Электронные книги по юридическим наукам бесплатно.

Присоединяйтесь к нашей группе ВКонтакте.

 


 

 

Т. В. Кашанина, А. В. Кашанин

основы

 

РОССИСКОГО ПРАВА

Учебник для вузов

Издание второе, измененное и дополненное

 

Издательство НОРМА

(Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М) Москва, 2001

ББК 67.0 К 31

Кашанина Т. В., Катании А. В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2001. — 800 с.

В этом фундаментальном учебнике рассматриваются все отрасли, составляющие систему российского права. Авторы применяют принципиально новую схему изложения, позволяющую читателю уяснить, какие правовые возможности (то есть права, свободы, обязанности) у него имеются (материальное право), а также каким способом их можно защитить (процессуальное право). В книге широко используются схемы и таблицы, способствующие лучшему усвоению юридического материала.

Учебник предназначен прежде всего для студентов высших учебных заведений Он может стать повседневным пособием для депутатов, работников органов исполнительной власти всех уровней, руководителей предприятий и организаций, менеджеров и других граждан, не получивших юридического образования, но желающих приобрести солидные пра­вовые знания.

5-89123-392-4 (НОРМА) 18ВЫ 5-16-000111-5 (ИНФРА • М)

1 Т. В. Кашанина, А. В. Кашанин, 2000 Издательство НОРМА, 2000

Оглавление

.XIII

Предисловие..............-........-..----...---------»-------------

Часть первая ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Глава I. Теория государства

§ 1. Понятие и признаки государства.

Определение государства...............................--.——.......................................... 1

§ 2. Социальное назначение государства .............................................................. 6

§ 3. Функции государства...................................................................................................... 9

§ 4. Форма правления ............................................................................................................ 15

§ 5. Форма внутригосударственного устройства-.....—................—.... 19

§ 6. Форма межгосударственного устройства................................................. 21

§ 7. Политический режим................................................................................................... 24

§ 8. Государственный аппарат....................................................................................... 32

§ 9. Правовое государство................................................................................................. 39

§ 10. Государство и гражданское общество..................................................... 42

Глава П. Теория права

§ 1. Социальные нормы и место права.в их системе.............................. 46

§ 2. Понятие и определение права........................................................................... 52

§ 3. Нормы права ........................................................................................................................ 55

§ 4. Структура права ............................................................................................................. 61

§ 5. Система права..................................................................................................................... 66

§ 6. Формы (источники) права........................................................................................ 73

§ 7. Нормативные акты и их виды........................................................................... 77

§ 8. Правоотношения .............................................................................................................. 84

§ 9. Правонарушения и их виды..................................———................................. 93

§ 10. Причины правонарушений .................................................................................. 98

§ 11. Юридическая ответственность ......................................................................102

Часть вторая МАТЕРИАЛЬНОЕ ПРАВО

Глава III. Конституционное право

§ 1. Конституция Российской Федерации:

общая характеристика........................................................................................... 109

VI

Оглавление

§ 2. Конституционный строй России....................................................................... 115

§ 3. Конституционный статус личности .............................................................. 127

§ 4. Классификация конституционных прав и свобод........................... 132

§ 5. Конституционные обязанности .........................................................................143

§ 6. Избирательная система............................................................................................ 145

§ 7. Избирательный процесс........................................................................................... 149

§ 8. Президент Российской Федерации ...............................................................152

§ 9. Федеральное Собрание Российской Федерации............................. 158

§ 10. Совет Федерации........................................................................................................ 160

§ 11. Государственная Дума ...........................................................................................162

§ 12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания ...........164

§ 13. Статус депутата........................................................................................................... 166

§ 14. Правительство Российской Федерации................................................. 168

§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации........................ 172

§ 16. Местное самоуправление ...................................................................................180

Глава IV. Административное право

§ 1. Понятие административного права............................................................. 186

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов

исполнительной власти.......................................................................................... 187

§ 3. Сферы государственного управления ....................................................... 194

§ 4. Государственная служба ........................................................................................198

§ 5. Правовые акты в сфере управления......................................................... 206

§ 6. Административные правонарушения ........................................................209

§ 7. Административные взыскания ........................................................................218

Глава V. Финансовое право

§ 1. Понятие финансового права............................................................................... 227

§ 2. Государственный и местный бюджеты

и их структура...............................................................................................................229

§ 3. Налоги: понятие и их роль...................................................................................241

§ 4. Виды налогов ..................................................................................................................... 244

§ 5. Характеристика закона о налоге ...................................................................246

§ 6. Налоговая система Российской Федерации..........................................257

§ 7. Ответственность за нарушение налогового

законодательства ................................................................................................".........267

§ 8. Правовые основы банковской системы РФ..........................................271

Оглавление

VII

Глава VI. Трудовое право

8 1. Трудовое право как отрасль..............................................................................283

§ 2. Граждане как субъекты трудового права.............................................287

8 3. Работодатели: права и обязанности .............................................................290

в 4. Трудовые коллективы и их полномочия.................................................292

8 5. Профсоюзы: понятие и основные права .................................................295

§ 6. Социальное партнерство. Коллективные договоры......................300

§ 7. Правила приема на работу................................................................................... 311

§ 8. Трудовые договоры (контракты)..................................................................... 314

§ 9. Переводы на другую работу ...............................................................................321

§ 10. Увольнение работников ........................................................................................325

§ 11. Рабочее время и время отдыха ....................................................................335

§ 12. Заработная плата .......................................................................................................342

§ 13. Дисциплина труда. Дисциплинарная ответственность ............348

§ 14. Материальная ответственность .....................................................................352

Глава VII. Гражданское право

§ 1. Понятие гражданского права............................................................................356

§ 2. Граждане как субъекты гражданского права...................................360

§ 3. Юридические лица: понятие и виды.........................................................365

§ 4. Характеристика юридических лиц..............................................................370

§ 5. Объекты гражданских прав ................................................................................378

§ 6. Защита гражданских прав ...................................................................................387

§ 7. Гражданско-правовая ответственность..................................................... 391

§ 8. Исковая давность...........................................................................................................398

§ 9. Право собственности: понятие и его содержание.........................401

§ 10. Приобретение и прекращение права собственности ...............404

§ 11. Виды права собственности.................................................................................410

§ 12. Защита права собственности ...........................................................................415

§ 13. Понятие, виды и исполнение обязательств......................................418

§ 14. Исполнение и обеспечение обязательств............................................422

§ 15. Гражданско-правовой договор (общие положения) ..................428

§ 16. Классификация гражданско-правовых договоров .......................434

§ 17. Характеристика видов гражданско-правовых

договоров............................................................................................................................. 436

VIII

Оглавление

17.1. Договор купли-продажи ..............................................................................438

17.2. Договор мены..........................................................................................................446

17.3. Договор дарения..................................................................................................446

17.4. Договор ренты и пожизненного

содержания с иждивением.......................................................................... 448

17.5. Договор аренды (имущественного найма) ..................................449

17.6. Договор подряда................................................................................................... 451

17.7. Договор перевозки.............................................................................................454

17.8. Договор хранения ...............................................................................................458

17.9. Договор займа ........................................................................................................ 461

17.10. Кредитный договор .........................................................................................462

17.11. Договор банковского вклада..................................................................463

17.12. Договор банковского счета .....................................................................464

17.13. Договор страхования....................................................................................467

17.14. Договор поручения.........................................................................................471

§ 18. Внедоговорные обязательства ........................................................................473

Глава VIII. Жилищное право

§ 1. Жилищный фонд Российской Федерации..............................................479

§ 2. Право собственности на жилое помещение ........................................480

§ 3. Понятие договора найма жилого помещения ....................................481

§ 4. Договор коммерческого найма жилого помещения.....................483

§ 5. Договор социального найма жилого помещения............................484

Глава IX. Наследственное право

§ 1. Понятие наследования .............................................................................................490

§ 2. Наследование по закону........................................................................................492

§ 3. Наследование по завещанию.............................................................................495

§ 4. Принятие и отказ от наследства....................................................................498

Глава X. Авторское право

§ 1. Право на результаты творческой деятельности.............................501

§ 2. Объекты авторского права...................................................................................503

Оглавление

IX

§ 3. Субъекты авторского права. § 4. Права авторов....................................

.504

.505

Глава XI. Изобретательское право

§ 1. Понятие изобретения .................................................................................................509

§ 2. Субъекты изобретательского права............................................................ 511

§ 3. Получение патента...................................................................................................... 513

Глава XII. Семейное право

§ 1. Семейное право как отрасль.............................................................................516

§ 2. Понятие брака и семьи............................................................................................ 518

§ 3. Оформление брака. Условия вступления в брак

и последствия их нарушения ...........................................................................521

§ 4. Расторжение брака...................................................................................................... 526

§ 5. Личные права и обязанности супругов....................................................529

§ 6. Права и обязанности по поводу супружеской

собственности...................................................................................................................530

§ 7. Алиментные права и обязанности

супругов и бывших супругов............................................................................ 539

§ 8. Установление происхождения ребенка ....................................................541

§ 9. Личные права и обязанности родителей и детей...........................545

§ 10. Права и обязанности родителей

и детей по поводу имущества..............................................._.................._....555

§ 11. Алиментные обязательства родителей и детей ............................556

Глава XIII. Уголовное право

§ 1. Уголовный закон и его действие.................................................................... 566

§ 2. Понятие преступления ............................................................................................569

§ 3. Состав преступления..................................................................................................573

§ 4. Соучастие в преступлении................................................................................... 587

§ 5. Обстоятельства, исключающие преступность деяния...............590

§ 6. Понятие и цели наказания ..................................................................................600

X

Оглавление

§ 7. Система наказаний....................................................................................................... 602

§ 8. Смертная казнь ...............................................................................................................604

§ 9. Лишение свободы.......................................................................................................... 606

§ 10. Иные виды наказания ...........................................................................................611

§ 11. Назначение наказания ..........................................................................................617

§ 12. Обстоятельства, смягчающие наказание............................................619

§ 13. Обстоятельства, отягчающие ответственность..............................625

§ 14. Условное осуждение ................................................................................................631

§ 15. Судимость...........................................................................................................................634

§ 16. Виды преступлений ..................................................................................................636

Часть третья ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Глава XIV. Административно-процессуальное право

§ 1. Понятие и содержание административного процесса ..............642

§ 2. Производство по делам об административных

правонарушениях и его стадии .....................................................................643

§ 3. Возбуждение дела об административном

правонарушении........................................................................................................... 644

§ 4. Рассмотрение дела об административном

правонарушении...........................................................................................................651

§ 5. Исполнение постановлений о наложении —

административных взысканий........................................................................655

§ 6. Обжалование и опротестование постановления

по делу об административном правонарушении...........................658

Глава XV. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса........................................................................660

§ 2. Общие положения бюджетного процесса

в Российской Федерации...................................................................................... 661

§ 3. Процесс по формированию и исполнению федерального

бюджета ................................................................................................................................664

Глава XVI. Налогово-процессуальное право

§ 1. Задачи, полномочия и система налоговых органов.......................670

§ 2. Порядок наложения санкций за нарушение налогового

законодательства .........................................................................................................673

Оглавление

XI

к 3 Обжалование актов о применении налоговых санкций...........680

к 4. Исполнение налоговых санкций......................................................................684

Глава XVII. Дисциплинарный процесс

§ 1. Порядок наложения дисциплинарных санкций................................688

§ 2. Индивидуальные трудовые споры...............................................................690

§ 3. Коллективные трудовые споры

и порядок их разрешения .....'..............................................................................697

Глава XVIII. Гражданский процесс

§ 1. Участники гражданского процесса ..............................................................702

§ 2. Судебные расходы. Судебные штрафы.

Сроки рассмотрения гражданских дел ...................................................708

§ 3. Судебные доказательства ..................................................................................... 709

§ 4. Производство в суде первой инстанции.................................................715

§ 5. Кассационное обжалование судебных решений .............................719

§ 6. Надзорное производство......................................................................................... 722

Глава XIX. Арбитражный процесс

§ 1. Состав арбитражного суда.

Подведомственность и подсудность дел.................................................724

§ 2. Судебные расходы. Сроки в арбитражном процессе................... 725

§ 3. Участники арбитражного процесса .............................................................727

§ 4. Доказательства ................................................................................................................729

§ 5. Рассмотрение дела в суде первой инстанции...................................733

§ 6. Производство в суде апелляционной инстанции............................737

§ 7. Кассационное обжалование решений........................................................739

§ 8. Пересмотр дела в порядке надзора............................................................740

Глава XX. Исполнительное производство

§ 1. Понятие и правовая природа исполнительного

производства ...................................................................................................................743

XII

Оглавление

§ 2. Участники исполнительного производства ...........................................745

§ 3. Стадии исполнительного производства....................................................749

§ 4. Исполнительский сбор. Расходы по совершению

исполнительных действий. Ответственность

за неисполнение требований судебного

пристава-исполнителя ............................................................................................ 753

§ 5. Обжалование незаконных действий

судебного пристава-исполнителя.................................................................755

Глава XXI. Уголовный процесс

§ 1. Субъекты уголовного процесса........................................................................757

§ 2. Доказательства и их виды....................................................................................761

§ 3. Меры уголовно-процессуального принуждения............................... 766

§ 4. Возбуждение уголовного дела .........................................................................768

§ 5. Предварительное расследование ...................................................................769

§ 6. Судебное разбирательство....................................................................................772

§ 7. Суд присяжных ..............................................................................................................778

§ 8. Кассационное производство ................................................................................778

§ 9. Надзорное производство ........................................................................................781

Предисловие

Развитие рыночных отношений в России вызывает изменения не только в экономической, но и в политической, а также соци­альной жизни. Метаморфозы происходят и в сфере образования. Ранее основное внимание уделялось подготовке "технологов", т. е. специалистов в области производства товаров и услуг, некоторые из которых затем выдвигались и на должности в государственном аппарате. В настоящее время в большей степени развиваются гу­манитарные специальности.

Однако, кем бы ни задумал стать молодой человек, в какой бы вуз он ни поступил для продолжения образования, окончив его, он будет по роду своей деятельности так или иначе связан с людьми, возможно, ему придется управлять ими. Вот почему к специалисту с высшим образованием выдвигается в качестве общего и непре­ложного требование знать нормы права, неуклонно следовать им в процессе работы и, если потребуется, суметь отстоять свои, ос­нованные на законе, интересы.

Предлагаемый читателю учебник достаточно объемен, но это его достоинство, а не недостаток. Внушительный объем дал воз­можность авторам в полной мере (а не в виде "выжимок") пред­ставить все основные отрасли права. Специалист в области госу­дарственного управления особенно внимательно будет читать гла­вы о конституционном и административном праве, технолога за­интересует прежде всего трудовое и изобретательское право, эко­номисту, будет полезно знание финансового и гражданского пра­ва, внимание педагога привлечет в первую очередь глава о семей­ном праве, журналиста, переводчика, философа — авторское право и т. д. Но всех вместе и в равной мере не оставит равнодушными глава о наследственном праве, поскольку вопрос о передаче или получении имущества умерших родственников может коснуться каждого. Знание уголовного права позволит всем так строить свое поведение, чтобы прожить свою жизнь в обществе комфортно и достойно.

Однако одних знаний о материальном праве недостаточно. Бы­вает так, что права законопослушного человека нарушаются дру­гими людьми, которые поступают противоправно. В такой ситуа-

XIV

Предисловие

ции необходимо защищать себя. Но как? Давно ушли в прошлое самовластные способы защиты "засучив рукава". Защита обижен­ной стороны осуществляется с помощью правоохранительных ор­ганов. Поэтому очень важно знать, куда обратиться за защитой своих правовых интересов, в какие сроки, что представить в качестве доказательств нарушения своих прав, а также иметь пред­ставление о возможностях обжалования вынесенного правоохра­нительным органом решения. В связи с этим процессуальное пра­во — одна из составляющих частей права — тоже излагается в учебнике.

Учебник предназначен для студентов, т. е. будущих специали­стов. Вместе с тем, он будет весьма полезен и уже состоявшимся специалистам, по различным причинам не получившим должных правовых знаний. Особенно это важно предпринимателям, руко­водителям предприятий, менеджерам, деятельность которых не­посредственно связана с осуществлением организационно-распо­рядительных полномочий.

С начала 90-х годов в России начала формироваться система представительных органов, работающих на постоянной основе. К настоящему времени среди депутатов, всех уровней доля юрис­тов крайне незначительна. Однако всем депутатам по роду своих обязанностей прямо и непосредственно приходится участвовать в правотворчестве. Но для этого надо прежде всего знать действу­ющую систему права, причем достаточно хорошо. Данный учебник поможет депутатам получить полное представление о российском праве и позволит им свободно ориентироваться в действующей системе законодательства.

Структура учебника. Учебник состоит из трех взаимосвязан­ных частей.

Часть первая "Теория государства и права". Это основопо­лагающая часть курса. Особая главам ней посвящена определению понятия государства.

Авторы предвидят вопрос: "Зачем писать о государстве, ког­да учебник предназначен для изучения права?" Дело в том, что государство и право — социальные явления, тесно связанные меж­ду собой. Эта связь проявляется в том, что, во-первых, государ­ство издает нормы права. Хотя оно и не является единственным правотворческим субъектом, тем не менее основной массив право­вых норм, причем норм наиболее значимых, закрепляется в нор­мативных актах, издаваемых государственными органами. Во-вто­рых, государство охраняет нормы права от нарушений. Для этой цели в системе государства создаются специальные органы, кото-

Предисловие

XV

рые от имени государства налагают санкции на лиц, осмеливших­ся нарушить требования правовых норм. И в этом следует видеть основное назначение государства по отношению к праву. Вот поче­му в учебнике излагаются такие вопросы, как понятие государ­ства, его социальное назначение и функции, форма государства, государственный аппарат, соотношение государства и гражданс­кого общества.

Глава "Теория права" содержит своего рода юридический ал­фавит, позволяющий прочесть юридический текст и проникнуть в тайны юридической материи. В самом деле, разве можно изучать конкретные нормы права, не зная, что такое норма права, гово­рить об их эффективности, не представляя того, как они действу­ют, т.е. правоотношение, или рассуждать о юридической ответ­ственности, не понимая, что это такое? Теория права дает юри­дический инструментарий, своего рода связку ключей, позволяю­щих открыть комнату, на двери которой висит табличка "Право".

Часть вторая посвящена материальному праву. В ней под­робно рассматриваются одиннадцать основных отраслей права: кон­ституционное, административное, финансовое, трудовое, граж­данское, семейное, изобретательское, авторское, наследственное, уголовное, жилищное. Всего же отраслей материального права на­считывается около двух десятков. Именно эти одиннадцать отрас­лей материального права выбраны для изложения потому, что они регулируют самые значимые и распространенные виды обществен­ных отношений.

В части третьей представлено восемь процессуальных отраслей. Необходимо отметить, что такому обилию процессуаль­ных отраслей российского права удивятся даже юристы. Дело в том, что некоторые из этих отраслей, такие как административ­но-процессуальное право, бюджетный процесс, еще не заверши­ли свое формирование, другие же (налогово-процессуальное пра­во, дисциплинарный процесс) еще только-только начали обособ­ляться и пока их традиционно рассматривают в системе их "мате­ринских" отраслей (соответственно в финансовом, трудовом пра­ве). Лишь три процессуальные отрасли (уголовный процесс, граж­данский процесс и самая молодая среди них отрасль — арбитраж­ный процесс) изучаются юристами в качестве самостоятельных. Со­средоточение и рассмотрение всех процессуальных отраслей в еди­ной части курса является новшеством и преследует не только ме­тодическую, но и научную цель: доказать мысль о том, что разви­тое процессуальное право свидетельствует о достаточной степени развития в России права материального.

XVI

Предисловие

Для лучшего усвоения правового материала книга богато ил­люстрирована рисунками и таблицами.

И последнее, что хотелось бы отметить. Углубленное позна­ние российского права — дело отнюдь не такое легкое, как это может показаться на первый взгляд, оно требует долгого и упор­ного труда. Особой сложностью отличаются финансовое и граж­данское право. Но при заинтересованном и вдумчивом подходе читатель вполне может достичь положительного результата в изу­чении права.

Главы I, II, III, VI, XVI, XVII, XVIII, XIX и XX написаны доктором юридических наук, профессором Московской государствен­ной юридической академии Т. В. Кашаниной. Главы IV, V, VII, VIII, XIX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV и XIX написаны А. В. Кашаниным. Авторы выражают надежду, что этот учебник будет полезен всем его читателям.

Т. В. Кашанина,

доктор юридических наук, профессор

Часть первая ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Глава I ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА

1. Понятие и признаки государства. Определение государства

Термин "государство" используется в двух значениях: во-пер­вых, для выделения страны как политико-географического обра­зования и, во-вторых, для обозначения организации политической власти, системы институтов власти. Государство в первом смысле изучается разными науками: социологией, политической (социоло­гической) географией и др Предметом исследования науки право­ведения является государство во втором (политико-правовом) смысле. Поэтому в данной книге речь пойдет о государстве как организации политической власти, существующей в определенной стране.

Государство — это сложное социальное образование, кото­рое не поддается непосредственному эмпирическому восприятию, так как категории государства присущ высокий уровень абстракт­ности. Понятие государства можно дать путем указания на его существенные признаки.

1. Территория. Это пространственная основа государства, его физическая, материальная опора. Она включает сушу, недра, вод­ное и воздушное пространство, континентальный шельф и др. Без территории государство не существует, хотя оно может изменяться со временем (уменьшаться в результате поражения в войне или увеличиваться в процессе экспансии). Территория есть простран­ство государства, занятое его населением, где в полной мере дей­ствует власть политической элиты. Территориальная принадлеж­ность человека выражается в таких терминах, как "подданный",

Глава I. Теория государства

"гражданин", "лицо без гражданства", "иностранец". На своей тер­ритории государство поддерживает свою суверенную власть и имеет право защищать ее от внешнего вторжения со стороны других государств и частных лиц.

2. Население. Это человеческое сообщество, проживающее на территории государства. Население и народ (нация) — понятия не тождественные. Народ (нация) — это социальная группа, члены которой обладают чувством общности и принадлежности к госу­дарству благодаря общим чертам культуры и историческому со­знанию. Население государства может состоять из одного народа или быть многонациональным. Иногда отношения между нациями могут быть напряженными или даже конфликтными, что порой приводит к дестабилизации государства. Для смягчения конфлик­тов используются различные средства. Наиболее эффективными из них являются федерализация и автономизация.

3. Публичная власть. Термин "власть" означает способность влиять в нужном направлении, подчинять своей воле, навязывать ее подвластным, осуществлять над ними господство. В государстве такие отношения устанавливаются между населением и особой ко­гортой (слоем) людей, которая им управляет. Иначе их еще назы­вают чиновниками, бюрократией, управленцами, политической элитой и т. п.

Власть политической элиты носит институализированный характер, т. е. осуществляется посредством органов и учрежде­ний, объединенных в единую иерархическую систему. Механизм государства, являющийся материальным выражением государствен­ной власти, позволяет обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. К важнейшим частям его относятся законодательные и исполнительные органы. Правители меняются, а учреждения со­храняются, за исключением случаев уничтожения государства в результате захвата или гражданской-войны. Вследствие своей ин-ституализированности государство обладает относительной стабиль­ностью.

Отличительными признаками государственной власти в отли­чие от других видов власти (политической, партийной, религиоз­ной, экономической, производственной, семейной и т. д.) являют­ся, во-первых, ее всеобщность, или публичность, т. е. распрост­ранение прерогатив на всю территорию, на все население, а так­же то, что она представляет все общество в целом; во-вторых, ее универсальность, т. е. способность решать любые вопросы, зат-

§ 1 Понятие и признаки государства. Определение государства 3 гивающие общИе интересы, и, в-третьих, общеобязательность

ее указаний.

Устойчивость государственной власти, ее способность прини­мать решения и проводить их в жизнь, зависит от ее легитимнос-ти. Легитимностъ власти означает: а) ее законность, т. е. уста­новление средствами и способами, которые признаются справед­ливыми, должными, правомерными, моральными; б) ее поддерж­ка населением; в) ее международное признание. Существует мно­жество средств обеспечения легитимности власти, среди которых многопартийность, выборы, уход в отставку, референдумы и др.

4. Право. Как система обязательных правил поведения право является мощным средством управления и начинает использовать­ся с появлением государственности. Государство осуществляет пра-вотворчество, т. е. издает законы и другие нормативные акты, ад­ресованные всему населению. Право позволяет власти делать свои веления непререкаемыми, общеобязательными для населения всей страны, с тем чтобы направить поведение масс в определенное русло. Юридические нормы устанавливают, что именно нужно делать, хотя эти установления никогда не выполняются в полной мере. Об эффективности юридических норм свидетельствует то, в какой мере большинство населения конкретного государства их соблюдает. Естественно, эта система не является нейтральной по отношению к интересам различных групп и слоев общества.

5. Правоохранительные органы. Эта часть государственного аппарата достаточно разветвлена и образует свою подсистему, в которую входят судебные органы, прокуратура, милиция, органы безопасности, внешней разведки, налоговая полиция, таможенные органы и др. Они необходимы любому государству, поскольку власть правителей осуществляется на основании норм права, приказов, т. е. имеет императивный характер. Строгая обязательность их вы­полнения может быть достигнута только с помощью мер государ­ственного принуждения. Если к власти проявляется неуважение, то с помощью правоохранительных органов применяются санк­ции, предусмотренные правовой системой. Характер и объем при­нуждения зависят от многих причин. Если власть нелегитимна, то, как правило, сопротивление ей велико, а, следовательно, при­нуждение используется ею шире. Если власть неэффективна или если законы, ею изданные, не отражают объективную реальность, также приходится прибегать к насилию и заставлять правоохра­нительные органы работать с перегрузкой. Насилие является пос­ледним аргументом, к которому прибегает политическая элита, ког-

Глава I. Теория государства

да ослабляется ее идеологическая основа и возникает возможность свержения.

Помимо применения санкций за нарушение правовых норм (взыскание таможенной пошлины, назначение наказания, взыс­кание налога, отмена незаконного акта и т. п.) правоохранитель­ные органы используются также для предупреждения дисбаланса в обществе (регистрация сделки в нотариате, примирение судом спорящих сторон, предупреждение работниками милиции право­нарушений и др.).

6. Армия. Одна из главных целей правящей элиты — сохране­ние территориальной целостности государства. Хорошо известно, что пограничные споры между смежными государствами часто яв­ляются причиной военных конфликтов. Оснащение армии совре­менным вооружением делает возможным захват территории не толь­ко смежных государств. По этой причине вооруженные силы страны и сейчас являются необходимым атрибутом любого государства. Но применяются они не только для защиты территориальной цело­стности. Армия может использоваться и в критических внутрен­них конфликтах, для поддержания правопорядка и правящего ре­жима, хотя это и не является прямой ее задачей. Исключение армии из внутриполитической жизни страны делает необходимым многократное увеличение мощи правоохранительных органов на случай социальных конфликтов, что, возможно, обойдется обще­ству дороже.

7. Налоги. Представляют собой обязательные и безвозмезд­ные платежи, взыскиваемые в установленных размерах и в опре­деленные сроки, необходимые для содержания органов управле­ния, правоохранительных органов, армии, для поддержки социаль­ной сферы (образования, науки, культуры, здравоохранения и т. п.), создания резервов на случай чрезвычайных происшествий, бедствий, а также для реализации других общих интересов. В основном на­логи взимаются принудительно, однако в странах с развитыми фор­мами государственности постепенно переходят к их добровольной уплате. С развитием общества доля налоговой массы постепенно увеличивается, поскольку государство берет на себя решение все новых и новых задач.

8. Государственный суверенитет. Как признак государства, государственный суверенитет означает, что власть, существую­щая в государстве, выступает как высшая власть, а в мировом сообществе — как самостоятельная и независимая. Иначе гово­ря, государственная власть юридически стоит над властью любых

8 1 Понятие и признаки государства. Определение государства 5

других учреждений, партий, находящихся на территории данного государства. В международных же отношениях суверенитет выра­жается в том, что власти данного государства юридически не обя­заны выполнять приказы других государств.

Различают внутренний и внешний суверенитеты. Внутренний суверенитет — это верховенство в решении внутренних дел. Вне­шний суверенитет — это независимость во внешних делах. На начальных этапах развития человечества суверенитет носил абсо­лютный характер, но затем он все более и более становится отно­сительным, ограниченным, как бы сужается. Внутренний сувере­нитет постоянно подвергается давлению со стороны национальных и межнациональных групп, других сил, представляющих граж­данское общество. Мнение международного сообщества также мо­жет влиять на проведение политики внутри государства. Что же касается внешнего суверенитета, то его относительность очевид­на, и сужается он с большей скоростью, нежели внутренний. Вооб­ще наличие мирового сообщества и международных организаций ставит деликатную проблему: где границы внешней суверенности?

Признаки государства

Основные

Дополнительные

-1)территория

-2) население

-3) публичная власть

-4) право

-5) правоохранительные органы

-6) армия

-7) налоги

"8) государственный суверенитет

-1) единый государственный язык

-2) единая дорожно-транспортная система

-3) единая энергетическая система

-4) единая денежная единица

-5)единое экономическое

пространство "6) единая информационная

система

-7) единая внешняя политика

-8) государственные символы (флаг, герб, гимн)

Рис. 1.1. Признаки государства

Глава I. Теория государства

Помимо основных можно указать и на ряд дополнительных признаков, присущих уже современным государствам (единый го­сударственный язык, единая дорожно-транспортная система, еди­ная энергетическая система, единая денежная единица, единое экономическое пространство, единая информационная система, единая внешняя политика, государственные символы: флаг, герб, гимн).

На основании вышеуказанных признаков (рис. 1.1) можно дать определение государства. •

Государство — это организация суверенной политической власти, действующая в отношении всего населения на закреп­ленной за ним территории, использующая право и специальный аппарат принуждения.

§ 2. Социальное назначение государства

Государство как социальное явление существует уже не одно тысячелетие. За это время оно показало себя как эффективное средство организации жизни людей. Чем обусловлены его эффек­тивность и долговечность или, говоря другими словами, в чем со­стоит его социальное назначение?

Во-первых, государство решает общие дела, управляет людь­ми, проживающими на его территории. Несмотря на то что по своим интересам люди порой отличаются друг от друга, все они хотят, чтобы их жизнь была стабильной, безопасной, комфортной. Государство должно выявить общие интересы своих граждан, приложив максимум усилий для их реализации. Иными словами, задачами государства являются сохранение существующего обще­ственного порядка, а также организация или контроль за выпол­нением определенных видов деятельности, необходимых для раз­вития общества в целом (оборона, судопроизводство, использова­ние природных ресурсов, обеспечение продуктами питания, здра­воохранение и т. п.).

Однако общество неоднородно. В нем, как правило, выделя­ется экономически сильная и поэтому обладающая гегемонией груп-

 

§

Социальное назначение государства

па и поэтому государство прежде всего выражает ее интересы. Организация жизни общества строится на основе интересов этой группы Но существует и масса общих для всех проблем, решае­мых государством. С развитием общества их количество все уве­личивается, мир становится более населенным, и люди оказыва­ются все теснее взаимосвязанными. Так, если в древнем мире к числу таковых относились оборона страны, захват чужих террито­рий, ирригация, борьба с эпидемиями, то в средние века государ­ство берет на себя и строительство дорог, и культовых учрежде­ний, и отправление религиозных обрядов. Появляется почта, за­рождается благотворительная деятельность. В современном мире управленческая роль государства значительно расширилась и в сферу его интересов входят организация транспорта, связи, ин­формационное обслуживание, развитие космонавтики, социальная защита, поддержка науки, культуры, образования, охрана окру­жающей среды и т. д. Пожалуй, в развитых странах государство сегодня в большей мере выражает интересы всего общества, не­жели классовые. Словом, государство из силы, стоящей над обще­ством, превращается в слугу общества.

Во-вторых, государство является арбитром в разрешении социальных споров (национальных, классовых, религиозных и др.). Политическая элита превращается в примирителя социальных кон­фликтов, она ищет формулы компромиссов, которые, сохраняя ос­новы социальной системы, отодвигали бы опасность лобового стол­кновения социальных групп. Посредническая деятельность также не является нейтральной, а направлена на защиту интересов гос­подствующих слоев общества. Но под давлением масс правящая элита, однако, вынуждена заставлять и господствующие группы идти на уступки, умерять свои социальные аппетиты, вследствие чего они могут обвинить ее в "предательстве".

Постепенно развитие экономики приводит к тому, что все большее число людей становится собственниками, и слой эконо­мически и политически господствующей социальной группы, т. е. тех, кто оказывает наибольшее давление на государственную власть, расширяется. Речь уже идет о появлении так называемого среднего класса, выразителем интересов которого затем и стано­вится государство.

Разрушительный характер для страны носят и конфликты между различными частями самих правящих групп, например между банкирами и предпринимателями. Здесь чаще применяются

Глава I Теория государства

§ 3 Функции государства

такие методы разрешения споров, как убеждение, разъяснение, метод аргументов, отсрочек в принятии решений, поскольку в этой ситуации главное — восстановить единство правящих групп. При­менением открытого принуждения к одной из сторон добиться это­го крайне сложно.

На государственную власть возлагается и обязанность урегу­лирования внешних конфликтов. Для этой цели требуются уме­лая организация обороны государства и осуществление диплома­тических отношений. Однако элита должна не забывать о внут­ренней жизни государства и не добиваться победы любой ценой, в противном случае она может быть свергнута, как это было, на­пример, с Николаем П. Но и уступки другим государствам также могут стать причиной потери ее престижа и обвинений в "преда­тельстве национальных интересов".

И, наконец, отличающиеся интересы постоянно приводят к конфликтам между отдельными гражданами, организациями, го­сударственными органами. Обязанность их разрешения возлагает­ся в основном на судебные органы.

