расте.

Лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости и необходимой обороны, административной ответственности не подлежит. В данном случае применяется тот же принцип, что и в уголов­ном праве. Если, например, водитель автомашины с превышением установленной скорости везет в больницу человека, нуждающегося и неотложной медицинской помощи, то он не будет наказан за превышение скорости, поскольку действует в ситуации крайней необходимости. Стрелять из охотничьих ружей в населенных пунк­тах нельзя; за это предусмотрены штраф, возмездное изъятие ружья или его конфискация. Но если человек стрелял из ружья, чтобы припугнуть вооруженных бандитов, нападающих на него, пытающихся ворваться в его дом, то он не будет нести ответствен­ность за стрельбу (необходимая оборона).

Законом установлен давностный срок наложения администра­тивного взыскания — оно может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а если правонаруше­ние было длящимся (проживание без регистрации, уклонение от регистрации охотничьего ружья и т.д.), то не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения.

Законодательство закрепляет систему «гибкого реагирования» на административные правонарушения и не требует, чтобы всякое такое правонарушение обязательно влекло административную ответственность даже в пределах давностного срока. При малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может вообще освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 22 Кодекса об административных правонарушениях). Кроме того, лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности в связи с передачей материалов рассмотрение общественности, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности нарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия, а не административное взыскание (ст. 21 Кодекса об административных правонарушениях).

В ряде случаев административное правонарушение влечет, в порядке исключения, не административную, а дисциплинарную ответственность. В результате появляется несоответствие вида праве нарушения и вида ответственности за его совершение. Военнослужащие, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения, как правило, по дисциплинарным уставам, т.е. дисциплинарную ответственность. Однако за нарушение режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Госграницу РФ, правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду они несут административную ответствен­ность.

Как известно, есть и гражданские лица, на которых распростра­няется действие дисциплинарных уставов или специальных поло­жений о дисциплине. Это, например, работники гражданской авиа­ции, железнодорожного, морского и речного транспорта. Они в случаях, прямо предусмотренных этими положениями и уставами, несут за совершение административных правонарушений при ис­полнении служебных обязанностей дисциплинарную ответствен­ность, а в остальных случаях — административную ответствен­ность на общих основаниях.

Каковы же понятия, цели и особенности административной от­ветственности.

Административная ответственность — это один из видов право­вой ответственности, наряду с уголовной, гражданско-правовой и дисциплинарной. Она устанавливается государством путем изда­ния его органами правовых норм, определяющих: а) основания ответственности, б) меры, которые могут быть применены к наруши­телю, в) порядок рассмотрения дел о правонарушениях, г) исполне­ния указанных мер.

В теории ведется дискуссия о понятии правовой ответственнос­ти, что объясняется в значительной степени разнообразием ее ос­нований, применяемых мер, назначении ответственности в различ­ных отраслях права.

Тем не менее общепринятым является понимание юридической ответственности как реализации правовых санкций, применение наказания, ибо оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дис­циплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке.

Следовательно, административная ответственность рассматри­вается как применение установленных законом административных изысканий за совершение административных правонарушений. Из всех многочисленных мер административного принуждения (до­смотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только администра­тивные взыскания выполняют функцию наказания и только их при­менение влечет наступление административной ответственности (ст. 23 КоАП РФ).

Итак, административная ответственность — это администра­тивное правовое принуждение. Это наступление отрицательных последствий для правонарушителя морального (предупреждение), материального (штрафа) и физического (административный арест) характера.

Цель административной ответственности состоит в воспитании нарушителя в духе уважения к закону, предупреждении соверше­ния в дальнейшем административных правонарушений как лица­ми, привлеченными к административной ответственности, так и другими гражданами (частное и общее предупреждение). Оказы­ваемое в результате привлечения к административной ответствен­ности воздействие на правонарушителя связано с государствен­ным осуждением в лице полномочного органа, налагающего взыс­кание, его противоправного деяния, с отрицательной оценкой на­рушителя.

Для административной ответственности присущ всеобщий ха­рактер (правила пожарной безопасности, строительные правила и т.д.), который проявляется в следующем: во-первых, во всеобщей обязательности правил для всех граждан, несоблюдение которых влечет административную ответственность; во-вторых, ответственность за административные правонарушения возникает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и наложению взысканий. Своей всеобщностью административная ответственность сходна с уголовной и отличается от дисциплинарной, также гражданско-правовой, в которой ответственность наступает, главным образом, перед субъектом договорных и внедоговорных  гражданско-правовых или трудовых отношений.

Также административную ответственность можно рассматривать как систему материальных и процессуальных правоотношений, поскольку ее возникновение и реализация осуществляются в определенных правовых рамках, которые устанавливаются юридическими нормами, реализуемыми в соответствующих правоотношениях. Нередко мы видим, что материальные и процессуальные правоотношения административно-правового характера сливаются, образуя единое целое, например, штраф на месте совершения административного правонарушения. Здесь нет самостоятельного и отдельного административного процесса, тут отмечается так называемый усеченный процесс ввиду очевидности и простоты самого характера административного правонарушения.

Административную ответственность характеризует множественность органов, полномочных ее устанавливать, — это и законодательные органы Российской Федерации и субъектов Федерации,  это и федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления по вопросам стихийных бедствий и эпидемий. В проекте нового Кодекса об административных правонарушениям предусмотрено установление административной ответственности только на основе закона.

Наконец, это многообразие и множественность органов, полномочных применять административную ответственность: административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, главы администрации поселковых, сельских, районных, городских органов местного самоуправления, администрация краевого и областного уровня, районные, городские народные суды, судьи общих и военных судов, органы внутренних дел (милиции), органы государственного пожарного надзора, органы железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта и еще десятки других opганов административной юрисдикции, входящие в систему органов исполнительной власти.

Кроме того, привлечение к административной ответственности не влечет судимости и не является основанием для увольнения с работы.

Необходимо отметить и еще одно новшество: к административ­ной ответственности привлекаются не только физические лица, но все в большей мере и юридические лица, что было в свое время отменено Указом Президиума Верховного Совета СССР «О даль­нейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в админи­стративном порядке» от 21 июня 1961 г. Появление частных и акци­онерных организаций повлекло за собой и возможность крупных штрафных санкций, поступающих в федеральный бюджет или бюджет субъектов РФ за нарушение обязательных правил, установленных законодательным органом.

Какие меры административной ответственности предусмотре­ны законодательством?

Первой следует назвать такую меру, как предупреждение. Административным взысканием является лишь такое предупрежде­ние, которое сделано путем вынесения письменного постановления или в иной установленной законодательством форме. Устное пред­упреждение не считается мерой административной ответственнос­ти (это мера чисто морального характера).

Административный штраф — это денежное взыскание, назна­чаемое в определенной сумме, которая может быть установлена или и рублях, или в кратном по отношению к минимальному размеру оплаты труда размере (второе установлено с учетом инфляции). Штраф, как и предупреждение, является наиболее часто применяе­мой мерой ответственности за административные правонаруше­ния, причем почти за все.

Лишение специальных прав — вид административных взыска­ний. В данном случае речь идет, конечно, о лишении не конституци­онных или каких-либо иных прав, которыми граждане обладают непосредственно в силу закона, а только таких, которые решением компетентного органа предоставлены персонально данному кон­кретному лицу. Пример тому — лишение водительских прав за гру­бые нарушения правил дорожного движения, за управление авто­машиной в состоянии опьянения.

Конфискация как мера административной ответственности — это принудительное безвозмездное отчуждение непосредственно в пользу государства вещи, явившейся орудием или предметом совершения административного проступка. Конфискуется, например, таможенным органом предмет, который нельзя перевозить через границу. Уголовное право допускает конфискацию имущества в целом, административное право — только отдельных предметов.

Наряду с конфискацией законодательством допускается в некоторых, правда весьма редких, случаях и возмездное изъятие предмета. Так, нарушение правил приобретения, хранения и пользования охотничьими ружьями влечет штраф «с изъятием оружия с возмещением его стоимости или без такового». Во втором случай имеет место конфискация, а в первом — возмездное изъятий (охотничье ружье передается торгующей организации для продажи на комиссионных началах, а вырученные от реализации деньги, за вычетом комиссионных, отдаются бывшему владельцу ружья).

Законодательством предусмотрен и такой вид административного взыскания, как исправительные работы. Суть их состоит в том, что из заработной платы (заработка) нарушителя в течение определенного срока производится удержание в доход государства денег в размере, установленном в виде процента. Поскольку вычет из заработной платы (заработка) производится неоднократно, а реальный размер вычета зависит от величины доходов человека, то при высоких доходах нарушителя суммарный вычет может быть весьма значительным. Многие юристы предлагают исключить ис­правительные работы из перечня административных взысканий, так как такие работы практически означают «штраф в рассрочку».

Мерой административного взыскания является административный арест — кратковременное (сроком до 15 суток) лишение свободы за совершение некоторых административных проступков, граничащих с преступлениями, если к тому же нарушителя нужно немедленно изолировать от общества. Поскольку административ­ный арест есть хотя и кратковременное, но все же лишение свобо­ды, применять такую меру разрешено только народным судьям (ор­ганы исполнительной власти и их должностные лица назначить административный арест не могут). Такая мера может быть приме­нена за мелкое хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции, народного дружинника или военнослужащего, участвующих в охране общественного порядка, и за некоторые другие правонарушения.

Установлено и новое административное взыскание — административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Административное выдворение за пределы Российской Феде­рации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении их через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодатель­ством Российской Федерации, — в контролируемом самостоятель­ном выезде выдворяемых из Российской Федерации (введена Фе­деральным законом от 2 февраля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 6. Ст. 453).

Конституция Российской Федерации (ст. 62) установила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос­сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с граж­данами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Административное выдворение за пределы Российской Феде­рации иностранных граждан и лиц без гражданства как админи­стративное взыскание является мерой государственного принуж­дения, применяемой по постановлению органа исполнительной власти. Эта принудительная мера применяется в целях обеспече­ния безопасности личности, общества и государства, воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения российских законов, уважения к нравственным правилам поведения, принятым в нашем обществе, а также предуп­реждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами.

Административное выдворение как меру административного взыскания (наказания) за совершенное правонарушение необхо­димо отличать от административного выдворения (отправки, пере­дачи) иностранных граждан и лиц без гражданства как меры ад­министративного пресечения.

Эта мера административного пресечения применяется в отно­шении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на террито­рии Российской Федерации, и пересекших Государственную гра­ницу с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов.

В случаях, когда в отношении указанных нарушений Государственной границы отсутствуют основания для возбуждения уголов­ных дел или производства по делам об административных правона­рушениях и соответствующие лица не пользуются правом получе­ния политического убежища, органы и войска Федеральной погра­ничной службы (ФПС) задерживают их и в официальном порядке передают властям государства, с территории которого они пересек­ли Государственную границу РФ. Если передача нарушителей влас­тям иностранного государства не предусмотрена договором РФ с этим государством, органы и войска ФПС выдворяют их за пределы РФ в определенных ФПС местах. О выдворении иностранных граж­дан и лиц без гражданства за пределы РФ из пунктов пропуска через Государственную границу уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это пред­усмотрено договором РФ с соответствующим государством. О мас­штабах применения данной меры административного пресечения свидетельствует тот факт, что в Российской Федерации только за последний год органами пограничной службы при попытке въезда в страну было задержано более 39 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не имели установленных документов.

Иностранный гражданин и лицо без гражданства может быть, подвергнут административному выдворению за пределы РФ как мере административного взыскания за следующие нарушения: 1) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; 2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан РФ и других лиц; 3) если он грубо нарушал законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ, таможенное, валютное или иное российское законодательство (Закон от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» // ВВС СССР. 1981. №26. Ст. 836).

Основанием для административного выдворения является также незаконное пересечение Госграницы иностранными гражданами и лицами без гражданства, в отношении которых принято решение о привлечении их к административной ответственности.

Постановление (решение) об административном выдворении принимается органами внутренних дел, органами государственной безопасности и органами Федеральной пограничной службы. Иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть территорию Российской Федерации в срок, указанный в постанов­лении. Уклоняющиеся от выезда в таких случаях подлежат с сан­кции прокурора задержанию и выдворению за пределы РФ в при­нудительном порядке. Задержание без решения суда допускается при этом на срок не более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ).

Ходатайства о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ в случаях, предусмотренных законода­тельством, когда эти граждане прибыли по линии российских при­нимающих организаций, незамедлительно возбуждаются этими организациями перед органами внутренних дел.

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства на основании принятых в установленном порядке постановлений производится органами внутренних дел, органами государственной безопасности и органами Федеральной погранич­ной службы (постановление Кабинета Министров СССР от 26 ап­реля 1991 г.; Закон РФ от 1 апреля 1994 г. «О Государственной границе Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 10 августа 1994 г. и 29 ноября 1996 г.).

Иностранный гражданин и лицо без гражданства вправе обжа­ловать постановление о его выдворении из пределов Российской Федерации в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный суд, реше­ние которого является окончательным.

Въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается, если они в период предыду­щего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудитель­ном порядке, в течение одного года со дня выдворения в принуди­тельном порядке (Федеральный закон от 15августа 1996г. «О поряд­ке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде­рацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029).

Дела о преступлениях, как уже отмечалось выше, рассматрива­ют суды, и только они могут назначить уголовное наказание. Дела же об административных правонарушениях рассматривают и ад­министративные взыскания за их совершение налагают многочис­ленные органы и должностные лица исполнительной власти — ми­лиции, государственных инспекций, других надзорных органов, причем каждый из них рассматривает дела своего профиля (напри­мер, дела о нарушениях правил пожарной безопасности — должностные лица Государственного пожарного надзора, дела о наруше­нии правил дорожного движения — органы и инспектора ГАИ).