В-третъих, государство применяет легализованное и ле-гитимное насилие. Легализованностъ означает соответствие мер принуждения закону. Принуждение может выражаться в наложе­нии уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций, разгоне демонстраций, запрете политических объе­динений и т. п. Право выступает способом, средством легализации принуждения. Легитимностъ насилия — социологическая катего­рия, означающая степень поддержки применяемых мер населени­ем. Легитимность насилия прямо зависит и от легитимности влас­ти, т. е. признания ее народом законной и обоснованной. И если власть находит поддержку у населения, то презюмируется, что население доверяет ей и применение мер принуждения. Легализо­ванное и легитимное насилие осуществляется, таким образом, от имени всего общества к тем лицам, которые нарушают правила поведения, установленные законодательством. Легитимность госу­дарственного принуждения может быть подтверждена данными об­щественного мнения, репрезентативных опросов, плебисцитов, голосований, общегосударственных и местных опросов. Для поли­тической элиты принципиально важно установить, насколько го­сударственное принуждение соответствует интересам общества (причем не только его большинства, но и меньшинства). Следует иметь в виду, что оценка легитимности государственного принуж-

дения требует особой осторожности и тщательного анализа, по­скольку не исключены и профессиональные подтасовки. Универ­сальным же критерием определения легитимности государствен­ного принуждения может считаться соответствие его общечелове­ческим ценностям.

Государственное принуждение считается мощным средством воздействия на население со стороны правящей элиты. Но оно все же не является всесильным. Известно высказывание Талейрана, государственного деятеля Франции, что штыки годятся для всего, но сидеть на них нельзя Следовательно, таким острым оружием, каким является государственное принуждение, пусть даже и ле­гализованное, надо пользоваться очень экономно и осторожно.

§ 3. Функции государства

Функции государства — это основные направления его дея­тельности, выражающие сущность и назначение государства в обществе.

В функциях государства проявляется та реальная роль, кото­рую оно играет в решении основных вопросов общественного раз­вития и прежде всего в удовлетворении разнообразных интересов населения страны. Функции государства устанавливаются в зави­симости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе его развития, и представляют собой средство ре­ализации этих задач. Содержание же задач государства определя­ется различными внутренними и внешними факторами. Если кри­зисные явления в экономической жизни выдвигают на первое ме­сто задачу по реформированию экономики, то социальные катак­лизмы заставляют государство прежде всего решать политичес­кие задачи. Рост преступности обусловливает принятие государ­ством мер по ее выявлению и устранению причин, ее порождаю­щих. Угроза внешней агрессии вынуждает активнее вести дипло­матическую работу и подготовку населения к отражению агрессии.

Различают внутренние и внешние функции государства (рис. 1.2).

10

Глава I Теория государства

Функции государства

Внутренние

Внешние

-1) оборона

-2) дипломатическая

-3) внешнеполитическая

-4) внешнеэкономическая

-5)культурное сотрудничество

-6)сотрудничество

государств в решении глобальных проблем

-7) правоохранительная

-8)социальная

-9) экологическая

-10) информационная

•1) экономическая

•2) политическая

•3)социальная

•4) правоохранительная

•5) экологическая

•6) поддержка образования, здравоохранения, науки и культуры

•7) обеспечение националь­ной безопасности

•8) строительство дорог, ирригационных, мелио­рационных и других об­щественных систем

•9) транспортная

•10) информационная

•11) борьба с последствиями стихийных бедствий

Рис. 1.2. Функции государства

А. Внутренние функции — это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью страны.

1. Экономическая функция. Она выражается в выработке и координации государством стратегии и тактики экономического развития страны, с тем чтобы экономика страны развивалась в наиболее оптимальном режиме. Если говорить более конкретно, экономическая деятельность государства проявляется в установле­нии налогов, выдаче кредитов, инвестиций, определении льгот для некоторых субъектов хозяйственной жизни, выработке программ экономического развития и т. п. Государство должно создать пра­вовые основы рынка, т. е. разработать "правила игры" для хозяй­ствующих субъектов, принимать меры по борьбе с монополизмом,

§ 3 Функции государства

11

стимулировать предпринимательскую деятельность, охранять права потребителей и др. Кроме того, государство может осуществлять непосредственное управление отдельными предприятиями, неко­торыми особо важными отраслями народного хозяйства (энергети­ка, связь, атомная, оборонная промышленность, космонавтика, информатика и т. п.). Здесь оно выступает собственником средств производства, производителем материальных благ.

2. Политическая функция. Эта функция государства обуслов­лена необходимостью гармонизировать интересы различных соци­альных групп. Используя такие методы, как проведение референ­думов, плебисцитов, выборов, государство способно выявить дей­ствительную расстановку социальных сил, учесть в своей полити­ке интересы различных социальных групп и не допустить их от­крытого столкновения. Особо важным представляется процесс фор­мирования парламента, который (в идеале) должен представлять срез общества. Организация этого процесса, обеспечивающего на­родовластие, возлагается на государство. Помимо этого государ­ство обеспечивает защиту конституционного строя, государствен­ного суверенитета, осуществляет правотворческую деятельность и официально представляет население всей страны как во внутрен­них, так и во внешнеполитических делах.

3. Социальная функция. Ее выполнение позволяет обеспечить нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависи­мости от их непосредственного участия в производстве материаль­ных благ, а также от возраста, пола, здоровья и т. п. Установле­ние минимального уровня оплаты труда, пенсий, стипендий, по­собий больным, инвалидам, пожилым людям, студентам, детям, матерям, безработным; выделение необходимых средств на строи­тельство жилья для малообеспеченных и др. — это все то, что позволяет людям вести достойную и активную жизнь, способству­ющую их развитию, а не только существованию. Правда, и здесь нужна осмотрительность: социальная политика проводится за счет налогов, отчисляемых от предпринимательской деятельности, и если они неоправданно высоки, то у предпринимателей теряется сти­мул к работе. Социальное регулирование по принципу уравнилов­ки не способно обеспечить прогресс общества. Общество по этой причине может деградировать.

4. Правоохранительная функция. Это деятельность государ­ства по обеспечению точного и полного выполнения положений

12

Глава I. Теория государства

законодательства всеми гражданами, организациями, государствен­ными органами. Эта функция выполняется различными методами. | Среди них можно выделить такие, как метод правотворчества 1 (разработка и принятие законов и других нормативных актов), организационно-правовой, осуществляемый органами исполнитель­ной власти (регулирование ценообразования, разрешение митин­гов, демонстраций), метод правоприменения (деятельность ком­петентных органов по применению мер юридической ответствен­ности) и др. Очень важная сторона правоохранительной деятельно­сти государства — борьба с правонарушениями. Она ведется с помощью всей системы правоохранительных органов. Средства, вкладываемые в правоохранительную систему, существенны, и об­щество вправе рассчитывать на спокойную и безопасную жизнь. Если эти средства не дают отдачи и преступность не снижается, правящей элите стоит задуматься над тем, эффективно ли она управляет обществом.

5. Экологическая функция. В последнее время выдвигается в разряд основных функций государства. Человечество подошло к такому рубежу, когда его деятельность ставит под угрозу само существование человека: интенсивное и экстенсивное использова­ние природных ресурсов, применение некоторых современных тех­нологий нарушают баланс в естественной среде, что изменяет ус­ловия жизни на Земле, делая их для него невозможными. Безу­держная эксплуатация природы ведет человечество в пропасть. Государство обязано предусмотреть и обуздать этот процесс свои­ми установлениями. Во многих странах разработано обширное при-родоохранительное законодательство, которое четко регулирует деятельность людей и различных организаций в области использо­вания природных ресурсов и охраны окружающей среды, а к его нарушителям применяются суровые меры (начиная от предупреж­дений, солидных штрафов и кончая ликвидацией предприятий, являющихся источниками загрязнения окружающей среды, лише­нием свободы).

Государство осуществляет дополнительно и такие функции как поддержка образования, здравоохранения, науки и культуры, обеспечение национальной безопасности, строительство дорог, ирригационных, мелиорационных и иных общественных систем, транспортная, информационная, борьба с последствиями стихий­ных бедствий и др.

§ 3. Функции государства

13

Б. Внешние функции — это основные направления дея­тельности государства на международной арене. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в совре­менном мире, который становится все более и более взаимосвя­занным.

1. Функция обороны. Эта функция имела первостепенное зна­чение в прежние времена. Сейчас же мир становится все более цивилизованным, международные организации берут на себя ре­гулирование территориальных притязаний и разрешение конф­ликтов между государствами, предупреждая их военное столкно­вение. И тем не менее даже-развитые страны, накопившие нема­лый опыт в мирном сосуществовании, предпочитают держать свои вооруженные силы в состоянии боевой готовности, поскольку еще далеко не все правящие элиты прислушиваются к мировому сооб­ществу, а современное вооружение позволяет любым нецивилизо­ванным правителям в короткие сроки и на большие расстояния наносить разрушительные удары.

2. Дипломатическая функция. Выполнение этой функции спо­собствует поддержанию приемлемых отношений со всеми страна­ми, независимо от того, какой идеологии они придерживаются, какую систему хозяйствования используют. Нормальные добросо­седские отношения — это тот минимум общения на международ­ной арене, который позволяет достичь стабильности и процвета­ния всего человечества.

3. Внешнеполитическая функция. Заключается в политичес­ком сотрудничестве государств, с тем чтобы исключить глобаль­ные вооруженные конфликты. Основным международным органом, координирующим политические интересы современных государств, является ООН, вопросами же политического урегулирования кон­фликтов занимается Совет Безопасности — постоянный орган ООН. Поддержанию политической стабильности и безопасности в мире содействуют и региональные международные организации (Лига арабских государств, Организация африканского единства, Организация американских государств, Ассоциация стран тихоо­кеанского региона и др.)

4. Внешнеэкономическая функция. Эта функция связана с развитием взаимовыгодного сотрудничества государств, которое проявляется в международном разделении труда, специализации и кооперировании производства, обмене новейшими технология­ми, координации товарооборота, развитии кредитно-финансовых

14

Глава I. Теория государства

связей. Экономическое сотрудничество наиболее эффективно между странами, территориально связанными друг с другом (страны ЕЭС, СНГ и др.).

5. Культурное сотрудничество. Осуществляется на основе дву­сторонних и многосторонних договоров между государствами, не­правительственными организациями (Международный союз архи­текторов, Международная шахматная федерация, Олимпийский комитет и др.). В рамках ООН эту культурную деятельность коор­динирует ЮНЕСКО.

6. Сотрудничество государств в решении глобальных про­блем современности. Осуществляется по таким проблемам, как рациональное использование природных ресурсов, сохранение энергии, поддержание мира, проведение демографической поли­тики и др., затрагивающим интересы всех народов,

7. Правоохранительная функция. Заключается в обеспечении мирового правопорядка, разрешении споров между государства­ми, защите тех государств и народов, которые не способны само­стоятельно устоять против агрессоров (как, например, Кувейт про­тив территориальных претензий Ирака) или отстоять свои права (как, например, албанцы, проживающие в Косово).

8. Социальная функция. Она выкристаллизовывается все бо­лее ярко. Социальная помощь и поддержка осуществляются в от­ношении развивающих стран (например, Сомали, Эфиопии и др.), а также стран, находящихся на переходном этапе (например, стра­ны СНГ). Здесь используются различные формы помощи, начиная от выделения финансовых средств целевого назначения (на разви­тие банковской системы образования, здравоохранения, регули­рование рождаемости и т. п.) и кончая гуманитарной помощью.

9. Экологическая функция. Эта функция в настоящее время выдвигается в разряд внешних. Пришло понимание того, что эко­логические катастрофы, например аварии нефтеналивных танке­ров, атомных электростанций и т. п., в отдельно взятых странах в конечном счете наносят удар интересам всех народов, и устранение их последствий не может оставаться только внутренним делом.

10. Информационная функция. Ее выделение лишь только намечается. Но и сейчас осуждение вызывают страны, которые блокируют для своих народов поступление правдивой информации о событиях в мире.

В современном мире внешняя деятельность государств будет эффективной, только если она базируется на общечеловеческих ценностях, международно-правовых актах, учитывает нацио-

§ 4 Форма правления

15

нальные, экономические, культурные и иные особенности и инте­ресы всех народов, входящих в мировое сообщество.

§ 4. Форма правления

В мире существует более двухсот государств. Они могут быть классифицированы в зависимости от уровня экономического, по­литического развития, от идеологической, религиозной направлен­ности, от того, какими средствами осуществляют международную политику, и т. д. Но и в пределах одной группы, имея единую сущность, одни и те же задачи государства разнятся по своей форме.

Когда мы говорим о форме государства, мы имеем в виду его строение, которое проявляется в совокупности его внешних при­знаков.

На форму государства большое влияние оказывают не толь­ко экономические факторы, но и природные, климатические ус­ловия, религиозные воззрения, национальные особенности, куль­турный уровень народа, исторические традиции и др.

Форма государства включает три взавимосвязанных элемен­та: форму правления, форму государственного устройства к поли­тический режим.

Форма правления (см. рис. 1.3) характеризует организацию государственной власти, систему высших государственных орга­нов, а также порядок их образования, взаимоотношения между собой и с гражданами.

Так, в Непале вся полнота власти принадлежит королю, в Великобритании королева правит лишь формально, а фактичес­ки — парламент и правительство во главе с премьер-министром; США — республика с сильной президентской властью, в Италии решающую роль играет парламент. Однако при всем многообразии государств по форме правления их можно разделить на две груп­пы, монархии и республики.

Монархия (в пер. с греч. — власть одного) как форма правле­ния иначе может быть названа как персональное единовластие. Ее отличают следующие признаки:

16

Глава I. Теория государства § 4- Форма правления

17

суперпрезидентская

 

абсолютная  ^     мэг

институт

монархии

(монарший двор)

дуалистическая

институт монархии | (монарший двор)

 

президентская

/~ смешанная

(полупрезидентская, V. полупарламентская)

\_______________         _ _____..        ^

парламентская

\ институт парламент I монархии | (монарший двор)       |

|_ _ _ _ _ _ ^

Рис. 1.3. Форма правления

1) существование единоличного главы государства;

2) обладание монархом всей полнотой власти, которая явля­ется верховной, нераздельной и суверенной (независимой);

3) наследственный порядок передачи власти;

4) бессрочное правление монарха;

5) юридическая безответственность монарха.

Различают неограниченную (абсолютную) и ограниченную мо­нархию.

Для абсолютной монархии характерно отсутствие предста­вительных учреждений народа, сосредоточение всей государствен­ной власти в руках монарха. Он издает законы, назначает чинов­ников, контролирует сбор налогов и расходует их по своему ус­мотрению. Карательная функция также находится в его руках. Разновидностью абсолютной монархии является теократическая монархия (например, Саудовская Аравия, Катар, Оман), для ко-

торой характерно сосредоточение в руках монарха и государствен­ной и религиозной власти.

Ограниченная монархия подразделяется на дуалистическую и парламентарную (конституционную) в зависимости от степени ограничения полномочий главы государства.

В дуалистической монархии существуют два политических учреждения: монарший двор (институт монархии), формирующий правительство, и парламент, который никакого влияния на пра­вительство не оказывает, как, например, в России до революции Ц1917 г. Монарх имеет сильное влияние на парламент: может нало-

•«отть вето на принимаемые им законы, издавать чрезвычайные

•указы, имеющие силу закона, а то и распускать парламент.

        Парламентарной монархии (ее иногда называют конституци-

•онной) свойственно ограничение власти монарха как в законода-

•тельной, так и в исполнительной сфере. Несмотря на то что фор-^мально главу правительства и министров назначает монарх, пра­вительство несет ответственность не перед ним, а перед парла­ментом. Монарх здесь фигура скорее символическая, являющаяся цсвоего рода данью традиции, нежели властная. Он царствует, но

•не правит (Япония, Швеция, Великобритания).

щ.       Существует несколько систем наследования престола:

1) кастильская, принятая в странах Скандинавии, не делает различия между мужчиной и женщиной. Решающее значение при Наследовании престола имеет не пол наследника, а старшинство. Следовательно, наличие в семье монарха старшей дочери не дает возможности стать королем младшему сыну;

2) салическая, допускающая к престолу женщин только в том Случае, если у короля нет сыновей. Другими словами, младший ||рат исключает возможность для старшей сестры занять престол;

3) австрийская — самая жесткая система, принятая в России юсле правления Екатерины II, допускающая женщин к престолу 'олько в том случае, если в царском роду вообще не останется ужчин.

Республика (в пер. с лат. — дело общественное) как форма травления возникла позднее монархии и стала доминирующей в «временном мире.

Республике присущи следующие признаки:

1) правление осуществляется коллективно, т. е. не одним ли- | ;ом, а системой государственных органов;

«Основы российскою права»

18

 

Глава I. Теория государства

2) республиканское правление основано на принципе разде­ления властей на законодательную, исполнительную и судебную;

3) в формировании власти участвует народ; в процессе выбо­ров власти могут применяться различные избирательные систе­мы, одни менее, другие более демократичные;

4) представительные органы власти и высшие должностные лица избираются на определенный срок;

5) высшие должностные лица несут ответственность перед органом, их избравшим, или народом.

Практике государственного строительства известны два ос­новных вида республики.

Президентская республика характеризуется значительной ролью президента в системе государственных органов, соединени­ем в его руках полномочий главы государства и главы правитель­ства. Поскольку президент и правительство избираются внепарла­ментским путем, то эти институты власти в определенных ситуа­циях могут политически противостоять парламенту. Президентс­кая республика создает благоприятные предпосылки для сосредо­точения в руках президента больших полномочий, что стабилизи­рует государственную власть. Обычно это крайне необходимо на переходных этапах (Мексика), в государствах, где сильны монар­хические традиции (Румыния), в ситуациях, не отличающихся стабильностью (Украина), в период проведения реформ (Чили), в государствах, имеющих обширную территорию или многонацио­нальный состав (США), при наличии чрезвычайных событий, та­ких, как война (Сирия). Большинство из перечисленных факторов присуще современной России, поэтому вопрос выбора вида рес­публики здесь должен быть решен, конечно, в пользу президент­ской республики.

Парламентская республика характеризуется провозглаше­нием принципа верховенства парламента, перед которым прави­тельство несет всю полноту ответственности за свою деятельность. Участие президента в формировании правительства минимально: оно формируется партией, получившей большинство в парламен­те. Хотя президент формально наделяется большими полномочия­ми, на практике он не оказывает серьезного влияния на осуще­ствление государственной власти, как, например, в Германии. Пар­ламентская республика — менее распространенная форма правле­ния, чем республика президентская. Она существует в странах,

§ 5. Форма внутригосударственного устройства

19

отличающихся развитой, в значительной мере саморегулируемой экономикой (Италия, Финляндия, Турция и др.). В мире не так много таких стран. Россия еще очень далека от введения данной формы правления.

Существуют и другие виды республики: суперпрезидентская, смешанная (полупрезидентская или. полупарламентская) респуб­лики.

Следует заметить, что форма правления не может быть выб­рана произвольно. Во многом она зависит от уровня сознания лю­дей, проживающих в данном государстве.

§ 5. Форма внутригосударственного устройства

Каждое государство обладает своей собственной территори­ей, на которой проживает его население. Государственная власть распространяется на каждого человека, регулирует в той или иной мере вре стороны его поведения. Однако многие вопросы, возни­кающие на местах, трудно разрешить из центра. Например, в Мос­кве не могут знать всех проблем гражданина, живущего где-ни­будь в Хабаровском крае. Поэтому возникает необходимость в рас­пределении власти таким образом, чтобы какие-то вопросы реша­лись централизованно, другие — на местах.

Существует два способа распределения власти (см. рис. 1.4). Можно передать часть полномочий региональным органам госу­дарственной власти, оставив их в подчинении центральных орга­нов. В этом случае территория государства остается единой, разделяющейся лишь на административные единицы (районы, провинции), т. е. части территории, не обладающие государствен­ностью, а существующие лишь для удобства управления. Такие государства называются унитарными.

Однако возможен другой вариант, когда региональные орга­ны государственной власти самостоятельны в решении некоторых государственных вопросов. В этом случае территория государства состоит из самостоятельных частей, обладающих государственнос­тью и называющихся субъектами федерации, а само государство является федерацией.

20

Глава I. Теория государства

с 5 форма межгосударственного устройства

21

Форма внутригосударственного устройства — это способ орга­низации государственной власти по территории, проявляющийся в статусе частей государства, в соотношении власти центра и мест.

Унитарное государство имеет следующие основные приз­наки:

1) единая структура государственного аппарата на террито­рии всей страны, распространяющего свою юрисдикцию в равной степени в отношении территориальных единиц;

2) в основном равный юридический статус административно-территориальных единиц по отношению к центральным органам;

3) единое гражданство;

4) единая система права, основу которой составляет единая для всего государства конституция;

5) единая судебная система;

6) одноканальная система налогов.

Таким образом, в унитарном государстве имеет место цент­рализация управления и вводится прямой либо косвенный конт­роль над всеми органами местной власти. Унитаризм по сравнению с феодальной раздробленностью на уделы, княжества, партикулы и т. п. — явление прогрессивное. Однако с развитием рыночных отношений, усилением интеграционных процессов унитарные го­сударства уступают место государственным объединениям и, в частности, федеративным государствам.

Федеративное государство — это добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в единое государство (США, ФРГ, Индия, Бразилия). Федератив­ная форма сложна и многолика. Тем не менее всем федерациям свойственны общие черты:

1) территория федерации состоит из территорий ее субъек­тов, которые, не являясь государствами в полном смысле, облада­ют определенной самостоятельностью. Степень суверенности отдель­ных субъектов федерации может быть разной;

2) в федерации существуют два уровня государственного аппа­рата: федеральный и республиканский (уровень штата, земли). Как правило, на высшем уровне федеративный характер государства проявляется в создании союзного (федеративного) парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации;

3) наличие двойного гражданства, хотя чаще всего на прак­тике особых юридических последствий не порождающего;

4) субъекты федерации имеют право создавать свою право­вую систему, принимать свою конституцию, что, впрочем, не дол­жно идти вразрез с общими правовыми началами, установленны­ми федерацией;

5) субъекты федерации могут иметь собственную судебную систему, и в таких случаях рассмотрение апелляций заканчивает­ся в высшем суде субъекта федерации, а высшая судебная ин­станция федерации не рассматривает апелляции на решения су­дов их субъектов;

6) в федерации используется двухканальная система нало-гов — устанавливаются федеральные налоги и налоги ее субъ­ектов.

Различают федерации:

а) национальные, где субъекты образуются по национально­му признаку, и территориальные,

б) симметричные, характеризуемые равным юридическим ста­тусом ее субъектов, и асимметричные с разным статусом субъектов.

Унитарные и федеративные государства представляют собой идеальные типы в том смысле, что в политической действительно­сти они никогда не встречаются в "чистом виде". Самое централи­зованное государство оставляет определенные рамки автономии некоторым местным или областным органам, тогда как федераль­ное государство имеет центральные органы, власть которых рас­пространяется на всю территорию. Таким образом, различие меж­ду двумя формами государства — в степени, но не в сути, в уров­не децентрализации политической власти.

§ 6. Форма межгосударственного устройства

Форма государства зависит и от того, с какими государствами оно взаимодействует, какого рода связи с ними поддерживает. Вступая в отношения с другими государствами, субъекты между­народной жизни должны в определенной мере поступиться соб­ственной самостоятельностью ради достижения общих для этих го­сударств целей.

Различают добровольные и насильственные межгосударствен­ные объединения.

22

Глава I. Теория государства

К добровольным формам объединения государств относятся конфедерации, содружества, сообщества, ассоциации.

Конфедерации обычно создаются путем подписания между­народных договоров представителями соответствующих государств для достижения экономических, политических или иных целей, что позволяет обеспечить более благоприятные условия для их развития. Государства, входящие в конфедерацию, не теряют своей государственности и в любой момент могут выйти из состава кон­федерации. В конфедерации образуются политико-административ­ные органы, власть которых признается государствами-членами, как в Швейцарской конфедерации или в ЕС. Как правило, конфе­дерация ведет к дальнейшему слиянию государств в единое госу­дарство. Отношения между ними чаще всего симметричные. Одна­ко государства, объединившиеся в конфедерацию, сохраняют нео­граниченное право отделения в тот момент, когда они сочтут необ­ходимым.

Что же касается внутренней организации конфедерации, то следует отметить следующие моменты: а) финансовые средства образуются за счет добровольных взносов государств-членов; б) в за­конодательный орган входят обладающие равными полномочиями представители всех объединенных государств; в) исполнительные органы имеют коллегиальный характер; г) нормы права становятся обязательными, если они опубликованы каждым государством-чле­ном; д) вооруженные силы принадлежат каждому из государств-членов, хотя могут формально находиться под общим командова­нием; е) международная политика проводится совместно, хотя это не исключает самостоятельности в конкретных вопросах.

Содружество это объединение государств, характеризу­ющихся определенной однородностью, обусловленной экономичес­кой общностью, интеграцией хозяйственных связей (как, напри­мер, у стран СНГ), либо языковым единством (как у стран Бри­танского Содружества Наций), либо общностью правовой систе­мы, культуры, религии (как у стран, входящих в Лигу арабских стран). Связи между членами содружества менее тесные, нежели у участников конфедераций, а потому порядок вступления и выхо­да из содружества более простой.

Сообщество объединение государств для решения вопро­сов, от которых зависят жизнеспособность государства и его ста­тус (экономический, политический) в мировом сообществе, напри-   < мер Организация стран — экспортеров нефти.

Ассоциация это объединение государств по вопросам, относящимся к разряду глобальных мировых проблем (сохранение

с 6 Форма межгосударственного устройства

23

мира, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т. п.). В качестве примера можно привести Ассоциацию стран тихоокеанского региона — АСЕАН, созданную для поддержания мира и порядка в этой зоне.

К насильственным формам объединения государств относят­ся союзы и империи. Правда, такие объединения скорее из облас­ти прошлого, хотя и не столь отдаленного.

Формы государственного устройства

Формы

внутригосударственного устройства

Формы

межгосударственного устройства

 

Федеративное государство

добровольные

 

 

 

насильственные

 

^

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

конфедерации

 

-*| империи

 

 

 

 

 

-=»•! содружества

 

-=«• союзы

 

"1

 

 

 

 

 

сообщества

 

 

 

ассоциации

 

Рис. 1.4. Формы государственного устройства

Союзы — объединения государств, основанные далеко не всегда на истинной добровольности. В союзы объединяются госу­дарства, как правило, вынужденно, поскольку в противном слу­чае им придется испытать куда более неблагоприятные послед­ствия и нести серьезные издержки. К примеру, это страны Бал­тийского союза — Литва, Латвия, Эстония, поставившие себе в качестве цели отдаление от России, некоторые среднеазиатские республики бывшего СССР, на протяжении многих веков испыты­вавшие на себе давление своих южных соседей.

Империи образуются путем либо физического завоевания (Ос­манская империя, Римская империя), либо оказания экономичес-

24

Глава I. Теория государства

кого, политического и другого вида давления (например, СССР). Как правило, империи имеют следующие характеристики: а) об­ширная территория; б) сильно централизованная власть; в) стре­мящаяся к экспансии элита; г) асимметричные отношения господ­ства и подчинения между центром и периферией; д) разнородный этнический, культурный и национальный состав. Империя держится на применении или угрозе применения принуждения (военного, экономического, политического, идеологического), и как только этот фундамент исчезает, империя рушится. Имперские же элиты, жертвы миражей бессмертия и иллюзий мирового господства, меч­тают о распространении своей власти на всю планету и ради этой цели способны развязывать опустошительные войны. Мировое со­общество, к счастью, теперь уже в состоянии их обуздать.

§ 7. Политический режим

Политический режим — это способ властвования, который характеризует взаимоотношения правящей элиты и населения и представляет собой совокупность методов практического осуще­ствления государственной власти.

Политический режим определяет уровень политической сво­боды в обществе, правовое положение личности, дает ответы на вопросы о том, каким образом осуществляется государственная власть, в какой мере население допускается к управлению делами общества, и в том числе к право-творчеству.

На протяжении многовековой истории существования государ­ства как социального явления находили применение семь видов политического режима.

1. Деспотический режим (от греч. — неограниченная власть). Этот режим характерен для абсолютной монархии. При деспотии власть осуществляется исключительно одним лицом. Но посколь­ку фактически деспот один управлять не может, он вынужден пе­репоручать некоторые управленческие дела другому лицу, пользу­ющемуся у него особым доверием (в России это были Малюта Ску­ратов, Меншиков, Аракчеев). На Востоке это лицо называли ей-

I

к 7. Политический режим

25

зияем. За собой деспот непременно оставлял карательную и нало­говую функции.

Воля деспота произвольна и иной раз проявляется не только как самовластие, но и как самодурство. Главное в деспотическом государстве — повиновение, исполнение воли правителя. Но есть сила, способная противостоять воле деспота, это — религия, она является обязательной и для государя.

Для деспотии характерно жестокое подавление любой само­стоятельности, недовольства, возмущения и даже несогласия подвластных. Санкции, применяемые при этом, потрясают своей суровостью, причем они, как правило, не соответствуют содеян­ному, а определяются произвольно. Главной санкцией, применяе­мой наиболее часто, является смертная казнь. При этом власть стремится к ее наглядности, с тем чтобы посеять в народе страх и обеспечить его повиновение.

Деспотический режим характеризуется полнейшим бесправи­ем подданных. Отсутствие элементарных прав и свобод сводит их на положение скотины. Речь может идти лишь об удовлетворении физиологических потребностей, да и то не в полной мере.

Деспотия — это в основном уже историческое прошлое. Со­временный мир ее не приемлет.

2. Тиранический режим (от греч. — мучитель) устанавлива­ется, как правило, на территории, подвергшейся военному завое­ванию. Он основан на единоличном правлении, однако характери­зуется наличием института наместника, а не института дове­ренного лица (визиря). Власть тирана жестокая. Стремясь пода­вить сопротивление, он казнит не только за выраженное непови­новение, но и за обнаруженный умысел на этот счет, т. е. превен­тивно, чтобы посеять страх среди населения.

Овладение территорией и населением другой страны связано, как правило, с физическим и моральным насилием не только над людьми, но и над обычаями народа. Когда новые правители вводят порядки, противные образу жизни и мыслей людей, особенно если навязывают иные религиозные нормы, народ переживает тирани­ческую власть очень тяжело (Османская империя). Законы не дей­ствуют, поскольку тираническая власть, как правило, не успевает их создать.

Тираническое правление воспринимается народом как гнет, а тиран как угнетатель. Такой режим также существовал на ранних

26

Глава I. Теория государства

этапах развития человечества (древний мир, раннее средневеко­вье). По сравнению с деспотией тирания представляется все же чуть менее суровым режимом. "Смягчающим обстоятельством" слу­жит здесь факт угнетения не своего, а чужого народа.

3. Тоталитарный режим (от позднелат. — полный, целый, все­объемлющий) иначе можно назвать всеохватывающей властью. Экономической основой ^тоталитаризма является крупная собствен­ность: феодальная, монополистическая, государственная. Тотали­тарное государство характеризуется наличием одной официаль­ной идеологии. Совокупность представлений о социальной жизни задается правящей элитой. Среди таких представлений выделяет­ся главная "историческая" идея: религиозная (в Ираке, Иране), коммунистическая (в бывшем СССР: нынешнее поколение будет жить при коммунизме), экономическая (в Китае: догнать и пере­гнать путем большого скачка Запад), патриотическая или держав­ная и др. Причем идея формулируется настолько популярно, про­сто, что ее могут понять и принять к руководству все слои обще­ства, даже самые необразованные. Искренней поддержке власти населением способствует монополия государства на средства мас­совой информации. Существует одна правящая партия, которая объявляет себя ведущей силой общества. Поскольку эта партия дает "самые правильные установки", ей в руки отдаются бразды прав­ления: происходит сращивание партийного и государственного аппарата.

Тоталитаризм характеризуется крайним центризмом. Цент­ром же тоталитарной системы является вождь. Его положение срод­ни божественному. Он объявляется самым мудрым, непогрешимым, справедливым, неустанно думающим о благе народа. Какое-либо критическое отношение к нему жестоко преследуется. На фоне этого происходит усиление мощи исполнительных органов. Среди государственных органов выделяется "силовой кулак" (милиция, органы госбезопасности, прокуратура и т. д.). Карательные органы постоянно разрастаются, поскольку именно им предстоит приме­нять насилие, носящее характер террора — физического и психи­ческого. Устанавливается контроль над всеми сферами жизни об­щества: политической, экономической, личной и др., а посему жизнь в таком государстве становится как за стеклянной перегородкой. Личность ограничивается в правах и свободах, хотя формально они могут даже провозглашаться.

§ 7. Политический режим

27 ,

Одна из основных характеристик тоталитаризма — милита­ризация. Идея о военной опасности, об "осажденной крепости" не­обходима для сплочения общества по принципу военного лагеря. Тоталитарный режим агрессивен по своей сути и не прочь пожи­виться за счет других стран и народов (Ирак, бывший СССР). Аг­рессия помогает добиться сразу нескольких целей: отвлечь народ от мыслей о его бедственном положении, обогатиться, удовлетво­рить тщеславие вождя.

Тоталитарный режим Западная Европа испытала на себе в средние века (религиозный тоталитаризм). В настоящее время он существует во многих странах Азии, в недавнем прошлом — в СССР и странах Восточной Европы.

4. Фашистский (расистский) режим (от лат. пучок, связка, объединение) отличается от тоталитаризма тем, что он замешан на националистической (расистской, гаовинистической) идеоло­гии, которая возводится в ранг государственной. Главная посылка фашистской идеологии такова: люди отнюдь не равны перед зако­ном, их права и обязанности зависят от национальности. Одна на­ция объявляется ведущей в государстве или даже в мировом сооб­ществе, а посему достойной лучших жизненных условий. Суще­ствование других наций допускается, но на подсобных ролях.

Фашизм, будучи "озабочен" судьбой мирового сообщества, предлагает избранную нацию в качестве ведущей не только в сво­ем государстве. Шовинистические (расистские) круги сначала вы­ражают лишь желание "облагородить" этой нацией весь мир, а затем нередко приступают к практическому осуществлению своих замыслов: начинают агрессию против других стран. Милитариза­ция, поиск внешнего врага, склонность к развязыванию войн и, нако­нец, военная экспансия существенно отличают фашизм от тотали­таризма, который ищет врагов внутри государства и на них обра­щает всю мощь карательного аппарата.

Таковы основные отличительные признаки фашизма. В ос­тальном он сходен с тоталитаризмом, и поэтому многие считают фашизм как бы разновидностью тоталитаризма. Сходство этих двух видов политического режима проявляется и в геноциде. Однако в тоталитарном государстве он осуществляется в отношении собствен­ного народа, а в фашистском — в большей мере против некорен­ных наций или наций других государств.

В настоящее время фашизм в его классической форме нигде не существует. Однако всплески фашистской идеологии можно увидеть во многих странах.

28

Глава I Теория государства

5. Авторитарный режим (от лат. — властный), хотя по срав­нению с рассмотренными выше видами режима и является более мягким, все же нельзя отнести к режимам, при которых людям дышится свободно.

При авторитарном режиме власть не формируется и не кон­тролируется народом. Несмотря на то что существуют предста­вительные органы, реально они в государстве никакой роли не играют, а существуют лишь для декора, придания власти некоей цивилизованности, выборы ее проводятся, но формально. Реаль­но жизнь в стране направляется волей правящей элиты, которая себя не ограничивает правом, а живет по своим правилам. Внутри правящей элиты выделяется лидер. Его влияние очень значитель­но, однако он в отличие от вождя не склонен принимать решения единолично. Лидером обычно становится сильная личность.

В авторитарном государстве управление чрезмерно центра­лизовано. Инициатива с мест не допускается, если на то не полу­чено разрешение из центра.

Решения центральной власти, не учитывающие экономичес­кие, национальные, географические и другие особенности тех или иных групп населения, исполняются отнюдь не добровольно, и поэтому приходится в немалой дозе применять принуждение. Вот почему авторитарное государство опирается на полицейский и военный аппарат (Испания периода правления Франко, Чили пе­риода власти Пиночета). Суд в таком государстве — вспомогатель­ный инструмент. Широко используются также внесудебные ме­тоды расправы (психиатрические больницы, выдворение за гра­ницу).

Оппозиция при авторитарном режиме не допускается. В политической жизни могут участвовать и несколько партий, но они должны ориентироваться на линию, выработанную правящей партией, в противном случае они будут разогнаны.

Личность не пользуется конституционными правами и сво­бодами, даже если они и провозглашаются на бумаге. Она лишена также гарантий безопасности во взаимоотношениях с властью. Провозглашается полный приоритет интересов государства над личностными.

На фоне абсолютного контроля авторитарного^государства в политичеакой сфере наблюдается относительная свобода в иных сферах, особенно в духовной. Таким образом, авторитарное госу-

7  Политический режим

29

дарство, в отличие от тоталитарного, уже не стремится к всеох­ватывающей регламентации общественной жизни.

История показывает, что зачастую авторитарное государство демонстрирует лучшую, по сравнению с демократическими госу­дарствами, способность к преодолению трудностей (экономических, социальных). Это вызвало неоднозначность в оценке таких госу­дарств. Более того, многие считают такой режим наиболее прием­лемым для государств, осуществляющих реформы, находящихся в процессе политической модернизации.

В настоящее время авторитарный режим отнюдь не является редкостью (Китай, Аргентина). К примеру, он существовал в СССР на момент провозглашения перехода страны к рыночным отноше­ниям.

6. Либеральный режим (от лат. — свободный) существует в тех странах, где получили развитие рыночные отношения. Исто­рически он возник как реакция на чрезмерную регламентацию об­щественной жизни и опирается на либеральную идеологию, осно­ванием которой является требование ограничения до минимума вмешательства государства в частную жизнь граждан.

Рыночные отношения, характерные для развитого буржуаз­ного государства, могут существовать только между равными и самостоятельными субъектами. Либеральное государство как раз и провозглашает формальное равенство всех граждан. Фактичес­кого же равенства в условиях невмешательства государства в со­циальную сферу пока нет и быть не может. Провозглашается сво­бода слова. Плюрализм мнений выглядит часто как вольнодумство и даже как попустительство (отношение к сексуальным меньшин­ствам, к роли женщины в обществе).

Экономическую основу либерализма составляет частная соб­ственность. Государство освобождает производителей от опеки, не вмешивается в экономическую деятельность людей, а только устанавливает общие рамки свободной конкуренции товаропроиз­водителей. Оно же выступает и в качестве арбитра при разреше­нии между ними споров.

Либеральный режим допускает существование оппозиции. Волее того, при устойчивом либерализме принимаются меры к ее культивированию и даже финансовой поддержке (например, те­невых кабинетов в парламентах). Многопартийность — необходи­мый атрибут либерального общества.

30

Глава I Теория государства

Государственные органы формируются путем выборов, исход которых зависит не только от мнения народа, но и от финансовых возможностей тех или иных партий или отдельных кандидатов Государственное управление осуществляется на основе принципа разделения властей. Система сдержек и противовесов уменьшает возможность злоупотребления властью. Государственные решения принимаются в основном путем большинства голосов.

Государственное управление и правовое регулирование осу­ществляются на основе децентрализации, центральная власть бе­рет на себя решение только тех вопросов, которые не может ре­шить местная власть.

Либеральный режим существует в развитых странах Европы, США и Японии и других, отличающихся высоким уровнем эконо­мического, политического и социального развития. Россия же толь­ко начинает вступать в эпоху либерализма.

7. Демократический режим (от греч. — народовластие) — это во многом режим будущего. Некоторые развитые страны (Шве­ция, Финляндия, Норвегия) подошли к нему вплотную. Он предос­тавляет гражданам широкие права и свободы, а также обеспечи­вает социально-экономическую основу их осуществления всеми гражданами.

В демократическом государстве источником власти являет­ся народ. Представительные органы и должностные лица в госу­дарстве здесь также избираются, но критерием избрания явля­ются не политические, а их профессиональные качества. Широкое развитие ассоциативных связей на всех уровнях общественной жизни (движения, объединения, союзы, секции, клубы, общества и т. п.) способствует превращению государства-нации в государ­ство-цивилизацию. Референдумы, плебисциты, народные инициа­тивы, обсуждения становятся нормой жизни. Наряду с государ­ственными создается система органов прямого участия граждан в управлении делами общества (советы, общественные комитеты и др.). При принятии решений учитываются и интересы мень­шинства.

Нормативное регулирование приобретает качественно новый характер: право как главный социальный регулятор либерального общества уступает место морали. Гуманизм и нравственность — отличительные признаки демократического государства.

Демократия — это явление высокоорганизованного граждан­ского общества. Для ее установления необходимы соответствую-

§ у Политический режим

31

щие предпосылки: высокое экономическое развитие и высокий уровень благосостояния людей, большинство из которых — соб­ственники, высокий уровень развития представительных учреж­дений и политического сознания людей, их культурный уровень, готовность к сотрудничеству, компромиссу и согласию.

Рассмотрение видов политического режима позволяет сделать следующие выводы.

1) политические режимы отличаются друг от друга уровнем свободы, предоставляемой людям, и могут быть схематично пред­ставлены в виде ступеней лестницы, по которой поднимается че­ловечество,

2) разные страны и народы переходят от одного вида полити­ческого режима к другому разновременно, по мере того как скла­дываются соответствующие социально-экономические условия,

3) смена основных видов политического режима (деспотии, тоталитаризма, авторитаризма, либерализма и демократии) про­исходит, как правило, постепенно и последовательно, опыт нашей страны показывает, что "перескакивание" через отдельные их виды чревато катастрофическими последствиями (рис. 1.5).

Виды политических режимов

демократический]

либеральный

авторитарный

фашистский

тоталитарный

тиранический

(Деспотический

Рис. 1.5. Виды политических режимов

32

Глава I Теория государства

К 8 Государственный аппарат

33

§ 8. Государственный аппарат

Государственный аппарат (механизм государства) — это иерархическая система государственных органов, осуществляю­щих практическую работу по реализации функций государства.

Клеточкой, единицей государственного аппарата является го­сударственный орган. Он весьма существенно отличается, напри­мер, от политических партий, хозяйственных организаций, соци­ально-культурных учреждений. Во-первых, государственный орган призван выполнять управленческую деятельность, отвечающую интересам если не всех, то многих граждан. Во-вторых, он наде­ляется компетенцией, т. е. кругом целей и задач. В-третьих, он имеет властные полномочия в определенной сфере общественной жизни. Властные полномочия — это право давать указания (конк­ретные, или индивидуальные, либо нормативные), имеющие обя­зательный характер. Например, предписание санэпидстанции за­крыть столовую, не отвечающую санитарным требованиям, вызов в суд для дачи показаний следует отнести к индивидуальным ука­заниям, распоряжениям, а такие, как оплата проезда в транспор­те, уплата налогов, регистрация вновь организуемой фирмы, — к числу нормативных. В-четвертых, за нарушения распоряжений ком­петентных государственных органов могут применяться санкции, т. е. неблагоприятные последствия (штраф, лишение свободы, кон­фискация имущества и др.). В-пятых, каждый государственный орган имеет: а) государственное, казенное имущество, которое на­ходится в его оперативном управлении; б) финансовые средства (свой счет в банке), основной источник которых — государствен­ный бюджет; в) установленную для него организационную струк­туру, связанную с ней систему служебной подчиненности и слу­жебную дисциплину.

Деятельность государственного аппарата протекает в основ­ном в правовых формах, к которым относятся.

правотворческая деятельность по подготовке проектов нор­мативных юридических актов, их принятию и изданию, когдоГпри-нимаются, изменяются или теряют силу юридические нормы — правовая основа деятельности людей и организаций;

правоисполнителъная деятельность по реализации юри­дических норм, в том числе по изданию индивидуально-конкрет-

^^^р

ных предписаний, например, о приватизации предприятия, о назначении пенсии, об установлении льготы, награждении ор­деном,

правоохранительная деятельность по надзору и контро­лю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юриди­ческой ответственности, рассмотрению споров в судах, в других юрисдикционных органах, исполнению их решений, проведению в жизнь карательных и правовосстановительных мер.

Каждый государственный орган состоит из государственных служащих, т. е. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Их правовой ста­тус зафиксирован в законе, а объем и порядок использования ими властных полномочий — в должностной инструкции.

Классификация государственных органов. Государственные органы многообразны. По характеру выполняемых ими задач их можно разделить на три основные группы: 1) законодательные (представительные), 2) исполнительные и 3) правоохранительные органы.

Законодательные органы. Законодательная власть носит представительный характер, а потому называется еще предста­вительной. Именно на основе выборов граждане передают своим депутатам "мандат", т. е. право представлять их интересы и осу­ществлять государственную власть. И только в этом смысле мож­но условно говорить о первичности парламента и других предста­вительных органов в аппарате государства, их моральном приори­тете и верховенстве. Считать же, что законодательная власть — юридически высшая власть в государстве, — неверно. В России высшим представительным органом является Федеральное Собра­ние. Оно состоит из двух палат. Совета Федерации и Государствен­ной Думы. Имеются представительные органы и в субъектах Фе­дерации (областях, краях, республиках), которые носят разные названия: Дума, Законодательное собрание, Меджлис, Курултай, Верховный Совет и т. д. На местном уровне представляют интере­сы народа органы местного самоуправления, которые принимают некоторые нормативные положения.

Перед высшим законодательным органом стоят следующие задачи:

1) создавать законы;

34

Глава I. Теория государства

2) рассматривать вопросы государственных финансов (гос­бюджет);

3) назначать высших должностных лиц (конституционных су­дей, главу Центрального Банка, Генерального прокурора др.);

4) осуществлять контроль за деятельностью правительства.

Являясь одним из высших органов государственной власти, парламент выполняет основную законотворческую работу. Но его деятельность подвержена ряду ограничений. Во-первых, законы должны отражать волю народа, во-вторых, они максимально дол­жны соответствовать объективной реальности, в-третьих, не идти вразрез с Конституцией РФ. Эти ограничения касаются и других законодательных органов.

Особенность законодательной власти в том, что законодатель­ные органы не находятся в состоянии иерархии и напрямую друг другу не подчиняются. Их подчиненность выражается только че­рез законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Исполнительные органы. Исполнительная власть составля­ет в государстве наиболее многочисленную, разнообразную и раз­ветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют го­сударственное управление во исполнение законов, принятых пар­ламентом, т. е. которая носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, направ­лены на исполнение закона и не должны ему противоречить. Отсю­да их название — исполнительные.

Носителем высшей исполнительной власти часто является пре­зидент. Он же выполняет функции главы государства. Ему подчи­нено правительство, которое непосредственно осуществляет уп­равление страной во главе с премьер-министром (председателем, главой правительства). Центральными исполнительными органами выступают министерства, государственные комитеты, ведомства и другие центральные учреждения. Исполнительная власть сред­него уровня осуществляется администрациями (правительства­ми) субъектов Федерации, и, наконец, на местах жизнь людей орга­низуют местные администрации или органы местного самоуп­равления.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему, между ними суще­ствует жесткая подчиненность. Эта система опирается на значи­тельные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отноше-

8 В. Государственный аппарат

35

нии которых должностные лица имеют распорядительные полно­мочия. Помимо этого исполнительная власть опирается на сило­вые структуры (армия, милиция, прокуратура и т. п.), и при не­достаточном контроле возникает возможность узурпации исполни­тельными органами власти в стране. Вообще же перед исполни­тельными органами стоят следующие задачи: осуществление эко­номических, социальных функций государства, защита конститу­ционного строя, правопорядка, охрана границ и др.

Исполнительные органы имеют право законодательной ини­циативы, и надо отметить, что они пользуются им довольно ши­роко. Около 80% рассматриваемых парламентом законопроектов предлагаются правительством. Кроме этого исполнительные орга­ны наделены правом делегированного, т. е. переданного им, право-творчества. Они могут издавать подзаконные акты и делают это довольно успешно.

Правоохранительные органы. Названные органы также об­разуют систему, и эффективность их работы зачастую зависит от слаженного взаимодействия между ними.

Правоохранительная система — это система государствен­ных органов, обеспечивающих защищенность граждан и органи­заций от противоправных действий.

Особую группу органов в этой системе составляют судебные органы (судебная власть). К ним относятся Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Суды выполняют правоохранительные функции только в той части, когда они за-щищают права человека от противоправных посягательств. Во­обще же их задачи куда более широкие. Суды рассматривают любые споры о праве и выступают органами правосудия. Суды кон­тролируют исполнительные органы, когда рассматривают жало­бы на их незаконные действия, а Конституционный суд — высшую законодательную и исполнительную власть.

В отличие от законодательных органов суды новых правил не создают. Они также не управляют обществом, как исполнитель­ные органы. Судебная власть осуществляет правосудие, т. е. зани­мается разрешением споров на основе действующего законодатель­ства, рассматривает уголовные, административные, гражданские Дела. В том случае, когда конкретная ситуация законодательством

36

Глава I. Теория государства

8 Государственный аппарат

37

не урегулирована и к спорной ситуации не может быть применена другая, сходная по содержанию норма, суд разрешает спор исхо­дя из общего смысла и принципов законодательства, главным из которых является принцип справедливости. Суд и справедли­вость — понятия нераздельные, потому что справедливость явля­ется главным принципом его деятельности.

Судебная власть принадлежит не суду как учреждению, а конкретным судьям (одному судье или судебной коллегии). Судеб­ные органы не находятся в отношении прямой подчиненности друг другу. Если таковая и имеется, то проявляется она в виде отмены вышестоящими судами решений судов нижестоящих. Та­ким образом, судебная власть — это специфическая независимая власть.

Существует множество и других правоохранительных органов

Прокуратура — орган, который осуществляет надзор за соб­людением прав и свобод граждан, исполнением законов всеми госу­дарственными органами, юридическими и должностными лицами, общественными объединениями. Не остаются без присмотра на этот счет органы власти субъектов Федерации, органы местного само­управления. Органы милиции, осуществляющие оперативно-розыс­кную деятельность, дознание и предварительное следствие, уго-ловно-исполнительные учреждения также находятся под надзо­ром прокуратуры. Помимо этого прокуратура — это орган, пред­ставляющий и отстаивающий государственные интересы в суде Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор высту­пает в качестве государственного обвинителя. Прокуратура ведет также расследование тяжких преступлений.

Милиция — это орган, который призван охранять закон­ность и общественный правопорядок. На нее возлагаются также обязанность по пресечению и предупреждению преступлений, ро­зыск скрывшихся лиц, производство дознания и расследование пре­ступлений, не относящихся, согласно Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР, к категории тяжких.

Уголовно-исполнителъные учреждения могут быть выделе­ны в особую группу правоохранительных органов. К ним относятся различные виды колоний, тюрьмы, следственные изоляторы и т. п. Все эти учреждения выполняют специфические задачи: организу­ют работу по исправлению и перевоспитанию осужденных, содер­жанию лиц, находящихся под следствием.

Органы государственной безопасности, объединяемые в Федеральную службу безопасности, стоят на страже националь-

ной безопасности страны. Они выявляют посягательства на кон­ституционный строй, защищают экономическую безопасность Рос­сии. Одной из сторон их деятельности является защита конститу­ционных прав и свобод граждан Их особенностью следует считать то, что они используют в основном "негласные методы работы, поскольку гласные методы выявления правонарушений не всегда дают нужный эффект.

Внешняя разведка — государственный орган, ставший само­стоятельным совсем недавно, имеет своей задачей выявление ин­формации, показывающей действительную роль и значение стра­ны за рубежом, а также информации, способствующей упрочению безопасности России.

Нотариат — это система органов, в функции которых вхо­дят удостоверение имущественных сделок, оформление наслед­ственных прав, засвидетельствование документов для придания им достоверности и др. Нотариальная деятельность придает за­конную форму различным фактическим обстоятельствам и тем са­мым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Налоговая полиция осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, а в случае выявления серьезных его нарушений осуществляет расследование и сбор необходимых до­казательств для применения санкции.

Таможенные органы — это, с одной стороны, органы, кото­рые ответственны в определенной мере за экономическую безопас­ность страны, а с другой — органы, способствующие пополне­нию государственной казны. Эффективная их работа способна при­нести стране ощутимую пользу.

Адвокатура — это не государственная организация, а доб­ровольное объединение лиц, профессионально занимающихся адво­катской деятельностью, осуществляемой за вознаграждение. За­дача адвокатуры — оказание юридической помощи гражданам и организациям. Эта помощь необходима не только в судебном раз­бирательстве, но и в тех случаях, когда граждане и организации вступают в какие-либо отношения с другими правоохранительны­ми органами.

Адвокаты, оказывая юридическую помощь:

дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству;

38

Глава I. Теория государства

Государственный аппарат Российской Федерации

\

-——^

Президент

Законодательные органы

Исполнительные оюганы

Федеральное Собрание

Государст- „ венная Дума

 

Правоохранительные органы

Правительство

 

РФ

 

Министерства

Государственные комитеты

Комитеты

Федеральные агентства

Федеральные инспекции

Федеральные _ службы

Администрации

краев, областей,

правительства

республик

Местные администрации

Конституционный Суд

Суды общей юрисдикции

Арбитражные суды

- Прокуратура

- Милиция

- Органы государственной безопасности

- Внешняя разведка

- Нотариат

- Налоговая полиция

- Таможенные органы

- Уголовно-I     исполнительные I     учреждения

"- =- Адвокатура

Рис. 1.6. Структура государственного аппарата

составляют заявления, жалобы и другие документы правово­го характера;

осуществляют представительство в суде и других государ­ственных органах по гражданским делам и делам об администра­тивных правонарушениях; х

участвуют в предварительном следствии и в суде по уголов­ным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков.

8 9. Правовое государство

39

Адвокаты оказывают и иную юридическую помощь, причем законодательство предусматривает, что в определенных случаях такая помощь оказывается гражданам бесплатно. Структура госу­дарственного аппарата приведена на. рис. 1.6.

Должностные лица и работники государственного аппарата хотя непосредственно и не заняты в производстве материальных благ, однако выполняют весьма важные социально полезные фун­кции. Вместе с тем на содержание государственных служащих, осуществляющих управленческую деятельность, требуется нема­ло финансовых средств. Неоправданное расширение бюрократи­ческого слоя создает для общества опасность "самопоедания". Но есть и худшая опасность: бюрократия может существенно ограни­чить участие масс в политической жизни. Бюрократия справедли­во рассматривается как "необходимое зло". Да, без нее невозмож­но сколько-нибудь эффективно управлять повседневными делами общества, однако при ее содействии народ отдаляется от приня­тия решений, которые существенно затрагивают его положение. Мера нужна во всем, и в деле определения объема государствен­ного аппарата в том числе.

§ 9. Правовое государство

Правовое государство — это продукт нового времени, а точ­нее — XX в. Раньше человечество его не знало, хотя, конечно же, существовавшие государства использовали право как сред­ство управления. Правовое государство — это государство, при­обретшее новые качества и занимающее более высокую ступень в развитии государственности.

Правовое государство — это государство, где право переста­ло быть средством воплощения воли правящей элиты, а стало мерилом жизни не только для граждан, но и для нее самой.

Теория правового государства была создана на 150 лет рань­ше появления первых государств такого рода. Ее основателями считают французского просветителя ТУТ. Л. Монтескье, немецкого

40

Глава I. Теория государства

философа И. Канта и других ученых XVIII в. Практическое вопло­щение теория правового государства нашла в середине XX в. в таких странах, как США, Англия, Франция, Германия, и других развитых странах.

Правовому государству, в отличие от государства, которое таковым не считается, присущи следующие признаки.

1. Господство (верховенство) права. Это понятие означает, что высшей формой выражения свободы людей должен быть закон. Но не всякий закон может считаться основой правового государ­ства, а лишь тот, который отвечает сложившимся реалиям, жиз­ненным потребностям людей, который воплощает принципы спра­ведливости. Законы должны приниматься с соблюдением опреде­ленной процедуры, что позволяет их оценить с разных сторон и избежать ошибок. Принятые законы не должны противоречить конституции и международно-правовым нормам. Но не только в создании качественных законов выражается господство права. Са­мое главное состоит в другом: законам должна подчиняться и сама государственная власть, которая создает законы. Нормы права должны быть обязательными для государственных органов в той же мере, как и для граждан.

2. Разделение властей. Человеческий опыт показывает, что концентрация власти в одних руках очень часто приводит к зло­употреблению властью. Вот почему очень важно и то, как государ­ственная власть организована, в каких формах и какими органами она осуществляется.

Сначала о терминах. Строго говоря, термин "разделение вла­стей" является не совсем точным. В самом деле, что такое власть? Власть — это способность подчинять поведение других людей сво­ей воле, навязывать свою волю. Как можно разделить такую спо­собность? Наоборот, органы государственной власти должны дей­ствовать в одном направлении, иначе это будет уже не власть, а сюжет из басни Крылова про лебедя, рака и щуку.

Действительно, государственная власть должна быть еди­ной. Однако сам процесс осуществления власти неоднороден. Он включает выработку общих правил существования государства (т. е. законотворчество), практическое осуществление этих за­конов, а также контроль за их выполнением. Для выполнения каж­дой функции создается особая ветвь власти: законодательная, ис­полнительная, судебная Следовательно, речь идет о распределе-

§ 9. Правовое государство

41

нии функций в государственном управлении, о рассредоточении, о распределении государственных дел. Разделение властей поэтому означает, что каждая ветвь власти независима, не подчиняется другим ветвям, не обязана следовать их указаниям.

Однако этим теория разделения властей не исчерпывается. Для того чтобы предотвратить злоупотребление властью, предус­матривается система сдержек и противовесов или инструментов контроля ветвей друг за другом. Так, парламент при определенных условиях может быть досрочно распущен королем или президен­том. Президент может наложить вето на законопроект, принятый парламентом. Правительство может быть досрочно отправлено в отставку по требованию парламента. Глава правительства, мини­стры во многих странах назначаются с согласия парламента. Пре­зидент за совершение преступлений может быть отстранен парла­ментом от должности в порядке импичмента. Судьи назначаются на должность или парламентом, или президентом. Конституцион­ный суд может признать акты других ветвей власти противореча­щими конституции.

Воплощение принципа разделения властей позволяет:

1) предотвратить злоупотребление властью;

2) повысить профессионализм в государственном управлении;

3) осуществлять контроль за действиями государственных ор­ганов;

4) возлагать на виновных лиц ответственность за ошибки в государственном управлении.

Эти достоинства несомненны, что свидетельствует о том, что разделение властей — это большое достижение человечества в деле социальной организации.

Человечество уже много отдало за воплощение в жизнь прин­ципа разделения властей, и борьба во многих странах за него продолжается.

3. Широкие и реальные права и свободы личности. Право на жизнь, право на свободу, неприкосновенность личности и жили­ща, право на образование, социальное обеспечение, судебную за­щиту и др. закрепляются в конституции. Но этого мало. В правовом госУдарстве существуют реальные экономические, политические, духовные предпосылки для их реализации.

Конкретное право — это кусочек свободы. О том, что лич­ность свободна, мы можем говорить только тогда, когда круг этих

42

Глава I Теория государства

§ 10 Государство и гражданское общество

43

прав достаточно широк. Но он не может быть беспредельным. Со­гласно ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

4. Взаимная ответственность государства и личности. Отно­шения между государством как носителем политической власти и гражданином как участником ее формирования и осуществления должны строиться на началах равенства и справедливости. Опре­деляя в законах меру свободы личности, государство в этих же пределах ограничивает и себя в собственных решениях и действи­ях. Оно берет на себя обязательство обеспечивать справедливость в отношениях с каждым гражданином. Подчиняясь праву, государ­ственные органы не могут нарушать его предписания и несут ответственность за нарушения или невыполнение этих обязан­ностей. Обязательность закона для государственной власти обес­печивается системой гарантий, которые исключают произвол с ее стороны. К ним относятся' ответственность депутатов перед изби­рателями; ответственность правительства перед представительными органами; импичмент президента; дисциплинарная, гражданско-правовая или уголовная ответственность должностных лиц госу­дарства любого уровня за невыполнение своих обязанностей перед конкретными людьми, в некоторых случаях государство возмеща­ет имущественный вред гражданам, причиненный незаконными дей­ствиями должностных лиц.

На тех же правовых началах строится ответственность лично­сти перед государством. Применение государственного принужде­ния должно носить правовой характер, не нарушать меру свободы личности, соответствовать тяжести совершенного правонару­шения.

§ 10. Государство и гражданское общество

О гражданском обществе, так же как о правовом государ­стве, стали говорить лишь недавно. И не случайно: гражданское общество — это спутник правового государства. Точнее, правовое государство появляется в той стране, в которой существует не

I

просто сообщество людей, а гражданское общество. Это понятие можно определить следующим образом.

Гражданское общество — это общество с развитыми эконо­мическими, политическими, правовыми, культурными отноше­ниями между его членами, независимое от государства, но взаи­модействующее с ним; это союз индивидов, обладающих разви­той, целостной, активной личностью, высокими человеческими качествами (свобода, право, долг, мораль, собственность и др.).

Признаками (особенностями) гражданского общества являют­ся следующие:

высокое сознание людей;

высокая материальная обеспеченность их на основе владения собственностью;

широкие связи между членами общества;

наличие подконтрольной государственной власти, преодолев­шей отчуждение от общества. Носители такой власти — всего лишь наемные работники, обладающие соответствующей компетентнос­тью, мастерством, способностью решать проблемы общества,

децентрализация власти;

передача части власти органам самоуправления;

использование компромисса, согласования позиций в качестве основных способов решения конфликтов;

развитое чувство коллективности (но не стадной), обеспечен­ное сознанием принадлежности к общей культуре, нации;

личность гражданского общества — это человек, ориентиро­ванный на созидание, духовность.

Гражданское общество имеет свою структуру (рис 1.7), со­ставляющие которой — в основном различные общественные об­разования и общественные институты. Они обеспечивают усло­вия для реализации частных интересов и потребностей индивидов коллективов Именно им под силу "давить" на государственную власть, с тем чтобы заставить ее служить обществу. В перечень подсистем гражданского общества могут быть включены:

нации, национальные движения;

классы, коалиции классов,

общественные слои (женщины, студенты, пенсионеры и т. п.),

44

Глава I. Теория государства

Тоталитарное общество

Гражданское общество

государство

 

Рис. 1.7. Структура гражданского общества

политические партии;

политические движения;

массовые общественные движения (защитников окружающей среды, противников размещения ядерного оружия и т. п.);

профсоюзы;

религиозные организации;

общественные организации (общество любителей пива, обще­ство спасения на водах и т. п.);

союзы или ассоциации (предпринимателей, банкиров, промыш­ленников);

общества потребителей;

трудовые (научные, учебные, школьные и др.) коллективы;

семья;

функции элемента гражданского общества может выполнять и отдельная личность (например, А. Солженицын, А. Сахаров, Д. Лихачев и др.).

Становление гражданского общества — это непрерывный, бесконечный процесс, в котором одновременно цивилизуются и гражданин, и государство, и общество в целом. В этом процессе формируются более упорядоченные, менее конфликтные отно­шения.

§ 10 Государство и гражданское общество

45

Государство оказывает влияние на гражданское общество, его структуры. Но вместе с тем оно испытывает и обратное вли­яние. Структуры гражданского общества способны оказать воз­действие прежде всего на правотворческую деятельность госу­дарства, критикуя законопроекты, внося в них дополнения, из­менения или предлагая новые. Правоисполнительная деятельность государства также является полем активного влияния структур гражданского общества. Оценивая те или иные экономические мероприятия, проводимые правительством, партии или союзы предпринимателей или общества потребителей способны донести до его сведения интересы той или иной части электората и заста­вить правительство действовать в интересах граждан. Правоох­ранительная деятельность государства в меньшей степени под­вержена воздействию со стороны структур гражданского обще­ства по причине ее меньшей гласности. И тем не менее судебные дела, например получившие огласку с помощью средств массо­вой информации, рассматриваются судебными органами более пристально и взвешенно.

Одним словом, гражданское общество — питательная среда правового государства — заставляет государственную власть уме­рить свои желания, подчиниться законам, ею принятым, и слу­жить населению всей страны.

§ 1. Социальные нормы и место права в их системе

47

Глава II ТЕОРИЯ ПРАВА

§ 1. Социальные нормы и место права в их системе

В процессе своей жизнедеятельности люди вступают во взаи­моотношения с объектами природы (материальными объектами), а также друг с другом. Несмотря на многообразие связей, их можно типизировать и определить, какое же поведение является рас­пространенным, массовым, нормальным.

Понятие "норма" в самом широком смысле означает правило, образец, стандарт, руководящее начало. Все нормы, используе­мые людьми, делятся на две группы:

А. Несоциальные нормы. Эти нормы регулируют отношения человека к природе, технике и представляют собой специфичес­кий язык общения человека с материальными объектами. К ним можно отнести технические, сельскохозяйственные, климатичес­кие, физиологические, биологические, химические, санитарно-гигие-нические и другие нормы. Особое место занимают технические нормы, основанные на познании законов природы и направленные на регулирование производственных процессов, а также обслужи­вание непроизводственных потребностей людей. Они в принципе могут быть установлены (открыты) любым человеком. Несоблюде­ние технических или других несоциальных норм порождает ответ­ные негативные последствия на конкретные действия человека со стороны сил природы и материальных объектов. Например, нару­шение агротехнических правил ведет к снижению урожайности сельскохозяйственных культур.

Б. Социальные нормы. Это правила поведения, регулирую­щие отношения между людьми. Это своего рода образцы, стан­дарты, масштабы поведения одного человека по отношению к дру­гому, которые распространяются на все случаи данного рода и которым должны подчиняться все лица, попавшие в регламенти-

рованную ситуацию. Социальные нормы учитывают интересы тех или иных социальных групп и могут создаваться определенными социальными группами, хотя существует немало норм и общече­ловеческих.

Социальные нормы имеют следующие общие признаки.

Во-первых, они регулируют типичные ситуации или вид общественных отношений (поведение в общественном месте, отно­шение к старшим, проведение демонстраций и т. п.), а не отдель­ный случай или конкретные общественные отношения.

Во-вторых, социальные нормы рассчитаны на многократное повторение. Урегулировав одну ситуацию, социальная норма на­чинает действовать вновь, если возникнет аналогичная ситуация.

В-третьих, социальные нормы имеют общий характер, т. е. они рассчитаны не на одного или нескольких человек, а сразу на многих лиц, поименно не указанных. Их характеризуют неперсо-нифицированность, неконкретность адресата.

В своем поведении люди используют самые разнообразные социальные нормы. В их числе можно выделить

1. Ритуалы правила поведения, в которых акцент делает­ся на внешнюю форму поведения. Содержание же ритуала не столь важно. Иначе ритуал можно определить как церемонию, демонст­ративное действие, имеющее целью внушить людям определен­ные чувства. Например, при открытии сессии Государственной Думы исполняется гимн России (на музыку Глинки), что должно вну­шать депутатам чувство ответственности за свою деятельность.

2. Обряды также заключаются в символических действи­ях, но в отличие от ритуалов глубже проникают в психологичес­кую сферу человека, преследуют еще и воспитательные, идеоло­гические цели, например, обряд захоронения, заключения брака и др.

3. Мифы — предания, сказания, повествования, былины, которые учат людей тому, что следует делать, а чего делать нельзя.

4. Обычай это правило поведения, сложившееся истори­чески, на протяжении жизни нескольких поколений, ставшее все­общим в результате многократного повторения. Иначе обычай мож­но определить как стереотип поведения. Он прочно входит в созна­ние людей потому, что выражает какую-то жизненную законо­мерность, например, передача имущества умершего близким

 

48

Глава II. Теория права

родственникам, воспитание детей матерью, кровная месть, двое­женство и др.