Лишь некоторые дела — когда нарушителю угрожает административный арест или исправительные работы — решаются народными судьями, которые в данном случае осуществляют не правосудие, а административную юрисдикцию на основе Кодекса об административных правонарушениях.

Как уже отмечалось, процесс по делам об административных правонарушениях менее сложен, чем уголовный, и вполне понятно почему. Такие дела, как правило, более просты, а ответственность в данном случае менее сурова, чем уголовная. Многие администра­тивные правонарушения очевидны и бесспорны; здесь обычно нет необходимости производить расследование, включать в процесс прокурора и защитника. В то же время эффективность администра­тивных взысканий в очень большой степени зависит от оператив­ности их наложения.

Административные правонарушения часто настолько бесспор­ны и малозначительны, что одно и то же должностное лицо, согласно закону, и констатирует факт нарушения, и принимает решение о наложении взыскания, и даже тут же приводит в исполнение решение (например, взимая штраф на месте). Но несмотря на относительную простоту, процесс по делам об административных правонарушениях призван обеспечивать достижение истины по каждому делу, законное и справедливое его решение.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, наделяется широкими процессуальными правами: может знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика (если не владеет языком, на котором ведется производство), обжаловать постановление по делу. Дело должно рассматриваться в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. В его отсутствие дело может быть рассмотрено  лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном извещении человека о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

Свидетелем по делу об административном правонарушении яв­ляется любое лицо, которому могут быть известны какие-либо об­стоятельства, подлежащие установлению по данному делу. По вы­зову органа (должностного лица), в производстве которого дело находится, свидетель обязан явиться в указанное время и в ука­занное место, дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы. Но принудительный привод свидетелей в отличие от уголовного процесса не допускается.

Органом (должностным лицом), в производстве которого нахо­дится дело об административном правонарушении, в случае когда возникает необходимость в специальных познаниях, может быть назначен эксперт.

Процесс по делам об административных правонарушениях не всегда имеет все известные стадии. Наибольшей простотой отлича­ется процесс, когда предупреждение выносится, а штраф налагает­ся и взимается на месте совершения правонарушения. Должност­ные лица, которым предоставлено право взимать штрафы на месте, получают под отчет бланки квитанций. При обнаружении наруше­ния, за совершение которого может быть наложен штраф, долж­ностное лицо, наложившее его, тут же и взимает сумму штрафа, выдавая оштрафованному квитанцию. Копия ее остается у долж­ностного лица. Денежные суммы, взысканные на месте, сдаются затем в соответствующий банк.

Законодательством установлено: о каждом административном правонарушении, кроме случаев, когда штраф взимается на месте, составляется протокол с указанием личности нарушителя, а также свидетелей. Законодательные акты об отдельных видах административных правонарушений более детально определяют требования, которые предъявляются к протоколу.

Все данные имеют важное значение. Например, точные сведе­ния о личности нарушителя необходимы, чтобы обеспечить условия для последующей его ответственности, а о заработке и семейном положении — для определения размера штрафа или другой меры изыскания.

При изложении сути нарушения нельзя давать его общее описа­ние (например, употреблять фразы вроде «нарушал общественный порядок», «нарушал санитарные правила»). Нужно сказать точно, что делал или чего не делал нарушитель, какие конкретно правила он нарушил, т.е. в чем именно выразилось правонарушение.

Протокол подписывается уполномоченным на то должностным лицом или представителем общественности, составившим его, и нарушителем. При наличии свидетелей и потерпевшего протокол может быть подписан и ими. В случае отказа нарушителя от подпи­сания протокола об этом делается запись, удостоверенная поняты­ми. Лицо, о котором составлен протокол, может внести в него собственноручно объяснения и замечания по существу дела, изложит мотивы отказа от подписания протокола и т.д.

А как быть, если у нарушителя нет документов, удостоверяющий личность, и нет свидетелей, которые могли бы сообщить о нем необходимые данные? В таком случае нарушитель может быть доставлен в отделение милиции, помещение сельской, поселковой администрации или в штаб добровольной народной дружины (кое-где они еще работают) для выяснения личности и составления протоко­ла. В случае, когда штраф, согласно законодательству, взимается на месте, а нарушитель отказывается его уплатить или расписаться в квитанционной книжке, указать свой адрес, а также при возникно­вении сомнений в правильности указания нарушителем сведений о себе и при отсутствии свидетелей, которые могли бы сообщить эти сведения, нарушитель тоже может быть подвергнут администра­тивному задержанию для выяснения личности и составления про­токола. При совершении административных проступков некото­рых видов (например, мелкого хулиганства) нарушители доставля­ются в милицию и при наличии документов, удостоверяющих лич­ность.

Граждане, совершившие административные нарушения, могут быть задержаны, по общему правилу, на срок не более трех часов, а лица, находящиеся в состоянии опьянения, — до отрезвления. Задержанные по поводу мелкого хулиганства находятся под стра­жей до рассмотрения материалов о них начальником органа внут­ренних дел или народным судьей (однако на срок не более суток). Несовершеннолетние нарушители находятся в «детской комнате» милиции до 3 часов. Срок задержания исчисляется с момента до­ставления нарушителя туда, где задержание происходит. Доставление не входит в срок задержания, оно лишь предшествует ему.

По результатам рассмотрения дел об административном правонарушении, за исключением случаев исполнения взыскания месте, выносится письменное постановление. Оно оформляется как отдельный документ, а в случаях, предусмотренных законодательством, — как запись на протоколе о правонарушении. Постановление принимается на основании сведений, указанных в прото­коле, и данных, полученных в ходе рассмотрения дела. В коллеги­альном органе постановление принимается простым большинством голосов его членов, участвовавших в заседании. Постановление должно соответствовать смыслу и букве закона, быть обоснован­ным и справедливым. Вынесение постановления обязательно и в том случае, когда лицо признается невиновным в совершении адми­нистративного правонарушения или когда оно признано винов­ным, но взыскание не наложено.

Постановление, принятое коллегиальным органом, выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Поэто­му гражданин, чье дело рассматривалось, имеет в случае личного присутствия возможность сразу же узнать содержание постановления. Законодательством, кроме того, предусмотрено, что постанов­ление о наложении взыскания, по общему правилу, должно быть вручено нарушителю под расписку не позднее чем в 5-дневный срок со дня вынесения.

Постановление о наложении административного взыскания может быть обжаловано в течение 10 дней со дня вынесения. Прав­да, из этого правила есть исключение: постановления народного судьи обжалованию не подлежат. Постановление о штрафе может быть обжаловано нарушителем или прямо в суд, или вышестоящему органу (должностному лицу), а потом — в суд, решение которого окончательно. Постановление о предупреждении, вынесенное на месте совершения нарушения, обжалуется в вышестоящий орган (должностному лицу).

При рассмотрении жалобы постановление о наложении административного взыскания оставляется без изменения, а жалоба — без удовлетворения, если будет установлено, что постановление законно и обоснованно. Постановление отменяется и дело направ­ляется на рассмотрение в компетентный орган, если будет установ­лено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело. Если компетентный орган (должностное лицо), вынесший постановление о наложении взыс­кания, неправильно квалифицировал административное правона­рушение, или превысил свои полномочия, или при определении изыскания не учел обстоятельств, смягчающих ответственность лица, совершившего административный проступок, то орган (долж­ностное лицо), рассматривающий жалобу, изменяет постановление по существу. Например, если суд, рассматривая жалобу на постановление о штрафе, обнаружит, что размер его превышает установ­ленный законом предел, то он снижает сумму штрафа до этого предела. Если окажется, что штраф был наложен без учета тяжести нарушения, личности нарушителя и его имущественного положе­ния, то суд может снизить размер штрафа. В случае незаконного наложения штрафа (отсутствие состава нарушения, отмена нормативного акта, предусматривавшего административную ответственность за такого рода деяния, и т.д.) суд выносит определение об отмене наложенного штрафа и прекращении производства по делу об административном правонарушении. Если действия органа (должностного лица), вынесшего постановление о штрафе, признаны законными, то суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Нужно учитывать, что и на стадии рассмотрения жалобы дело с административной ответственности согласно закону может быть прекращено.

Постановления о наложении административных взысканий могут отменяться и изменяться не только по жалобам, но и при их отсутствии — в порядке надзорного производства, причем в этом порядке могут быть отменены даже те постановления, которые обжалованию не подлежат. Например, как уже отмечалось, постановление народного судьи по делу о мелком хулиганстве обжалованию не подлежит, но может быть отменено или изменено по протест прокурора самим народным судьей, а также независимо от наличия протеста — председателем вышестоящего суда.

Постановление о наложении административного взыскания вынесенное с соблюдением установленных законодательством требований, имеет силу исполнительного документа, обязательного для тех учреждений, предприятий, организаций и должностных лиц, которых оно касается. Постановления эти выносятся, конечно, для того, чтобы быть реализованными. Иначе нарушитель не поне­сет реально того взыскания, которое ему было назначено.

Кодекс РФ об административных правонарушениях регулирует ответственность за ряд деяний только физических лиц — граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан. Наряду с этим имелись и имеются отдельные законодательные акты об административной ответственности предприятий, учреждений и организаций. Так, долгое время существовала ответственность в виде штрафа колхо­зов и государственных предприятий, расположенных в сельской местности, за невыполнение плана дорожных работ (штраф одно­временно налагался на руководителей, а также колхозы и государ­ственные предприятия). Таможенные органы конфисковывали и конфискуют предметы контрабанды независимо оттого, принадле­жат они физическим лицам или юридическим. В связи с переходом к рыночной экономике сфера административной ответственности предприятий, учреждений и организаций расширяется. Они несут такую ответственность в виде штрафов, приостановления действия или аннулирования лицензий (а они дают право на занятие опреде­ленной деятельностью) за нарушения в области строительства, за нарушения земельного законодательства, налогового законода­тельства, нарушения правил пожарной безопасности, законода­тельства о рекламе и т.д. Таким образом, вновь появилась админи­стративная ответственность юридических лиц.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Сформулируйте понятие административного права и определите его место среди других отраслей права, его особенности в современных условиях.

2. Определите предмет и метод административного права.

3. Каковы субъекты административного права?

4. Раскройте административно-правовой статус гражданина РФ.

5. Дайте определение административного правонарушения и его признаки.

6. В чем сущность административной ответственности и каковы ее признаки?

 

 

 

Раздел 4. ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Тема 4.1. Понятие и источники экологического права

Экологическое право — совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования поведения людей по отношению к окружающей природной среде.

Экологическое право — часть современного общечеловеческого права, которая постепенно выделилась и сформировалась главным образом во второй половине XX в. Экологическое право не было известно древним правовым системам. Его не было во времена средневековья и даже в недалеком прошлом. Оно появилось тогда, когда люди стали осознавать необходимость подчинения своего по­ведения определенным правилам и требованиям, направленным на уменьшение вредного влияния человеческой жизнедеятельности на окружающую природную среду, чтобы в результате этого сохра­нить ее в благоприятном состоянии для живущих людей и будущих поколений.

Вместе с тем экологическое право является результатом возросших и продолжающих возрастать человеческих знаний о природе и обществе, об объективных закономерностях их взаимодействия о предельных возможностях природной среды «терпеть» возрастающее число людей на Земле с их многообразными потребностями. На основе этих знаний, путем дозволений и запретов и при помощи других юридических методов экологическое право определяет, что людям можно и чего нельзя делать, чтобы, обеспечивая себя средствами жизни, сохранить окружающую природную среду  в благоприятном состоянии.

Система и структура — архитектурно-конструктивные основы экологического права. Они отражают и определяют предметное содержание экологического права и состояние его внутренней организации.

Система права характеризует круг правовых норм, которые предметно связаны и образуют некоторое юридическое единство, называемое иногда отраслью права. Применительно к экологичес­кому праву формируется единство правовых норм, направленных на регулирование отношений по использованию природных ресур­сов и охране окружающей природной среды, в состав которой вхо­дят земля, ее недра, воды, включая океаны, леса и иные раститель­ные организмы, произрастающие в состоянии естественной свобо­ды, животный мир, атмосферный воздух, космическая материя.

Окружающая природная среда является ключевым системообразующим понятием. С восприятием природной среды как среды жизни людей, как обширного дома, в котором живет человечество, связано применение понятий «экология», «экологический» (от гре­ческого слова «экос», что означает дом). Поэтому все отношения между отдельными физическими лицами, группами или объедине­ниями лиц, юридическими лицами, органами государства, государ­ствами и народами в целом по поводу окружающей среды все чаще называются экологическими отношениями, образующими пред­мет правового регулирования экологического права.

Совокупность общественных экологических отношений в современном мире является довольно сложной. В нее входят земель­ные, горные (недренные), водные, лесные или отношения по поводу растительного мира в целом, фаунистические, воздушные (иногда говорят об отношениях только по охране атмосферного воздуха), космические. Соответственно различаются отрасли или подотрас­ли права: земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое — право животного мира, воздушное, космическое. Исторически при­менительно к эксплуатации отдельных элементов природной среды сформировались и другие отрасли права, например атомное право, морское право.

Однако формирование экологического права не является одно­актным, а представляет собой длительный исторический процесс, происходящий неодинаково в разных странах. Поэтому далеко не во всех странах экологическое право признано самостоятельной отраслью права. В ряде стран оно существует в неплохом содержа­нии как право окружающей среды или природоохранительное право. И во многих странах правовое регулирование природополь­зования и охраны природы существует в форме изолированно сло­жившихся отраслей земельного, горного, водного, лесного права или даже в форме групп правовых норм, не образующих отраслей.