5. Традиции — так же как и обычаи, регулируют устойчи­вые отношения. Но традиции носят поверхностный характер, по­скольку не затрагивают какой-либо общественной закономернос­ти, а больше относятся к внешней стороне поведения людей. От­личает эти два вида социальных норм и срок их формирования: обычаи формируются на протяжении жизни нескольких поколе­ний, традиции имеют меньший исторический шлейф. Вот поче­му, если ломку обычаев люди переживают мучительно, ломка тра­диций происходит менее болезненно. Примером традиций, исчез­нувших без особого труда, могут быть демонстрации советского периода. Устойчивой же традицией является застолье, допустим, по поводу заключения брака.

6. Религиозные, нормы — это правила поведения, регулиру­ющие отношения между людьми через призму требований боже­ственного начала. Их смысл сводится к тому, что человек должен служить прежде всего Богу, а уже потом людям, обществу. Под­чинение воле Бога пронизывает религиозные нормы. Поскольку предполагается, что не все верующие смогут соблюсти требова­ния религиозных норм, в нормах предусмотрены определенные санкции: епитимья, анафема, попадание в ад, страшный суд, ли­шение сана и др. Некоторые религиозные нормы как бы опосреду-ют человеческий и божественный путь Бога и требуют помнить и чтить его (Рождество Христово, Крещение, Вознесение, Пасха). Другие же религиозные нормы определяют поведение людей, на­пример, десять заповедей из Ветхого Завета (не убий, не укради, не прелюбодействуй и др.).

7. Правовые нормы — это правила поведения, являющиеся обязательными и охраняемые от нарушений силой государствен­ного принуждения. Юридические нормы регулируют наиболее важ­ные общественные отношения (структуру и порядок осуществле­ния государственной власти, взимание налогов, ответственность за правонарушения, использование земли, недр, охрану окружа­ющей среды и др.). Поскольку нарушение этих норм может прине­сти обществу значительный вред, государство и устанавливает за него санкции, отличающиеся жесткостью, суровостью по срав­нению с мерами реагирования за нарушение других видов соци­альных норм.

8 1 Социальные нормы и место права в их системе 49

8. Моральные нормы — это правила поведения, определяю­щие, что есть добро и что есть зло. Моральные требования, предъявляемые к людям, и контроль за их исполнением осуществ­ляются с помощью средств духовного воздействия: через чувство долга, которое каждый человек должен сделать мотивом своего поведения, а также через оценку и самооценку поступков. Опира­ясь на выработанные нравственные требования, усваивая их, каж­дый человек может самостоятельно регулировать свое поведение. В качестве примера можно привести моральную норму, требую­щую помогать младшим, заботиться о престарелых, не обижать женщин, не говорить плохо о человеке в его отсутствие. Ответ­ственность за нарушение моральных норм в отличие от юридичес­кой ответственности имеет не материальный, а духовный харак­тер (осуждение, презрение).

В истории политико-правовой мысли не раз допускалось сме­шение права и морали, поэтому крайне важно отличать эти две категории:

1) нормы позитивного права создаются или санкционируются только государством, поэтому они выражают государственную волю. Мораль же. наоборот, создается всем обществом и не нуждается в признании государством. В самом деле, человек узнает о добре и зле не столько из текста законов, сколько из общения с другими людьми;

2) правовые нормы обеспечиваются государственным принуж­дением, за их неисполнение предусмотрены различные наказа­ния, применяемые правоохранительными органами государства. Мораль же обеспечивается силой общественного воздействия, при­чем оно может быть не менее действенно, чем государственные санкции;

3) правовые нормы зафиксированы в официальных докумен­тах, определенным образом систематизированы. Моральные нор­мы не имеют четких форм выражения, не учитываются, не об­рабатываются, а существуют в основном в сознании людей. Мо­ральные нормы стихийно рождаются, незаметно исчезают, нельзя указать ни точных сроков, ни причин, ни порядка их появления. Поэтому нормам морали в значительной степени свойственны нео­пределенность и расплывчатость',

4) если право в основном оперирует понятиями прав и обязан­ностей, законного — незаконного, наказуемого — ненаказуемого,

•* «Основы российскою права»

50

Глава II Теория права

то мораль — категориями добра и зла, похвального и постыдного, честного и бесчестного, благородного и подлого',

5) мораль регулирует гораздо больше отношений, чем право, сфера ее действия шире. Однако многие ситуации получают оцен­ку как со стороны права, так и со стороны морали.

9. Политические нормы — это правила поведения, регули­рующие отношения между нациями, классами и другими соци­альными группами, направленные на завоевание, удержание и ис­пользование государственной власти. Политические нормы часто формулируются в виде призывов, лозунгов и носят весьма общий и доступный характер. Это связано с необходимостью привлечь на свою сторону как можно более широкий слой людей. Доходчивость, простота, лозунговость — особенности политических норм. Поли­тические партии демократической ориентации провозглашают пе­реход к рыночной экономике. Партии коммунистического толка предлагают "защиту человека труда" и построение "социализма с человеческим лицом". В пределах общих лозунгов можно выделить и более конкретные политические нормы, например, осуществить либерализацию цен, приватизацию государственного имущества или повысить минимальную оплату труда, обеспечить каждого жильем.

10. Нормы этикета — это правила поведения, касающиеся внешнего проявления отношения к людям, причем отношения бла­гоприятного, располагающего к общению (обхождение с окружаю­щими, формы обращений и приветствий, манеры, одежда и т. п.). Однако за учтивостью могут скрываться недоброжелательность и неуважительное отношение к человеку, и в этом плане можно сказать, что выполнение человеком данных норм может расхо­диться с его истинным отношением к людям, событиям. Примеры норм этикета: мужчина, выходя из автобуса, подает руку своей спутнице; за столом хлеб берут руками, а не вилкой; гостю непри­лично пристально разглядывать интерьер квартиры, а тем более интересоваться стоимостью вещей.

11. Эстетические нормы — это правила поведения, регу­лирующие отношение к прекрасному и безобразному. Например, считается признаком хорошего тона (вкуса) украшать жилище цве­тами. Однако не все эстетические нормы столь конкретны. Чаще они не содержат определенных моделей поведения в той или иной ситуации. Кроме того, эстетические нормы весьма субъективны. Недаром говорят: "О вкусах не спорят". Например, к сюрреалис-

к 1 Социальные нормы и место права в их системе 51

тической живописи С. Дали относятся по-разному: есть у него не только поклонники, но и противники. И тем не менее в обществе все же существует идеал красоты, составляющий основу социаль­ной нормы. Отклонение от идеала красоты, существующего в об­ществе, бросает тень на человека хотя бы тем, что свидетельству­ет об отсутствии у него вкуса, о неполноценном развитии личнос­ти. Общепринято, например, что одежда человека не может состо­ять одновременно из предметов, имеющих разное назначение: гал­стук и кроссовки, ювелирные украшения и хозяйственная сумка.

12. Деловые обыкновения — это правила поведения, склады­вающиеся в практической (производственной, учебной, научной) деятельности и регулирующие повседневную жизнь людей. Они фиксируют заведенный порядок дел и имеют локальный харак­тер. Например, принято, что студенты приветствуют преподава­теля стоя или что на некоторых предприятиях рабочий день начи­нается с планерки, а на других — с выдачи работникам письмен­ных заданий на день (водителям — путевого листа или товарно-транспортной накладной).

Важно отметить, что в действительности столь четко разде­лить нормы по видам удается не всегда, так как приведенная клас­сификация во многом представляет собой результат абстракции. Так, одна и та же норма может быть закреплена в праве, оцени­вать ситуацию с точки зрения морали и, помимо этого, в своей основе являться обычаем.

Итак, действующие в обществе многочисленные социальные нормы составляют правила человеческого общежития. Все они обус­ловлены в конечном счете экономическими, политическими, соци­альными, бытовыми и другими условиями, существующими в об­ществе. Правовые нормы являются составной частью системы со­циальных норм, но частью самой важной, несущей основную на­грузку по упорядочению жизни общества. Это связано с тем, что они регулируют жизненно важные вопросы: государственной вла­сти и подчинения, осуществления политической деятельности, прав и свобод граждан, форм собственности, применения труда и сфе­ры распределения, вопросы социальной защиты, военной сферы, дипломатической, внешнеполитической и внешнеэкономической Деятельности. Как часть целого правовые нормы не должны про­тиворечить другим социальным нормам, в противном случае уро­вень и качество их реализации снижаются. Виды норм представле­ны на рис. 2.1.

52

Глава II. Теория права

Нормы (правила поведения)

Несоциальные

-технические

-сельскохозяйственные

-климатические

-физиологические

-биологические

-химические

-физические 'санитарно-гигиенические

-другие

Социальные

ритуалы обряды мифы обычаи традиции ^религиозные правовые моральные политические нормы этикета эстетические деловые обыкновения

Рис. 2.1. Виды норм

§ 2. Понятие и определение права

Право возникает на определенном, этапе человеческого раз­вития. Люди первобытнообщинного строя не знали права и руко­водствовались в своей деятельности обычаями и традициями. Боль­шую роль в их жизни играли мифы, ритуалы, обряды. В тот дале­кий период зарождались и религиозные нормы. Право появилось гораздо позднее, и его судьба в значительной мере связана с по­явлением такого важного института социальной жизни, как госу­дарство.

Возникновение государства и права обусловлено обществен-/ ными потребностями, а именно:

необходимостью установления стабильности и единого порядка отношений новой общности людей — народа, населяю­щего ту или иную территорию;

§ 2. Понятие и определение права

53

необходимостью поддержания единого порядка в условиях расслоения общества на социальные слои (касты, сословия, клас­сы), имущественное и социальное положение которых стало су­щественно различным, что вызывало неустранимые противоре­чия и конфликты,

необходимостью ограничения и смягчения враждебного во­енного противостояния народов, нуждавшихся в развитии по­стоянного обмена и соседских взаимоотношений и защите своих интересов мирными средствами.

Праву присущи следующие признаки.

1. Право состоит из норм, т. е. из правил поведения, которые являются общеобязательными. Суть данного признака заключа­ется в констатации такого свойства права, как распространение его на всех физических и юридических лиц, на все государственные и муниципальные образования, находящиеся на территории госу­дарства. Это свойство права обусловлено верховенством и неза­висимостью (суверенитетом) государственной власти, от которой в основном и исходят нормы права. При том, что право как система всех правовых норм распространяется на всех и каждого, круг ад­ресатов конкретных правовых норм может быть различен: так, норма, устанавливающая налог на физических лиц, общеобяза­тельна, а положения, касающиеся местных налогов, имеют силу только в отношении субъектов, проживающих или осуществляю­щих свою деятельность на определенной территории. Нормы кор­поративные действуют в отношении работников и акционеров дан­ной корпорации и обязательны только для них. Сфера действия других социальных норм, как правило, гораздо уже: так, напри­мер, религиозные предписания обязательны только для принад­лежащих к соответствующей религии. Эстетические нормы прием-лют лишь те люди, чьим вкусам они созвучны, политические нор­мы применимы лишь для членов той или иной политической партии и для людей, разделяющих ее политические установки, и т. п.

2. Исполнение норм права обеспечивается и охраняется го­сударством. Большинство правовых норм исполняется и соблюда­ется добровольно. Однако далеко не все из них претворяются в жизнь людьми в силу их внутреннего убеждения. Поэтому за каж­дой нормой потенциально стоит возможность государственного принуждения к исполнению, а также, применения мер ответствен­ности за ее нарушение. Иной раз правовые предписания реали-

54

Глава II. Теория права

§ 3. Нормы права

55

зуготся лишь потому, что за ними стоит государство, которое мо­жет в любой момент применить санкции за нарушение правовых норм. Государство в прямом смысле охраняет право. Государствен­ная охрана может быть разноплановой и выражаться не только в виде наложения мер юридической ответственности или санкций, но и в виде осуществления различных организационных, органи­зационно-технических, превентивных, восстановительных, воспи­тательных и других мер государственных органов. Этим мерам от­водится большая роль, ибо они позволяют стабилизировать право­вой порядок в обществе, не приводя в действие дорогостоящий государственный репрессивный аппарат.

Обеспеченность норм права государственным принуждени­ем — вот главный признак, позволяющий отличить право от дру­гих социальных норм.

3. Нормы права обязательно выражены в официальной фор­ме: закреплены в нормативных актах либо в других юридических документах (судебных решениях, договорах и др.). Значительная их часть облекается в законодательную форму. Иная часть права существует в других формах. Вот почему право никогда не может совпадать с законодательством. Оно шире законодательства по объему и соотносится с ним как целое и часть. Все же другие социальные нормы (обычаи, традиции, нормы морали и др.) возни­кают и существуют чаще в форме стабильных убеждений людей или в форме общественного мнения.

4. Юридические нормы отличаются формальной определен­ностью. Она проявляется не только в том, что правовые предпи­сания находят письменное выражение в различных юридических документах, но и в том, что они по своему содержанию отлича­ются четкостью, определенностью и даже лапидарностью1, т. е. предельно сжатым, кратким и выразительным слогом. Достигается это с помощью правовых понятий, их определений, выработанных столетиями применения и использования правил законодательной техники. Благодаря такой определенности субъекты права четко

1 Лапидарный (от лат. 1ар1о!агш5 — высеченный на камне, резчик по кам­ню) — краткий, сжатый.

знают границы правомерного и неправомерного, свои права, сво­боды и обязанности, размер и вид ответственности за совершен­ное правонарушение. Формальная определенность, важнейшее свойство права, позволяет внести строгость и четкость в обще­ственный порядок, избежать произвольного толкования и приме­нения юридических норм. Уместно заметить, что термин "закон" образован от сочетания слова "кон" (граница) и частицы "за", оз­начающей предел движения, предел поступков. Таким образом, даже этимологически закон означает четкие границы поведения субъектов права.

5. Нормы права образуют не совокупность, а именно систе­му, причем систему разветвленную и детализированную, отличаю­щуюся внутренним единством, согласованностью и логической вза­имосвязью. В отличие от права, нормы морали, обычаи закрепля­ют главным образом лишь общие принципы и эталоны поведения. Системность в право привносится именно законодателем, хотя эта его деятельность и имеет объективные предпосылки и основания. Существующие в сознании, в поведении нормативные установки этим свойством не обладают. Только в системе, во взаимосвязи правовые нормы могут проявить свои регулирующие свойства, поскольку общественные отношения, регулируемые правом, как правило, также взаимосвязаны. Причем чем теснее увязка и со­гласованность правовых предписаний, тем эффективнее право. Напротив, несогласованность юридических норм между собой, их противоречие приводят к тому, что многие юридические нормы "не работают", не действуют.

Право — это система обязательных правил поведения (норм), формально определенных и закрепленных в официальных доку­ментах, поддерживаемых силой государственного принуждения.

§ 3. Нормы права

В основе права лежит нормативная природа общественных отношений (их постоянство, массовость, ритмичность, повторяе­мость). Это проявляется в следующем:

56

Глава II Теория права

многие люди поступают единообразно, их поведение типич­но (учатся, женятся, воспитывают детей, работают и т. д.);

поведение людей повторяемо, поскольку оно подчиняется оп­ределенным ритмам (сельхозработы, обучение в школе, создание изобретения и внедрение его в производство, приобретение това­ров и т. п.).

Законодатель создает правовые нормы не по своему произво­лу. Его усмотрение ограничено объективным ходом общественного развития, представлениями людей о справедливом и необходимом. Произвольные, "бумажные" нормы скорее всего окажутся мерт­ворожденными, недействующими.

Понятие нормы права. Правовые нормы — это разновидность социальных норм, но в то же время они весьма особенны. Укажем на признаки, им присущие.

А. Общие признаки.

Во-первых, правовые нормы призваны регулировать поведе­ние людей. Как это происходит? Правовая норма представляет со­бой правило поведения, модель поведения человека в определен­ной ситуации. Как только возникает описанная нормой ситуация, перед человеком не встает выбор, как ему поступить. В его распо­ряжении уже есть правило поведения, предписывающее ему по­ступить определенным образом. Таким образом, правовая норма как бы подталкивает человека к определенному поведению, т. е.' регулирует его.

Во-вторых, правовые нормы регулируют не просто поведе­ние человека, а его поведение в отношениях с другими людьми. Как было указано выше, существуют еще и несоциальные нор­мы, устанавливающие правила обращения с техникой, предмета­ми природы, орудиями труда.

В-третьих, нормы права имеют общий характер, т. е. распро­страняются не на какого-то конкретного человека, а на целую ка­тегорию людей, заранее точно не определенных. Они регулируют поведение всех людей либо отдельных их групп, например пенси­онеров, работников, лиц, проживающих на Крайнем Севере, ро­дителей и детей, мужей и жен и т. п. Неконкретность адресата — вот то, что ее отличает, допустим, от судебного решения, пред­писания органа налоговой полиции,

В-четвертых, правовые нормы рассчитаны на многократное применение. Урегулировав одну ситуацию, социальная норма не прекращает своего существования, а начинает действовать вновь,

§ 3 Нормы права

57

как только возникнет аналогичная ситуация. В самом деле, сам термин "норма" предполагает определенную повторяемость.

В-пятых, правовые нормы отличает типичность, т. е. они регулируют поведение, часто встречающееся, распространенное, массовое (использование труда, выплата заработной платы, за­ключение договоров, неисполнение обязательств).

Б. Специфические признаки.

1. Нормы права отражают наиболее важные, имеющие цен­ность для общества, социальной группы или личности обществен­ные отношения. Например, такие виды поведения, как установле­ние режима дня, межличностные отношения в семье, способ при­бытия на работу (учебу), использование заработной платы (сти­пендии), и тому подобные виды поведения, не столь важные, а точнее, малозначимые для общества в целом, правовыми нормами не регулируются. В этих ситуациях действуют нормы морали, тра­диции, обычаи и другие социальные нормы. Использование же в отмеченных случаях норм права было бы подобно применению пушки для отстрела воробьев. А вот такие вопросы, как форма правления и устройство государственного аппарата, преступле­ния и наказания, основы имущественных отношений, будучи чрез­вычайно значимыми для общества, не могут не регулироваться с помощью правовых норм.

Однако решение вопроса о том, что является важным для об­щества в целом (и должно регулироваться нормами права) и что таковым не является, представляет большую сложность. Именно это приводит к принятию законодателем ошибочных норм. На сегод­няшний день таких норм в российском законодательстве немало.

Степень важности отражаемых в юридических нормах соци­альных явлений и отношений обусловливает и место, занимаемое нормой в иерархически построенном законодательстве. Нормы, рег­ламентирующие наиболее важные общественные отношения, зак­реплены (отражены) в наиболее значимых в юридическом отноше­нии нормативно-правовых актах — Конституции РФ, иных зако­нах (формирование парламента, выборы президента, налоги, от­ветственность за преступления), менее важные — в нормативных актах, имеющих меньшую юридическую силу, постановлениях Пра­вительства, инструкциях министерств (порядок взимания налогов, оплата проезда в транспорте, выдача заграничного паспорта, по­лучение визы, обмен валюты).

2 Нормы права отличает такая степень обязательности, которая зачастую граничит с безалътернативностъю. Обязатель-

58

Глава II. Теория права

ность, неукоснительность исполнения чаще является внутренним мотивом, убеждением человека, поскольку он видит массовое ис­полнение нормы другими людьми, их распространенность, а так­же ощущает их практическую целесообразность. Однако если внут­ренней убежденности в необходимости исполнять норму права ока­жется недостаточно, то она может быть навязана извне' последует отрицательная реакция со стороны государства, коллектива на по­ведение человека, и он будет принужден выполнить требование нормы. Обязательность юридической нормы моделируется и в са­мой норме в виде указания на неблагоприятные последствия, ко­торые будут применены в случае ее неисполнения.

Обязательны для исполнения не только законодательные нор­мы, но и нормы корпоративные, т. е. нормы, устанавливаемые организациями. Их исполнение отслеживает коллектив либо его органы управления.

Договорным нормам также присуща обязательность. Их не­укоснительно должны выполнять не только стороны, заключив­шие договор. Суд, рассматривающий договорный спор, также обя­зан руководствоваться договорными условиями, исходить из них и рассматривать их как данность.

Степень обязательности норм может быть различной. Обще­обязательность следует, вероятно, признать лишь за Конституци­ей и Декларацией прав человека. Другие нормы такой общей обя­зательности, строго говоря, не достигают, например, законы о выборах, о референдуме адресуются взрослым членам общества, воинские законы — тем, кто является военнообязанным, налого­вые законы — тем, кто получает доход, законы о труде — тем, кто работает, и т. д.

3. Обязательность норм права объясняется тем, что они обес­печиваются силой государственного принуждения. Это связано с тем, что нормы права регулируют социально значимые связи и их нарушение может вызвать дисбаланс в обществе. Чтобы этого не произошло, общество, стараясь обезопасить себя, возлагает защи­ту юридических норм на государство. Оно же, применяя меры юридической ответственности в случае их нарушения, восстанав­ливает дисбаланс в обществе. Реакция государства может быть раз­личной, сильной, жесткой, если нарушены основные устои обще­ства (лишение свободы, солидные штрафы, освобождение от дол­жности и др.), и слабой, если правонарушение не столь обще­ственно опасно (выговор, предупреждение).

§ 3 Нормы права

59

Норма права — это правило поведения, имеющее обяза­тельный характер и поддерживаемое силой государственного принуждения.

Структура нормы права. Как же действует норма права? Чтобы ответить на этот вопрос, надо узнать, как она устроена.

Структура нормы права объединяет три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза — это часть правовой нормы, указывающая на ус­ловия, при наступлении которых правило поведения подлежит применению.

Правило поведения, содержащееся в норме права, пре­дусматривает модель поведения в определенной ситуации. Поэто­му прежде всего необходимо определить, указать эту самую ситуацию или условия, при которых данная норма права начина­ет действовать. Например, нормы об уголовной ответственности действуют лишь в отношении лиц, достигших возраста уголовной ответственности. Или норма о праве вступления в брак действу­ет, если жених и невеста достигли 18 лет, согласны стать супру­гами, не являются близкими родственниками, не состоят в другом браке. В Семейном кодексе указаны и условия, делающие заключение брака невозможным: наличие уже зарегистрирован­ного брака, психической болезни и, наконец, наличие близких родственных отношений с лицом, вступающим в брак. Все эти условия в совокупности составляют гипотезу правовой нормы. С помощью гипотезы абстрактный вариант поведения соотносится с конкретным жизненным случаем, с определенным человеком, вре­менем и местом.

Диспозиция — это часть правовой нормы, в которой содер­жится само правило поведения, которому должны следовать уча­стники правоотношения и которое является сердцевиной, стерж­нем, основной частью нормы права.

60

Глава II. Теория права

Так, диспозиция нормы может предоставлять какое-нибудь право (в нашем примере — право на вступление в брак), а может устанавливать обязанность (например, Гражданский кодекс РФ устанавливает обязанность продавца сообщить покупателю о скры­тых недостатках вещи).

Санкция — часть юридической нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате на­рушения правила, предусмотренного диспозицией.

Санкция — это завершающий структурный элемент юриди­ческой нормы. В ней выражается неодобрительное отношение об­щества, государства, личности к нарушителям нормы права. Так, родители обязаны заботиться о своих детях, воспитывать их, со­держать и т. д. В том случае, если они не будут этого делать, они могут быть лишены родительских прав.

Структура нормы может быть представлена в виде следую­щей формулы:

§ 4. Структура права

61

"Если — то — иначе"

Элемент "если" соответствует гипотезе, элемент "то" — ее дис­позиции, а элемент "иначе" или "а в противном случае" — санкции.

Трехэлементный состав юридической нормы обеспечивает чет­кое определение необходимого поведения. Отсутствие какого-либо структурного элемента юридической нормы свидетельствует о ее ущербности и приводит к "сбоям" в правовом регулировании. Если нет гипотезы, то норма права теряет связь с конретными жизнен­ными обстоятельствами, если нет диспозиции, то норма становится беспредметной, поскольку не предлагает варианта поведения. Если у нормы нет санкции, то ее действенность крайне мала, и она мо­жет стать всего лишь декларацией. Одним словом, отсутствие хотя бы одного элемента означает, что выдаваемая за норму логическая или словесная конструкция юридической нормой не является.

Способы изложения норм права. Сразу следует заметить, что норма права и статья закона — это не одно и то же. Как прави­ло, они не совпадают. И это не случайно. Часто из соображений экономичности законодатель объединяет общие положения норм (например, гипотезы) и помещает их в одних статьях, а другие части нормы излагаются в других статьях закона.

Первый способ: норма права излагается в нескольких стать­ях закона. Иногда диспозиция и санкция содержатся в одной ста­тье, а гипотезу следует искать в других. По такому принципу пост­роен Уголовный кодекс, где гипотезы выделены в Общую часть. В Гражданском кодексе иначе: санкциям посвящена особая глава в ' Части I, предусматривающая меры защиты, конкретные же виды договоров (диспозиции) содержатся в Части П.

Второй способ: в одной статье нормативного акта содержится одновременно несколько норм. Это отличительная особенность ста­тей Семейного кодекса РФ. Так, ст. 125 СК РФ содержит сразу четыре нормы, касающиеся порядка усыновления: 1) Усыновле­ние осуществляется судом по заявлению лиц (лица), желающих усыновить ребенка. 2) Права и обязанности усыновителя и усынов­ленного возникают со дня вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления ребенка. 3) Суд обязан в тече­ние трех дней направить выписку из этого решения в орган загса по месту вынесения решения. 4) Усыновление ребенка подлежит государственной регистрации органом загса.

Третий способ: норма права "разбросана" по разным норма­тивным актам. Законодатель в таких случаях часто дает отсылку к статье того нормативного акта, где находится недостающая часть нормы, употребляя, к примеру, слова "ответственность наступает по статье..." (далее следует название нормативного акта). Но бы­вает и так, что отсылку к конкретной статье законодатель не дает, называя лишь нормативный акт. Так, ст. 264 УК РФ гласит: "Нару­шение правил дорожного движения, повлекшее... наказывается...". Более того, встречаются и случаи, когда отсутствует и название нормативного акта, где может содержаться недостающая часть нормы. В данном случае обычно употребляется фраза: "Ответствен­ность наступает согласно действующему законодательству". Это самый неудобный случай изложения правовых норм, и было бы лучше, если бы он использовался как можно реже.

§ 4. Структура права

Структура права — это строение права, выступающее как единство устойчивых его элементов, частей.

62

Глава II. Теория права

Право каждой страны, будучи единым по своему содержа­нию, характеризуется внутренней расчлененностью, дифферен­циацией, на относительно автономные и в то же время связанные между собой части. Говоря о строении права, обычно выделяют нормы, институты, субинституты, отрасли, подотрасли, которые в свою очередь объединяются в ассоциации, группы, объединения норм или даже отраслей, например регулятивные и охранитель­ные отрасли. В данном случае, конечно, речь идет лишь о праве, формируемом государством.

Вместе с тем более общий взгляд на право позволяет обнару­жить в его структуре целые слои, пласты, части и представить его в виде "многослойного пирога". Таких слоев в структуре права насчитывается шесть.

1. Права человека (естественные права). Это глубинный слой права, содержащий его "гены", "ДНК" и являющийся основой права позитивного, исходящего от государства. Права человека — это возможности человека, позволяющие ему достойно жить и рабо­тать. Предполагается, что ими обладают все люди независимо от своего имущественного, социального положения с момента рож­дения, и поэтому эти права называют естественными, природны­ми, прирожденными, абсолютными, неизменными. Они вытека­ют как бы из естественного порядка вещей, из самой жизни, из существующих в обществе социально-экономических условий и даже из естественно-природных факторов (право на жизнь, на свободу, на счастливое детство и т. п.). На сегодняшний день их насчитывается более пятидесяти.

Ранее права человека существовали в виде идей, представ­лений. Теперь же большинство из них закрепляется в медународ-но-правовых документах (например, во Всеобщей декларации прав человека, документах СБСЕ), а также находит отражение во внут­реннем законодательстве многих государств (в России — в Консти­туции, Декларации прав человека и гражданина). Система прав человека постоянно и непрерывно развивается, что обусловлено ростом социальных притязаний, постоянным изменением представ­лений о качестве жизни в сознании все большего числа людей.

2. Принципы права. Это основные идеи, начала, руководящие положения, закрепленные в правовых нормах и выражающие сущ­ность права. Они верны лишь тогда, когда отражают объективные законы общественного развития. В законодательстве принципы пра­ва могут выражаться либо прямо, либо косвенно. Принципы права

§ 4. Структура права

63

являются основой правотворческой деятельности государства, ори­ентиром для законодателя, организаций, граждан. Но зачастую они сами приобретают самостоятельное регулирующее значе­ние, а именно, когда суд, не найдя нормы для разрешения конк­ретного дела, формирует свое решение на основе принципов пра­ва применительно к рассматриваемому казусу. В этом случае мы ведем речь об аналогии права. К числу основополагающих принци­пов права относятся принцип демократизма (народовластия), прин­цип равенства всех перед законом и судом, принцип социальной справедливости, принцип гуманизма, справедливости и т. д.

Правовые принципы вместе с правами человека занимают в структуре права первое место и имеют абсолютный приоритет перед всеми другими нормативными положениями.

3. Нормы, принятые на референдуме ("референдумное пра­во"). Эти нормы относятся к нормам позитивного права и регули­руют наиболее важные принципиальные вопросы общественной жизни, вопросы, по которым воля народа должна быть выражена непосредственно, без каких-либо изменений и тем более без иска­жений, допускаемых иногда парламентом. Как правило, во всех государствах этот слой права по своему объему незначителен, то­нок, что, однако, отнюдь не умаляет его значимость. Референдум-ные нормы имеют более высокую юридическую силу по сравне­нию с законодательными актами и зачастую являются основой для разработки и принятия последних.

"Референдумное право" — новое правовое явление для Рос­сии. Но, начав с нуля, Россия уже имеет довольно большой массив референдумных норм, и костяк его составляет Конституция Рос­сийской Федерации.

4. Нормы, изданные государством, или централизованные. Эти нормы разрабатываются и принимаются различными феде­ральными государственными органами (Госдумой, Президентом, Правительством, министерствами и ведомствами). Нормативные акты, в которых они содержатся, имеют соответствующие наиме­нования (законы, указы, постановления, инструкции). Субъекты Федерации также могут создавать нормы права, которые вместе с общефедеральными образуют единую иерархическую систему. Программа, содержание всех этих юридических норм задаются Центром. Эта заданность осуществляется на основе принципа не­противоречивости норм, принятых нижестоящим органом, нор­мам, изданным органом вышестоящим и поэтому имеющим вые-

64

Глава И. Теория права

шую юридическую силу. Все это позволяет нормы государствен­ных органов назвать централизованными нормами.

В нашем государстве централизованные нормы весьма много­численны, что в определенной мере есть наследие тоталитарной системы, стремящейся урегулировать все и вся и не предоставля­ющей человеку свободы в выборе своего поведения. В либераль­ных государствах их доля значительно меньше, поскольку госу­дарство стремится урегулировать лишь наиболее важные аспекты общественной жизни, предоставляя гражданам и организациям возможность решать многие интересующие их вопросы самостоя­тельно.

5. Корпоративные нормы. Это правила поведения, выраба­тываемые организациями и распространяющиеся на их коллек­тивы. Эти нормы также называют нормами внутриорганизацион-ными, внутрифирменными. Используется и такое их наименова­ние, как нормы локальные (местные), хотя этот термин неточен и, кроме того, таит в себе опасность смешения их с нормами, прини­маемыми органами местного самоуправления.

Корпоративные нормы могут касаться различных сторон деятельности организаций. На их основе могут быть урегулирова­ны финансовые, управленческие, трудовые и другие вопросы.

Характеризуя корпоративные нормы, можно указать на сле­дующую закономерность: чем выше уровень экономики той или иной страны, тем выше степень свободы субъектов (индивидуальных или коллективных), проживающих или находящихся на ее территории, и, следовательно, тем большее распространение получают нормы корпоративные, позволяющие организациям самостоятельно опре­делять параметры своего поведения. В промышленно развитых стра­нах доля корпоративных норм в общем массиве норм права весьма значительна, и по своему объему они существенно опережают нор­мы общегосударственные (централизованные).

6. Договорные нормы. Римские юристы говорили: "Дого­вор — это закон для двоих". Этим они хотели подчеркнуть, что договоры имеют нормативный характер, поскольку в процессе их заключения также вырабатываются и правила поведения. Норма­тивность регулирования в данном случае носит усеченный харак­тер: договорные нормы не применяются в отношении всех и каж­дого, а касаются лишь участников договора. Нормативность пра­вил поведения, установленных в договоре, особенно ясно просмат­ривается в долгосрочных договорах.

§ 4 Структура права

65

Правила, определенные в договоре, носят обязательный ха­рактер: в случае спора между субъектами договора суд, рассмат­ривающий его, будет исходить из условий договора как неопровер­жимых данных, если они не противоречат закону, и встанет на их защиту с той же энергией, как и на охрану норм общегосудар­ственных. Этот признак свидетельствует о нормативно-правовом характере договоров.

Договоры распространены во многих сферах жизни. С демок­ратизацией общественной жизни конструкция договора может стать всеобщей. В развитом, истинно демократическом обществе реше­ния по большей части принимаются на основе консенсуса (догово­ра). Давление извне, пусть даже в виде принятия законодатель­ных норм, применяется в минимальной степени. Следовательно, сфера договорного права может существенно расшириться. Уже на сегодняшний день можно отметить появление таких нетради­ционных договоров, как учредительные договоры, управленчес­кие договоры, договоры о творческом сотрудничестве, договоры о совместной деятельности, договоры на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, лицензионные договоры и др.

В нашей стране договоры используются пока недостаточно. В период господства тоталитарной системы развитие договорных связей не поощрялось. Договоры были в основном средством реали­зации планов. В обществе, основанном на рыночной экономике, до­говоры будут играть значительную роль. По крайней мере пред­принимательская деятельность без них практически невозможна.

Рассмотренные выше шесть элементов, "слоев", права могут быть в свою очередь сгруппированы (см. рис. 2.2).

Права человека и принципы права составляют в структуре права правовую основу, базис права. Их назначение в основном состоит в обеспечении правотворческой деятельности государствен­ных органов, организаций, граждан, хотя нельзя сбрасывать со счетов и непосредственно регулирующую роль, которую они спо­собны выполнять и которая особенно усиливается на переломных этапах общественного развития.

Нормы, принятые на референдуме, и нормы, изданные государственными органами, объединяет то, что они регулиру­ют вопросы, затрагивающие интересы сразу многих лиц (общие интересы), и поэтому они должны выражать волю общества (всей публики). Отсюда оказывается вполне правомерным назвать рефе-Рендумное и общегосударственное право правом публичным. Об­щие интересы всех членов общества сосредоточиваются в основ-

66

Глава II Теория права

Корпоративные нормы

Референ-думные нормы

га

 

Централизованные (общегосударственные) нормы__

Права человека

Принципы права

 

Частное право Публичное право Правовая основа

Рис. 2.2. Структура права

ном на вопросах структуры, формирования и осуществления госу­дарственной власти, налогообложения, обеспечения правопоряд­ка, экологии, осуществления правосудия и других важных вопро­сах (вертикальные отношения, т. е. отношения, основанные на вла­сти и подчинении).

Есть основания объединить в одну группу корпоративные и договорные нормы, они выражают всего лишь отдельные (част­ные) интересы субъектов (организаций, граждан), строящих отно­шения между собой (горизонтальные отношения). В них заложена их собственная воля, и эти нормы распространяются только в от­ношении этих лиц (физических, юридических). Применительно к нормам корпоративным и договорным употребление термина "ча­стное право" совершенно справедливо.

§ 5. Система права

Как уже отмечалось, одним из необходимых признаков права является его системность В самом общем виде под системой по­нимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную функциональ­ную целостность, единство. При системном подходе к изучению

§ 5 Система права

явления акцент делается не столько на описании самих элементов системы, -сколько на анализе их связей, поиске функций каждого элемента во всей системе, ведь именно самостоятельная функция элемента является основанием для его выделения в системе.

Система права (см. рис. 2.3) отражает взаимосвязь между дей­ствующими в государстве правовыми нормами, а также разделе­ние норм права на относительно самостоятельные группы (их специализацию).

Для того чтобы в полной мере обозреть право как социальное явление, следует исследовать его вглубь (вертикальный срез) и вширь (горизонтальный срез). При этом появляется возможность получить представление как о видах подсистем права, так и об их соотношениях.

А. Вертикальное строение права. В праве выделяют следую­щие элементы:

1) отрасль права это совокупность правовых норм, регу­лирующих какую-либо сферу общественных отношений (отноше­ния землепользования — земельное право, имущественные отно­шения — гражданское право, управленческие отношения — ад­министративное право, отношения, связанные с совершением пре­ступлений, — уголовное право и т. п.);

2) подотрасль права это совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений. Многие отрасли права имеют подотрасли. Обычно это отрасли "ста­рые", где накоплен значительный массив правовых норм. Так, в финансовом праве выделяется подотрасль — банковское право. Военно-уголовное право — это подотрасль уголовного права;

3) институт права — это совокупность правовых норм, регулирующих какой-либо вид общественных отношений. В каж­дой отрасли права можно выделить множество институтов. Так, в уголовное право включаются институты преступлений против жиз­ни, здоровья, достоинства личности, институт преступлений про­тив собственности, институт должностных преступлений и др. В трудовом праве можно увидеть институты коллективного дого­вора, трудового договора, дисциплины труда, материальной от­ветственности, охраны труда и др.;

4) субинститут права это совокупность правовых норм, Регулирующих разновидность общественных отношений. Далеко

 

68

Глава II Теория права

не каждый институт права имеет хотя бы один субинститут. Но можно привести пример, когда таковых несколько. Институт пре­ступлений против жизни, здоровья, достоинства личности делится на субинституты преступлений против жизни (его составляют раз­личные виды убийств), против здоровья (здесь сосредоточены нор­мы, касающиеся различных видов телесных повреждений) и пре­ступлений против достоинства личности (клевета, оскорбление);

5,) норма права обязательное правило поведения, охраня­емое силой государственного принуждения, является самым дроб­ным элементом системы права, так как только правовая норма, а не отдельные ее составляющие (гипотеза, диспозиция, санкция), может самостоятельно обеспечить выполнение основной функции права — правовое регулирование общественных отношений.

Таков вертикальный срез права. Каждая подсистема выполня­ет свою самостоятельную по значению функцию. Так, если норма права обеспечивает регулирование отдельного вопроса, отноше­ния, то институт права предполагает комплексное урегулиро­вание определенной целостной группы отношений, а отрасль пра­ва — целой сферы, отделенной от других сфер. Комплексность и логическая взаимоувязанность регулирования на каждом новом уровне — вот признак, качественно отличающий функции подси­стемы более высокого уровня от более низкой.

Б. Горизонтальное строение права. Оно позволяет нам уви­деть все отрасли (и подотрасли), составляющие право. Их класси­фикация позволяет выделить две части права: материальное и про­цессуальное.

Материальное право — это совокупность отраслей (и под­отраслей) права, в которых основной упор делается на установ­ление прав и обязанностей субъектов.

К отраслям материального права относятся:

конституционное право — закрепляет основы конституци­онного строя страны, правового положения личности, систему го­сударственных органов и их основные полномочия. Главным нор­мативным актом этой отрасли является Конституция РФ. Кон­ституционное право в последние годы получило бурное развитие Вот почему в его составе начинают просматриваться такие под­отрасли, как гуманитарное право (основные права и свободы человека), избирательное право, парламентское право.

§ 5 Система права

69

Система права

Материальное право

Процессуальное право

-1)конституционное .2)гуманитарное

-3) избирательное .4) парламентское

-5) административное

-6) финансовое

-7) налоговое

-8) бюджетное

-9) банковское

-10) предпринимательское

-11) гражданское

-12) торговое (коммерческое)

-13) жилищное

-14) авторское

-15) патентное

-16) наследственное

-17) семейное 18) природоресурсное "19)аграрное "20) экологическое "21) трудовое

-22) право социального обеспечения

-23) уголовное

Рис. 2.3. Система права

1) конституционный процесс

2) избирательный процесс

3) административно-процессуальное право

4) бюджетный процесс

5) налогово-процессуальное право

6) дисциплинарный процесс

7) гражданский процесс •8) арбитражный процесс

9) уголовный процесс

10) гражданско-исполни-тельное

11) уголовно-исполнительное

административное право регулирует общественные отно­шения, возникающие в процессе деятельности исполнительных органов государства. Основной нормативный акт — Кодекс об ад­министративных правонарушениях (КоАП);

финансовое право, которое в своем составе имеет три под­отрасли (бюджетное, налоговое, банковское право), регулирует до­ходы и расходы государства (источники и порядок получения дохо-

70

Глава II Теория права

§ 5. Система права

71

дов, направления их использования). Основные нормативные ак­ты — Закон о государственном бюджете, законы о налогах, Закон о банковской деятельности',

предпринимательское право — это система норм, регули­рующих экономические рыночные отношения, среди которых наи­более значимыми по содержанию являются корпоративные (внут­рифирменные) отношения, а также отношения по управлению хо­зяйственным комплексом. Если в основе первых лежит принцип автономии, то вторые регулируют отношения предпринимателей с органами управления и основаны на началах подчиненности. Ос­новные нормативные акты — Закон об ограничении монополис­тической деятельности, Закон об акционерных обществах и др.

гражданское право — наиболее объемная отрасль системы права. Оно регулирует разнообразные имущественные отношения. Гражданским правом охраняются и такие личные неимуществен­ные права, как честь и достоинство гражданина. Гражданский ко­декс (ГК) -— основной нормативный акт. Гражданское право имеет подотрасли: авторское право, патентное право, наследствен­ное право, торговое право. Некоторые ученые склонны считать их самостоятельными отраслями права;

жилищное право, являясь пока в основном подотраслью граж­данского права, регулирует порядок предоставления и использова­ния жилья. Основной нормативный акт — Жилищный кодекс',

семейное право регулирует брачно-семейные отношения. Ос­новной нормативный акт — Семейный кодекс;

природоресурсное право определяет порядок владения, пользования и распоряжения природными ресурсами — землей (Зе­мельный кодекс), недрами (Закон о недрах), водой (Водный ко­декс), воздухом (Воздушный кодекс), лесными богатствами (Лес­ной кодекс);

экологическое право выделяется в самостоятельную отрасль, но этот процесс еще не завершен. Оно регулирует защиту природ­ных объектов и всей окружающей среды. Закон об охране окружа­ющей среды — основной нормативный акт. Нормы экологического права имеются также во многих нормативных актах (УК, КоАП, ГК и др.);

трудовое право регулирует общественные отношения, свя­занные с применением труда. Основной нормативный акт — Ко­декс законов о труде (КЗоТ). Право социального обеспечения — подотрасль трудового права, главным нормативным актом которо­го является Закон о государственных пенсиях;

уголовное право — система норм, которые устанавливают, какие деяния являются общественно опасными, т. е. преступлени­ями, и какое наказание за их совершение применяется. Основной нормативный акт — Уголовный кодекс (УК).

Процессуальное право — это совокупность отраслей, основ­ная задача которых — установление порядка осуществления и защиты прав и обязанностей субъектов.

К числу наиболее "старых" процессуальных отраслей отно­сятся:

уголовно-процессуалъное право (уголовный процесс) объе­диняет нормы, определяющие порядок назначения наказания. Ос­новной нормативный акт — Уголовно-процессуалъный кодекс (УПК);

гражданско-процессуальное право (гражданский процесс) ре­гулирует порядок рассмотрения споров, в которых хотя бы одной из сторон выступает гражданин (споры трудовые, жилищные, иму­щественные, семейные, наследственные и др.). Основной норма­тивный акт — Граждански-процессуальный кодекс (ГПК);

арбитражно-процессуалъное право (арбитражный процесс) регулирует порядок рассмотрения споров между организациями, организациями и государственными органами. Основной норматив­ный акт — Арбитражно-процессуалъный кодекс.

В процессе становления находятся и некоторые другие отрас­ли процессуального права: конституционный процесс, админист­ративно-процессуальное право, налогово-процессуалъное право, бюд­жетный процесс, избирательный процесс, дисциплинарный про­цесс и др.

Особую группу отраслей процессуального права составляют отрасли, регулирующие процесс исполнения решений юрисдикци-онных органов:

уголовно-исполнителъное право регулирует процесс испол­нения мер уголовного наказания в связи с исправительно-трудо­вым воздействием. Основной нормативный акт — Уголовно-ггспол-нителъный кодекс;

граждански-исполнительное право регулирует вопросы при­нудительного исполнения решений судов в части имущественных взысканий, а также совершения в пользу граждан, юридических лиц определенных действий. Основные нормативные акты — За-кон "Об исполнительном производстве", Закон "О судебных при­ставах".

72

Глава II. Теория права

§ 6. Формы (источники) права

73

Международное право

Международное публичное право

Международное частное право

-1) права человека

-2) право высших сношений

(дипломатическое и консульское право)

-3) право международных организаций

-4) право международных договоров

-5) финансовое право

-6) инвестиционное право

-7) торговое право

-8) морское право

-9) воздушное право

-10) космическое право

-11) экологическое право

-12) информационное право

-13) уголовное право

-14) гуманитарное право

-15) процессуальное право

(право мирного разрешения споров)

Рис. 2.4. Система международного права

I

Особое положение занимает международное право систе­ма норм, регулирующих отношения между государствами в про­цессе их борьбы и сотрудничества. Оно делится на международ­ное публичное и на международное частное право. Вопрос о правовой природе норм международного права является спорным, так как им не свойственен основной системообразующий признак права — обеспечение норм права государственным принуждением. Исполнение же норм международного права, как правило, зави­сит от доброй воли самих государств (рис. 2.4).

Система права, как и общественная жизнь, находится в по­стоянном изменении и развитии. С возникновением новых, более прогрессивных отношений, требующих правового регулирования, она пополняется новыми нормами, институтами, подотраслями, отраслями, становится более совершенной и эффективной.

§ 6. Формы (источники) права

Рассмотрение формы права предполагает уяснение вопроса о том, какими способами и где формулируются правовые нормы. В самом деле, правовая норма — это всего лишь правило поведе­ния, т. е. абстракция, не существующая сама по себе. Для того чтобы правило поведения, установленное государственным орга­ном, выполняло свои функции, оно должно быть выражено в до­ступной для восприятия форме. Однако и этого мало. Форма выра­жения правовых норм должна с достоверностью свидетельствовать о том, что правило поведения установлено государством или под­лежит охране со стороны государства. Поэтому функции формы права может выполнять не любая форма выражения правовых норм, а только та, которая обладает свойством официальности.

Очень часто понятия "форма права" и "источник права" отож­дествляются. Строго говоря, это все же разные понятия.

Источники права — это обстоятельства, вызывающие появле­ние права, его действие. В этом смысле "источник" — это как бы корень, из которого растет могучее дерево, называемое правом. Источником права являются объективная реальность, т. е. развива­ющиеся общественные отношения (способ производства, существу-щие формы собственности, хозяйственные, политические, культур­ные, социальные связи и т. п.), воля народа (в основе референдум-ных норм), воля государства (в основе централизованных норм), волл граждан (в основе корпоративных и договорных норм).

Форма права — это то, из чего мы черпаем знания о праве, иначе, это способ формирования, закрепления правовых норм.

Выделяют три основные формы права.

I. Правовой обычай. Это самый древний источник права, да и само право как социальное явление зародилось в значительной мере в результате приспособления обычаев, их корректировки в соответствии с интересами имущих классов. Так, первые законы античного и феодального обществ, по существу, были сводами обычного права отдельных племен (Русская Правда, Салическая Правда, Саксонская Правда и др.). Вообще обычай — правило пове­дения, которое сложилось в течение жизни нескольких поколений и стало обязательным в силу многократного повторения, в силу

74

Глава II. Теория права

привычки. Так, еще в древности зародился обычай передавать иму­щество умершего его родственникам.

Однако не всякий обычай является нормой права. Только если государство согласится с обычаем и станет его защищать, он становится правовым обычаем, источником права. Как государство признает обычай источником права? Оно может, например, для этого принять нормативно-правовой акт, указывающий на необхо­димость применения соответствующих обычаев, а может просто осуществлять их защиту в судах. Так, российские суды при разво­де супругов обычно оставляют ребенка с матерью, хотя ни в одном нормативном акте такого правила нет. Но так как этот обычай применяется судами, то можно признать его правовым.

Государство признает не всякий обычай, а только тот, кото­рый выражает какую-то общественную закономерность, а сле­довательно, для него полезен. К некоторым обычаям оно относится безразлично (например, к древнерусскому обычаю "помочи"), а с некоторыми борется (например, с обычаем кровной мести, распро­страненным среди народов Кавказа).

В ходе истории правовые обычаи постепенно вытесняются другими юридическими источниками. Однако и в настоящее время эта форма права, хотя и не часто, все же употребляется.

Правовой обычай как источник права имеет немало достоинств. Вот почему он на протяжении многих веков использовался людь­ми, а во многих современных африканских государствах он и сей­час является основным источником права. Среди достоинств обы­чая можно назвать следующие:

1) возникновение его не сверху, а снизу, в силу чего он спо­собен полнее, нежели другие формы права, выражать волю наро­да, его воззрения, потребности;

2) выражение им определенных закономерностей, существу­ющих в обществе, и, как следствие, — большая его объективность;

3) устная форма и донесение информации простым, доступ­ным языком;

4) большая степень добровольности в исполнении, поскольку обычай основан на привычке.

Однако обчаям присущи и существенные недостатки:

1) косность, относительная неподвижность, тогда как совре­менный мир меняется очень быстро;

2) неопределенность, что является результатом незафиксиро­ванное™ в письменном виде;

3) небольшая сфера распространения, местный характер.

§ 6 Формы (источники) права

75

II. Юридический прецедент (юридическая практика). Это

более распространенный источник права, чем правовой обычай. Он встречался еще в Древнем Риме, господствовал в средние века. В настоящее время играет главную роль в Англии и в странах, в которых получило развитие так называемое англосаксонское, или общее, право.

Юридический прецедент (судебный или административный) — это решение по конкретному делу (судебному или администра­тивному), ставшее образцом для рассмотрения аналогичных дел в будущем.

Прецедент появляется тогда, когда дело требует юридическо­го решения, а необходимой нормы в законодательстве нет. В этом случае судья (или должностное лицо исполнительного органа вла­сти) либо суд в полном составе (или государственный орган в це­лом) принимает решение по делу. При этом решение не должно ими приниматься на пустом месте или в соответствии с настроени­ем судей (или должностных лиц). Они обязаны руководствоваться принципами права, своим мировоззрением, правосознанием, господ­ствующими в обществе моральными ценностями, наконец, жи­тейским опытом. Если данное решение окажется эталоном для решения подобных дел, то оно становится прецедентом. Однако для этого необходима достаточная информированность о данном решении. Обычно таковая достигается, когда решение выносится судом высшей инстанции и публикуется.

Прецедентное право (его еще называют свободным правом) имеет много достоинств, и сегодня оно используется довольно широко по следующим причинам:

1) прецедент — это результат логики и здравого смысла, ис­пользование которых, как правило, приводит к адекватному и точ­ному урегулированию конкретного случая;

2) прецедент обладает большой убедительностью, поскольку аргументы в пользу принятого решения сопровождаются большим количеством доказательств;

3) прецедент характеризуется значительно большим динамиз­мом, нежели нормативный акт: ведь судья в своем решении спосо­бен отразить изменения, происходящие в жизни.

Но прецедентное право страдает и недостатками. Вот они:

76

Глава II. Теория права

§ 7 Нормативные акты и их виды

77

1) прецедент не имеет того авторитета, а следовательно, и обязательности, которая присуща нормативному акту;

2) прецедент допускает возможность произвола;

3) объем действия прецедента не определен.

Однако эти недостатки не позволяют отвергнуть прецедент как источник права. Они лишь подчеркивают, что в использовании юридического прецедента нужно соблюдать меру.

III. Нормативный акт. Как источник права — это наиболее позднее творение человеческого разума. Но несмотря на это, он становится все более и более распространенным даже в тех стра­нах, где традиционно большую роль играют другие источники права (в арабских странах — религиозные воззрения, в странах Британ­ского Содружества Наций — прецедент). И не случайно. Норма­тивный акт — очень удобная форма права, поскольку обладает многими достоинствами:

1) нормативные акты позволяют быстро и эффективно реаги­ровать на изменения потребностей жизни; они могут быть относи­тельно быстро изданы, в любом объеме изменены, а то и отмене­ны; 2) нормативные акты исходят из единого центра: они объеди­нены Конституцией Российской Федерации и не должны ей проти­воречить. Благодаря этой особенности они в состоянии направить развитие всего общества в единое русло и установить порядок; 3) нормативные акты позволяют точно и определенно фиксиро­вать содержание правовых норм, поскольку они являются пись­менным источником права. Это обеспечивает надлежащую опреде­ленность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности, преградой для местничества; 4) если выражение юридических норм в обычае и прецеденте имеет казу­истический и не всегда определенный характер, то в нормативном акте правовые нормы выражаются общим, но достаточно опреде­ленным способом.

Переход к нормативному регулированию посредством норма­тивных актов осуществлялся постепенно. Вначале они применя­лись для регламентации лишь сфер общественной жизни, кото­рые непосредственно касались государственной власти, борьбы с преступностью. Частные имущественные и семейные отношения длительное время оставались под воздействием обычного права и судебной практики. Со временем действие нормативно-правовых актов расширилось. Они стали использоваться и в других областях общественной жизни, становясь преобладающей формой правово­го регулирования.

§ 7. Нормативные акты и их виды

Нормативный акт — это официальный документ правотвор-ческого органа, в котором содержатся правовые нормы.

Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их власт­ность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные акты характеризуются следующими признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нор­мы права устанавливаются, либо изменяются, либо отменя­ются. Нормативные акты — это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.

Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по од­ному и тому же вопросу в государстве будет существовать не­сколько нормативных решений, между которыми возможны про­тиворечия.

В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в доку­ментальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует дос­тижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно приме­нение санкций.

В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответ­ствовать Конституции РФ ц не противоречить тем норма­тивным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат до­ведению до сведения граждан и организаций, т. е. опубликова­нию, и лишь только после этого государство имеет право требо­вать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции зна­ния закона, и налагать санкции.

Требования, предъявляемые к нормативным актам. Укажем лишь на самые важные из них.

1. Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если

78

Глава II. Теория права

§ 7. Нормативные акты и их виды

79

они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать объективную реаль­ность. В принципе данное требование носит более общий харак­тер и относится к правовым нормам в целом. Однако именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной.

Однако свобода законодателя в принятии тех или иных реше­ний не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обус­ловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативно-правовые акты будут противоречить объек­тивной действительности, содержащиеся в них нормы как мини­мум станут "мертвыми", не применяющимися на практике. В слу­чае же острого противоречия принятие такого акта чревато соци­альными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не мо­гут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не "дозрело", если нет необходимых условий. В качестве примера можно привести Закон о выборах, которым вводятся элементы пропорциональной избирательной системы, т. е. представительства в парламенте партий, при отсутствии таковых в российской действительности (партии-головастики, т. е. партии, не имеющие электората, не в счет).

2. Нормативные акты должны иметь структуру, а не пред­ставлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризует­ся общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть по­священы определению терминологии, используемой в дальнейшем. Затем построение нормативного акта может укладываться в сле­дующую схему: субъекты правоотношений (например, налогопла­тельщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право прове­рить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (осво­бождение от налогов малых предприятий в течение двух лет с момента создания) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере сокрытой суммы). Такой порядок компоновки норматив­ного материала используется в некодифицированных актах, нали­чие которых присуще "молодым", недавно появившимся отрас­лям права. "Старые" отрасли права, как правило, кодифицирова­ны. Кодексы же имеют более сложное строение.

3. Нормативные акты должны быть доступными для понима­ния гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже средне­го интеллектуального уровня. Нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответство­вать законам формальной логики, а также не носить слишком абст­рактного характера, но одновременно и не увязать в деталях. В них не должно быть сложных юридических терминов.

Нормативные акты при разумном и умелом их составлении — могучее орудие преобразования Общества. Однако очень многое зависит от их разработчиков, которые максимально должны учи­тывать объективные реалии и напрочь отбрасывать свои личные пристрастия. Если печать субъективизма будет неумеренно яркой, то нормативные акты могут стать орудием причинения вреда на­роду. Например, издание в 1991 г. Указа Президента РФ, разре­шающего свободу торговли, преследовало благородную цель: рас­крепостить граждан в сфере обмена. Но непродуманность в орга­низации исполнения Указа повлекла нежелательные последствия: антисанитарию на территории городов, всплеск инфекционных за­болеваний и др. Поэтому крайне важным является разработка ру­ководства по производству нормативных актов (закона об издании нормативных актов).

Виды нормативных актов. Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин "законодательство". В это понятие входят все нормативные акты, изданные высшими и центральными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу ^целостной системы нормативных актов образуют именно законы.

Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды норма­тивных актов.

Законы — это нормативные акты, принятые в особом по­рядке органами законодательной власти, регулирующие важней­шие общественные отношения и обладающие высшей юриди­ческой силой.

Законы — это наиболее значительный вид нормативных актов. Во-первых, законы могут приниматься только одним орга­ном парламентом, которому принадлежит законодательная

80

Глава И. Теория права

власть в стране. Так, в США законы принимаются Конгрессом США, в России — Федеральным Собранием.

Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.

В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения е обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопро­сов, которые подлежат урегулированию именно с помощью зако­на. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необ­ходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепен­ного значения.

По своей значимости законы делятся на три группы:

основные законы (конституции), регулирующие основопола­гающие вопросы жизни государства (основные права и свободы граждан, систему государственной власти, гражданство и др.);

конституционные законы, регулирующие вопросы обще­ственной жизни, отнесенные к предмету Конституции (Закон о Президенте, Закон о выборах в Государственную Думу, Закон о судебной системе и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулиро­ваны в Конституции, однако в конституционных законах они по­лучают дальнейшее развитие и детализацию. Конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;

текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулиро­вания всех остальных важных вопросов жизни общества (напри­мер, Закон об акционерных обществах, Гражданский кодекс, За­кон о подоходном налоге с физических лиц и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Разновидность текущих законов — кодексы, которые пред­ставляют собой сложные систематизированные акты. Как прави­ло, в кодексе в определенном порядке располагаются все или са­мые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в Уголов­ном кодексе собраны все нормы о преступлении и наказании, в Гражданском кодексе — самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высоко­му уровню законодательства. Каждый кодекс — это как бы разви­тое "юридическое хозяйство", в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы обществен­ных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую

§ 7. Нормативные акты и их виды

81

систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как пра­вило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы части особенной, т. е. для любого отношения, регулируемо­го кодексом. Так, в Уголовном кодексе в Общей части содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной же части предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.

Законодательный процесс. В России законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом. Такой слож­ный порядок вступления законов в силу необходим для того, чтобы исключить со­здание скороспелых, непродуманных, а то и ошибочных законов, решить вопрос о наличии необходимых для его реализации финансовых средств, не допустить про­тиворечий в правовой системе.

Законотворческий (законодательный) процесс проходит в своем развитии не­сколько стадий.

1. Законодательная инициатива. Это право определенных органов и долж­ностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотре­ние Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Госу­дарственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк Это связано, во-первых, с тем, что его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю вре­мени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно Сказать о других государственных органах и гражданах.

2. Подготовка законопроектов. Такая подготовка должна начинаться с выяв­ления социальных потребностей в создании правовых норм на основе всестороннего изучения общественной практики, научных данных, предложений государственных органов, политических партий и других общественных объединений, а также от­дельных граждан. Готовить проекты нормативных актов могут различные органы. Чаще применяется отраслевой принцип, который далеко не безупречен (проект готовит тот орган, который отвечает за ту или иную сферу). Иногда образуются специальные комиссии по подготовке законопроектов Кроме того, законопроекты могут подготавливаться и на альтернативной основе.

3 Обсуждение законопроекта. Происходит на заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, внесшего законопроект на обсуждение. Затем профильный комитет законодательного органа дает свое заклю­чение Далее депутаты обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправ­ки. Проект может проходить несколько чтений (обсуждений), число которых в зако­не не ограничено.

4 Принятие закона Осуществляется путем открытого голосования Голосо­вание может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных зако­нов достаточно простого большинства голосующих, для конституционных — двух

4 «Основы российскою права»

82

Глава II Теория права

К 7. Нормативные акты и их виды

83

третей от общего числа депутатов Закон в течение двух недель должен быть рас­смотрен Советом Федерации (который его может одобрить или отклонить), но если рассмотрения не последовало, то закон считается принятым В двухнедельный срок после этого закон должен подписать Президент, который, в свою очередь, может наложить на него и вето '

5 Опубликование закона Это помещение полного текста нормативного акта в общедоступном печатном издании, выпуск которого носит официальный характер Эта стадия — необходимое условие вступления любого нормативного акта в силу, поскольку в противном случае нельзя применять санкции за его неисполнение, да и вообще требовать его соблюдения Публикуются законы в течение 10 дней после их подписания в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете" Там же публикуются и другие российские нормативные акты

Указы. Их издает Президент России по вопросам, относящим­ся к его компетенции, которая у него достаточно широка, посколь­ку он одновременно является главой государства и главой исполни­тельной власти. В случае, если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом недействительным. По своему содержанию указы Президента свя­заны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парла­мента. Нормативными по своему характеру являются указы Прези­дента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Кон­ституцией полномочий, в частности, по вопросам обороны, охраны общественного порядка, гражданства, помилования Публикуются указы в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Постановления. Этот вид нормативных актов издается Пра­вительством России. В компетенцию Правительства входит в ос­новном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строитель­ством, транспортом и связью, социальная защита населения, вне­шние экономические связи, организация министерств и ведомств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выра­боткой механизма, порядка исполнения законов, принятых парла­ментом. "Запуск" их в жизнь — очень важный вид правотворчес-кой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они поте­ряют свой смысл. Постановления — зеркало деятельности Прави­тельства Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство Публикуются они так­же в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Инструкции министерств и ведомств. Указанные органы со­здаются для руководства той или иной сферой деятельности, реа­лизацией специальных исполнительных, контрольных, разреши­тельных или надзорных функций государства. Нормативные акты их, помимо инструкций, называются и другими терминами: при­казы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но веду­щую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязан­ности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граж­дан (инструкции Минфина, Центрального Банка, Министерства транспорта, Министерства труда и др.). Такие акты подлежат ре­гистрации в Министерстве юстиции, где проверяется их закон­ность. Публикуются акты министерств и ведомств в журнале "Нор­мативные акты министерств и ведомств".

Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Эти акты единого наименования пока не имеют (законы — это наиболее распространенное). Еще довольно узко определяется и круг вопросов, по которым могут издаваться акты законодательных органов субъектов Федерации. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюд­жета, приватизация имущества. Причем принятие актов такого рода требует положительного заключения администрации субъек­та Федерации.

Нормативные акты губернаторов краев, областей (президен­тов республик) называются указами.

Нормативные акты администрации краев, областей (прави­тельств республик). Эти акты принято именовать постановлени­ями. Они могут регулировать различные вопросы — предоставле­ние в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музы­кальных школах и т. п.

Акты как представительных, так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.

Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты. Это такие акты, которые издаются различ­ными организациями для регламентации своих внутренних вопро­сов и распространяются на членов этих организаций. Корпоратив-

84

Глава II. Теория права

ные акты регулируют самые разнообразные отношения, возника­ющие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использо­вания их финансовых средств, управленческие, кадровые, соци­альные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства го­сударства в дела предприятий и расширения их самостоятельнос­ти корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку

§ 8. Правоотношения

Понятие правоотношения. Нормы права и нормативные акты, в которых они зафиксированы, не принесут желаемого результа­та, если они не будут действовать. Одним из главных средств пре­творения норм права в жизнь являются правоотношения. Имеет ли смысл принимать строгие законы в отношении преступников и их не наказывать? Мало что изменится, если в Конституции предус­мотреть широкие права и свободы, но не предусмотреть механиз­ма их реализации.

Правила поведения (правовые нормы) бывают двух видов. Одни указывают человеку, что он может сделать, т. е устанавливают права, другие нормы — что он должен сделать, т е. устанавлива­ют обязанности. Чаще всего наличие права у одного человека оз­начает существование соответствующей обязанности у другого. Так, наличие у потерпевшего права на возмещение причиненного ему имущественного вреда порождает обязанность причинителя вы­платить соответствующее возмещение. Или. каждый из нас имеет право на обращение с жалобами и петициями в государственный орган. Как только мы соберемся действительно это сделать, у го­сударственного органа возникает обязанность рассмотреть нашу жалобу, ответить на нее, принять соответствующие меры. Таким образом, между лицом, подавшим жалобу, и государственным ор­ганом устанавливается своеобразная связь из соответствующих друг другу (корреспондирующих) прав и обязанностей. Именно такая связь и называется правоотношением.

Как видим, правоотношение возникает на основе закона, яв­ляется своеобразным способом воплощения правил поведения, за­писанных на бумаге, в реальную жизнь. Однако связь посредством

§ 8 Правоотношения

85

прав и обязанностей (правоотношение) может возникнуть и на ос­нове договора. Действительно, граждане и организации вправе сами устанавливать для себя права и обязанности. В конечном итоге та­кое правоотношение также возникает на основе закона, ведь имен­но закон допускает для граждан возможность заключать догово­ры, регламентирует порядок их заключения и устанавливает их защиту с помощью средств государства.

Правоотношение — охраняемая государством связь между людьми, характеризующаяся наличием у них корреспондирую­щих прав и обязанностей.

Что нам дает возникновение правоотношения?

Во-первых, оно помогает конкретизировать субъектов, по­скольку правоотношение возникает между определенными лица­ми. Так, трудовой договор, заключенный между заводом "Карбю­ратор" и токарем К., означает, что возникло правоотношение толь­ко между ними, и работодатель вправе требовать исполнения ра­боты только от К. На призыв же этого завода принять участие в субботнике может никто не откликнуться, ибо эта ситуация не регулируется нормами права.

Во-вторых, определяется не только состав субъектов, но и их взаимное поведение по отношению друг к другу, их права и обязанности. Токарь К., предположим, имеющий высокую квали­фикацию, нанимается работать на станке с числовым програм­мным управлением. Поручить ему другую работу без его согласия нельзя. Администрация, обусловив с ним оплату одной изготовлен­ной детали, обязана оплатить выполненную работу по установлен­ным расценкам.

В-третъих, возникнув на основе права (закона или преце­дента, или нормы обычного права), общественное отношение при­обретает правовую окраску, которая выражается в том, что те­перь права и обязанности его субъектов обеспечиваются возмож­ностью применения государственного принуждения. Если в нашем примере администрация не выплатит заработную плату в полном размере, ее можно будет взыскать через суд.

Состав правоотношения. Правоотношение имеет сложный состав. Его элементами являются: субъекты, содержание; объекты (рис. 2.5).

86

Глава П. Теория права

8. Правоотношения

87

^^

 

Правоотношение

 

^-^

 

^^                               ^

V

 

Субъекты

 

Содержание

 

Объекты

 

/\

V               Д.

 

*           ~

 

^^^

 

«^

«е-

^

<-

•^

<-<-

 

^•^^ субъективные права

 

юридические обязанности

 

\^

 

 

 

ИНДИВИДЫ                  О{

 

зганизацйи      государство

 

материальные

 

 

 

^       ^^-^

 

 

 

 

 

теллектуальные

 

;» граждане          !

 

осудар-^ганьТ    Длица

 

ин

 

 

 

 

 

лица без гражданства

 

^^    

 

 

 

социально-политические

 

коммер-      некоммер­ческие           ческие

 

 

 

 

 

социально-экономические

 

э>   иностранцы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

эстетические

 

лица с двойным гражданством

 

 

 

 

 

личные

 

 

 

 

 

 

 

юридические

 

Рис. 2.5. Состав правоотношения

Субъекты правоотношений — это индивиды, организации, государство в целом.