Структура права дает представление о его источниках, форма существования правовых норм, их соотношении, иерархии, сфер действия и юридической силе.

Экологическое право как общечеловеческое право в целом подразделяется на два крупных раздела — международное право и национальное право.

Международное экологическое право — совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организация­ми (в редких случаях с участием физических и юридических лиц).

В структуре международного экологического права выделяются такие категории, как жесткое — обязательное право и мягкое право, нормы которого имеют рекомендательный характер и не подлежат принудительному исполнению.

Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные международно-правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Межгосударственные соглашения могут быть многосторонними, когда сторонами являются три и более государств, и двусторонними, когда в каждом из них участвуют только два государства.

Общее число действующих в мире глобальных и региональных международных соглашений, принадлежащих к экологическому праву, достигает полутора тысяч. Что касается двусторонних соглашений в области международного экологического права, то число превышает три тысячи.

В формировании международного экологического права особое место занимает практика Европейского Союза по изданию согласованных правовых норм, которые непосредственно вплетаются законодательство государств, являющихся членами Союза.

Нечто сходное намечается в сотрудничестве стран Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь с 1992 г. действует Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и Протокол об обязанностях, правах и ответственности участников Соглашения. Образованы Межгосударственный экологический совет и Межгосударственный экологический фонд. В 1993г. Межпарламентская ассамблея государств—участников Содружества Независимых Государств приняла рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической опасности в государствах Содружества», который призван до известной степени гармонизировать национальное экологическое законодательство заинтересованных государств.

Международно-правовые нормы и акты по экологическому праву, носящие рекомендательный характер, существуют в виде деклараций, хартий, пактов, резолюций, решений, постановлений и иных актов такого рода, принимаемых международными конфе­ренциями и международными организациями.

Из наиболее значительных международных конференций экологического направления, существенно повлиявших на формирование экологического права, особенно выделяются по крайней мере две — Стокгольмская конференция Организации Объеди­ненных Наций по проблемам окружающей человека среды (5—16 июня 1972 г., Стокгольм) и Бразильская конференция Организа­ции Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (3— 14 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро), которую кратко называют «РИО-92».

Наибольшую известность в мире приобрел документ «РИО-92», названный «Повесткой дня на XXI век». Это долгосрочная програм­ма всемирных действий по охране окружающей природной среды и обеспечению рационального использования природных ресурсов и согласованном контексте с социально-экономическим развитием человечества на рубеже текущего и следующего столетий. В ней 4 раздела: социальные и экономические аспекты; сохранение и ра­циональное использование ресурсов в целях развития; укрепление роли основных групп населения; средства осуществления. Предпо­лагается, что выполнение этой программы повернет развитие мира по пути оздоровления природной среды при более экологически дисциплинированном экономическом развитии (в отличие от современной практики, когда мир развивается по пути к экологичес­кой катастрофе).

Среди международных организаций, создающих рекомендательные нормы экологического права, главную роль играет Орга­низация Объединенных Наций (ООН). Генеральная Ассамблея ООН (на 30-й сессии) одобрила Всемирную хартию природы, ко­торая представляет собой свод принципов, ориентированных глав­ным образом на охрану животного и растительного мира — живой природы.

В отличие от международного экологического права националь­ное экологическое право не представляет единства. Каждое государство имеет свое национальное — внутригосударственное экологическое право, которое характеризуется многими индивидуальными признаками, обусловленными природно-экономическими социально-культурными и государственно-правовыми особенностями и традициями данной страны.

В мире существует около 200 государств, включая 185 государств — членов ООН. Около половины из них имеют правовой системы без явно выраженного деления права на отрасли. Соответственно экологическое право здесь не обособлено. В других странах отрасли права сформировались более отчетливо.

В настоящее время 120 государств приняли общие (комплексные) законы об охране окружающей среды и регулировании природопользования. В более чем 100 государствах созданы министерства охраны окружающей среды или эквивалентные им органы. Развиваются новые методы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды: экологическое нормирование, стандартизация; разрешительный порядок — лицензии, сертификаты и др.; экономические механизмы — налоги, льготы, страхование; долгосрочное планирование и программирование; сочетание отраслевого, административно-территориально­го и эколого-регионального подходов в правовом регулировании; превентивный контроль (экологическая экспертиза) в добавление к применяющимся издавна методам инспекционного контроля; применение корректирующих мер воздействия в отношении за­грязнителей окружающей природной среды — приостановление или прекращение экологически вредной деятельности, примене­ние принципа «загрязнитель платит», компенсации причиненного вреда и т.д.

Усиливается защита прав человека на жизнь в благоприятных природных условиях. С одной стороны, это право получило закрепление в конституциях многих стран, а с другой — его нарушение строго преследуется, виновные в нарушении данного права привлекаются к юридической ответственности и серьезно наказываются.

Таким образом, национальное экологическое право в каждой стране находится в процессе динамичного развития, все более складывается как самостоятельная отрасль права, функционирующая наряду с другими отраслями права — государственным, административным, гражданским, трудовым, уголовным и др. Итак, общую картину экологического права можно представить в сле­дующем виде:

СТРУКТУРА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Международное экологическое право

жесткое обязательное:

общепризнанные нормы и принципы,

нормы соглашений, договоров, конвенций

мягкое — рекомендательное:

нормы деклараций, решений, резолюций

международных конференций и организаций

Национальное экологическое право

акты органов центральной (федеральной)

государственной власти:

конституции, законы, кодексы, комплексные законы

об окружающей среде, подзаконные нормативные акты —

указы, декреты, постановления, правила,

положения, инструкции и проч.

акты органов власти субъектов федерации:

конституции, уставы, законы, кодексы,

комплексные законы об окружающей среде,

подзаконные нормативные правовые акты

акты органов местного самоуправления:

решения, постановления, распоряжения

и другие подзаконные нормативные правовые акты

Экологическое право России также переживает процесс разви­тия. И хотя сегодня еще нельзя сказать, что оно консолидировано как отрасль российского права, теоретически и практически уже отмечается много признаков такой консолидации.

Российская Федерация является самым крупным по территории государством мира. Оно занимает площадь 1709,6 млн. гектаров суши Восточной Европы и Северной Азии. Почти 90 процентов этой площади составляют земли лесного фонда и сельскохозяйственно­го назначения. Природные ресурсы России интенсивно эксплуати­руются для нужд населения и разнообразных отраслей экономики. Однако наибольшая антропогенная нагрузка на природную среду существует в европейской части страны. Вместе с тем отдельные регионы испытывают чрезмерную нагрузку и находятся в кризис­ном экологическом состоянии.

В Российской Федерации три уровня управления и правотворчества — федеральный, субъектов Федерации и местного самоуп­равления. На каждом из этих уровней происходят процессы правотворчества и правоприменения. Соответственно здесь создаются и применяются законы и подзаконные нормативные акты, относя­щиеся к экологическому праву.

В России исторически сложилось деление права на отрасли.

Официально оно признается отчасти в Конституции Российской Федерации, но главным образом — в науке и процессе федерального правотворчества в Государственной Думе и Совете Фе­дерации.

В начале 1995 г. опубликован уточненный Общеправовой классификатор законодательства Российской Федерации, одобренный Президентом Российской Федерации. В нем перечислены 45 от­раслей законодательства. Экологическое законодательство в этом перечне не обозначено, но названы отрасли законодательства об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха. В совокупности все они и должны составить экологичес­кое законодательство.

В п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации указано, что такие отрасли законодательства, как земельное, водное, лесное, о недрах и об охране окружающей среды, находятся в со­вместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что по данным отраслям законодатель­ства — предметам совместного ведения издаются, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норматив­ные акты субъектов Российской Федерации.

Закон о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. наделяет органы местного самоуправления определенной компе­тенцией в регулировании использования природных ресурсов охраны окружающей природной среды.

В России есть такие республики (например, Башкортостан), где приняты экологические кодексы, предназначенные для комплексного правового регулирования отношений по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов.

Примерами областного правотворчества в сфере экологии могут служить:

порядок проведения лесных торгов в Читинской области, утвержденный решением малого Совета областного Совета народ­ных депутатов от 22 июля 1993 г.;

положение о лесах Липецкой области, утвержденное решением Липецкого собрания депутатов от 19 мая 1994 г., и др.

На уровне местного самоуправления обычно издаются право­вые нормативные акты об охране зеленых насаждений и благо­устройстве территорий населенных пунктов, о порядке пользова­ния водными объектами для питьевых и хозяйственных нужд на­селения сельских населенных пунктов, о распределении и исполь­зовании сенокосов и пастбищ на муниципальных землях и землях государственного лесного фонда и т.д.

Таким образом, российское экологическое право представляет собой сложный формирующийся комплекс правовых норм, пред­назначенных для регулирования экологических отношений, со­держащихся в разнообразных правовых нормативных актах, из­даваемых на трех уровнях государственной системы — федераль­ном, субъектов Федерации или местного самоуправления.

Тема 4.2. Правовые экологические требования, процедуры

и отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды

Принципы экологического права проистекают из современ­ного понимания значения доброкачественной природной среды для здоровой жизни людей, обеспечения их ресурсами и иными средствами жизни, а также понимания влияния человеческой жизнедеятельности на качественное состояние природной среды и способности людей изменять свое поведение по отношению к ок­ружающей природе в соответствии с познанными объективными законами природы и общества.

Ряд принципиальных положений, относящихся к экологичес­кому праву, зафиксирован в Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 42 Конституции каждый (человек) имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. По сути, здесь три права: на благоприятную среду, достоверную информацию и возмещение ущерба. Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Надо признать,  что судебная защита экологических прав граждан в Российской Федерации нуждается в практическом развитии и осуществлении.

В Конституции РФ сформулированы и обязанности, среди которых  есть обязанность каждого (человека) сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). По сути, здесь две обязанности: сохранять природу и среду и бережно относиться к природным богатствам.

Еще одно важное эколого-правовое положение записано в ч. ст. 36 Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит  ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По сути, здесь сформулирована норма, которая регламентирует человеческие воздействия на окружающую среду в процессе производственной или иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов.

Концентрированное выражение принципов экологического права дано в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды».

Эта статья установила, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться принципами:

приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

научно обоснованного сочетания экологических и экономичес­ких интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

рационального использования природных ресурсов с учетом за­конов природы, потенциальных возможностей окружающей при­родной среды, необходимости воспроизводства природных ресур­сов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимости наступления ответственности за их нарушения;

гласности в работе и тесной связи с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач;

международного сотрудничества в охране окружающей природной среды.

Экологические нормативы — нормативы качества природной среды и нормативы человеческих воздействий на нее — являются одним из основных правовых инструментов, используемых в целях охраны природной среды и регулирования использования природных ресурсов.

В Российской Федерации приняты нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве, вредных физических воздействий на природную среду (шум, излучения, электромагнитные поля и т.п.), вредных биологических воздействий (насы­щение природной среды вредными микроорганизмами, инородными животными и растениями и т.п.), предельного содержания химических веществ в продуктах потребления. Существуют предельно допустимые уровни радиации, нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также нор­мативы разного рода защитных зон.

Все экологические нормативы утверждаются специально уполномоченными государственными органами Российской Федера­ции в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.

С учетом природно-климатических условий и особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нор­мативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.

Экологические требования к различным видам деятельности, влияющей на состояние окружающей природной среды, состав­ляют основное содержание экологического права. Они как бы де­тализируют принципы экологического права и опираются на эко­логические нормативы.

Первая группа таких требований адресована тем, кто занимается планированием размещения и развития производительных сил страны, проектированием, строительством, реконструкцией, а также вводом в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов. Тем самым экологическое право решает одну из важнейших задач охраны окружающей среды — задачу не допустить в процессе социально-экономического развития страны появления новых производственных и непроизводственных объектов капитального типа, которые бы разрушающим образом воздействовали на природную среду в случае их ввода в эксплуатацию. Таки путем экологическое право дисциплинирует материальное производство, заставляя его подчиняться экологическим требованиям.

Выбор места размещения предприятия является особенно ответственным делом, ибо от правильного решения данного вопроса будет зависеть состояние природной среды в том или ином районе в течение всего периода эксплуатации этого предприятия в будущем. Поэтому обеспечение выполнения экологических требований в процессе размещения предприятия достигается путем соблюдения определенной процедуры предварительного согласования места размещения объекта, отвода земельного участка в натуре и оценки воздействия намечаемого к размещению объекта на окружающую природную среду.

Процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) присуща также проектированию капитального строительства. Поэтому у заказчика проектируемого объекта есть обязанность провести такую оценку и публично (в печати, по радио и телевидению, на собраниях местного населения) объявить ее результаты, чтобы дать возможность людям подумать над тем, могут ли они согласиться с созданием такого предприятия, с такой технологией производства в намеченном месте. Это все сочетается с проведением государственной экологической экспертизы проекта.

Таким путем экологическое право создает юридические гарантии тому, чтобы при технико-экономическом обосновании проекта и в самом проекте были должным образом учтены экологические  требования и нормативы, чтобы учитывались и применялись новейшие достижения науки и техники, малоотходные, безотходные ресурсосберегающие технологии, позволяющие обеспечить рациональное использование природных ресурсов и оздоровление окружающей природной среды.

Само собой разумеется, что все эти требования должны соблюдаться при выполнении строительных работ наряду с тем, что сами эти работы также должны быть экологически корректными.

И в конечном счете ввод в эксплуатацию вновь созданных или реконструированных предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных в процессе проектирования.

Далее, существуют правовые экологические требования, которые адресованы государственным органам, юридическим и физическим лицам, ответственным за эксплуатацию предприятий, со­оружений и иных объектов и за осуществление деятельности, влияющей на состояние природной среды.