Индивиды делятся на четыре группы: граждане, иностран­ные граждане, лица без гражданства (апатриды), лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды). Это общее положение. В ре­альной жизни далеко не все из вышеперечисленных могут быть субъектами всех возможных правоотношений, что объясняется раз­личными факторами: физиологическими, психологическими, эко­номическими и др.

К организациям коллективным субъектам правоотноше­ний — относятся государственные органы, юридические лица.

Государственные органы как субъекты права весьма суще­ственно отличаются от юридических лиц. Во-первых, они осуще­ствляют какую-либо управленческую деятельность. Во-вторых, они имеют властные полномочия, что выражается в праве издавать государственно-правовые акты (нормативные и индивидуальные), а также в возможности материальными, организационными и при­нудительными средствами обеспечивать их соблюдение и исполне­ние. Например, Государственная Дума принимает законы, мест­ные исполнительные органы организуют работу транспортных, жилищно-коммунальных и иных служб, органы милиции привле­кают правонарушителей к ответственности, суд выносит пригово­ры и решения, таможенные органы осуществляют досмотр пере­мещаемого груза через границу и т. п.

Юридические лица (коммерческие и некоммерческие) осуще­ствляют хозяйственную, социально-культурную деятельность, ос­нованную на имеющемся у них имуществе. Они могут распоряжаться им по собственной воле, заключать договоры, отвечать по своим обязательствам этим имуществом. Юридические лица, вступая в правоотношения с другими субъектами права, никаких распоря­дительных полномочий в отношении них не имеют, а действуют на началах равенства. Руководитель юридического лица свои распо­ряжения может адресовать лишь только членам данной организа­ции. Общественные организации (партии, объединения, союзы, ас­социации и др.) относятся к некоммерческим юридическим лицам и реализуют не властные полномочия (они у них отсутствуют), а свои права, предусмотренные их уставами. Такие правоотношения возникают, например, в случае проведения какой-либо партией де­монстрации, митинга или организации профсоюзами забастовки и т. п.

Государство в целом, Россия, вступает во многие виды пра­воотношений: между народно-правовые — с другими государства­ми; государственно-правовые — с субъектами Федерации (рес­публиками, краями, областями) по поводу заключения договоров, от имени государства осуществляется прием в российское граж­данство, присвоение почетного звания, награждение; гражданс­ко-правовые — по поводу использования федеральной государ­ственной собственности, присвоения бесхозного имущества; в уго-ловно-правовые — при применении мер наказания и др.

Чтобы быть субъектом права, надо обладать правосубъект-ностью, т. е. быть правоспособным, дееспособным и деликтоспособ-ным.

88

Глава II. Теория права

Правоспособность — это способность в силу норм права иметь субъективные права и юридические обязанности.

Каждый из нас обладает правоспособностью, которая озна­чает абстрактную, теоретическую возможность иметь права и обязанности. Если человек не обладает правоспособностью, он даже теоретически не сможет иметь права, и никакое другое лицо не сможет своими действиями помочь ему осуществить их. Так, право вступить в брак появляется у каждого из нас только в 18 лет, право на пенсию — в случае нетрудоспособности. И никто нам не может помочь приобрести эти права ранее. >

В нашей стране правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами. Никто не имеет никаких привилегий и пре­имуществ в способности обладать правами перед другими людьми. Только суд в определенных случаях может допустить ограничение правоспособности (например, запретить заниматься определенной деятельностью в качестве наказания за совершение преступле­ния).

Однако для того, чтобы быть самостоятельным субъектом пра­воотношений, необходимо помимо правоспособности обладать де­еспособностью.

Дееспособность — это способность субъекта самостоятель­но, своими осознанными действиями осуществлять юридичес­кие права и обязанности.

У государства как субъекта права и организаций право­способность и дееспособность возникают одновременно в момент их образования. Применительно к государственным органам мы говорим в этом плане о компетенции. Компетенция — сово­купность прав и обязанностей, полномочий, предоставленных государственному органу для выполнения им своих функций. Она закрепляется в Положении о государственном органе. Ком­петенция высших органов государственной власти и должност­ных лиц закрепляется в Конституции или конституционных зако­нах. Праводееспособность юридических лиц может быть общей (у коммерческих негосударственных) либо специальной (у госу­дарственных унитарных предприятий, некоммерческих юриди­ческих лиц). г

§ 8 Правоотношения

89

Дееспособность же индивидов возникает постепенно и зави­сит от нескольких факторов:

1) дееспособность зависит от возраста правоспособного субъек­та. Малолетний ребенок (до 6 лет) может сделать разве что мел­кие покупки (жвачка, наклейки, хлеб и др.). В 14 лет дееспособ­ность несовершеннолетнего расширяется. 18 лет — возраст совер­шеннолетия, по достижении которого личность становится почти полностью дееспособной — может в полном объеме осуществлять имущественные права и обязанности, политические права и обя­занности, брачно-семейные права и обязанности;

2) на дееспособность оказывает влияние состояние здоровья. Душевная болезнь (слабоумие, шизофрения) могут стать причиной признания судом лица недееспособным, и тогда гражданские пра­ва и обязанности таких лиц осуществляют опекуны;

3) близкое родство субъектов также может ограничить деес­пособность (заключение брака, нахождение на государственной службе в одном и том же учреждении, если между родственника­ми существуют отношения подчиненности);

4) фактором, влияющим на объем дееспособности, является законопослушность субъектов. Лицо, совершившее преступление, при отбытии наказания в местах лишения свободы не в состоянии реализовать ряд гражданских, политических и других прав и обя­занностей, составляющих его правоспособность;

5) религиозные убеждения позволяют отказаться от осуществ­ления ряда прав и обязанностей, которыми обладают граждане государства, в частности, служить в армии или в других государ­ственных органах, где необходимо пользоваться оружием, приме­нять насилие в отношении других людей.

Деликтоспособность — это способность лица отвечать за свои поступки.

В принципе ее можно было бы считать элементом дееспособ­ности (обязанность отвечать — это разновидность обязанностей). В отношении большинства субъектов выделять особо деликтоспо-собность бессмысленно. Но есть область, где дееспособность обна­руживает себя как относительно самостоятельное юридическое свойство: лица от 14 до 18 лет могут самостоятельно заключать

90

Глава П. Теория права

имущественные сделки и отвечать по ним, но в пределах своего имущества. Недостаточность имущества для возмещения ущерба восполняют родители, так же как родители возмещают весь иму­щественный вред, причиненный детьми с 6 до 14 лет. Общее опре­деление правосубъектности как единства праводееспособности от этого не изменяется.

Содержание правоотношений составляют субъективные пра­ва и юридические обязанности.

Субъективные права и юридические обязанности — это как бы две стороны одной медали: они взаимонаправлены, корреспон­дируют друг другу, не могут существовать друг без друга.

Субъективное право — это мера возможного или дозволен­ного поведения.

В субъективном праве всегда заключен какой-либо интерес управомоченного: материальный, духовный, семейный, политичес­кий или иной. Именно в этом состоит для управомоченного цен­ность субъективного права. Дозволенное поведение хотя и зависит от усмотрения управомоченного, его воли и желания, но имеет рамки. Поэтому мы для его характеристики и употребляем слово "мера". Гражданин получает заработную плату в строго установ­ленном размере, он может одновременно состоять только в одном зарегистрированном браке, может получить бесплатное высшее образование только один раз и др.

____\_________

Юридическая обязанность — это мера необходимого или должного поведения.

Обязанность логически соответствует субъективному праву, на него направлена и осуществляется в интересах управомоченно­го (индивида, организации, государства в целом). Без соответству­ющей обязанности субъективное право превратилось бы в фик­цию. Обязанность определяется как должное поведение потому,

§ 8. Правоотношения

91

что от выполнения ее нельзя отказаться, тогда как субъективным правом можно и не воспользоваться. Если гражданин, например, вступил в брак, то он не может настаивать, чтобы супруг выбрал его фамилию, поскольку обязан не препятствовать этому выбору. Поступив на работу, работник не может решать, выполнять ли ему конкретную работу или нет, поскольку это теперь является его обязанностью. Юридическая обязанность, как и субъективное право, также ограничена определенными рамками. Требовать ис­полнения обязанности сверх установленной меры — произвол, без­законие. Работник обязан выполнять работу, но не любую, а обус­ловленную при поступлении на работу, и не 24 часа в сутки, а не более 8 часов, если ему установлен нормальный рабочий день. По­купатель при купле-продаже обязан оплатить товар в обусловлен­ном размере. Преступник обязан отбыть конкретный срок наказа­ния. За нарушение юридических обязанностей наступает юриди­ческая ответственность.

Объектами правоотношений являются разнообразные соци­альные блага.

Различают следующие их разновидности:

1) материальные блага (вещи, деньги, ценные бумаги, ре­зультаты действий). Купля-продажа, мена, дарение, транспорт­ные, издательские услуги и др. — вот далеко не полный перечень договоров, направленных на их получение;

2) интеллектуальные блага — учеба в вузе, создание науч­ного произведения, изобретения и др.;

3) социально-политические блага — выборы достойных в де­путаты, проведение референдума, участие в митинге, осуществ­ление свободы слова и др.;

4) социально-экономические блага — поступление на работу, получение отпуска, устройство ребенка в детский сад и др.;

5) эстетические блага — посещение театра, музея, выставки и т. п.;

6) личные блага (жизнь, честь, достоинство, комфорт) — вступ­ление в брак, личная неприкосновенность, пользование услугами здравоохранения и др.;

г

92

Глава П. Теория права

§ 9. Правонарушения и их виды

93

7) юридическое благо — отстаивание прокурором интересов потерпевшего в уголовном процессе, получение юридической кон­сультации и др.

Юридические факты.

Правоотношения, а стало быть, и субъективные права и обя­занности, являющиеся их содержанием, возникают, функциони­руют, изменяются и прекращают свое существование под влияни­ем определенных условий. В теории их обозначают понятием "юри­дический факт".

Юридические факты — это такие конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникно­вение, изменение или прекращение правоотношений.

Без юридических фактов невозможны правоотношения. Напри­мер, имея право на поступление в институт, гражданин может реализовать это право и вступить в правоотношение с вузом лишь при наличии юридического факта — факта успешной сдачи всту­пительных экзаменов в вуз. Юридические факты содержатся в ги­потезе правовой нормы.

Многообразные юридические факты в зависимости от основа­ний можно классифицировать по следующим видам:

а) по связи с волей участников правоотношений: события и действия. События не связаны с волей людей (наводнения, сти­хийные бедствия, самовозгорание имущества), действия же зави­сят от воли участников правоотношения и бывают правомерными и неправомерными;

б) по характеру наступающих последствий: правообразую-щие (прием на работу), правоизменяющие (перевод на другую ра­боту), правопрекращающие (увольнение с работы).

Нередко для возникновения правоотношения или его прекра­щения необходим не один юридический факт, а их совокупность. Тогда речь ведут о фактическом составе. Например, для вступле­ния в брак необходимы пять условий (юридических фактов): совер­шеннолетний возраст, согласие обоих лиц, отсутствие психичес­кой болезни, отсутствие близких родственных отношений, отсут­ствие у кого-либо из вступающих в брак другого зарегистриро­ванного брака.

Таким образом, правоотношение, как и норма права, — важ­нейшее юридическое средство. Норма права сама по себе никаких изменений в реальной жизни не порождает. Изменения наступают лишь в том случае, если нормы права воплощаются в человеческих поступках.

§ 9. Правонарушения и их виды

В подавляющем большинстве люди добровольно исполняют нормы права, и в этом случае мы говорим о том, что они поступа­ют правомерно. Правомерное поведение — это социально-полез­ное явление, и оно справедливо считается предпосылкой нормаль­ного функционирования общества, содействуя его благополучию и эффективному развитию.

Антиподом правомерного поведения является правонару­шение.

Правонарушение — это общественно опасное виновное дея­ние, противоречащее нормам права и наносящее вред обществу.

Правонарушение характеризуется следующими признаками.

1. Правонарушение — это такое поведение человека, кото­рое выражается в действии или бездействии. Правонарушения­ми не могут быть мысли, чувства людей, какими бь! "черными" они ни были, до тех пор пока они не выразились в конкретных противоправных действиях. Бездействие является правонаруше­нием в том случае, если человек должен был совершить опреде­ленные обязанности, предусмотренные нормой права, но не со­вершил (не оказал помощи лицу, находящемуся в опасном для жизни состоянии, если он обязан был это сделать, не выполнил служебные обязанности, не заплатил налоги и т. п.).

2. Правонарушения противоречат нормам права и совер­шаются вопреки им. На что в конечном итоге посягает правонару­шение? Прежде всего на интересы других лиц, находящихся под защитой закона. Однако не все интересы человека охраняются за-

Глава II. Теория права

коном, поэтому их нарушение не всегда может быть противоправ­ным. Так, конкуренция умаляет чьи-то частные экономические интересы, но правонарушения здесь нет.

3. Правонарушения совершаются только людьми. Это вер­но и тогда, когда ответственность несут организации, поскольку противоправные поступки от их имени совершают люди, находя­щиеся в коллективе организаций. Истории известны случаи, когда субъектами правонарушений признавали животных (свиней, мы­шей, крыс, собак и т. д.) и судили их по всей строгости закона. Но было это во времена средневековья. Однако не всякий человек может быть признан правонарушителем, а лишь тот, кто отдает отчет в своих действиях и может собой руководить. Не является поэтому правонарушением деяние, совершенное невменяемым (или недееспособным) лицом или малолетним.

4. Правонарушением признается только виновное поведение субъектов права. Если вина отсутствует, то деяние правонаруше­нием не признается, хотя внешне оно и противоречит существую­щему правопорядку (например, случайное лишение жизни). Ви­новным человек будет признан, если установят, что в момент со­вершения общественно опасного противоправного деяния у него был выбор: совершать его или воздержаться от этого, что свиде­тельствует о том, что лицо осознанно совершило правонаруше­ние, разумно руководило в этот момент своими действиями.

5. Правонарушения обладают общественно опасным ха­рактером, т. е. наносят вред или создают опасность такого вреда для личности, собственности, государства или общества в целом. Наиболее опасные из них признаются законом преступлениями. Общественная опасность отдельно взятого проступка может быть неочевидной. В самом деле, что произошло, если пешеход пере­шел улицу на красный свет светофора или в ненадлежащем мес­те? Опасных (вредных) последствий вроде и нет. Но если взять такие проступки в совокупности, то налицо дезорганизация до­рожного движения. Критическая же масса таких правонарушений даст уже вполне очевидный вред от дорожно-транспортных про­исшествий.

6. Правонарушение влечет за собой применение к правонару­шителю мер государственного принуждения.

Виды правонарушений. Все виды правонарушений по сте­пени их общественной опасности подразделяются на: преступле­ния и проступки.

§ 9 Правонарушения и их виды

95

Самым опасным видом правонарушений являются преступле­ния. Что'есть преступление, определяет закон (Уголовный кодекс РФ), принимаемый высшим законодательным органом. Законода­тель, решая вопрос, отнести ли деяние к категории преступле­ний, руководствуется следующими критериями:

а) значимость общественного отношения, ставшего объек­том посягательства (жизнь, здоровье, честь, достоинство личнос­ти, собственность, государственная безопасность, порядок управ­ления обществом, основные права и свободы граждан и др.);

б) размер причиненного ущерба. Так, если в результате до-рожно-транспортного происшествия имеется имущественный ущерб, но нет причинения вреда жизни, здоровью людей, то де­яние не будет считаться преступлением;

в) способ, место и время совершения противоправного деяния;

г) личность правонарушителя.

Вторую (очень многочисленную) группу правонарушений со­ставляют проступки. Они характеризуются меньшей степенью об­щественной опасности по сравнению с преступлениями. Проступки как разновидность правонарушений крайне неоднородны и в зави­симости от сферы общественных отношений, на которые они пося­гают, делятся на восемь разновидностей.

1. Административные проступки — это правонарушения, посягающие на установленный законом общественный порядок, на отношения в области исполнительной и распорядительной дея­тельности государства, не связанные с выполнением служебных обязанностей. Административными проступками, например, яв­ляются различные нарушения правил дорожного движения (пре­вышение скорости, несоблюдение сигналов светофора, управле­ние автомобилем в нетрезвом состоянии и др.), правил пожарной безопасности, санитарной гигиены на предприятиях, распитие спир­тных напитков в общественном месте, безбилетный проезд и др.

2. Дисциплинарные проступки — правонарушения, кото­рые совершаются в сфере трудовых отношений и нарушают по­рядок работы коллективов предприятий, учреждений, организа­ций. Ослабляя трудовую дисциплину (служебную, воинскую, учеб-НУЮ), дисциплинарные проступки способствуют дезорганизации работы организаций и снижению ее эффективности. Примерами таких проступков могут быть опоздания на службу, прогулы, не­выполнение распоряжений администрации, нарушение техноло­гических правил, недобросовестное выполнение трудовых обязан­ностей и др.

96

Глава II Теория прдвац

3. Материальные проступки — правонарушения, имеющие место также в сфере трудовых правоотношений, но связанные причинением вреда организации, в которой правонарушитель на­ходится на службе (порча инструментов, недостача материаль­ных ценностей, их неправильное хранение и др.).

4. Гражданские проступки — правонарушения, совершае­мые в сфере имущественных и таких неимущественных отноше­ний, которые представляют для человека духовную ценность (честь, достоинство, авторство) и защищаются с помощью средств граж­данского права. Гражданские правонарушения выражаются в на­несении организациям или отдельным гражданам имущественно­го или морального вреда (неисполнение договорных обязательств, причинение вреда источником повышенной опасности, распрост­ранение сведений, порочащих честь и достоинство гражданина, и др.).

5. Финансовые проступки — правонарушения в области сбора и распределения денежных ресурсов государства (сокрытие нало­гов, недоплата налогов, нарушение финансовой отчетности и др.).

6. Семейные проступки — правонарушения в области брач-но-семейных отношений (невыполнение супружеских обязаннос­тей, отказ от содержания или воспитания детей и др.).

7. Конституционные проступки — это нарушения, выра­жающиеся, в частности, в издании государственными органами таких нормативных актов, которые противоречат Консти­туции.

8. Процессуальные проступки — это нарушения установ­ленной законом процедуры осуществления правосудия, прохожде­ния юридического дела в правоприменителъном органе. Примером такого проступка может быть неявка свидетеля по вызову следо­вателя, прокурора, суда, за что может последовать наложение штрафа, или неявка подсудимого в суд, являющаяся основанием изменения меры пресечения на более суровую (например, вместо подписки о невыезде — арест).

Состав правонарушения — совокупность его элементов. Струк­тура правонарушения такова: объект, субъект, объективная и субъективная стороны.

1. Объектом правонарушения являются явления окружаю­щего мира, на которые направлено противоправное деяние. Об объекте конкретного правонарушения можно говорить предметно:

§ 9 Правонарушения и их виды

97

объектами посягательства являются жизнь человека, его здоро­вье, имущество гражданина, организации, атмосфера, загрязня­емая правонарушителем, лес, им уничтожаемый, и т. п.

2 Субъектом правонарушения признается лицо, совершив­шее виновное противоправное деяние. Им может быть индивид или организация. Важно, чтобы они обладали всеми необходимыми для субъекта права качествами (правоспособностью, дееспособнос­тью, деликтоспособностью).

3. Объективная сторона правонарушения — это внешнее проявление противоправного деяния. Именно по такому проявле­нию можно судить о том, что произошло, где, когда и какой вред причинен. Объективная сторона правонарушения — очень слож­ный элемент состава правонарушения, требующий для его уста­новления очень много сил и внимания суда или другого правопри-менительного органа. Элементами объективной стороны любого правонарушения являются:

а) деяние (действие или бездействие),

б) противоправность, т. е. противоречие его предписаниям правовых норм;

в) вред, причиненный деянием, т. е. неблагоприятные и пото­му нежелательные последствия, наступающие в результате пра­вонарушения (утрата здоровья, имущества, умаление чести и до­стоинства, уменьшение доходов государства и др.);

г) причинная связь между деянием и наступившим вредом, т. е. такая связь между ними, в силу которой деяние с необходимо­стью порождает вред. Именно на выяснение причинной связи на­правлены действия, допустим, следователя, устанавливающего, предшествовало ли по времени то или иное поведение наступив­шему результату или нет;

д) место, время, способ, обстановка совершения деяния.

4. Субъективная сторона — ее составляют вина, мотив, цель. Вина как психическое отношение лица к совершенному пра­вонарушению имеет различные формы. Она может быть умышлен­ной и неосторожной. Умысел бывает прямым и косвенным. Нео­сторожная вина также делится на легкомыслие и небрежность. Именно субъективная сторона позволяет отличить правонаруше­ние от казуса (случая). Казус — это факт, который возникает не в связи с волей и желанием лица. Казус может быть как следствием Действия природных явлений (наводнение, пожар), так и резуль­татом поступков других людей и даже результатом действий формального причинителя вреда, которые человек не осознавал

98

Глава II. Теория права

§ 10. Причины правонарушений

99

либо не предвидел возможные их последствия. Казус — это все­гда невиновное причинение вреда, хотя по некоторым своим фор­мальным признакам случай сходен с правонарушением. Будучи лишен вины (умышленной или неосторожной), он не влечет ответ­ственности лица, по отношению к которому рассматривается.

Пример казуса. Следуя на автомашине по тихому переулку, водитель неожи­данно увидел, как из-за кустов на дорогу выкатился мяч, а следом за ним выбежала девочка лет пяти. Желая предотвратить наезд на девочку, водитель резко вывер­нул руль влево. Девочка осталась жива и невредима, но сидевший на заднем сиде­нье подросток в результате такого резкого поворота ударился головой о стойку салона автомобиля и получил тяжкие телесные повреждения. Родители просили привлечь водителя к уголовной ответственности. Суд, рассмотрев дело, признал водителя невиновным, указав, что хотя водитель должен был предусмотреть все последствия его резких действий, он не мог этого сделать по причине малого промежутка времени (доли секунды), разделяющего момент .появления девочки на дороге и момент принятия решения — резко повернуть руль

Пример умысла. Собственники дачи, которую они оставляют на зимний пе­риод, озабоченные проблемой сохранности имущества и желающие наказать воз­можных похитителей, оставили недопитую бутылку спиртного, в которую всыпа­ли яд. В случае смерти кого-либо из пожелавших "отведать" содержимое бутылки собственники дачи будут отвечать за умышленное убийство.

Пример неосторожности. Подростки, достигшие 15 лет, на квартире одно­го из них осматривали охотничье ружье. Один из друзей, с интересом ощупывая приклад, ствол оружия, нажал на курок... Ружье оказалось заряженным. Пуля влетела в живот стоящего напротив подростка. От полученного ранения тот скон­чался. Нажавшего на курок следует считать виновным (неосторожность в форме небрежности) в совершенном убийстве.

Различие разновидностей умысла и неосторожности, а также казуса можно проиллюстрировать (см. табл. 2.1).

Кроме вины как главного элемента в субъективную сторону правонарушения включаются также мотив — внутреннее побуж­дение к совершению правонарушения и цель — конечный резуль­тат, к которому стремился правонарушитель, совершая противо­правное деяние.

§ 10. Причины правонарушений

Уже не одно столетие выдающиеся умы человечества пыта­ются понять, почему люди совершают правонарушения. Особенно всех беспокоили и беспокоят наиболее опасные из них — преступ­ления. Но до сих пор однозначного ответа нет.

Таблица 2.1 Различие разновидностей умысла, неосторожности и казуса

Умышленная вина

 

Неосторожная вина

 

Казус

 

прямой умысел

 

косвенный умысел

 

легкомыслие

 

небрежность

 

(случаи)

 

Интеллектуальная сторона

 

 

 

1. Осознает, что совершает противоправное деяние

 

1. То же, что и в прямом умысле

 

1. То же, что и в прямом умысле

 

1. Не осознает противоправность и общественную опасность деяния

 

1. Не осознает противоправность и общественную опасность деяния

 

2. Предвидит вредные последствия этого леяния

 

2. То же, что и в прямом умысле

 

2. То же, что и в прямом умысле

 

2. Не предвидит вредных последствий

 

2. Не предвидит вредных последствий

 

Волевая сторона

 

3. Желает наступления вредных последствий

 

3. Допускает или равно­душно отно­сится к на­ступлению вредных последствий

 

3. Не желает наступления вредных последствий и легкомысленно (без достаточных оснований) надеется их предотвратить

 

3. Однако должен и мог предвидеть общественную опасность противоправного деяния и наступивший вред

 

3. Не должен и/или не мог предвидеть общественную опасность и противоправность деяния и наступление вреда

 

В период советской власти на эту проблему смотрели просто: пережитки прошлого в сознании — вот причина совершения пра­вонарушений. Но уже сменилось не одно поколение после рево­люции 1917 г., а преступления по-прежнему совершаются, и, бо­лее того, их количество все увеличивается.

Упрощенный подход к пониманию причин преступности затем сменился более глубоким ее осмыслением. Помимо причин право­нарушений стали выделять условия, поводы.

Причинами правонарушений являются деформации в созна­нии людей (отрицание или непонимание ценности государства мо­жет повлечь совершение таких преступлений, как измена родине, шпионаж и др., неуважительное отношение к личности — убий­ства, телесные повреждения, неуважение к женщине — изнаси­лование, оскорбление, отсутствие трудолюбия — хищения иму­щества и т. д.). Различного рода деформации, дефекты в сознании человека возникают из многочисленных неправильно разрешен­ных конкретных жизненных ситуаций, которые лицо наблюдало или в которых оно участвовало. Например, обнаружив у подъезда вроде бы "ничейные" саночки, сын принес их домой, а мама его похвалила за "трофей". Сын видит также, что сама мама всегда что-то приносит с работы, не затрачивая' на это "что-то" свои

100

Глава II. Теория права

материальные средства. Папа, будучи всегда груб с мамой, часто ее к тому же избивает. Одноклассники дерутся, называя тех, кто этого не делает, "маменькиными сынками". Примеры можно про­должить.

Одним словом, дефекты в сознании порождаются условиями, т. е. отрицательными обстоятельствами, имеющими место в социальной действительности. Они очень разнообразны. Их уст­ранение — это и есть основные пути предотвращения правонару­шений и борьбы с ними. В числе основных условий правонаруше­ний можно назвать следующие.

низкий материальный уровень жизни населения;

плохая обеспеченность жильем,

вредные привычки (алкоголизм, наркомания);

низкий уровень культуры и правовой культуры в частности,

несовершенство законодательства;

недостаточно эффективная работа правоохранительных орга­нов и т. д.

Определенное значение имеют и поводы совершения право­нарушений, т. е. отрицательные обстоятельства ситуативного характера (возникающие и имеющие значение в конкретной си­туации), являющиеся толчком, "последней каплей", побудитель­ным стимулом для действия причины. Они как бы "провоцируют" правонарушение. Ими могут быть ревность, обида, вспышка ярос­ти и т. п. Так, если муж пришел с работы уставший, промерзший в холодную дождливую погоду, голодный, то жене следует воздер­жаться от упрека по поводу того, что он вчера вечером забыл вынести ведро с мусором. В противном случае ее слова, при нали­чии в сознании мужа антисоциальной установки, могут стать пово­дом для совершения им нежелательных, а то и противоправных действий в отношении нее самой.

О перспективе правонарушаемости и преступности в част­ности. Как-то так получилось, что нам внушили, что преступ­ность — явление временное и если с ней эффективно бороться, то ее можно искоренить быстро и навсегда. Однако практика свиде­тельствует об обратном. В средние века даже по подсчету "на душу населения", а не только по совокупности, преступлений соверша­лось так мало, что преступность, захватившую все страны в пос­леднее столетие, можно назвать носящей обвальный характер Тот же процесс наблюдается и в России Переход экономики на рыноч­ные отношения вызвал бурный всплеск преступности. Объяснение

8 10 Причины правонарушений

101

этому способна дать уже не юридическая, а социологическая наука.

Социологические исследования показали, что преступность есть проявление противоречия между потребностями инди­вида и социальными возможностями их удовлетворения, ко­торые в конечном итоге зависят от его общественного положе­ния. Причем потребности людей развиваются более ускоренными темпами, нежели социальные реалии, чему способствуют уси­лившаяся миграция людей, более тесные контакты и взаимосвя­зи между людьми как внутри страны, так и между странами, народами. В значительной мере этому процессу способствуют сред­ства массовой информации. В отличие от изменения потребностей (это сфера сознания) преобразовать действительность, развить экономику, повысить уровень благосостояния гораздо сложнее (это сфера бытия).

Частным проявлением указанного выше противоречия явля­ется несоответствие (рассогласование) статусов индивида, что провоцирует его к покушению на общественный порядок. Если экономическому господству личности не соответствует фактичес­кое положение в сфере политики, с ее стороны возможны подкуп государственных чиновников, покупка "голосов" на выборах и др. Если в семье такую личность ценят не очень высоко, то результа­том может быть прелюбодеяние, а в сфере быта — изнасилование, убийство и т. п. Если в сфере политики статус личности высок (депутат Государственной Думы, член Правительства и т. п.), но в экономической сфере низок, то возможны злоупотребления влас­тью в форме получения взяток, чтобы "уравнять" свой политичес­кий статус с экономическим. Если высокий образовательный статус личности (ученого, учителя, инженера, врача) не обеспечен, преж­де всего материально, то общество получит рост "беловоротнич-ковой" преступности.

Противоречия между потребностями и средствами их удов­летворения неизбежны. Во-первых, потому что общество диффе­ренцировано по доходам, характеру и размерам расходов, уров­ню культуры, нравственности и т. п Тон здесь задают (или являют­ся ориентиром для всех) представители высшего слоя общества, а они, в свою очередь, ориентируются на уровень потребностей в более развитых странах. Во-вторых, сферы жизни (производство, политика, культура, быт, потребление) развиваются неравномер­но, а отсюда несоответствие (рассогласование) статусов. Рынок

102

Глава II. Теория права

§11. Юридическая ответственность

103

выравнивает развитие различных сфер жизни общества. Напри­мер, накопленное в производстве богатство можно использовать на развитие сферы образования, культуры, быта. Однако регули­рующих возможностей рынка оказывается недостаточно, чтобы эти противоречия устранить полностью. Вот почему преступность яв­ляется неизбежным следствием социального развития. Разговоры о возможности полной ликвидации преступности беспочвенны и утопичны. Общество может лишь удерживать ее в определенных рамках, не давая ей выйти за их пределы. Но полностью искоре­нить преступность, к сожалению, невозможно.

§11. Юридическая ответственность

Понятие и признаки юридической ответственности. Одним из действенных правовых средств сдерживания правонарушаемос-ти является юридическая ответственность.

Юридическая ответственность — это применение мер госу­дарственного принуждения к правонарушителю за совершенное им противоправное деяние.

Она характеризуется следующими признаками.

1. Юридическая ответственность выражается в несении пра­вонарушителем определенных неблагоприятных для него послед­ствий, иначе, ограничений, лишений, страданий. Важно отме­тить, что эти последствия ложатся дополнительным бременем на его плечи. Если, к примеру, взявшего деньги в долг принужда­ют их отдать или самовольно занявшего жилую площадь выселя­ют, то здесь нельзя вести речь о юридической ответственности. Если же правонарушитель понесет дополнительно какой-либо урон, обременение, а не просто принудительно исполнит свою обязан­ность, которую он по каким-либо причинам добровольно не вы­полнял, то налицо будет юридическая ответственность. Например, правонарушитель не только возвращает похищенную вещь, но и уплачивает штраф за совершенное им мелкое хищение.

2. Юридическая ответственность налагается от имени госу­дарства (им устанавливается и применяется). Однако были вре­мена, когда посягательства на личность и ее интересы наказыва-

лись в виде восстановления ущерба, причиненного преступником, и причинения ему самим потерпевшим того же вреда, который был причинен ему ("око за око", "зуб за зуб"). Постепенно пришло осознание того, что ущерб, причиненный одной личности, угро­жает целостности общества и стабильности его устоев и что осу­ществление наказания — общее дело, которое стало обязаннос­тью государства. Добровольное исполнение виновным вынесенного государством решения или возмещение причиненного им ущерба не меняет принудительного характера этих мер. У государства все­гда остается возможность принудить виновного к исполнению тех ограничений, которые предусмотрены законом.

3. Юридическая ответственность налагается только за пра­вонарушение, т. е. деяние противоправное и к тому же осознан­ное, т. е. виновно совершенное правонарушителем.

4. Юридическая ответственность сочетается с государствен­ным осуждением, порицанием поведения правонарушителя. Имен­но государственное осуждение помогает вызвать у него такие чув­ства, которые могут оказать существенное воспитательное воз­действие на лиц, допустивших противоправное деяние. Например, помещение больного в психиатрическую больницу, или таможен­ный досмотр лиц, пересекающих границы государств, или изъя­тие имущества его собственником у добросовестного приобретате­ля не сопровождаются осуждением, порицанием этих лиц, хотя и носят не совсем благоприятный для них характер.

Цели юридической ответственности.

Во-первых, юридическая ответственность налагается для того, чтобы покарать правонарушителя. Несмотря на то что принцип Талиона ("око за око") ушел в прошлое, идея возмездия и распла­ты за содеянное существует при наложении юридической ответ­ственности только в предельно универсальной форме: размер сан­кции (лишение свободы или штраф, или исправительные работы, или неустойка и т. д.) зависит от тяжести содеянного.

Во-вторых, целью юридической ответственности является перевоспитание осужденного правонарушителя (и предупреж­дение совершения им правонарушений в будущем) Отбыв наказа­ние в виде лишения свободы или возместив вред, либо получив выговор, виновный остается в рядах своих сограждан и продолжа­ет жить и работать. Общество заинтересовано в своих рядах иметь человека не озлобленного наказанием, а осознавшего, что, делая Другим плохо, он делает плохо и себе, что лучше жить честно и

I

104

Глава И. Теория права

§11. Юридическая ответственность

105

пользоваться благами, полученными законным путем, нежели по­терять самое дорогое благо — свободу, доброе имя, честь.

В-третъих, применение юридической ответственности осу­ществляется и в назидание всем окружающим людям для того, чтобы предупредить совершение противоправных деяний с их стороны. В противном случае они могут рассчитывать на тот же неблагоприятный результат или те личные лишения, определен­ные правом, которые понес правонарушитель.

В-четвертых, многие меры юридической ответственности направлены на восстановление положения потерпевшего, на ком­пенсацию имущественных потерь или морального вреда: возмеще­ние убытков, неустойка, штраф, взимаемый в пользу потерпев­шего.

Принципы юридической ответственности. Эти принципы оп­ределяют основания, порядок и пределы юридической ответствен­ности. Среди них выделяются следующие основные принципы:

принцип законности — заключается в точном и неуклонном исполнении требований закона при назначении юридической от­ветственности. Она назначается лишь за деяния, прямо запрещен­ные правовыми нормами, и только в пределах санкции соответ­ствующей нормы. Кроме того, лишь та ответственность носит за­конный характер, которая наложена в полном соответствии со всеми процессуальными нормами;

принцип ответственности только за виновные деяния — если лицо не предвидело, не могло и не должно было предвидеть результаты своих поступков, не желало их наступления или не могло руководить своими действиями, юридическая ответствен­ность не наступает;

принцип справедливости — означает, что за противоправ­ный проступок отвечает лишь тот, кто его совершил, причем за одно и то же правонарушение ответственность наступает только один раз, при назначении санкции должна учитываться тяжесть правонарушения; более суровый закон не имеет обратной силы;

принцип индивидуализации — обеспечивается возможнос­тью избрания различных средств правового воздействия с учетом характера и степени общественной опасности совершенного проти­воправного деяния, личности виновного, обстоятельств, предус­мотренных законом в качестве смягчающих или отягчающих от­ветственность, и др.;

принцип неотвратимости юридической ответственно­сти — предполагает ее неминуемость, неизбежность, если совер-

шено правонарушение. Здесь речь идет не столько о том, что обязательно должна применяться санкция (к правонарушителю — больному старику, или беременной женщине, или подростку это не всегда целесообразно), сколько о непременном реагировании со стороны компетентных органов, должностных лиц на то, что содеянное должно получить публичную огласку, подвергнуться осуждению со стороны государственных органов (в отношении ука­занных выше категорий правонарушителей назначенная санкция может быть отсрочена, применена условно, от нее может насту­пить условно досрочное освобождение и др.);

принцип скорейшего наступления юридической ответ­ственности — если срок, отделяющий момент совершения дея­ния и момент применения за него мер юридической ответственно­сти, значителен, то санкции могут потерять свою актуальность и перестать соответствовать самому правонарушению либо тем со­циальным условиям, в которых оно было совершено.

Виды юридической ответственности (классифицируются по отраслевой принадлежности). Их разделяют подобно тому, как раз­граничивают виды правонарушений. Выделяют девять видов юри­дической ответственности. Рассмотрим их в зависимости от степе­ни тяжести.

1. Уголовная ответственность наступает за совершение деяния, предусмотренного уголовным законом. Она характеризу­ется наиболее жесткими санкциями, в числе которых лишение свободы и даже смертная казнь. Устанавливается уголовная от­ветственность только законом и применяется исключительно в судебном порядке. Порядок ее наложения крайне детализирован. Это связано с ее особой репрессивностью и желанием законодате­ля упредить малейшие возможные ошибки со стороны правопри-менителей.

2. Административная ответственность предусматрива­ется за совершение административных проступков, т. е. за невы­полнение правил дорожного движения, общественного порядка, охраны природы, гигиены и санитарии и др. Административные санкции менее жесткие, нежели уголовные, но вместе с тем они способны доставить ощутимые для правонарушителя неблагопри­ятные последствия (например, арест, исправительные работы, штрафы, конфискация предметов, лишение специальных прав). Административная ответственность наступает за проступки, кото­рые с точки зрения общественной опасности граничат с преступле-

 

106

Глава II. Теория права

ниями (например, нарушение правил дорожного движения, по­влекшее дорожно-транспортное происшествие, мелкое хулиган­ство, мелкое хищение, неповиновение работнику милиции и др.).

3. Дисциплинарная ответственность следует за наруше­ние служебных обязанностей. Они могут быт.ь установлены как Ко­дексом законов о труде, правилами внутреннего трудового распо­рядка, должностными инструкциями, действующими на предпри­ятиях, в организациях, так и уставами, правилами, положения­ми, адресованными специальным категориям работников (напри­мер, работникам гражданской авиации или военнослужащим). Дис­циплинарные санкции (замечание, выговор, лишение премии, по­нижение в должности и др.), хотя и не столь сурово отражаются на правовом положении личности или ее благосостоянии, вместе с тем способны значительно умалить честь и достоинство работ­ника, повлиять на уважение к нему, что оказывает определенное воспитательное воздействие и предотвращает совершение новых дисциплинарных проступков.

4. Материальная ответственность связана с ущербом, причиненным работником предприятия. Факт нахождения на службе и выполнение им трудовых обязанностей в интересах данного пред­приятия как бы "смягчает" его участь, он обязан возместить ущерб не в полном размере, а в размере своего месячного заработка, если ущерб причинен по неосторожности.

5. Гражданская ответственность иначе именуется ответ­ственностью имущественной. Она применяется за совершение граж­данского правонарушения, сутью которого является причинение имущественного или морального вреда гражданам, организаци­ям, с которыми правонарушитель не состоит в трудовых правоот­ношениях. Гражданская ответственность означает возложение обя­занности возместить причиненный гражданам и организациям имущественный или моральный вред. Вред возмещается в полном размере, причем независимо от применения других мер юридичес­кого воздействия. Так, привлечение к уголовной ответственности не освобождает лицо от обязанности возместить вред, так же как, впрочем, административный штраф не отменяет его обязанность ликвидировать ущерб в имущественной сфере пострадавшего от административного проступка.

6. Финансовая ответственность наступает за совершение деяний, нарушающих правила обращения с денежными ресурса­ми. Такие правила устанавливает государство, с тем чтобы иметь

§ 11. Юридическая ответственность

107

возможность решать общие дела, которые требуют материальных затрат и финансовых ресурсов. Финансовые санкции довольно ощутимы. Это и взыскание неуплаченных или сокрытых налогов в кратном размере, и штрафы, и арест банковского счета, и др.

7. Семейная ответственность назначается за семейные проступки, которые носят весьма разнообразный характер. Осо­бенностью семейной ответственности является то, что она приме­няется лишь за семейные проступки, составляющие некоторую "критическую массу", определяемую обиженной -стороной в се-мейно-правовых отношениях. Семейные санкции менее разнооб­разны, чем семейные проступки, но некоторые из них могут но­сить даже судьбоносный характер, например, лишение родитель­ских прав и др.

8. Конституционная ответственность выражается чаще всего в отмене нормативных актов, противоречащих Консти­туции, но не только (импичмент Президента, роспуск парламен­та и др.).

9. Процессуальная ответственность возлагается за нару­шения порядка прохождения юридического дела в правопримени-тельном органе, но в основном за нарушение установленных зако­ном правил осуществления правосудия и, в частности, ведения судебного процесса. Спектр процессуальных санкций довольно широк: от предупреждения до удаления из зала судебного заседа­ния, от штрафа до принудительного привода и, может быть, аре­ста, допустим, за дачу свидетелем ложных показаний.

Иные меры государственного принуждения (меры защиты). Юридическая ответственность выступает важным, но лишь одним из видов государственного принуждения. Наряду с ней видами го­сударственного принуждения признаются меры предупреждения, меры пресечения, правовосстановительные меры.

Меры предупредительного воздействия можно подразде­лить на меры, применяемые в целях предупреждения возможных правонарушений (проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр багажа, груза, административный надзор за лицами, ос­вобожденными из мест лишения свободы, и др.), и меры, обеспе­чивающие общественную безопасность при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях (прекращение или ограничение дви­жения транспорта и пешеходов, прекращение или ограничение доступа к объекту, подвергшемуся аварии, и др.). Названные меры носят профилактический характер. Принуждение проявляется в

108

Глава II Теория права

том, что оно осуществляется без согласия лиц, обязанных подчи­ниться предписанным действиям либо воздержаться от каких-либо действий, и, кроме того, в том, что они ограничивают права лю­дей, хотя и применяются уполномоченными на то органами и должностными лицами.

Меры пресечения преследуют цель прекратить противо­правные деяния и не допустить новых Они должны быть опера­тивными и осуществляться в интересах общества, государства или в интересах самого потенциального правонарушителя (помещение в медицинский вытрезвитель, в психиатрическую больницу, при­менение огнестрельного оружия и др.)- Иногда меры пресечения нарушают физическую неприкосновенность граждан, как это име­ет место при использовании служебных собак, технических средств (дубинок, газов, водяной струи, наручников и т. п.). Меры пресече­ния отличаются большим разнообразием. Помимо уже отмеченных к ним относятся привод в правоохранительные органы и офици­альное предостережение лиц, допускающих антиобщественное поведение, изъятие имущества (например, холодного оружия, печатей, штампов и т. д), административное задержание. К сожа­лению, наиболее полно в законодательстве урегулирован лишь вопрос об административном задержании.

Правовосстановителъпые меры применяются за проступ­ки, обладающие минимальной степенью общественной опасности, или за деяния, представляющие собой лишь некоторую "правовую аномалию", незначительное отклонение от нормального правопо­рядка, не приобретшие характер правонарушения. Меры защиты заключаются в том, что лицо принуждается к исполнению лежа­щей на нем обязанности, которую оно ранее должно было испол­нить, но по каким-либо причинам не исполнило. Например, изъя­тие вещи на основе виндикационного иска, взыскание взятой в долг денежной суммы, признание сделки недействительной с воз­вращением сторон в первоначальное имущественное положение, восстановление на работе незаконно уволенных, взыскание оши­бочно выплаченных работнику сумм (командировочных и др.).

Разграничение юридической ответственности и иных видов государственного принуждения важно потому, что позволяет выб­рать наиболее целесообразное и эффективное средство государ­ственного реагирования для защиты интересов личности, государ­ства, общества.

Часть вторая МАТЕРИАЛЬНОЕ ПРАВО

Глава III КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

§ 1. Конституция Российской Федерации: общая характеристика

Термин "конституция" произошел от латинского слова сопзШийо, что означает установление, учреждение. Именно так назывался один их декретов римских императоров. В современном мире конституция — основной закон (или несколько основных за­конов), имеющий высшую юридическую силу.

Вопросы, регулируемые Конституцией. Конституционное пра­во — одна из основополагающих отраслей публичного права. Всем отраслям публичного права свойственна в ярко выраженной фор­ме функция обеспечения общественного интереса.

Что же закрепляют нормы конституционного права? Крат­кий ответ будет таков, устройство государства.

Предмет конституционого права составляют.

1. Принципы, или основы, государственного устройства. Они могут касаться как отношений в области экономики (плюра­лизм форм собственности, охрана права собственности и др.), так и организации и осуществления власти. В них выражаются основные характеристики государства — суверенитет, форма государствен­ного устройства, принадлежность власти, субъекты государствен­ной власти и способы ее реализации, общие основы функциониро­вания всей политической системы.

2 Основы правового статуса личности, принципы взаимо­действия государства и гражданина.

3 Основы федерализма, т е. взаимоотношения между феде­рацией в целом и ее субъектами.

4. Основы построениия государственного аппарата. Кон-• ституционные нормы закрепляют основные принципы построения

110

Глава III. Конституционное право

системы органов государственной власти и органов местного само­управления; виды органов; правовой статус органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности.

5. Основы политического режима. Посредством такой пра­вовой регламентации закрепляется народовластие, т. е. отношения, связанные с участием граждан в управлении государством, с фор­мированием системы представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Конституционное право — это совокупность правовых норм, охраняющих права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти.

Особенности Российской Конституции. Основным источником, т. е. нормативным актом, в котором содержатся нормы конституци­онного права, является Конституция Российской Федерации.

Конституционное развитие России является хотя и не столь длительным, как, допустим, в США, где Конституция принята более двухсот лет назад, однако достаточно бурным. В истории собственно Российской Федерации насчитывается пять конститу­ций — соответственно 1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г. и 1993 г. (Почти все они издавались через год после принятия конституций Союза ССР: 1924 г., 1936 г., 1977 г.) Срок действия российских конституций небольшой — соответственно 7, 12, 40 и 15 лет. Пер­вые четыре конституции были по своей сущности советскими, т. е. фиктивными. Они провозглашали принципы, которые фактически не осуществлялись в жизни: принадлежность власти трудящимся, полновластие Советов, федеративное устройство государства, воз­можность граждан пользоваться широкими правами и свободами, закрепленными в конституциях. Ныне действующая Конституция существенно отличается от предыдущих. Она была принята всена­родным голосованием 12 декабря 1993 г. и вступила в действие 25 декабря 1993 г. Ей присущи следующие особенности.

1. Это в основном деидеологизированный правовой документ. В нем высшей ценностью объявляются не интересы государства, а права и свободы человека. Права и свободы личности гарантируют­ся установленным в Конституции приоритетом норм международ­ного права. Из Конституции исключены положения, касающиеся

§ 1. Конституция Российской Федерации: общая характеристика Щ

классового подхода к решению проблем общества. Пустопорожние положения об активной роли трудового коллектива заменены нор­мами, закрепляющими право частной собственности, нормами о свободе предпринимательской деятельности, о развитии рыноч­ных отношений.

2. Конструкция имеет классическую структуру, т. е. та­кую, которая используется при построении конституций во многих странах. Она состоит из 9 глав: "Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", "Федеративное уст­ройство", "Президент", "Федеральное Собрание", "Правитель­ство", "Судебная власть", "Местное самоуправление" и, наконец, "Конституционные поправки и пересмотр Конституции".

3. В Конституции провозглашается принцип разделения вла­стей, но вместе с тем в ней устанавливается сильная роль Прези­дента. В конечном счете любая конституция отражает соотноше­ние политических сил. Парламент, являющийся представительным органом народа, по существу только зарождается в России и пока он не может взять на себя основную нагрузку по управлению об­ществом. Однако в действующей Конституции заложена возмож­ность превращения Российской Федерации в парламентскую рес­публику путем установления соответствующих конституционных обычаев (например, формирования Правительства в соответствии с расстановкой сил в парламенте).

4. Конституция РФ устанавливает юридическое равенство субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это положение не означает установления абсолютно одинакового правового статуса субъек­тов РФ, а скорее декларирует равный подход федеральных орга­нов к любому субъекту, независимо от каких-либо (фактических, юридических) факторов. Правда, реально это положение пока не реализовано.

5. В Конституции устанавливается довольно сложный поря­док изменения и пересмотра ее положений. Нормы, касающие­ся конституционного строя, прав и свобод граждан, не могут быть пересмотрены иначе как всенародным голосованием при поддерж­ке не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Другие же нормы Конституции могут быть изменены в порядке, Используемом для принятия федеральных конституционных зако­нов (3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и

112

Глава III. Конституционное право

2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы), при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Такой сложный порядок изменения Конституции РФ установлен сознательно: глав­ная цель любой конституции — стабилизировать общество, но преж­де всего сама конституция должна быть относительно стабильным правовым документом.

6. Конституция РФ — это документ, рассчитанный на пер­спективу. В ней находят отражение положения, которые пока, к сожалению, не претворены в жизнь, например положение о том, что Россия — правовое государство, и др. Существование таких деклараций оправдывается целью установления ориентиров раз­вития государства. Общество должно видеть путь, по которому оно движется. Конституция — это не однодневный документ, а нормативный акт долговременного действия.

Сущность конституции. По этому вопросу высказывались различные мнения. Так, представители школы естественного пра­ва считают, что сущность конституции заключается в воплощении в ней многовекового опыта, постепенно складывающихся тради­ций того или иного народа. Но они не отвечают на вопрос о том, как же ранее эти традиции закреплялись. Ведь первые конститу­ции появились только в конце XVIII в. (в США — в 1787 г., во Франции и в Польше — в 1791 г.).

Другие трактуют конституцию как общественный договор. Ну а как быть тем гражданам, которые ее не одобряют (согласие с конституцией всех граждан — это недостижимый идеал)? Разве они не граждане государства или конституция на них не распрос­траняется?

Марксистско-ленинская теория усматривала назначение кон­ституции в том, что она выражает волю господствующего класса (закрепляет диктатуру буржуазии, диктатуру рабочего класса и др.). В таком случае конституция становится правовым документом насилия и репрессий.

В настоящее время наиболее распространенным является взгляд на конституцию как на общесоциалъный регулятор обще­ственных отношений. Ее сущность проявляется в ее основной функции — функции поиска и установления оптимального соотно­шения интересов различных социальных групп, слоев общества. Конституция фиксирует скоре.е не результат борьбы классовых

I

§ 1. Конституция Российской Федерации: общая характеристика 113

сил, а компромисс различных социальных слоев, поскольку всякая борьба — это нестабильность государства, ведущая его не по пути прогресса, а по пути регресса.

Итак, сущность конституции состоит не в том, чтобы выра­жать соотношение антагонистических сил, а в том, чтобы закреп­лять баланс основных интересов и ценностей различных слоев об­щества.

Юридические свойства Конституции РФ. Юридические свой­ства Коституции позволяют раскрыть ее природу, особенности ее статуса в правовой системе. К числу юридических свойств Консти­туции относятся следующие.

1. Верховенство Конституции. Это означает, что Консти­туция занимает первое место или верхнюю ступень в иерархии нормативных актов России. Почему? Во-первых, такой статус Кон­ституции связан с тем, что она является первичным актом народ­ного волеизъявления или актом народного суверенитета. Во-вто­рых, Конституция — это не только источник права, но и право­вая база существования всех ветвей власти. Она конституирует ветви власти, регулирует основные параметры их деятельности. С нор­мами, установленными ею, должны соотносить свою работу все государственные, политические и общественные структуры.

2. Высшая юридическая сила Конституции. Юридическая сила нормативного акта — это степень его обязательности, кото­рая зависит от местоположения государственного органа, приняв­шего нормативный акт, в иерархии органов государства. Консти­туция обязательна для всех граждан, организаций и государствен­ных органов, потому что она есть акт народного волеизъявления в отличие, допустим, от инструкции министерства или законодатель­ного акта субъекта Федерации. Все другие нормативные акты не должны противоречить Конституции, в противном случае они дол­жны считаться недействительными. Деятельность всех правоохра­нительных органов должна соответствовать Конституции. Верхо­венство и юридическая сила Конституции позволяют установить режим конституционной законности на территории страны.

3. Прямое действие Конституции. В принципе многие кон­ституционные положения находят дальнейшую конкретизацию в Других нормативных актах, так как ими регулируются многие и многие стороны жизни людей, не урегулированные в Конститу­ции. И тогда, когда для упорядочения какой-либо ситуации не на­ходится конкретной нормы права либо когда имеется коллизия

«Основы российского права»

г

114

Глава III Конституционное право

между нормами закона и Конституции, нормы Конституции могут применяться прямо и непосредственно

4. Конституция — ядро правовой системы. Принципы и положения Конституции играют определяющую роль для всей си­стемы текущего законодательства. Принятие новой Конституции обычно стимулирует значительное изменение и обновление всего законодательства. Помимо этого Конституция как бы координиру­ет текущее законодательство, т. е. обеспечивает его единство.

5. Учредительный характер Конституции. Конституция есть результат осуществления учредительной власти народа, ко­торый сам вправе выбирать для себя оптимальную форму правле­ния, государственного устройства, голосуя на референдуме за тот или иной вариант Конституции. Учредительная природа Конститу­ции проявляется и в том, что ее предписания выступают в каче­стве первоосновы, т. е. являются первичными. Это означает, что для установления тех или иных положений Конституции не суще­ствует никаких правовых ограничений. Ни одно из ее положений не может быть признано недействительным по причине несоот­ветствия какому-либо правовому акту данного государства. Одна­ко у любой конституции имеется социальный "потолок" она долж­на соответствовать историческим, социальным, международным условиям, учитывать существующие традиции, преемственность конституционного развития страны и др

6. Стабильность Конституции В принципе стабильность Конституции напрямую связана и зависит от стабильности регули­руемых ею общественных отношений. Однако, с другой стороны, она и сама может противостоять дестабилизации страны Для этой цели устанавливается особо сложный порядок ее принятия и из­менения. Отдельные же, наиболее важные ее главы (гл 1, 2) объяв­ляются неприкосновенными, их изменение равносильно принятию новой Конституции.

Обобщив рассмотренные выше черты Конституции, можно дать ее определение.

Конституция — это нормативный документ, обладающий осо­быми юридическими свойствами, определяющий основные прин­ципы устройства общества и государства, закрепляющий основ­ные права и свободы человека и гражданина.

§ 2 Конституционный строй России

115

§ 2. Конституционный строй России

Конституционный строй — это способ организации государ-

ства.

Закрепление конституционного строя России производится с помощью многих и многих норм, относящихся к различным отрас­лям права Так, например, систему и порядок функционирования министерств регулирует административное право, порядок веде­ния уголовного процесса — нормы уголовно-процессуального пра­ва. Однако ведущее место среди них принадлежит нормам консти­туционного права, которые фиксируют основные устои российс­кого общества. Закрепление основ конституционного строя в Кон­ституции отнюдь не означает, что тем самым они автоматически оказываются реализованными. Нет, еще предстоит приложить много усилий миллионам людей, с тем чтобы они получили практическое воплощение. В этом смысле Россия находится лишь на начальном этапе решения данной задачи.

Элементы конституционного строя России закреплены в гла­ве первой Конституции Российской Федерации.

I. Россия — демократическое государство (ст 1). При этом подразумевается, что источником государственной власти в Рос­сии является ее многонациональный народ.

Термин "власть" означает способность воздействовать в нуж­ном направлении. Различают множество видов власти. Помимо го­сударственной существует власть политическая, партийная, кор­поративная, производственная, религиозная, семейная и т. п. Го­сударственная власть отличается тем, что она имеет всеобщий характер (т. е. распространяется на всех людей, проживающих на территории государства), она универсальна (т. е. способна регули­ровать любые социальные вопросы), она осуществляется с помо­щью государственного механизма, и, наконец, она располагает специальным механизмом ее обеспечения, т. е. аппаратом принуж­дения. Понятно, что столь широкие полномочия могут быть ис­пользованы и против народа.

В демократическом государстве народ сам решает, кому их передать, в процессе свободных выборов или на референдуме. Де­мократия проявляется не только в формировании органов госу-

116

Глава III. Конституционное право

дарственной власти, но и в участии в работе органов местного самоуправления. Местным самоуправлением, к числу форм кото­рого относятся не только органы местного самоуправления, но и различные местные референдумы, собрания граждан и др., реша­ется множество вопросов местного значения. Однако сейчас мест­ное самоуправление используется не в полной мере, часто оно носит формальный характер.

Демократическое государство основывается на принципе раз­деления властей (об этом принципе подробно шла речь в гл. I учеб­ника). Человеческий опыт показывает, что концентрация власти в одних руках очень часто приводит к злоупотреблению властью, к установлению недемократического режима. В самом деле, у любо­го человека при отсутствии контроля возникает искушение повес­ти себя не совсем правильно. А уж если этот человек, кроме того, обладает неограниченной властью, то злоупотребления могут быть существенными1.

Конституция (ст. 5) закрепляет принцип разделения властей не только на верхнем этаже государственной власти, но и на всей ее иерархии. Кроме этого она устанавливает и разграничение пред­метов ведения и полномочий между федеральной властью и субъек­тами Федерации, а также местным самоуправлением. Принцип разделения властей был введен в Конституцию лишь в апреле 1992 г., а до этого мы гордились, и, как оказалось, напрасно, сосредоточением всей власти в руках Советов народных депутатов. Естественно, что за такой маленький срок претворить этот прин­цип на деле нелегко. В жизни встречаются многочисленные случаи его нарушения как на верхней, так и на других ступенях государ­ственной власти.

Демократизация государства проявляется и в допущении идео­логического и политического плюрализма. Принцип идеологичес­кого многообразия означает возможность публичного провозгла­шения любых идей, кроме тех, которые призывают к войне, на­циональный дискриминации, насилию и т. п. Никакая идеология, как указывается в ст. 13, не может быть установлена в качестве

8 2 Конституционный строй России

117

1 Еще в конце XVII — начале XVIII в. некоторые мыслители (Дж. Локк, III. Л. Монтескье) попробовали разработать такое устройство государствен­ного аппарата, которое гарантировало бы права подданных и исключало бы использование власти в личных, эгоистических целях правителей. Их мысль заключалась в том, что государственная власть не должна нахо­диться в одних руках. Так родилась концепция разделения властей.

государственной или обязательной. Политический плюрализм про­является в создании условий для оказания влияния на процесс управления обществом со стороны всех политических и иных орга­низаций.

В России признается многопартийность. Причем все поли­тические партии и общественные объединения равны перед зако­ном. Запрещаются лишь создание и деятельность таких из них, которые имеют своей целью изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

II. Россия — правовое государство. Об этом в Конституции сказано утвердительно. Скорее всего установление правового го­сударства — это цель, которая пока еще не достигнута. Когда же Россия станет правовым государством на деле? Это произойдет, когда восторжествует принцип верховенства права. В главе первой учебника была дана характеристика правового государства путем указания на его основные признаки. Верховенство права — это самый важный его признак. Законы, которые являются капризом власти или которые наделяют властвующих субъектов особым пра­вовым статусом, основой правового государства быть не могут.

Верховенство права будет налицо, если:

1) издаваемые законы будут качественными, беспробельными и отвечающими потребностям жизни;

2) законы не будут противоречить Конституции Российской Федерации;

3) будет соблюдаться иерархия нормативных актов, т. е. не­противоречивость нормативных актов, имеющих меньшую юриди­ческую силу, актам, имеющим большую юридическую силу, кото­рая зависит от местоположения в структуре государственного ап­парата органов, их издавших;

4) законы будут приниматься в определенной процедуре, строго соблюдаемой и позволяющей оценить их содержание с разных сторон;

5) законы будут своевременно опубликованы и доведены до всеобщего сведения;

6) естественные права человека будут первичны (и с помощью законов они не будут ущемляться), а отправление государствен­ной власти вторично;

118

Глава III. Конституционное право

7) приоритет будут иметь нормы международного права, и это станет не декларацией, а фактическим положением дел;

8) усмотрение должностных лиц будет иметь место только там, где нет закона;

9) все граждане будут уважать закон, именно уважать, а не бояться, чувствовать и понимать необходимость его неукоснитель­ного соблюдения;

10) усмотрение государственных органов и должностных лиц будет осуществляться на основе принципов права, а не на основе пресловутой "целесообразности", определяемой ими самими и чаще всего отвечающей их собственным интересам;

11) государственные органы и должностные лица (а это самое главное) будут сами строго соблюдать законы и им подчиняться, подчинение государственной власти законам, которые она сама же и издает, является основным индикатором правового государ­ства.

III. Россия — федеративное государство. Это означает, что Россия — государство, состоящее из частей, имеющих статус субъектов государства (краев, областей, республик, автономных округов, городов федерального значения). Федеративный харак­тер российского государства проявился пока еще не в полной мере

Во-первых, потому что субъекты Федерации, сформировав свой государственный механизм, пока собственной судебной систе­мы не имеют. В России существует единая судебная система во главе с Верховным Судом Российской Федерации (Высший Арбит­ражный Суд возглавляет систему арбитражных судов), рассмат­ривающим все судебные дела в последней инстанции.

Во-вторых, не сформирована субъектами Федерации и своя правовая система. Федеральное законодательство по-прежнему имеет доминирующее значение и касается всех сколько-нибудь значимых вопросов. Законодательство субъектов Федерации неве­лико по объему и имеет в основном конкретизирующий, вспомога­тельный характер.

В-третъих, в России хотя во взаимоотношениях с субъекта­ми Федерации и применяется двухканальная система налогов, но используется самый жесткий ее вариант (предприятия сами, а не субъект Федерации в целом, уплачивают налоги в федеральный бюджет наряду с уплатой налогов в бюджет субъекта Федерации). Кроме того, процентное соотношение налогов федеральных и рес­публиканских (областных, краевых) пока дает крен в сторону фе­деральных.

К 2 Конституционный строй России

119

Вместе с тем зачатки федерализма в России уже значитель­ны, и, вероятно, в скором будущем мы с полным основанием бу­дем считаться федеративным государством. Искусственная же спеш­ка с созданием федерации может принести только вред. Народы, объединенные в национально-территориальные образования (рес­публики, автономные округа), и население, проживающее на тер­ритории краев и областей, должны иметь соответствующие предпо­сылки для обретения самостоятельности, допускаемой в федера­ции. Речь идет о необходимой для этого политической зрелости, без которой все материальные, финансовые средства, оставляе­мые в субъектах Федерации, будут разбазариваться, исчезать, как в "черной дыре", а не обращаться на повышение благосостоя­ния людей, проживающих на территории субъектов Федерации. Не следует забывать, что до 1991 г. Россия, формально считаясь федерацией, таковой на самом деле не была. Полнокровные феде­ративные отношения не могут быть установлены в одночасье. Путь их создания долог, так же как долог путь от несвободы к свободе.

Федерация должна основываться на следующих принципах:

1) государственной целостности. Это означает, что соедине­ние различных территориальных частей Российской Федерации призвано служить единой общей для всех цели: повышению благо­состояния народов, составляющих государство Россия. Государ­ственная целостность обеспечивается целостностью и неприкосно­венностью ее территории, единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, верховенством Конституции Россий­ской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Федерации права выхода из состава фе­дерации на основе одностороннего волеизъявления;

2) единства системы государственной власти. Этот принцип выражается в наличии государственного аппарата, прерогативы которого распространяются на все субъекты Федерации. Выделе­ние же ветвей государственной власти (законодательной, испол­нительной и судебной) свидетельствует не о ее раздробленности, а о специализации различных государственных органов, материа­лизующих ее;

3) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации. О вертикальном разделении властей впер-

120

Глава III. Конституционное право

2 Конституционный строй России

121

вые поставил вопрос еще Джон Локк (XVII в.) Практическое воп­лощение этой идеи началось гораздо позднее и протекало в ожес­точенной борьбе центра и мест. Россия в этом отношении не явля­лась исключением. Однако всем демократическим государствам при­суще цивилизованное разрешение этого вопроса: на договорной основе. В последнее время и в России на основе федеративных договоров (с республиками, с областями и краями) были разграни­чены предметы ведения Федерации и субъектов Федерации. Это позволило направить разрешение отношений между центром и субъектами Федерации в цивилизованное русло;

4) равноправия и самоопределения народов Российской Феде­рации, что выражается в том, что каждый народ России имеет право на определение формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано только в рамках Российской Феде­рации либо в любой другой форме, но только с согласия Российс­кой Федерации;

5) равноправия субъектов Российской Федерации в их взаимо­отношениях с федеральными органами государственной власти, что означает требование одинакового подхода со стороны Россий­ской Федерации ко всем субъектам независимо от их величины, количества населения, финансовой мощи и др.

Федерализм — это развивающийся процесс, с каждым днем наполняющийся новыми красками. Может быть изменен объем пол­номочий как Федерации, так и ее субъектов, может измениться даже деление Федерации на субъекты (с согласия Российской Фе­дерации), неизменным должно быть одно: сотрудничество и взаи­мопомощь между субъектами Федерации.

/V. Россия— государство с республиканской формой прав­ления. Республиканский строй в России означает, что:

а) правление государством является коллективным, а не еди­ноличным, как в монархии;

6) высшие должностные лица и законодательные органы из­бираются народом, причем выборы не носят формальный харак­тер, а являются свободными;

в) государственные органы, высшие должностные лица изби­раются на определенный срок, а не выполняют свои функции по­жизненно;

г) осуществление государственной власти основано на прин­ципе разделения властей. Несмотря на то что еще имеются нару­шения этого принципа, разделение властей утверждается повсе­местно (на федеральном и республиканском уровнях);

д) высшие должностные лица несут ответственность за зло­употребления и ошибки, допущенные ими в своей государственной деятельности. Уход в отставку, освобождение от занимаемой дол­жности, импичмент, непереизбрание на новый срок — таковы сан­кции, носящие скорее политический характер. Помимо этого к "проштрафившимся" могут быть применены и юридические санк­ции (уголовные, реже санкции имущественного характера, посколь­ку обычно материальный ущерб, причиненный должностным ли­цом, многократно превышает его возможности по возмещению вреда). Приходится с сожалением констатировать, что принцип ответственности за ошибки в государственном управлении далеко не всегда выполняется на практике. Нередки случаи, когда винов­ные должностные лица "пересаживаются" из одного руководяще­го кресла в другое. Здесь проблема, думается, упирается в повы­шение сознания народа, его желание или нежелание на себе пре­терпевать все издержки деятельности нерадивых лиц.

Россию можно охарактеризовать как республику с сильной президентской властью. Об этом говорит тот факт, что Президент России юридически обладает полномочиями главы государства, а фактически — также и главы исполнительной власти. Президент избирается всенародным голосованием. Кроме того. Правительство формируется Президентом, а не парламентом.

Однако России присущи и некоторые черты парламентской республики: наличие должности председателя Правительства, воз­можность, хотя и ограниченная, отстранения парламентом Прави­тельства от власти и роспуска парламента Президентом. Именно поэтому Россия может быть названа президентской республикой с некоторыми чертами республики парламентской.

Президентская республика — это необходимый шаг при пере­ходе общества от правления, основанного на принципе единовла­стия (именно так может быть охарактеризовано правление Росси­ей до революции 1917г., правление И. Сталина, Н. Хрущева, час­тично Л. Брежнева и М. Горбачева), к обществу плюрализма цент­ров власти. Президентская республика создает благоприятные пред­посылки для сосредоточения в руках Президента больших полно­мочий. Это оправданно:

• на первых порах перехода общества к товарно-денежным, рыночным отношениям;

• в государствах, где сильны монархические традиии,

• в ситуациях, не отличающихся стабильностью,

 

122

Глава III. Конституционное право

• в странах, имеющих обширную территорию;

• в многонациональных государствах, поскольку национальный фактор чаще имеет для государства значение центробежной силы и требует жесткого "сцепления" частей государственного меха­низма;

• в период проведения реформ.