Экологические требования, предъявляемые эксплуатирующим структурам, довольно подробно регламентируются законодательством и подзаконными нормативными актами применительно к различным видам производственной деятельности в промышлен­ности, сельском хозяйстве, энергетике, на транспорте, в градостроительстве, в военном деле и т.д.

Например, применительно к сельскому хозяйству Закон «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что предприятия, объединения, организации и граждане обязаны вы­полнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной рас­тительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сложной сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние природной среды, причиняющих вред здоровью человека.

Экологические требования, предъявляемые эксплуатирующим структурам, в обобщенном виде отражаются в экологическом пас­порте, который должен быть у каждого предприятия, объединения. Разрешительная система представляет собой исторически сло­жившийся и закрепленный в законодательстве порядок оформле­ния, выдачи (предоставления) и аннулирования (изъятия) госу­дарственных разрешений (лицензий) на природопользование.

В настоящее время государственные разрешения (лицензии) на природопользование широко применяются на практике и, по сути, являются основным методом оперативного экологического регули­рования производственной и непроизводственной деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов и (или) влияющей на состояние окружающей природной среды.

По общему правилу юридические и физические лица, эксплуатирующие природные ресурсы или воздействующие на природную среду своей деятельностью, обязаны в установленных законом случаях получать соответствующие разрешения (лицензии) уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов.

Такие разрешения требуются в случаях использования земель и водных объектов, проведения поисковых, разведочных и эксплуатационных работ по добыче минеральных и неминеральных ресурсов недр или их использования для удовлетворения нужд при заготовке древесины и другой лесной продукции, в случаях охоты, рыболовства и иного использования богатств животного мира, во всех случаях размещения и утилизации отходов, осуществления сбросов и выбросов загрязняющих веществ в природную среду и т.д.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.

Согласно ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации участки лесного фонда предоставляются в пользование на основании договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии, а также лесорубочного билета (ордера), лесного билета.

Договор является документом, удостоверяющим право арендатора, пользователя, концессионера на долгосрочное пользование участниками лесного фонда.

Лесорубочный билет выдается в случаях заготовки и вывозки древесины, живицы и второстепенных лесных материалов. В нем должно быть указано место лесопользования, количественная и качественная характеристика отпускаемой древесины, живицы и второстепенных лесных материалов, их стоимость, сроки производства работ, условия и способы восстановления леса и очистки мест рубок.

Ордер выдается в случаях мелкого отпуска древесины на корню.

Лесной билет является разрешением на побочные пользования в лесах — сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка соков, дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, подстилки, опавшего листа, камыша, рогоза и т.п.

В соответствии с Законом «О недрах» предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных условий.

В соответствии с Законом «О животном мире» пользование животным миром юридическими лицами осуществляется на основа­нии лицензии на пользование определенными объектами животного мира на срок, оговоренный в лицензии по соглашению сторон и зависящий от вида пользования животным миром, в границах опре­деленной территории и акватории.

Пользование животным миром гражданами осуществляется на основе именных разрешений на добывание определенного количе­ства объектов животного мира в определенном месте или на кон­кретный срок.

Закон определяет, что лицензия на пользование животным миром должна содержать все необходимые требования, выполне­ние которых обеспечивает экологически корректное пользование животным миром и связанными с ним элементами природной среды, образующими среду обитания животных.

Экономический механизм охраны окружающей среды и регулирования природопользования предназначен для создания экономической заинтересованности предприятий, учреждений, организаций и граждан в соблюдении экологических требований и нормативов.

Центральное место в экономическом механизме занимает плат­ность природопользования, которая включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды вредного воздействия.

Плата за природные ресурсы в свою очередь состоит из трех компонентов:

платы за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

платы за сверхлимитное и нерациональное использование при родных ресурсов;

платы на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия взимается за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнений в пределах установленных лимитов и (за эти же действия) сверх установленных лимитов.

Правительство Российской Федерации постановлением от августа 1992 г. утвердило Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды размещение отходов, другие вредные воздействия. Суть платы загрязнение окружающей природной среды состоит в том, что соответствующие предприятия и объединения обязаны ежегодно рассчитывать и уплачивать государству определенные суммы денежных средств, которые поступают в федеральный бюджет (10%) и внебюджетные экологические фонды для последующего расхо­дования на цели охраны окружающей природной среды.

Расчеты платежей производятся на основе базовых нормативов, утверждаемых Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды, разного рода поправочных коэффициентов, отражающих экологические факторы, дифференцированных ставок платы, устанавливаемых исполнительными opганами власти субъектов Российской Федерации. Количественные показатели выбросов, сбросов, размещаемых отходов определяются при расчете платежей не по фактическим замерам, а на основе проектной технологической документации.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» внесение платы за загрязнение не освобождает природо-пользователей от выполнения мероприятий по охране окружаю­щей природной среды, а также уплаты штрафных санкций за эко­логические правонарушения и от полного возмещения вреда, при­чиненного загрязнением окружающей среды здоровью и имущест­ву граждан и юридическим лицам.

Но размер платы может быть по решению органов исполнительной власти субъектов Федерации снижен (как принято говорить, скорректирован) с учетом освоения предприятиями средств на выполнение природоохранных мероприятий, предусмотренных в спе­циальном Перечне таких мероприятий от 24 марта 1993 г.

Консервативные методы охраны природной среды предусмотрены в разделе 9 Закона «Об охране окружающей природной среды» и связанных с ним законодательных и подзаконных норма­тивных актах.

Суть этого метода состоит в том, что определенные территории, природные комплексы и объекты, представляющие исключитель­ную ценность для людей, по решению государственных органов изымаются полностью или частично из хозяйственной эксплуата­ции и берутся под особую охрану государства. Им придается статус заповедников, национальных парков, заказников, памятников при­роды, других видов особо охраняемых территорий, а также статус редких или находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных, внесенных в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Федерации.

В соответствии с Законом «Об особо охраняемых природных территориях» к числу таковых относятся: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памят­ники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных (человеческих) воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и соответственно могут быть собственностью федеральной, субъектов Федерации или муниципальной.

Система государственного управления в области охраны окружающей природной среды и регулирования природопользования играет исключительно важную роль в обеспечении выполнения требований экологического права.

Функции экологического управления (исполнительно-распорядительной деятельности) присущи прежде всего государственным органам исполнительной власти общей компетенции — соответственно Президенту Российской Федерации, Правительству Россий­ской Федерации, президентам, правительствам и администрациям субъектов Российской Федерации, а также органам местного само­управления. Содержание этих функций вытекает из Конституции Российской Федерации и охватывает такие вопросы, как защиту прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, режим особо охраняемых природных территорий, вопросы овладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Однако основная тяжесть управленческой работы в сфере экологии ложится на систему специализированных органов экологического управления, ответственных за систематическую организа­ционно-административную работу в решении задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресур­сов.

В число этих органов на федеральном уровне входит ряд ми­нистерств и ведомств, наделенных специализированными органи­зационно-административными полномочиями экологического ха­рактера:

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды);

Министерство здравоохранения Российской Федерации, в составе которого действует департамент санитарно-эпидемиологического надзора;

Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем);

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды;

Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз);

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор);

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной 6eзопасности (Росатомнадзор);

Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет);

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти­хийных бедствий (МЧС);

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Россий­ской Федерации (Минсельхозпрод);

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД);

Министерство экономики Российской Федерации (Минэконо­мики);

Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

Комитет Российской Федерации по стандартизации, метроло­гии и сертификации (Госстандарт);

Федеральная служба геодезии и картографии России.

В соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утверж­денным Правительством Российской Федерации 26 мая 1997 г., названный комитет является федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения био­логического разнообразия, а также экологического контроля и экс­пертизы.

Для реализации своих полномочий комитет создает территориальные органы в субъектах Российской Федерации, специализированные территориальные инспекции и другие органы и организации.

Комитет и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Феде­рации в области охраны окружающей природной среды.

Другие специализированные органы государственного экологи­ческого управления являются отраслевыми специально уполномо­ченными государственными органами Российской Федерации в об­ласти регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов соответственно.

Отраслевые специально уполномоченные государственные ор­ганы в области регулирования использования и охраны отдельных видов природных ресурсов выполняют свои функции через терри­ториальные (созданные применительно к административно-терри­ториальному делению страны) и региональные (созданные приме­нительно к экологическим регионам — водным бассейнам, геологи­ческим провинциям, горным экосистемам) органы.

Контрольно-надзорная деятельность государственных орга­нов в области охраны окружающей среды и регулирования при­родопользования является одним из наиболее эффективных инструментов реализации экологического права. Она охватывает три главных направления экологического контроля: предупреди­тельный контроль (экологическая экспертиза проектов хозяйст­венно-технических решений), последующий контроль (инспекти­рование, проверка соблюдения экологического права в процессе различных видов производственной и непроизводственной деятельности) и мониторинг окружающей среды (слежение за состоянием природной среды физическими и другими научно-техническими методами). К этому примыкают прокурорский надзор и судебный контроль.

Государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права. Она состоит в проверке содержания представляемой на экспертизу проектной документации силами специально создаваемых экспертных комиссий, состоящих из компетентных специалистов — ученых и практиков, определении экологической допустимости проектируемой деятельности. Результаты государственной экологической экспертизы в каждом случае оформляются в виде заключения, которому придается обязательная юридическая сила. Однако выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Государственной экологической экспертизе подлежат все пред­плановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Россий­ской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принад­лежности, а также экологические обоснования лицензий и серти­фикатов.

Государственная экологическая экспертиза является обяза­тельной мерой охраны окружающей природной среды, предше­ствующей принятию хозяйственного решения, осуществление ко­торого может оказывать вредное воздействие на окружающую среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Государственный экологический контроль осуществляется инспекторским персоналом специально уполномоченных государст­венных органов в области охраны окружающей среды и регулиро­вания природопользования. Должностные лица (инспектора) орга­нов государственного экологического контроля проверяют выпол­нение планов и мероприятий по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, кон­тролируют соблюдение экологического законодательства и подза­конных нормативных актов и принимают меры к поддержанию должного экологического правопорядка и привлечению нарушите­лей к ответственности.

Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с полномочиями имеют право в установ­ленном порядке:

посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты безопасности, службы органов внутренних дел и Министерства обороны, знакомиться с документами, резуль­татами анализов, иными материалами, необходимыми для выпол­нения их контрольных функций;

проверять работу очистных сооружений и других обезврежива­ющих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов ка­чества окружающей природной среды, природоохранительного за­конодательства;

выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;

требовать устранения выявленных недостатков, давать указа­ния или заключения, имеющие обязательный характер;

привлекать виновных лиц к административной ответственнос­ти, направлять материалы для привлечения их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суде или арбитражном суде о возмещении вреда, причи­ненного природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства;

принимать решения об ограничении, приостановлении, пре­кращении работы предприятий, сооружений и иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Такие решения носят обязательный характер и служат основанием для банковских учреждений к прекращению финансирования за­прещенной деятельности. Эти решения, однако, могут быть обжа­лованы в суд или арбитражный суд.

Наряду с государственным экологическим контролем функцио­нирует ведомственно-отраслевой, производственный и обществен­ный экологический контроль.

Что касается экологического мониторинга, то он осуществля­ется всей системой органов государственного экологического уп­равления, прежде всего Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Тема 4.3. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Уголовная ответственность за экологические правонарушения наступает в случаях наиболее общественно опасных деяний в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации. Более 20 статей Уголовного кодекса касаются экологических преступлений: незаконная добыча водных животных и растений (ст. 25б), незаконная охота (ст. 258), нарушение законодательства о континентальном шельфе (ст. 253), незаконная порубка леса (ст. 260), уничтожение или повреждение лесных массивов путем причинения лесного пожара (ст. 261), загрязнение водоемов и воздуха (ст. 250, 251), загрязнение моря вредными веществами (ст. 251), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262), жестокое обращение с животным» (ст. 245).

Наиболее строгое наказание — 8 лет лишения свободы — установлено за умышленное уничтожение лесных массивов путем под­жога, а также нарушение правил обращения с отходами, повлекшее смерть человека или массовое заболевание людей. Во многих слу­чаях применяются штрафные санкции и конфискация незаконно добытого и орудий экологического преступления. По общему пра­вилу, применение мер уголовной ответственности не освобождает виновных лиц от возмещения вреда, причиненного экологическим преступлением.

Административная ответственность за экологические правонарушения наиболее широко применяется на практике. В ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды» приведен длинный перечень видов административных экологических право­нарушений, начиная с несоблюдения стандартов, норм и иных нор­мативов качества окружающей природной среды и кончая отказом в предоставлении достоверной экологической информации. Уста­новлено, что за эти нарушения граждане (частные лица) подверга­ются штрафу в административном порядке в размере от однократ­ного до десятикратного минимального размера оплаты труда, уста­новленного в Российской Федерации. Штраф на должностных лиц в аналогичных случаях — от трехкратного до двадцатикратного ми­нимального размера оплаты труда, а на юридических лиц (предпри­ятия, учреждения, организации) — от 50 000 до 500 000 рублей. Предусмотрена индексация размеров штрафов.

Штрафы за административные экологические правонарушения налагаются специально уполномоченными государственными ор­ганами в области охраны окружающей среды, регулирования ис­пользования природных ресурсов в соответствии с их компетен­цией. Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специаль­ные счета государственных экологических фондов. Как обычно, постановление о наложении штрафа в административном порядке может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Уплата штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причинен­ного правонарушением вреда.

Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения применяется в случаях, когда эти нарушения являются одновременно дисциплинарными проступками. Дисциплинарные взыскания — предупреждение, выговор, отстранение от работы и т.п. — применяются администрацией в отношении своих работни­ков, допустивших экологические правонарушения в процессе своей трудовой, служебной деятельности.

Порядок применения мер дисциплинарной ответственности регламентируется трудовым законодательством, законодательством об общественных объединениях и соответствующими специ­альными правовыми актами подзаконного характера — уставами, правилами внутреннего распорядка и т.п.

Возмещение вреда, причиненного в результате экологического правонарушения, выполняет двойственную функцию. С одной сто­роны, это компенсация материальных потерь, которые понесла жертва экологического правонарушения — гражданин или юриди­ческое лицо. С другой — это наказание для причинителя вреда — правонарушителя.

Для того чтобы привести в действие правовые нормы о возме­щении вреда в случае экологического правонарушения, необхо­димо документально зафиксировать факт вреда (умаления иму­щества, неполученного дохода), определить, кто является потер­певшей стороной и кто причинитель вреда, а также доказать при­чинную связь между противоправными действиями причинителя вреда и наступившими вредными результатами имущественного характера.

На практике возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, встречает огромные трудности, проистекаю­щие как из недостатков законодательства, так и из объективных сложностей экологических ситуаций.

Наиболее трудной задачей является доказывание причинной связи между действиями причинителя вреда и наступившими вредными результатами, ибо состояние природной среды не всегда напрямую зависит от действий причинителя вреда, а отрицательные имущественные последствия в свою очередь зачастую невозможно связать с состоянием природной среды.

Другая значительная трудность заключается в том, что природные объекты и даже здоровье человека не имеют товарно-денежной стоимостной цены, а поэтому их порча или уничтожение могут быть представлены как прямые потери в имуществе и оценены в деньгах. Часто приходится прибегать к косвенным способам расчета имущественного вреда. В соответствии с законодательством вред в рассматриваемых случаях исчисляется двумя способами — при помощи специальных такс ущерба, установленных государством применительно к незаконной добыче, порче или уничтожению отдельных природных объектов, а при отсутствии такс путем калькуляции стоимости утраченного имущества, вынужденных расходов и неполученных доходов.

Вред возмещается добровольно или принудительно — по решению суда или арбитражного суда по иску потерпевшей стороны. С согласия сторон по решению суда или арбитражного суда вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств.

Приостановление или прекращение экологически вредной деятельности хотя не считается мерой ответственности, оказывает очень сильное воздействие на поведение физических и юридических лиц, нарушающих требования экологического права. Фактически приостановление или прекращение экологически вредной деятельности настолько глубоко затрагивает экономические и организационные интересы субъектов, занятых в процессе материального производства, что предприятия, учреждения, организации и граждане стремятся всеми силами избежать применения к ним  такой меры административного воздействия.

Право принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде или здоровью человека, принадлежит должностным лицам органов государственного экологического контроля и регламенти­руется соответствующим законодательством.

Таким образом, выполнение требований экологического права обеспечивается довольно широким арсеналом мер юридической ответственности и административного реагирования, которые дей­ствуют тем эффективнее, чем правильнее они применяются.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1.                                                Что означает историческая тенденция консолидации экологического права?

2.                       Какова структура российского экологического права?

3.                       Что означает разрешительная система в сфере экологии?

4.                       В чем состоит экологическая экспертиза проектов?

5.                       Назовите наиболее важные источники международного и россий­ского экологического права.

6.                       Охарактеризуйте ответственность за экологические правонару­шения.

7.                       Как организован государственный экологический контроль?

8.                       Чем обусловлены трудности возмещения экологического вреда?

Раздел 5. ОСНОВЫ  ТРУДОВОГО ПРАВА

 

Тема 5.1. Источники трудового права

 

Трудовое право как отрасль права, регулирующая трудовые отношения работников[25], состоит из различных нормативных актов. Все эти акты являются источником трудового права.

В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации трудовое законодательство – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что по вопросам трудового законодательства издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. В то же время Конституция России закрепляет правило, которое должно неуклонно исполняться: законы и иные нормативные акты о труде субъектов Федерации не должны противоречить федеральному закону. Если такое противоречие имеется, то действует федеральный закон.

Источникам трудового права присущи все нормативные акты, характерные для источников других отраслей права.

Основополагающим источником всех отраслей права, включая трудовое права, является Конституция Российской Федерации.

Ключевой статьей Конституции для трудового права является ст. 37:

1.  Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

2.                          Принудительный труд запрещен.

3.  Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.

4. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

5. Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

Свобода труда провозглашена в ч. 1 ст. 37 Конституции в соот­ветствии со ст. 23 Всеобщей декларации прав человека. Слова «свобода труда» означают, что каждый может действовать на рынке груда в соответствии со своими интересами. Поскольку трудовой договор заключается работником добровольно, свободно, с ориен­тацией на свои способности к труду, он не может быть изменен администрацией в одностороннем порядке.

Право свободно распоряжаться своими способностями к труду означает и право вообще не заниматься трудовой деятельностью. К неработающему населению не могут быть применены администра­тивные и иные меры принуждения. В прежние годы такое принуж­дение использовалось при найме работников.

Термин «принудительный труд» расшифровывается как всякая работа или служба, требуемая от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, работа, для которой это лицо не предложи­ло добровольно своих услуг (ст. 2 Конвенции Международной орга­низации труда (МОТ) о принудительном или обязательном труде. 1430 г. № 29). Норма о запрете принудительного труда была включе­на в Кодекс законов о труде Российской Федерации (КЗоТ) Законом от 25 сентября 1992 г.

Положения ч. 3 ст. 37 Конституции РФ реализуются во многих нормах трудового права, касающихся условий труда: в правовом институте охраны труда, заработной платы и др. Установлено важ­ное правило, что на всей территории России действует единый ми­нимальный размер оплаты труда, который не может быть снижен ни субъектами Федерации, ни конкретным предприятием, учреж­дением, организацией. Закрепление минимальной заработной платы в федеральном законе — важная гарантия для работников. Право на защиту от безработицы является стержневым началом для всего законодательства о занятости, предусматривающего гаран­тии и компенсации высвобождаемым работникам, условия, при которых гражданин признается безработным, организационные, материальные и иные меры, предпринимаемые для оказания помо­щи безработным, включая выплату пособия по безработице.

Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, провозглашенное ч. 4 ст. 37 Конституции, являете гарантийной нормой трудовых прав граждан, поскольку предусматривает их защиту. В КЗоТ Российской Федерации имеется специальная глава, которая регулирует общий для всех порядок разрешения индивидуальных трудовых споров. Коллективные трудовые споры рассматриваются в порядке, определяемом федеральным законом.

Забастовка — новое явление в российской действительности.  Закрепление в Конституции права на забастовку связано с дальнейшей демократизацией нашего строя, с принятием Россией обязательства соблюдать все международные правовые нормы о права и свободах человека и гражданина. Основы конституционного строя Российской Федерации предусматривают, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы.

Закрепляя одно из основных трудовых прав — право на отдых Конституция (ч. 5 ст. 37) вместе с тем подчеркивает, что установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск гарантированы только тем, кто работает по трудовому договору.

Следующим по значению после Конституции видом нормативных актов является закон. Среди законов особое место занимает Кодекс законов о труде Российской Федерации — основополагающий закон в сфере труда. Он цементирует все трудовое законодательство, определяет регулирование труда работников на всех стадиях трудовых отношений, начиная с возникновения и кончая прекращением.

В КЗоТ вносились различные дополнения и изменения. Последние наиболее крупные изменения были внесены Законом Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР» от 25 сентября 1992 г., который учел уже принятые законы Российской Федерации, а также законодательные акты бывшего Союза ССР, не нашедшие ранее отражения в КЗоТ (например, нормативные акты о льготах для работающих женщин). Кроме того, этим законом был установлен ряд новых положений, отражающих современные тенденции развития трудового законодательства. К их числу относится отказ от согласования с профсоюзом увольнения работника за его виновные действия, сокращение срока письменного предупреждения об увольнении по инициативе работника до двух недель, введение письменной формы заключения всех трудовых договоров, переход на упрощен­ный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров с уп­разднением профсоюзного комитета в качестве органа по рассмот­рению трудового спора.

В настоящее время подготавливается новый Трудовой кодекс, призванный привести трудовое законодательство в соответствие с формируемыми рыночными отношениями, закрепить исходные принципиальные положения правового регулирования труда на предприятиях различных форм собственности и в то же время до­статочно подробно решить вопросы, возникающие в сфере труда между работниками и работодателями.

Общее представление о российском трудовом законодательст­ве, которое начало формироваться с образованием Российской Фе­дерации как самостоятельного и независимого государства, дают такие законы, как: Закон «О повышении социальных гарантий для трудящихся» от 19 апреля 1991 г., которым была установлена мини­мальная продолжительность ежегодного отпуска в 24 рабочих дня, Закон «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 г. в редакции Закона от 15 июля 1992 г., Закон «О коллективных договорах и соглашениях» от 11 марта 1992 г., Закон «О государствен­ных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживаю­щих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 19 февраля 1993 г., Основы законодательства Российской Федерации об охране труда от 6 августа 1993 г.

К источникам трудового права относятся постановления о груде федеральных представительных органов Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации. В этих постановлениях дается толкование отдельных положений закона, уточняются сфера его действия, процедура применения данного закона. Приме­ром таких постановлений является постановление Верховного Совета Российской Федерации « О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации об охране труда» от 6 августа 1993 г. В этом постановлении наряду с решением других вопросов имелась норма о введении в действие ч. 1 ст. 6 Основ законодательства об охране труда, предусматривающей запрещение применения труда женщин детородного возраста и лиц в возрасте до 21 года на тяжелых работах и работах с вредными или опасными условиями труда — с 1 июля 1996 г., а до этого срока указанное постановление запрещало принимать на тяжелые работы, работы с вредными или опасными условиями труда женщин детородного возраста и несовершеннолетних, а на работы с особо вредными и особо опасными условиями труда — женщин детородного возраста и лиц в возрасте до 21 года[26].

Важную роль в урегулировании трудовых отношений играют указы Президента Российской Федерации. К ним можно отнести Указ Президента «Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации» от 28 сентября 1993 г., в соответствии с которым управление государственным социальным страхованием возложено на Правительство Российской Федера­ции с участием общероссийских объединений профессиональных союзов, Указ Президента Российской Федерации «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» от 4 мая 1994 г., предусматривающий, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда осуществляется Федеральной инспекцией труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекцией) и подведомственными ей государственными инспекциями труда субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов.  С помощью указов Президента Российской Федерации оперативно решаются вопросы, нуждающиеся в законодательном урегулировании. В последующем по многим вопросам, решенным указами Президента Российской Федерации, должны быть приняты соответствующие законы. Источником трудового права являются также постановления Правительства Российской Федерации и правительства субъектов Российской Федерации. Они издаются на основе законов и предусматривают различные вопросы регулирования трудовых отношений. В качестве примера источника трудового права можно привести постановление Правительства Российской Федерации «Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения» от 5 февраля 1993 г. № 99. Законом РСФСР «О занятости населения в Российской Федерации» была предусмотрена обязанность работодателей информировать соответствующие службы занятости и профсоюзные органы о массовом высвобождении работников не менее чем за три месяца. Одна­ко на практике эта норма реализовывалась недостаточно эффек­тивно. В результате Государственная служба занятости не могла своевременно подготовиться к массовому высвобождению работ­ников, принять меры к созданию дополнительных рабочих мест, организовать в районах массового высвобождения работников вре­менную занятость на основе проведения общественных работ. Ос­новная причина — не было ответа на вопрос, что понимать под массовым высвобождением. Этот ответ был дан постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 99, установившим критерии массового высвобождения: а) ликвидация предприятия любой организационно-правовой формы с числен­ностью работающих 15 и более человек; б) сокращение числен­ности или штата работников предприятия в количестве: 50 и более человек в течение 30 календарных дней, 200 и более человек в течение 60 календарных дней, 500 и более человек в течение 90 календарных дней; в) увольнение работников в количестве одного процента общего числа работающих в связи с ликвидацией предприятий либо сокращением численности или штата в течение 30 календарных дней в регионах с общей численностью занятых менее 5 тыс. человек. С принятием данного постановле­ния «заработала» норма Закона о занятости населения об инфор­мировании работодателями службы занятости и профсоюзных органов о массовом высвобождении работников не менее чем за три месяца.

К источникам трудового права относятся подзаконные норма­тивные акты федеральных органов исполнительной власти и ис­полнительной власти субъектов Федерации, регулирующие тру­довые отношения. О значении постановлений Министерства труда Российской Федерации для единообразного применения законода­тельства о труде уже говорилось. В качестве примера подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти можно назвать приказы Федеральной службы занятости: Приказ «О предоставлении компенсационных выплат работникам пред­приятий, учреждений и организаций, вынужденно работающим неполный рабочий день или неполную рабочую неделю» от 26 мая 1993 г. № 67 и Приказ № 51 «Об утверждении «Положения о поряд­ке и условиях предоставления компенсационных выплат работникам предприятий, учреждений и организаций, находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы» от 20 апреля 1994 г.

Источником трудового права могут быть акты органов местного самоуправления, если они касаются режима работы предприятий, находящихся на их территории, или регулируют иные вопросы в сфере труда. Выше подчеркивалась специфика источников трудового права, проявляемая в том, что важную роль в регулировании трудовых отношений играют акты-соглашения: генеральные, отраслевые и иные соглашения, а также коллективные договоры. С помощью нормативных положений актов-соглашений и особенно коллективных договоров можно восполнять пробел в правовом регулировании трудовых отношений, конкретизировать законода­тельные нормы применительно к особенностям производства и условиям работы. Коллективные договоры и соглашения заключают­ся в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. и изменениями и дополнениями от 24 ноября 1995 г.

Рассматривая вопрос об источниках трудового права, следует выделить две их особенности.

Первая особенность — в системе нормативных актов о труде  важное место занимают акты-соглашения: генеральные, отраслевые, региональные, а также коллективные договоры. Ни в какой другой отрасли права, кроме трудового права, нет таких источников права. В этих актах-соглашениях с учетом результатов хозяйственной деятельности определяются оплата труда работников, социаль­но-бытовые и иные льготы. Практически любой вопрос, касающий­ся труда работников, может быть решен в актах-соглашениях, если такое решение не ухудшает положение работников по сравнению с законодательством о труде. Это правило сформулировано в ст. 5 КЗоТ Российской Федерации:

условия договоров о труде, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством о труде, являются недействи­тельными.

Вторая особенность источников трудового права, которая ха­рактерна только для данной отрасли права, состоит в том, что среди нормативных актов о труде имеются постановления Министерства труда Российской Федерации. Эти акты необходимы по двум при­чинам. Во-первых, ими обеспечивается единообразное решение во­просов, не имеющих региональных особенностей, а во-вторых, с их помощью решаются вопросы правильного применения законодательства, особенно в условиях, когда наряду с нормативными акта­ми России действуют акты бывшего Союза ССР и не всегда тексту­ально можно определить приоритет законов Российской Федера­ции. В качестве примера приведем ст. 66 КЗоТ, которая предусматривает, что всем работникам предоставляются ежегодные отпуска с сохранением места работы (должности) и среднего заработка. Союзный же акт — постановление Совета Министров СССР «О работе по совместительству» от 22 сентября 1988 г. — закрепил право на оплачиваемый отпуск за незначительной частью совмес­тителей-рабочих и некоторых других категорий работников. По­требовалось разъяснение Министерства труда от 25 ноября 1993 г., в котором сказано, что ограничения в оплате отпусков и выплате компенсации за неиспользованный отпуск совместителям не долж­ны применяться как противоречащие КЗоТ РФ (ст. 66). Всем лицам, работающим по совместительству, предоставляются ежегодные оп­лачиваемые отпуска по совмещаемой работе либо выплачивается компенсация за неиспользованный отпуск при увольнении.

 

Тема 5.2. Трудовое правоотношение

 

Понятие трудового правоотношения

 

Трудовое право регулирует трудовые отношения. В недалеком прошлом они были трудовыми отношениями только рабочих и слу­жащих, поскольку их труд базировался на государственной собственности, которая практически являлась единственной формой собственности. Кооперативно-колхозная собственность, закреп­ленная Конституцией 1977 г., очень близко примыкала к государственной собственности.

Положение существенно изменилось с переходом к рыночным отношениям. Возникли разные формы собственности. Действую­щая Конституция Российской Федерации признает и закрепляет равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Многообразие форм собственности не могло не повлиять и на хозяйствующих субъектов. Предприни­мательской деятельностью наряду с государственными и муници­пальными унитарными предприятиями занимаются хозяйствен­ные товарищества в форме полного товарищества и товарищества на вере, и хозяйственные общества — акционерные общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью Как регулируется труд в этих товариществах и обществах? Распространяется ли трудовое право на тех, кто там трудится? Участники товариществ, акционеры, если они трудятся в этих товариществах и обществах, находятся не только в имущественных, но и в трудовых отношениях. Если имущественные отношения, касающиеся создания уставного и иных фондов, личных вкладов в имущество предприятия, реализации акций, распределения прибыли, имущественной ответственности, регулируются гражданским законодательством, то отношения, основанные на личном труде, — сфера действия трудового законодательства. Фактические трудовые отношения участников товариществ и обществ являются доказательством заключения трудового договора.

Таким образом, трудовое право регулирует трудовые отношения как работников государственных и муниципальных предприятий, так и участников хозяйственных товариществ и обществ, основанных на личном труде. К предмету трудового права отно­сятся также трудовые отношения работников с бюджетными уч­реждениями и некоммерческими организациями. Для трудовых отношений, составляющих предмет трудового права, характерны­ми являются следующие признаки:

1. Трудовые отношения представляют собой отношения по непосредственному применению труда в коллективах предприятий, учреждений и организаций. Труд — это процесс взаимодействия человека с природой, но, действуя на природу, совместно исполь­зуя средства и предметы труда, осуществляя взаимный обмен своей деятельностью, люди вступают в отношения друг с другом. Поэтому труд осуществляется в рамках определенной общественной формы. Эта общественная форма представляет собой синтез отно­шений, возникших в процессе производства и распределения.

2. Трудовые отношения характеризуются также тем, что личная волевая деятельность исполнителя работы осуществляется в усло­виях кооперированного труда с подчинением правилам внутренне­го трудового распорядка, действующим на данном предприятии. В отличие от применения труда в рамках трудовых отношений ин­дивидуальная трудовая деятельность осуществляется вне правил внутреннего трудового распорядка. Важная особенность индиви­дуальной трудовой деятельности состоит в том, что она организует­ся гражданином самостоятельно и по своему усмотрению. Лица, занимающиеся такой деятельностью, самостоятельно определяют продолжительность своего рабочего времени, выполняемая ими работа производится за рамками трудового коллектива.

3. Трудовое отношение всегда является возмездным отношением. Выполнение работы по трудовому отношению во всех случаях вызывает ответное действие предприятия — выплату вознагражде­ния за затраченный труд. Специфика этого вознаграждения в отли­чие от вознаграждения, выплачиваемого за труд вне рамок трудового отношения, состоит в том, что оно производится за живой затраченный труд и его результаты в денежной форме. При индивидуальной трудовой деятельности, которая также носит возмездный характер, оплачивается только результат такой деятельности: выполненные услуги, изготовленные товары и др.

Изложенные признаки позволяют отграничивать трудовые от­ношения от гражданских. Это отграничение имеет важное практи­ческое значение, поскольку в практике хозяйственной деятельнос­ти встречаются попытки оформить трудовые отношения как граж­данские, а гражданские — в качестве трудовых. Испытывая потреб­ность в высококвалифицированных специалистах, которые уже состоят в трудовых отношениях с другими организациями[27] и не хотят выполнять дополнительную работу по трудовому договору, работо­датель заключает со специалистом договор подряда. Однако такой договор, поскольку его реализация связана с выполнением посто­янной работы по занимаемой должности, нельзя считать граждан­ско-правовым договором. Для трудовых отношений в отличие от гражданских характерно выполнение любой работы по определен­ной специальности, квалификации, должности, которое предпола­гает вхождение в личный состав организации и обязанность тру­диться с подчинением внутреннему трудовому распорядку. Совместный труд в коллективе определяет действие правовых норм, регламентирующих режим рабочего времени и времени отдыха, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей, т.е. правовых институтов, специфических для трудового права. В отношениях, регулируемых гражданским нравом, отсутствуют оба этих признака. Основное содержание от­ношений, регулируемых нормами трудового права, — сфера не­посредственного применения труда. Для гражданского права ха­рактерным является регулирование, как правило, результатов тру­довой деятельности. Его объектом является овеществленный труд. Специфика трудовых отношений заключается и в том, что для них характерно сочетание начал равенства и подчинения. Трудовой договор заключается между юридически равными субъектами, однако, вступив в трудовое правоотношение, работник подчиняется распоряжениям администрации. Кооперация труда требует согласованных действий участников трудового процесса. Эту согласованную деятельность обеспечивает администрация организации. В тех случаях, когда заключаются гражданско-правовые договоры, равенство сторон присуще всем стадиям гражданско-правовых отношений.

 

Субъекты трудового правоотношения

 

Одним из субъектов трудового правоотношения всегда является физическое лицо — гражданин. Для вступления в трудовые правоотношения граждане должны обладать трудовой правосубъектностью. В отличие от гражданского права трудовое право не знает самостоятельных понятий «правоспособность» и «дееспособность». Это объясняется тем, что каждый обладающий способностью трудиться должен ее осуществлять своими личными волевым: действиями. Нельзя исполнять трудовые обязанности при помощи других лиц. Трудовая правосубъектность — правовая категория, выражающая способность граждан быть субъектами трудовых пра­воотношений, приобретать своими действиями права и принимать на себя обязанности, связанные со вступлением в эти правоотноше­ния. Такая правосубъектность, по общему правилу, возникает с 15 лет. Но немало и таких молодых людей, которые, обучаясь в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждени­ях начального и среднего профессионального образования, хотят работать в свободное от учебы время. Это дает им возможность не только иметь определенный заработок, но и лучше подготовиться к самостоятельной трудовой жизни.

С учетом данных факторов допускается прием подростков на работу с 14 лет. Необходимо, чтобы работа с такого возраста не отражалась на состоянии здоровья подростков, не нарушала про­цесса обучения. Обязательное условие приема на работу подростка по достижении им четырнадцатилетнего возраста — согласие роди­телей, усыновителей или попечителя. Важно отметить, что вступле­ние в трудовое правоотношение лиц с 15 лет сопровождается уста­новлением для них льгот в области рабочего времени. Они работают меньше взрослых работников. Конкретная продолжительность ра­бочего времени дифференцируется в зависимости от возраста: для работников в возрасте от 16 до 18 лет — не более 36 часов в неделю, для работников в возрасте от 15 до 16 лет, а также учащихся в возрасте от 14 до 15 лет, работающих в период каникул, — не более 24 часов в неделю. Если учащиеся работают в свободное от учебы время (не во время каникул), то продолжительность их рабочего времени не может превышать половины той нормы рабочего вре­мени, которая установлена для лиц соответствующего возраста, т.е. для учащихся от 14 до 16 лет — не более 12 часов в неделю, а от 16 до 18 лет — не более 18 часов в неделю.

Проиллюстрируем данное положение примером. Студент юридического колледжа в возрасте 17 лет работает в канцелярии суда после занятий. Продолжительность его рабочего времени — 18 часов в неделю. В тех случаях, когда этот студент работает в суде и каникулярное время, ему устанавливается рабочая неделя продол­жительностью 36 часов.

Гражданин как сторона трудового правоотношения имеет раз­личные правовые связи с другой стороной этого правоотноше­ния — юридическим лицом. В отдельных случаях трудовые право­отношения возникают между двумя физическими лицами. К ним относятся случаи, когда гражданин в качестве индивидуального предпринимателя принимает на работу другого гражданина или когда возникает трудовое правоотношение по поводу ведения до­машнего потребительского хозяйства (трудовое правоотношение с домашней работницей, с водителем автомашины и др.).

Юридическими лицами в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) признаются органи­зации, которые имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечают по своим обязательствам этим имуществом, могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Законодательство предусматривает различные организационно-правовые формы юридического лица. В качестве субъекта тру­дового правоотношения могут выступать коммерческие и неком­мерческие организации. К коммерческим организациям относятся хозяйственные товарищества (полное товарищество, товарищество на вере, производственный кооператив, государственное и му­ниципальное унитарное предприятие) и общества (общество с ограниченной или дополнительной ответственностью, акционерное общество).

Некоммерческие организации — потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, а также юридические лица в иных формах, предусмотренных законом. Все эти организации  обладают трудовой правосубъектностью для установления трудо­вых правоотношений как с лицами наемного труда, так и с гражданами — участниками организаций. Границы трудовой правосубъектности подвижны, поскольку все организации самостоятельны в определении численности работников и их заработной платы. Исключение составляют бюджетные учреждения, однако и они, исходя из утвержденного им фонда заработной платы, могут само­стоятельно определять свою численность.

Основание возникновения трудового правоотношения

 

Основанием возникновения трудового правоотношения являет­ся трудовой договор. С его помощью граждане реализуют свою способность к труду. Определение понятия трудового договора содержится в ст. 15 КЗоТ:

Трудовой договор (контракт) есть соглашение между трудящимся и предприятием, учреждением, организацией, по которому трудящийся обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а предприятие, учреждение, организация обязуется выплачивать трудящемуся заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон.

В этом определении выделены родовые признаки трудового договора. Конкретное содержание трудового договора зависит от соглашения сторон. Однако при этом следует помнить, что условия договоров о труде, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством о труде, являются недействительными (ст. 5 КЗоТ). Следовательно, в трудовом договоре могут быть предусмотрены условия труда более благоприятные, чем в законодательных актах, но недопустимо снижать в договорном порядке правовые гарантии, установленные законодательством о труде.

Во всех статьях КЗоТ термин «трудовой договор» соседствует с термином «контракт». Такое соседство означает, что законодатель не видит различий между трудовым договором и контрактом. Поэ­тому если заключается трудовой договор на неопределенный срок, то можно считать, что работник имеет не ограниченный сроком контракт с предприятием. Заключение контракта на определенный срок означает заключение срочного трудового договора. Таким об­разом, произошла переоценка контрактов, которые раньше рас­сматривались как разновидность срочного трудового договора с присущими им особенностями.

Законодательство о труде предусматривает различные виды трудового договора: договор на неопределенный срок, договор на определенный срок не более пяти лет, договор на время выполне­ния определенной работы. Последние два вида договора относятся к срочным трудовым договорам. Особенности срочного трудового договора заключаются в том, что, во-первых, он не может быть расторгнут до истечения срока по инициативе работника без ува­жительных причин (болезни или инвалидности, препятствующих выполнению работы по договору, нарушения администрацией за­конодательства о труде и т.д.), и, во-вторых, договор прекращается по истечении срока, кроме случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения.

С переходом к рыночным отношениям руководители различных хозяйственных структур, чтобы застраховать себя от последствий неблагоприятной экономической конъюнктуры, стали шире при­менять срочные трудовые договоры. И хотя работа, на которую принимались граждане, носила постоянный характер, срочный тру­довой договор из исключения стал превращаться в правило.

В целях повышения гарантий прав граждан в сфере труда Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в КЗоТ РСФСР» от 25 сентября 1992 г. ввел ограничения на заключение срочных трудо­вых договоров, предусмотрев, что они заключаются тогда, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределен­ный срок. В ст. 17 КЗОТ предусмотрен и перечень случаев заключе­ния срочных трудовых договоров. К ним относятся прежде всего случаи, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения. К ним относятся, например, все случаи длительного отсутствия работника на работе, когда для выполнения его обязанностей заключается срочный трудовой договор с другим работником. Наиболее типичный случай — отсутствие женщины в связи с рождением ребенка, когда на ее место принимается другой работник. Возвращение женщины по окончании отпуска по уходу за ребенком к исполнению своих обязанностей означает прекращение срочного трудового договора для работника, занимавшего его должность. В ст. 17 КЗоТ в качестве оснований для заключения срочного трудового договора указаны также личный интерес работника и другие все случаи, непосредственно предусмотренные законом. Так, согласно Федеральному закону «О высшем и послевузском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. замещение всех должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении, за исключением должностей декана факультета и заведующего кафедрой, производится по трудовому договору (контракту), заключенному на срок до пяти лет.

На практике нередко возникает вопрос о юридических последствиях срочных трудовых договоров, заключенных до ограничения сферы их применения, а именно: правомерно ли увольнение работника в связи с истечением срока трудового договора, если он с этим не согласен. В тех случаях, когда вопрос о расторжении срочных трудовых договоров возник после 6 октября 1992 г. (дата введения в действие Закона от 25 сентября 1992 г., установившего ограничения в применении срочных трудовых договоров), законность его прекращения должна оцениваться в соответствии с ч. 2 ст. 17 КЗоТ. Если срочный трудовой договор был заключен при отсутствии условий, предусмотренных в этой статье, он признается неправомерным и его расторжение по истечении установленного срока признается незаконным.

Все трудовые договоры заключаются в письменной форме. Такая форма дает возможность предусмотреть права и обязанности как работодателя, так и работника, конкретизировать отдельные условия применительно к индивидуальным особенностям сторон договора, зафиксировать дополнительные условия, при которых работник соглашается поступить в организацию. Одного работника интересует работа только в утреннюю смену, другого — работа с предоставлением отпуска летом, когда его дети-школьники имеют длительные каникулы. Если договоренность не оформлена письменно, она будет лишена конкретности и определенности. Фиксация всех условий труда, конкретных обязанностей работодателя и работника в едином письменном договоре служит гарантией защи­ты интересов граждан при возникновении трудовых споров в связи с применением индивидуально-трудового соглашения.

После заключения трудового договора издается приказ (распоряжение), который объявляется работнику под расписку. Зачисле­ние на работу по приказу производится со дня, указанного в договоре.

Содержание трудового договора определяется его сторонами. Сюда входит установление условий, на которых работает гражда­нин. В любом трудовом договоре есть условия, по которым работо­датель и гражданин обязаны договориться. Они так и называются: «обязательные условия». Если нет договоренности по этим услови­ям, нет и трудового договора.

К обязательным условиям относятся:

место работы — наименование предприятия, куда принимается работник;

трудовая функция — работа по определенной специальности, квалификации, должности, которая должна выполняться работ­ником;

дата начала работы (и дата ее окончания, если заключается срочный трудовой договор).

Помимо обязательных условий в трудовой договор включаются дополнительные. Переход к рыночным отношениям, повышение роли договора в регулировании труда определили значительное расширение дополнительных условий, включаемых в договор. Если перечень обязательных условий носит исчерпывающий характер, то дополнительные условия всегда подвижны. Их включение в до­говор зависит от результатов договоренности по вопросам, пред­ставляющим взаимный интерес или интерес одной стороны, с кото­рым согласилась другая сторона.

Среди дополнительных условий выделяются условия оплаты. От того, как они будут определены, насколько связаны с результатами труда, во многом зависит успешная деятельность работника.

Прежде всего в трудовом договоре определяется размер тариф­ной ставки (должностного оклада) работника по профессии (долж­ности), квалификационному разряду и квалификационной катего­рии, предусмотренным в коллективном договоре или ином локаль­ном нормативном акте. Однако по соглашению сторон может быть установлен более высокий размер оплаты труда, чем в соответству­ющем акте (соглашении). Установление в индивидуальном порядке более высокого размера оплаты труда должно быть связано с осо­бой квалификацией работника, выполнением более сложных задач, программ.

В трудовом договоре также могут быть предусмотрены различ­ные доплаты и надбавки стимулирующего и компенсационного характера: за профессиональное мастерство и высокую квалифи­кацию, классность, ученую степень, отклонение от нормальных условий труда. Если при приеме на работу оговаривается совме­щение профессий или должностей, то в договоре указывается раз­мер доплат за это совмещение. Конкретный размер доплат опре­деляется исходя из сложности выполняемой работы, ее объема, занятости работника по основной и совмещаемой работе. Стороны могут договориться и об иных компенсациях за совмещение про­фессий (должностей), например о дополнительном отпуске, повы­шенном размере вознаграждения по итогам года, если это не про­тиворечит локальным нормативным актам, действующим в орга­низации.

Помимо размера тарифной ставки (должностного оклада) и раз­личных доплат и надбавок в трудовом договоре обычно указывают­ся размер премий и периодичность их выплаты. Такая определен­ность в премировании дает возможность работнику лучше ориен­тироваться в условиях материального обеспечения исходя из ре­зультатов своего труда и является дополнительным стимулом для успешной работы. Количественное соотношение между тарифом (окладом) и премией согласовывается сторонами договора в зависимости от характера и содержания работы, специфики обязаннос­тей. Высокая доля оклада в общем заработке целесообразна, напри­мер, при заключении трудового договора с ведущими специалиста­ми, занятыми перспективными проблемами технического перево­оружения производства, создания новейших технологий и кон­струкций. Для директора и других категорий работников, от кото­рых непосредственно зависит качество выполнения производст­венной программы, договорных обязательств, увеличение объемом производства товаров народного потребления, обеспечение роста прибыли, более рациональным является закрепление в трудовом договоре (контракте) высокой доли премии, размер которой возрастает пропорционально конечному результату деятельности организации.

Работник, решая вопрос о заключении с организацией трудово­го договора, в ряде случаев особое значение придает режиму рабо­чего времени. Загруженность домашними делами, выполнение ра­боты по разовым договорам с различными организациями исклю­чает для него возможность работы с полным рабочим временем, вызывает необходимость иметь два-три дня в неделю, свободных от работы. Все эти вопросы могут быть решены в трудовом договоре, предусмотрев дополнительные условия о неполном рабочем време­ни, гибком графике работы и т.д.

В трудовом договоре (контракте) могут предусматриваться дополнительные по сравнению с законодательством условия об отпус­ках, включая повышение продолжительности ежегодного отпуска и установление нового вида дополнительных отпусков, льготы и услуги по социальному обслуживанию, социальному обеспечению, дополнительному медицинскому страхованию и другим видам об­служивания за счет средств предприятия.

Дополнительные условия касаются не только прав и гарантий работника. На него могут быть возложены и дополнительные обязанности, не свойственные другим членам коллектива, например обязанность соблюдать коммерческую тайну. Под коммерческой тайной понимается информация, которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее кон­фиденциальности. Законодательством предусматривается, что в каждой организации должен быть утвержден перечень сведений, составляющих коммерческую тайну, с учетом постановления Совета Министров РСФСР от 5 декабря 1991 г. о сведениях, не являю­щихся коммерческой тайной. Невыполнение обязанности по соблюдению коммерческой тайны считается дисциплинарным проступком со всеми вытекающими отсюда последствиями[28]. Кроме того, работники, разгласившие коммерческую тайну вопреки тру­довому договору, обязаны возмещать причиненные убытки (ч. 1 ст. 139 ГК РФ)[29].

Во многих случаях прием на работу оформляется с условием об испытании, чтобы проверить соответствие работника поручаемой ему работе. Это дает возможность работодателю судить о квалифи­кации работника не столько по представленным им документам, сколько по фактической работе, и в случае неудовлетворительных результатов расторгнуть трудовой договор в упрощенном порядке. Работник должен знать о последствиях работы с испытанием и дать свое согласие. Поэтому запись в приказе о приеме на работу с испытанием правомерна, если основана на трудовом договоре.

Если стороны пришли к соглашению об установлении испыта­ния, то ими же определяется его конкретный срок. Рамки такого срока установлены законодательством — до трех месяцев, а в от­дельных случаях, по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом, — до шести месяцев. Обычно при установ­лении срока испытания исходят из специфики производства, ха­рактера поручаемой работы. Современная технология, примене­ние машин с системами программного управления, сложные функ­ции, поручаемые работнику, не дают возможности всесторонне проверить его квалификацию за короткий срок. Наиболее распро­странен срок испытания продолжительностью три месяца. Ста­тья 23 КЗоТ предусматривает, что лица, не выдержавшие испыта­ния, увольняются с работы. На практике эта норма воспринимается неоднозначно. Одни считают возможным расторжение трудового договора только по истечении предусмотренного в соглашении срока испытания, другие полагают, что такое увольнение правомер­но и до истечения этого срока. В последнее время судебная практи­ка чаще придерживается второго варианта. В ее основе лежит оцен­ка реальной ситуации. Если неспособность работника к выполне­нию работы отчетливо выявлена до истечения срока испытания, то отпадает необходимость в продолжении им работы. В противном случае возрастает ущерб, причиняемый предприятию некомпе­тентностью работника, его непрофессионализмом. Следует отме­тить, что ст. 23 КЗоТ говорит не об увольнении по окончании срока испытания, а об освобождении от работы при неудовлетворитель­ном результате. А такой результат может иметь место и до истече­ния срока испытания, и по его окончании. Все зависит от конкрет­ных обстоятельств.

Прием на работу — вопрос соглашения сторон. Однако в законодательстве предусмотрены случаи, когда заключение трудового договора обязательно для работодателя. Наиболее распространен­ный случай — заключение трудового договора с работниками, при­глашенными на работу в порядке перевода из другой организации по согласованию между руководителями организаций. В соответст­вии со ст. 18 КЗоТ такому работнику не может быть отказано в заключении трудового договора, причем такой договор должен быть заключен с первого рабочего дня, следующего за днем уволь­нения с предыдущей работы (если соглашением сторон не было предусмотрено иное). Правило об обязательном заключении трудо­вого договора с лицами, приглашаемыми на работу в порядке перевода, нарушается обычно в тех случаях, когда к моменту приглаше­ния имелось заявление работника об увольнении по собственному желанию и поэтому освобождалась соответствующая должность, а ко дню заключения трудового договора такое заявление было ото­звано работником. Во избежание нарушений ст. 18 КЗоТ следует соблюдать выработанное судебной практикой правило о лицах, по­давших заявление об увольнении по собственному желанию. Это правило сводится к тому, что любое лицо, подавшее заявление об увольнении по собственному желанию, вправе до истечения срока предупреждения отозвать свое заявление, кроме случаев, когда на его место был приглашен другой работник, которому по закону нельзя отказать в заключении договора. Из приведенной выше си­туации вытекает, что на работу был приглашен другой работник, которому в силу ст. 18 КЗоТ нельзя было отказать в заключении трудового договора, и в связи с этим лицо, подавшее заявление об увольнении по собственному желанию, не вправе свое заявление взять обратно.

Порождением перехода к рынку явилось увеличение числа незанятого населения. Эту категорию граждан, не работающую в те­чение определенного времени, но изъявляющую желание трудить­ся, нельзя отождествлять с теми, которые не хотят работать. Чтобы обеспечить помощь заинтересованным в работе, законодательство о занятости[30] определяет их правовой статус. Они признаются без­работными, если: а) являются трудоспособными; б) не имеют рабо­ты и заработка (не учитываются выходное пособие и заработок, выплачиваемые при высвобождении с предприятий, а также выпла­ты за выполнение общественных работ по направлению службы занятости); в) зарегистрированы в службе занятости в целях поиска подходящей работы; г) готовы приступить к работе.

Решение о признании гражданина безработным принимается службой занятости по месту его жительства не позднее 11 дней с момента обращения и предъявления необходимых документов (паспорта, трудовой книжки, свидетельств о профессиональной квалификации, справки о среднем заработке по последнему месту работы и др.).

Получение статуса безработного влечет за собой оказание ему материальной и социальной поддержки. К ней относятся: предо­ставление компенсаций работникам, высвобождаемым из органи­заций (в течение третьего месяца со дня увольнения); выплата сти­пендий в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации; преимущественное право на учас­тие в оплачиваемых общественных работах; компенсация затрат в связи с переездом в другую местность по предложению службы занятости; выплата пособия по безработице.

Впервые в нашем законодательстве применяются термины «безработный», «пособие по безработице» и другие термины, характер­ные для рынка наемного труда. Между ними существует неразрыв­ная связь, определяемая отношениями в сфере трудоустройства. Так, безработные обязаны регулярно перерегистрироваться в орга­нах службы занятости (не реже двух раз в месяц), а также не отка­зываться от предложений подходящей работы. Если эти обязаннос­ти не выполняются, то приостанавливается выплата пособия по безработице.

С переходом к рыночным отношениям отменены ограничения в приеме на работу лиц, состоящих в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также бра­тья, сестры, родители и дети супругов) с работающими на предпри­ятии. Снятие ограничений касается их совместной службы на одном предприятии, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Все предприятия полностью свободны в определении круга лиц, с которыми возникают трудовые отношения. Исключение составля­ют лишь государственные и муниципальные предприятия, где за­прещение работать на одном предприятии родственникам или лицам, находящимся между собой в близком свойстве, сохранилось (ст. 20КЗоТ).

 

Изменение содержания трудового правоотношения

 

Договорные условия труда, составляющие содержание трудово­го правоотношения, могут быть изменены только по соглашению сторон. Это принципиальное положение закреплено в ст. 24 КЗоТ, которая подчеркивает, что администрация не вправе требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым дого­вором, и ст. 25 КЗоТ, предусматривающей, что перевод на другую работу на том же предприятии, в учреждении, организации, а также перевод на работу на другое предприятие, в учреждение, организа­цию либо в другую местность, хотя бы вместе с предприятием, учреждением, организацией, допускается только с согласия работника[31].

Трудовой договор заключается с организацией. Ее структурные подразделения не являются местом работы, если об этом специаль­но не оговорено в трудовом договоре. Поэтому не считается пере­водом на другую работу и не требует согласия работника переме­щение его в той же организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение в той же местности, поручение работы на другом механизме или агрегате в пределах специальности, ква­лификации или должности, обусловленной трудовым договором (контрактом). Администрация не вправе перемещать работника на работу, противопоказанную ему по состоянию здоровья. Таким об­разом, изменение места работы возможно при соблюдении трех условий: любое рабочее место, на которое перемещается работник, должно соответствовать его специальности, квалификации, долж­ности; любое перемещение за пределы той местности, где находит­ся организация, с которой работник состоит в трудовом отношении, незаконно; работа, на которую переводится работник, должна быть безопасной для его здоровья. Нельзя больного радикулитом работ­ника перемещать на работу, связанную с переноской тяжестей. Противопоказано человеку, подверженному аллергии, находиться в помещении с повышенной загазованностью и т.п.

Перемещение на другое рабочее место может вызвать потерю в заработке. Необходимо время для адаптирования на новом рабочем месте, позитивного восприятия нового микроколлектива, изменив­шейся производственной обстановки. Чтобы гарантировать работ­нику прежнюю заработную плату, ст. 95 КЗоТ предусматривает, что в тех случаях, когда в результате перемещения работника уменьша­ется заработная плата по не зависящим от него причинам, произво­дится доплата до прежнего среднего заработка в течение двух меся­цев со дня перемещения. Двухмесячный срок считается достаточ­ным для восстановления работником своей квалификации, настроя на работу и соответственно прежней заработной платы.

Закон ничего не говорит о причинах, с которыми связано пере­мещение работника без его согласия. Ведь такое перемещение может быть обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Например, меняется профиль организации, требую­щий большего числа работников на определенных участках произ­водства, образуется новое структурное подразделение, от работы которого в значительной степени зависит успешное выполнение договорных обязательств. Но не исключаются и ситуации, когда неприязненные отношения между руководителем и подчиненным могут проявиться в перемещении последнего без его согласия на другое рабочее место или в другое структурное подразделение. По­скольку в законодательстве не определены причины, могущие вы­звать перемещение работников на другие рабочие места и в иные структурные подразделения, этот пробел восполняется судебной практикой. Такие перемещения не могут определяться субъектив­ными отношениями внутри трудового коллектива. Их необходи­мость — в объективных факторах, когда, например, происходят изменения в технологии производства, в организации труда и т.д. Нет каких-либо изменений в организации производства, труда, нет оснований и для перемещения работника на другое рабочее место, в другое структурное подразделение. При отсутствии объективных причин для перемещения вопрос о другом рабочем месте или о другом структурном подразделении может решаться лишь с согла­сия работника.

Статья 25 КЗоТ специально выделяет вопрос об изменении существенных условий труда. Он рассматривается не как часть общей проблемы перевода, хотя излагается вместе с ним в одной статье. Речь идет об изменении существенных условий труда при продол­жении работы по той же специальности и квалификации. Во многих случаях изменяются только существенные условия труда, а харак­терные признаки перевода — место работы и трудовая функция — остаются прежними. Например, женщина, имеющая ребенка, была принята на работу в утреннюю смену, но затем предприятие пере­шло на трехсменный режим. Она отказалась от работы в разные смены и была уволена за отказ продолжать работу в связи с изменением существенных условий труда. Если бы отказа не было, то имело бы место изменение существенных условий труда при той же работе и на том же месте. Изменение существенных условий труда допустимо только при изменениях в организации производства и труда. Последнее обстоятельство имеет превалирующее значение. При доказанности, что существенные условия труда изменились не по объективным причинам (в связи с изменениями в организации труда и производства), такое изменение признается неправомерным и администрация обязана восстановить те существенные усло­вия труда, которые были до их изменения.

Законодательство не содержит исчерпывающего перечня существенных условий труда, которые могут быть изменены администрацией предприятия. Дается лишь примерный перечень: системы и размеры оплаты труда, льготы, режим работы, установление или отмена неполного рабочего времени, совмещение профессий, из­менение разрядов и наименование должностей. Это означает, что любое условие труда, которое стороны посчитали необходимым включить в трудовой договор, является существенным. Об измене­нии существенных условий труда работник должен быть поставлен в известность не позднее чем за два месяца. Однако «поставить в известность» не означает согласия работника. Поэтому и последст­вия здесь разные. При переводе на другую работу требуется согласие работника, и, если последнего нет, а работник тем не менее переведен на другую работу, он подлежит восстановлению на прежней работе. В тех же случаях, когда работник поставлен и известность об изменении существенных условий труда и он с этим не согласен, трудовой договор прекращается по п. 6 ст. 29 КЗоТ — за отказ продолжать работу в связи с изменением существенных условий труда.

Переводы на другую работу по их продолжительности классифицируются на постоянные и временные. Последние ничем не отличаются от переводов на постоянную работу и также производят­ся по соглашению сторон. Особенности имеют только те времен­ные переводы, которые специально указаны в законе как переводы, осуществляемые в одностороннем порядке — администрацией без согласия работника. Такие временные переводы предусмотрены ст. 26 и 27 КЗоТ РФ.

Один из них — перевод в случае производственной необходи­мости. Согласно ст. 26 КЗоТ в случае производственной необходи­мости для предприятия администрация имеет право переводить ра­ботников на срок до одного месяца на не обусловленную трудовым договором (контрактом) работу на том же предприятии либо на другом предприятии, но в той же местности с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе. Краткие сроки перевода и гарантии по оплате труда призва­ны компенсировать отступление от общего правила, заключающе­гося в том, что переводы на другую работу осуществляются с согла­сия работника.

Чтобы избежать возможных ошибок при применении ст. 26 КЗоТ, важно иметь правильное представление о производственной необходимости, являющейся основанием обязательного для работ­ника временного перевода на другую работу. Прежде всего произ­водственная необходимость, которая дает право администрации временно переводить работника на другую работу, не обусловлен­ную трудовым договором, должна возникнуть у предприятия по месту постоянной работы. Поэтому перевод работника в случае производственной необходимости на другое предприятие осуществляется в интересах предприятия, с которым работник состоит в трудовом отношении. Таким образом, наличие производственной необходимости у предприятия, осуществляющего временный пере­вод на другую работу, — важное условие правомерности такого перевода.

Ключевой момент для разграничения случаев производственной необходимости от иных, не являющихся таковыми, — упоми­нание в ст. 26 КЗоТ исключительных случаев. В законодательстве отсутствует исчерпывающий перечень случаев производственной необходимости. Такой перечень нельзя составить, поскольку многоотраслевой характер экономики, конкретные ситуации, в ко­торых работают предприятия, всегда могут создать нестандартную обстановку, не вписывающуюся в рамки перечня случаев производственной необходимости. Однако примерный перечень, куда включены такие случаи, как предотвращение или ликвидация стихийного бедствия, производственной аварии или немедленное устранение их последствий, предотвращение несчастных случаев, простоя, гибели или порчи государственного или общественного имущества, и упоминание о других исключительных случаях подчеркивают их неординарность, когда предприятие может удовлетворить не терпящие отлагательства потребности за счет перестановки людей путем их временного перевода на другую работу.

Перевод на другую работу в связи с производственной необходимостью может иметь место без учета специальности и квалификации работника. Однако такой перевод недопустим, если он противопоказан по состоянию здоровья работника.

Одним из видов перевода в случае производственной необходи­мости является замещение отсутствующего работника.

Часть 2 ст. 26 КЗоТ указывает, что продолжительность перевода на другую работу для замещения отсутствующего работника не может превышать одного месяца в течение календарного года. Замещение отсутствующего работника, как правило, необходимо, когда работник с распорядительными функциями находится в дли­тельной командировке, в очередном отпуске и т.д. При наличии на предприятии вакантной должности перевод на эту должность без согласия работника допускается только в случаях, вызываемых производственной необходимостью, т.е. когда налицо обстоятель­ства чрезвычайного характера, предусмотренные ч. 1 ст. 26 КЗоТ.

К временным переводам, производимым без согласия работни­ка, относятся также переводы на другую работу в случае простоя. В отличие от производственной необходимости, когда на предпри­ятии имеется работа, но в интересах производства необходим пере­вод работников на другую работу, простой — вынужденный пере­рыв в работе, вызванный непредвиденными обстоятельствами (на­пример, отсутствием сырья, поломкой оборудования, машин, агре­гатов). Поэтому работники переводятся в случае простоя на другую работу с учетом их специальности, квалификации. Что касается продолжительности перевода на другую работу в случае простоя, то при переводе на том же предприятии работники переводятся на все время простоя, а при переводе на другое предприятие, но в той же местности, продолжительность перевода ограничена одним меся­цем. Иначе, чем при производственной необходимости, решается и вопрос об оплате за время перевода в случае простоя. При переводе на нижеоплачиваемую работу вследствие простоя за работниками, выполняющими нормы выработки, сохраняется средний заработок по прежней работе, а за работниками, не выполняющими нормы или переведенными на повременно оплачиваемую работу, сохраня­ется их тарифная ставка (оклад).

Отказ от перевода на другую работу в случае производственной необходимости или простоя без уважительных причин считается нарушением трудовой дисциплины.

Законодательство знает и обязательные временные переводы, которые осуществляются в интересах охраны здоровья работника. Эти временные переводы не относятся к переводам, осуществляе­мым администрацией по собственной инициативе, поскольку осно­ванием таких переводов является заключение медицинского уч­реждения. В соответствии с медицинским заключением работники, нуждающиеся по состоянию здоровья в более легкой работе, пере­водятся на такую работу временно. Возможен и постоянный пере­вод на более легкую работу, если этого требует состояние здоровья работника.

Прекращение трудового правоотношения

 

Трудовое правоотношение прекращается по различным осно­ваниям. Одни из них применяются по инициативе администрации, другие — по инициативе работника, третьи — по инициативе тре­тьих лиц, четвертые — по основаниям, которые не относятся ни к одной из первых трех групп оснований. Удельный вес различных оснований прекращения трудового договора в общем объеме увольнений неоднозначен. Наиболее распространенными основа­ниями расторжения трудового договора являются увольнения по инициативе работника и по инициативе работодателя, и поэтому они нуждаются в детальном рассмотрении. Остальные основания прекращения трудового договора могут быть изложены более кратко.

Все основания прекращения трудового договора обобщены в ст. 29 КЗоТ. Эта статья начинается с п. 1 — трудовой договор пре­кращается по соглашению сторон. Как правило, данное основание применяется при досрочном расторжении трудовых договоров, за­ключенных на определенный срок или на время выполнения опре­деленной работы, но возможно прекращение по соглашению сто­рон любого трудового договора. При достижении договоренности между работником и администрацией на прекращение трудового договора (контракта) по п. 1 ст. 29 КЗоТ договор прекращается в срок, определенный сторонами. Аннулирование такой договорен­ности может иметь место лишь при взаимном согласии администра­ции и работника. Пункт 2 ст. 29 относится только к срочным трудо­вым договорам. Он предусматривает прекращение трудового дого­вора по истечении срока, на который он заключен. Однако автома­тически трудовой договор не прекращается, если истекает срок его действия. Более того, закон предусматривает, что в тех случаях, когда по истечении срока трудового договора трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения, действие договора (контракта) считается продол­женным на неопределенный срок.

Призыв или поступление работника на военную службу являет­ся самостоятельным основанием прекращения трудового договора. В этом случае применяется п. 3 ст. 29 КЗоТ.

Пункт 4 ст. 29 конкретизируется в других статьях КЗоТ, посколь­ку в нем лишь указывается, что трудовой договор может быть рас­торгнут по инициативе работника, по инициативе администрации предприятия и по требованию профсоюзного органа, и одновре­менно приводятся конкретные статьи, по которым в этих случаях должно производиться увольнение работников.

Если работник поступает на работу в порядке перевода с другого предприятия, то такой перевод оформляется п. 5 ст. 29 КЗоТ.

Переводам на другую работу посвящен и п. 6 ст. 29 КЗоТ, однако если п. 5 статьи предусматривает прекращение трудовых отноше­ний в связи с переводом работника на другое предприятие, то п. 6 ст. 29 КЗоТ применяется при отказе работника от перевода на рабо­ту в другую местность вместе с предприятием, а также при отказе от продолжения работы в связи с изменением существенных усло­вий труда.

Перечень оснований прекращения трудового договора, предус­мотренный ст. 29 КЗоТ, завершается пунктом 7. Согласно этому пункту основанием прекращения трудового договора является вступление в законную силу приговора суда, которым работник осужден (кроме случаев условного осуждения и отсрочки исполне­ния приговора) к лишению свободы, исправительным работам не по месту работы либо к иному наказанию, исключающему возмож­ность продолжения данной работы.

Переход к рыночным отношениям порождает различную реорганизацию в сфере производства, торговли, оказания бытовых услуг. Она касается и организационно-правовых структур. Законы рынка