Все эти факторы имеются в России на сегодняшний день. По­этому фактическое установление президентской республики в Рос­сии вполне оправданно. Сведение к минир*уму права Президента распускать парламент повышает устойчивость последнего, снима­ет конъюнктурность в принятии парламентом законов. Право Пре­зидента самому формировать Правительство позволяет избежать "правительственного вакуума", а также обеспечить стабильность в государственном управлении.

V. Россия — суверенное государство. Суверенитет — это свойство государства самостоятельно и независимо от власти дру­гих государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами. Иначе суверенитет можно определить как непод­чиненность кому-либо. В буквальном смысле слово "суверенитет" (от франц. зош/егат) означает верховенство.

Верховенство государственной власти означает такое состоя­ние власти, при котором над ней не стоит и не может стоять ника­кая другая власть. Состояние суверенности исключает и наличие рядом какой-либо иной государственной власти (двоевластие в го­сударстве — это нонсенс, такое состояние, обычно кратковре­менное, которое может быть расценено не иначе как глубокая болезнь государства).

Однако, будучи единственной властью подобного рода, госу­дарственная власть не может быть неограниченной. По крайней мере можно указать на два ее ограничения. Первым является воля народа, которую он выражает в процессе формирования предста­вительной власти или при принятии решений на референдумах. Вторым ограничителем выступает право, которое распространяет­ся не только на подвластных, но и на саму государственную власть.

Суверенитет России закрепляется в Декларации "О государ­ственном суверенитете Российской Советской Федеративной Со­циалистической Республики", принятой 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР. Декларация предусматрива­ет политические, экономические и правовые гарантии суверени­тета России. Особо важное значение имеют экономические основы

§ 2. Конституционный строй России

123

суверенитета: земля, вода, леса, растительность и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, хозяйственные и куль­турные ценности предприятия и имущество, находящееся в уп­равлении федеральных органов России.

Защита суверенитета России осуществляется в различных формах, военной — Вооруженными Силами Российской Федера­ции, которые защищают ее государственные интересы и террито­риальную целостность; дипломатической — осуществляется Пре­зидентом и Правительством России, а также государственными органами, управляющими различными сферами жизни. Важная роль в охране государственного суверенитета принадлежит и правоох­ранительным органам.

VI. Россия — социальное государство. В это понятие вкла­дывается следующий смысл: это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Имеется в виду не фактическое равенство, которое приводит к равенству в нищете, а всего лишь равномерное содействие благу всех граждан и максимально воз­можному равномерному распределению жизненных тягот. Задача социального государства — обеспечить своим гражданам следую­щие условия:

а) каждый гражданин должен иметь достойнный человека про­житочный минимум;

б) каждый трудоспособный человек должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание всей семьи;

в) нетрудоспособные или граждане, не имеющие по каким-либо причинам возможности трудиться (дети, больные, инвали­ды, пенсионеры, безработные, беженцы и переселенцы), должны иметь возможность поддерживать обычный жизненный стандарт за счет перераспределения государством средств, накопленных субъектами, участвующими в экономической жизни страны.

Выполнение этих требований требует долгой и кропотливой работы всех граждан, проживающих в России. Перераспределять даже на основе принципа справедливости можно лишь то, что накоплено сверх необходимого. Не отнять, что имеется в наличии, и поделить поровну, а накопить и перераспределить часть создан­ного для тех, кто не может сам заработать, чтобы достойно жить.

Представляется, что социальным государством Россия в пол­ной мере может стать лишь в будущем, но прежде она должна стать правовым государством. Государство, в котором власть ведет

124

Глава III Конституционное право

себя цивилизованно, считается с народом и подчиняется праву, способно в большей мере накопить и сохранить богатства и обра­тить их на нужды людей. Если же власть живет по созданным для себя законам, праву не подчиняется и не Способна умерить свои аппетиты, социальных благ остается мало и распределять больше приходится не социальные блага, а социальные тяготы и нужды.

VII. Россия — светское государство. Это означает, что Рос­сия такое государство, в котором не существует официальной, государственной религии и ни одно из вероучений не признается ни обязательным, ни предпочтительным.

В светском государстве религиозные объединения, принад­лежащие к любым вероисповеданиям, не вправе оказывать влия­ние на государственный строй, деятельность государственных ор­ганов и их должностных лиц, на систему государственного образо­вания и другие сферы деятельности государства. Религиозные орга­низации, действующие в государстве, выполняют другие (негосу­дарственные) функции, к числу которых относятся следующие:

1) нравственное воспитание людей;

2) психологическая поддержка верующих;

3) социальная поддержка верующих, а также людей, не от­носящихся к таковым (благотворительная деятельность);

4) борьба за мир,

5) борьба за установление согласия в обществе и участие в качестве арбитра в разрешении социальных споров;

6) экологическая функция и др.

Взаимоотношения церкви и государства на протяжении всего периода развития человечества менялись. Было время, когда цер­ковь находилась над государством и оказывала решающее воз­действие на государственную политику через государственные ин­ституты, а школьное образование в обязательном порядке вклю­чало изучение духовных догматов. В Западной Европе это имело место в средние века, в России — до правления Петра I, в стра­нах Арабского мира такие взаимоотношения церкви и государства существуют и в настоящее время. Затем чаще всего устанавлива­лись, правда, как правило, на короткий срок, гармоничные отно­шения церкви и государства, отношения паритета, "двоевластия". Это связано с укреплением и усилением государства как социаль­ного института и расширением знаний людей об окружающем мире. На более поздних этапах развития человечества, в частности ев­ропейской цивилизации, церковь в сфере государственного управ-

§ 2 Конституционный строй России

125

ления оказывается "под" государством и не имеет уже определя­ющего влияния на ход общественного развития.

В России, как светском государстве, религиозные объедине­ния отделены от государства Они не вмешиваются в государствен­ную политику. Государство, в свою очередь, не вмешивается в дела церкви' оно занимает нейтральную позицию в вопросах свободы вероисповедания и убеждений и не становится на сторону какой-либо религии.

Религиозные объединения в России действуют на основе за­кона Российской Федерации от 25 октября 1990 г. "О свободе веро­исповеданий". Помимо этого они разрабатывают собственные нор­мы, которые в совокупности представляют целую корпоративную нормативную систему. Религиозные нормы не должны противоре­чить законодательству Российской Федерации.

Деятельность религиозных объединений, нарушающая тре­бования законодательства, их уставных документов или условия регистрации, влечет ответственность в соответствии с законода­тельством, и, в частности, она может быть прекращена решени­ем суда.

Светский характер государства отнюдь не препятствует ему в интересах обеспечения прав религиозных меньшинств оказывать отдельным конфессиям церкви и религиозным общинам матери­альную помощь из государственного бюджета.

VIII. Экономическая основа России — частная, государ­ственная, муниципальная и другие формы собственности. В Российской Федерации, указывается в ст 8 Конституции, гаран­тируется единство экономического пространства, свободное пере­мещение товаров, услуг и финансов, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Из этого можно заключить, что в Конституции устанавливается курс на рыночное хозяйство, хотя прямо этот термин не употребляется.

Рыночные отношения, которые развиваются в нашей стране, многими ассоциируются в основном с блеском витрин супермарке­тов. Однако рынок товаров — это лишь видимая часть большого айсберга под названием "рынок". Рыночное хозяйство включает в себя три типа рынков: рынок капитала, рынок труда и рынок "Поваров. Они могут существовать только вместе. Начинается же рыночное хозяйство с признания и защиты всех форм собственно­сти, но основная нагрузка ложится на частную собственность Част­ная собственность — это локомотив общественного прогресса. Она

 

126

Глава III. Конституционное право

заключается в праве хозяйствующих субъектов, граждан и юри­дических лиц наиболее абсолютным образом владеть, пользовать­ся и распоряжаться принадлежащим им имуществом. В частной собственности могут находиться предметы потребления и средства производства, земля и другие природные ресурсы при условии, что владение ими не наносит ущерб окружающей среде и не на­рушает прав и законных интересов иных лиц.

Наряду с частной формой собственности (собственности граж­дан, юридических лиц) существует и собственность государствен­ная (федеральная, собственность субъектов Федерации и муници­пальная). Государство берет на себя организацию производства в таких сферах жизни, которые затрагивают интересы всего насе­ления России (оборона, атомная энергетика, производство меди­каментов и др.) либо всех людей, проживающих на определенной территории (транспортное, информационное обслуживание, ком­мунальные службы и т. п.). Государство берет на себя заботу по обеспечению надежности снабжения населения всем необходимым, о гарантиях роста производства и о привлечении к производству и распределению материальных благ всех работоспособных лиц (т. е. обеспечение занятости), о смягчении последствий нестабиль­ности в экономике (регулирование цен на некоторые виды това­ров и услуг и т. п.) или колебаний спроса на международном рынке и т. д.

Государство не только признает различные формы собствен­ности, но и в равной мере их защищает. В ст. 35 Конституции говорится о том, что никто не может быть лишен своего имуще­ства иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмеще­ния. Эти общие положения находят дальнейшую детализацию в других отраслях законодательства (гражданском, природоресурс-ном, уголовном и др.). Так, если имуществу причинен вред, то собственник имеет право на возмещение убытков в полном разме­ре, а если собственнику имущества чинятся препятствия в осуще­ствлении им права пользования своим имуществом, то защитить себя он может с помощью негаторного иска. Уголовное законода­тельство предусматривает применение наказаний за такие опас­ные посягательства на отношения собственности, как кража, гра­беж, разбой, вымогательство, мошенничество, умышленное при­чинение вреда имуществу. В нем в настоящее время не делается

§ 3 Конституционный статус личности

различия в зависимости от того, на какой вид собственности совер­шено посягательство, государственную или негосударственную.

IX. Человек, его права и свободы — высшая ценность. Это конституционное установление свидетельствует о том, что в но­вой Конституции сменились приоритеты. Если ранее на передний план выдвигались интересы общества, государства, коллектива, то сейчас — интересы личности. Уважение к личности, защита ее прав и свобод вменяются в обязанность государства. Такая ори­ентация позволяет избежать последствий, которые являются ре­зультатом сознательного преувеличения роли коллектива и госу­дарства и приводят к тоталитаризму. Права и свободы личности должны защищаться государством с помощью всех юридических средств, а не только с помощью судебных органов, которым в этом деле отводится основное место. Но, пожалуй, не менее, а более важное значение имеет создание государством условий — эконо­мических, политических, социальных — для реализации личнос­тью закрепленных в Конституции прав и свобод. Как реализовать право на пенсию по случаю старости, если уровень развития эко­номики не повышается, как воспользоваться правом на жилище, если уровень заработной платы в стране остается низким? К со­жалению, многими конституционными правами граждане пока не могут воспользоваться в полной мере. Однако принцип приоритета прав и свобод человека, закрепленный в Конституции, позволяет россиянам уже сейчас обрести свое достоинство.

§ 3. Конституционный статус личности

Правовое положение, правовой и конституционный статус личности (рис. 3.1). Во всех сферах отношений, регулируемых пра­вом, человек выступает как субъект соответствующих прав, сво­бод и обязанностей.

Правовой статус — это совокупность различных прав и обя­занностей субъектов, закрепленных нормами всех отраслей права.

Нормы конституционного права составляют всего лишь одну, хотя и основополагающую отрасль законодательства. Поэтому кон-

128

Глава III. Конституционное право

 

правовой статус |||||| конституционный статус I         3 правовое положение

Рис. 3.1. Соотношение правового статуса, конституционного статуса и правового положения личности

ституционное право выполняет специфическую роль в закрепле­нии правового статуса человека и гражданина. Оно закрепляет ос­новы правового статуса личности, определяющие ее положение в государстве и обществе, тогда как другие отрасли права фиксиру­ют права и обязанности в определенных сферах жизни: имуще­ственной, трудовой, семейной и т. п.

Конституционный статус — это основные права, свободы и обязанности личности, закрепленные в Конституции РФ.

Конституционный статус включает в себя относительно не­большую, но самую важную часть всех прав и свобод

Но в жизни человек пользуется далеко не всеми правами и свободами, установленными в законодательстве. Различен и объем возлагаемых на людей юридических обязанностей. Так, закорене­лый холостяк, принципиально не желающий создавать семью, не будет нести семейные обязанности. Или человек, считающий себя патриотом города (деревни) и не испытывающий потребности ез­дить по стране или выезжать за рубеж, не в полной мере исполь­зует принадлежащую ему свободу передвижения. Большинство людей не реализуют уголовно-правовые нормы, сами воздержива­ются от совершения преступлений и не попадают в ситуации, в которых они могут стать жертвами преступных деяний (потерпев­шими).

§ 3  Конституционный статус личности

129'

Правовое положение — это совокупность реализуемых прав, свобод и обязанностей.

Оно всегда отличается от правового статуса, в частности, оно уже по объему. Конституционный статус также может быть реа­лизован человеком не в полной мере (в жизни именно так часто и случается).

Коституционный статус личности определяется нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу Конституцией Рос­сийской Федерации, принятой всенародным голосованием, и согласно ст. 135 Конституции может быть изменен либо Конститу­ционным Собранием (2/3 голосов), либо путем всенародного голо­сования.

Конституционный статус личности в демократическом госу­дарстве основывается на следующих принципах:

1) человек, его права и свободы — высшая ценность,

2) все граждане имеют права и свободы от рождения;

3) граждане имеют равные права;

4) основные права и свободы граждан не отчуждаемы;

5) осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

6) основные права и свободы гарантированы государством.

Структура конституционного статуса личности. В структуре конституционного статуса личности выделяют три элемента:

конституционные права это такие юридически при­знанные возможности человека избирать вид и меру своего пове­дения, которые могут быть реализованы только при условии ис­полнения соответствующей (корреспондирующей) юридической обя­занности государства в лице государственных органов, должност­ных лиц, а также других субъектов права (право на жилище, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на обра­зование, право на обращение в государственные органы и др.). Так, осуществить свое право на жилище без участия других субъек­тов права человек не может. Но кто же должен в отношении него исполнить обязанность, чтобы у него появилось право на жили-Ще? Здесь возможны два варианта.

Первый, если лицо (и его семья) относится к категории мало­обеспеченных, то необходимую ему (и его семье) жилую площадь °н может получить, если жилищный отдел администрации соот­ветствующего округа (города, района) выполнит свою обязанность и предоставит ему квартиру.

130

Глава III. Конституционное право

Второй: если лицо (и его семья) не относится к категории малообеспеченных, то при наличии у него необходимых денежных средств он приобретет жилую площадь, если строительная органи­зация (или собственник жилья), с которой будет заключен договор купли-продажи квартиры, исполнит обязанность по предоставле­нию жилья нужного размера и качества;

конституционные свободы — это такие правомочия ин­дивида, которые он может реализовывать самостоятельно, не всту­пая в правоотношения с другими органами государства, должност­ными лицами и другими субъектами права (право на жизнь, на достоинство, на свободу передвижения, слова, мысли, вероиспо­ведания и т. п.). Реализация индивидом свобод, ему принадлежа­щих, предполагает лишь невмешательство со стороны других. Так, каждый может высказать свой взгляд на проводимую Президентом и Правительством политику, причем публично, в форме, не ос­корбляющей чьи-либо честь и достоинство. Воспрепятствовать это­му нельзя. Можно лишь при желании помочь, как сделало это Московское правительство, установив небольшое возвышение (три­буну) в начале пешеходной улицы Старый Арбат для желающих публично высказаться;

конституционные обязанности — это предписанные и закрепленные в Конституции определенные вид и мера необходи­мого (должного) поведения (обязанность платить налоги, сохранять окружающую среду, защищать Отечество). Обязанность в принци­пе не предлагает возможность выбора, но, однако, границы выбо­ра, хотя и узкие, все же есть. Так, если гражданин не хочет пла­тить большие налоги (20 или 30% от заработной платы), он может выбрать работу с меньшим заработком, отчисления от которого, согласно закону, всего 12%. Он вообще может не работать. Если мужчина не хочет служить в армии и его убеждениям или вероис­поведанию противоречит несение военной службы, то он может быть занят на альтернативной гражданской службе.

Отличие конституционных прав, свобод от обязанностей носит принципиальный характер: за неисполнение обязанностей могут быть применены санкции, нежелание же использовать принад­лежащие индивиду права и свободы не преследуется по закону.

Гарантии конституционного статуса личности. Гарантии — это те условия и средства, с помощью которых обеспечиваются реализация и защита основных прав и свобод граждан.

Обязанность гарантировать основные права и свободы возла­гается, согласно ст. 45, на государство и всю систему государ-

8 3 Конституционный статус личности

131

ственных органов. Этот общий принцип детализируется в других статьях Конституции. Так, ст. 80 закрепляет, что Президент яв­ляется гарантом прав и свобод человека и гражданина. Федераль­ное собрание осуществляет защиту прав и свобод, закрепляет их гарантии посредством законодательной деятельности. Государствен­ная Дума назначает на должность и освобождает от должности Упол­номоченного по правам человека Российской Федерации. В этом же направлении работают Правительство, органы местного самоуп­равления и общественные объединения. Сам человек, наконец, впра­ве защищать свои права и обязанности всеми способами, не запре­щенными законом, вплоть до обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (Европейскую комиссию и Европейский суд по правам человека в Страсбурге), если исчер­паны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. 46). Особая роль в деле защиты прав и свобод личности принадлежит правоохранительным органам и прежде всего су­дебным органам.

Различают социально-экономические, политические и юриди­ческие гарантии. Первые две разновидности гарантий еще назы­вают общими гарантиями.

Социально-экономические гарантии заключаются в созда­нии государством таких условий, которые бы позволили людям повысить свое благосостояние. К их числу относятся социальная стабильность, развивающаяся экономика, обеспечение занятости людей, увеличение рабочих мест, повышение платежеспособнос­ти населения, снижение налогов, создание разветвленных транс­портных, информационных систем и т. п.

Политические гарантии будут налицо, когда граждане смо­гут в той или иной мере участвовать в управлении государством, когда политические структуры будут устойчивы и будут способны содействовать достижению гражданского согласия, когда в обще­стве будет достигнут необходимый уровень политической культуры.

Юридические гарантии — это закрепленные в законода­тельстве правовые условия и средства, обеспечивающие осуще­ствление и охрану прав и свобод человека и гражданина (каче­ственное, детализированное и беспробельное законодательство, Разработка механизма осуществления своих прав, применение мер юридической ответственности при жестком соблюдении процессу­альных норм и др.).

132

Глава III. Конституционное право

§ 4. Классификация конституционных прав и свобод

В Конституции Российской Федерации конституционному ста­тусу целиком посвящена вторая глава, которая состоит из 48 ста­тей. Расположены они в определенной системе, отражающей спе­цифику характера прав и свобод, тех сфер жизнедеятельности человека и гражданина, которых они касаются (см. рис. 3.2). На первое место выдвинуты личные, или гражданские, права и сво­боды. Для того чтобы человек активно и плодотворно проявил себя в экономической или политической сфере, прежде всего ему необ­ходимо найти себя как личность, осознать свое достоинство, само­стоятельность и ответственность за то, что он является одним из участников общественной жизни. На втором месте стоят права по­литические. Именно они отражают положение человека в обще­стве и показывают, что он является отнюдь не винтиком в обще­ственном механизме, а полноправным субъектом, участвующим в управлении делами государства. Экономические права занимают третье место и касаются таких важных сфер жизни человека, как собственность, труд, отдых. Выделяются также социальные пра­ва граждан, позволяющие человеку проявить себя не только уча­стникам экономических отношений, но и полноправным субъектам во всем многообразии социальных связей и потребностей (напри­мер, право на материнство и детство). И, наконец, можно особо выделить культурные права граждан, позволяющие человеку осоз­нать себя частицей не только прошлого (право на доступ к куль­турным ценностям), но и будущего (свобода литературного, худо­жественного, научного, технического и других видов творчества).

1. Личные (гражданские) права и свободы. Они охватывают такие права и свободы лица, которые необходимы для охраны его жизни, свободы, достоинства, для защиты его как человеческой личности. Связаны эти права с его индивидуальной, частной жиз­нью. Остановимся на рассмотрении наиболее важных из них.

Право на жизнь (ст. 20). В Конституции 1993 г. оно было за­креплено впервые. Что значит право на жизнь? Вероятно, оно означает не просто физическое бытие или прозябание человека на земле, а право вести полнокровную, отвечающую современным стандартам жизнь. И государство обязано создавать для этого

К 4. Классификация конституционных прав и свобод

133

Конституционные права и свободы человека и гражданина

^^    /         I       \        \

по содержанию делятся на группы

Гражданские

 

Политические

 

Экономические

 

Социальные

 

Культурные

 

. праио №) жизнь

 

. право на участие в управлении делами государства

 

. право на частную собственность и ее наследование

 

. свобода 'ФУ да, право на труд в нормальных условиях

 

. свобода творчества и преподавания

 

. ираио на защиту чести и

ДОСТОИНСТВа

 

. право на объединение, свобода союзов, партий и т. п.

 

. свобода экономической деятельности

 

, право на отдых

 

. право на участие в культурной жизни, на пользование культурными учреждениями, доступ к культурным ценностям.

 

. право на свободу н личную неприкосновен­ность

 

» право на собрания, митинги, демонстрации, шествия, ппкегпро нання

 

 

 

» право на социальное обеспечение

 

 

 

. право на неприкосновен­ность личной

ЖП, 11111

 

. право избирать и быть избранным

 

 

 

. право на жилище

 

 

 

. право на неприкосновен­ность жилища

 

» равное право дату на к любым должностям

 

 

 

» право на охрану здоровья и медицинскую помощь

 

 

 

. право на свободу передвижения н выбор места жительства

 

, право обращений в государственные органы

 

 

 

. право на благоприят­ную окружа­ющую среду

 

 

 

. свобода совести, Щхжсноиеданин

 

. право на шформацию

 

 

 

. право на >бразованпе

 

 

 

. свобода мысли, слова

 

 

 

 

 

 

 

 

 

• угаловно-правовые н процессуальные !2Вантпи

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 3.2. Конституционные права и свободы гражданина

134

Глава III Конституционное право

соответствующие условия, как-то: обеспечить четкую работу госу­дарственных и общественных структур, которые бы позволили удовлетворять необходимые потребности личности, проводить ме­роприятия по сохранению и восстановлению природной среды оби­тания, осуществлять политику, направленную на отказ от войн, военных способов разрешения социальных и национальных конф­ликтов, целенаправленно бороться с преступлениями против лич­ности, незаконным хранением и распространением оружия. Важ­ное зачение имеют и мероприятия медицинского характера: дис­пансеризация, т. е. профилактический осмотр и своевременное выявление болезней, надлежащее медицинское обслуживание, служба "Скорой помощи", борьба с алкоголизмом и наркоманией и т.д.

В Конституции оговаривается вопрос о смертной казни. Это действительно очень сложная проблема. В самом деле, не государ­ство дает человеку жизнь, оно и не вправе ее отнимать. Кроме того, целью любого наказания должно быть перевоспитание осуж­денного. В случае применения смертной казни перевоспитание ока­зывается невозможным и цель не достигается. Все же смертная казнь легализуется Конституцией, но возможности ее применения резко сужаются.

а) она сохраняется временно;

б) может устанавливаться федеральным законом лишь в каче­стве исключительной меры наказания;

в) назначается только за особо тяжкие преступления против жизни;

г) связана с предоставлением обвиняемому права на рассмот­рение его дела судом с участием присяжных заседателей.

Право на охрану государством достоинства личности (ст. 21). Достоинство, отмечал И. Кант, — это уважение человека к закону человечности в своем собственном лице. Достоинство мо­жет быть нравственным, интеллектуальным и др. Для признания факта умаления достоинства и защиты его государством необходи­мо прежде всего не только установить то, что человек осознавал принадлежность ему каких-либо нравственных, интеллектуальных качеств (субъективная сторона), но и оценить, проявлялись ли эти качества в его деятельности (объективная сторона достоинства). Если вор возмущается тем, что его назвали негодяем и подонком, то вряд ли он получит защиту. Уважение к личности, ее достоинство должно включать в себя не только внимательное отношение к

§ 4. Классификация конституционных прав и свобод

135

удовлетворению прав и законных интересов граждан, но и этику поведения работников государственных органов при общении с людь­ми, особое внимание к человеку в трудных для него жизненных ситуациях. И, уж конечно, никто не должен подвергаться пыт­кам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным и иным опытам.

Право на неприкосновенность личности (ст. 22). Человек вправе совершать любые действия, не противоречащие закону, не под­вергаясь при этом никаким ограничениям. Лицо имеет право как на физическую, так и на духовную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, а до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Осно­вания и порядок ареста предусмотрены уголовно-процессуальным законодательством, которое, кроме того, содержит развернутую систему гарантий от необоснованного ареста.

Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23). Каж­дый человек имеет право знать, какая информация о нем и его жизни имеется в органах государства, и контролировать эту ин­формацию. Для сбора информации о частной жизни лица, как пра­вило, необходимо его согласие, так как возможны злоупотребле­ния владением данной информацией. Это правило распространя­ется на всех. Каждый человек также вправе самостоятельно вы­бирать себе круг знакомых, определять характер и меру общения с ними, в том числе и в интимных отношениях. Если должност­ные лица государственных органов и других организаций, где обыч­но аккумулируются сведения о частной жизни людей (нотариусы, работники органов загса, врачи и др.), располагают определенны­ми сведениями, они должны хранить тайну. Граждане имеют так­же право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. На учреждения возлагается обя­занность хранить эту тайну. Ограничение этого права допускается только по решению суда. Для защиты доброго имени установлен судебный порядок. Суд может потребовать устранить нарушения и возместить убытки и моральный вред.

Право на неприкосновенность жилища (ст. 25). Под жилищем онимается не только место жительства, но и место пребыва-

136

Глава III Конституционное право

ния (гостиница, дом отдыха, больница и т. п.). К жилищу не при­надлежат надворные постройки, гаражи, погреба и другие поме­щения, не используемые для проживания людей. Доступ в жили­ще посторонних лиц возможен лишь при ясно выраженном согла­сии проживающих в нем граждан, поскольку каждый человек имеет право на уединение в занимаемом им и его близкими помещении Кроме того, там могут находиться личные бумаги, вещи и т. д., что может быть связано с оглаской частной жизни человека. Лицо, полагающее, что должностные лица, или государственные орга­ны, или юридические лица, или граждане нарушили его право на неприкосновенность жилища, вправе обжаловать их действия. При этом пострадавший может требовать возмещения ущерба, причи­ненного этими незаконными действиями.

Существуют законодательно установленные ограничения этого права. Так, допускается проникновение в помещение без согласия его владельца:

а) если имеется санкция прокурора или постановление суда о разрешении провести соответствующее оперативно-следственное действие;

б) налоговой полиции, если помещение используется для пред­принимательской деятельности;

в) работникам милиции, при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление или имеет место несчастный случай,

г) судебному приставу для наложения ареста на имущество или для выселения проживающих в помещении в силу судебного решения.

Нарушение данного права квалифицируется как преступле­ние (см. ст. 136 УК РФ).

Право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и 'жительства (ст. 27). Свобода касается как возможности передви­жения лица внутри страны, так и его права покидать свою страну и возвращаться в нее. Прибыв на новое место жительства, граж­данин в течение 7 дней должен зарегистрироваться в милиции, предъявив паспорт и документ, являющийся основанием для все­ления (ордер, договор и т. п.). Выезд за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. Ограничения на его выдачу установлены законом, и, в частности, отказ может быть получен по причине владения человеком сведениями, составляющими государственную тайну.

§ 4 Классификация конституционных прав и свобод

137

Свобода совести, вероисповедания (ст. 28). Каждый человек мо­жет свободно действовать в соответствии со своими убеждениями. Лицо вправе вступать в существующие религиозные объедине­ния, принимать или не принимать веру, осуществлять культо­вые обряды, свободно распространять религиозные и иные убеж­дения и действовать в соответствии с ними. В официальных ан­кетах запрещено фиксировать наличие или отсутствие религиоз­ных убеждений. Государство не вмешивается в вопросы определе­ния человеком своего отношения к религии.

Свобода мысли и слова (ст. 29). Статья провозглашает и гаран­тирует духовную, творческую свободу — свободу идей, мнений, убеждений. Мысли человека, его убеждения, мнения относятся к сфере его внутренней жизни, в которую без его согласия никто вторгаться не может. Конституция, признавая эту свободу, уста­навливает, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Инакомыслие, т. е. мысли и мнения, идущие вразрез с господствующей идеологией, у нас теперь не наказывается, да, впрочем, пока и не ясно, какая же сейчас идеология является господствующей. Мысль не может быть свободной, если она не сопровождается признанием свободы слова. Она означает беспрепятственное и безусловное право чело­века делать свои мысли достоянием других Не только в устной, но и в печатной форме. Цензура запрещена.

Право на информацию (ст. 29). Это статья предполагает обя­занность органов государственной власти и местного самоуправле­ния обеспечить каждому возможность ознакомления с докумен­тами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, в частности, если информация не составляет государственную тайну. Ранее эта нор­ма не была обеспечена механизмом реализации. Сейчас действует Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. "О дополнительных га­рантиях права граждан на информацию", но проблема с реализа­цией данного права не снята. Порой даже журналисты, специали­сты в области получения и распространения информации, не мо­гут воспользоваться этим правом.

2. Политические права и свободы. В отличие от личных прав, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, политические права связаны с наличием гражданства, т. е. устой­чивой политико-правовой связью человека с государством, в част­ности Российской Федерацией. Они в принципе неотчуждаемы (прав-

138

Глава III. Конституционное право

да, имеются исключения) и естественны, так же как естественно право народа в демократическом обществе, а следовательно каж­дого гражданина, быть источником власти государства. Полити­ческие права выражают свободу граждан формировать органы го­сударственной власти и самоуправления и участвовать в их дея­тельности. Наиболее важными из них являются следующие.

Право на участие в управлении делами государства (ст. 32). Данное право может осуществляться в различных формах: непос­редственно и через представителей. В этой же статье перечислен ряд дополнительных прав, конкретизирующих рассматриваемое право, носящее общий характер. К ним относятся: право граждан избирать своих представителей в органы государственной власти и право быть избранным в эти органы, право участвовать в ре­ферендуме. Право избирать представляет собой гарантированную государством возможность принимать участие в решении вопросов формирования государственных органов, обязательных для госу­дарства, должностных лиц и граждан. Отдавая свое предпочтение программе той или иной партии, независимому ли кандидату, из­биратели определяют направленность законодательства и конкрет­ной деятельности высших должностных лиц. Право быть избран­ным означает возможность осуществлять деятельность в составе органов государственной власти. Как правило, его осуществление связано с признанием избирателями определенных профессиональ­ных и моральных достоинств кандидата. Каждый гражданин, ука­зано в Конституции, имеет равный доступ к государственной службе без каких-либо ограничений. Значение имеют лишь способности и профессиональная подготовка. Граждане имеют право участвовать и в отправлении правосудия (быть судьей или присяжным заседа­телем). И, наконец, конституционно закреплено право граждан обращаться лично в государственные органы и органы местного самоуправления, а также направлять туда индивидуальные и кол­лективные обращения.

Право на объединение (ст. 30). Речь идет о создании и участии в профсоюзах, политических партиях и других общественных орга­низациях. Это право дает гражданам возможность объединять уси­лия для организованной общественной деятельности. Обществен­ные объединения позволяют выразить интересы общественных слоев и довести их до сведения органов власти, а также дают возмож­ность удовлетворить различные потребности. Вступление в обще* ственное объединение — дело добровольное. Но вступив в него,

§ 4. Классификация конституционных прав и свобод

139

гражданин приобретает все права и несет все обязанности, пре­дусмотренные в уставе этого объединения. Можно быть участни­ком нескольких объединений. Общественные объединения обеспе­чивают гражданину возможность участвовать в выработке реше­ний органов власти, они могут выступать с инициативами, защи­щать интересы своих членов. Конечно, наиболее значимой формой влияния общественных объединений является их участие в изби­рательных кампаниях.

Право на митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31). Мирные публичные мероприятия и встречи позволяют пуб­лично выразить гражданам требования и интересы, осуществить свободу мысли и слова. Пользование этим правом не подлежит ни­каким ограничениям, помимо тех, которые устанавливаются за­коном в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности насе­ления и защиты прав и свобод других лиц. Собираться можно лишь при условии предварительного уведомления соответствующих ор­ганов исполнительной власти. Проводить мероприятия разрешает­ся без оружия. Запрещается использовать это право для насиль­ственного изменения конституционного строя, разжигания расо­вой, национальной, классовой, религиозной ненависти, пропаган­ды насилия и войны.

3. Экономические права и свободы. В своей основе они свя­заны с правом собственности, охватывают свободу человеческой деятельности в сфере производства, обмена, распределения и по­требления товаров и услуг.

Право на предпринимательскую деятельность (ст. 34). В со­ветские времена предпринимательская деятельность была запре­щена, и лишь в настоящее время Конституция установила воз­можность свободно использовать свои способности и имущество в целях регулярного получения прибыли (именно такая деятель­ность, согласно ГК РФ, и называется предпринимательской).

Переход к рынку невозможен без развития конкуренции и ог­раничения монополистической деятельности. Но конкуренция дол­жна быть добросовестной, т. е. вестись честными и законными методами. В противном случае она приводит к тем же негативным последствиям, что и злоупотребление монопольным положением.

Право на частную собственность (ст. 35). Это новое для нас право. Ранее за гражданином признавалось лишь право на личную собственность, т. е. собственность на вещи, приобретенные на тру-

140

Глава III Конституционное право

§ 4 Классификация конституционных прав и свобод

141

довые доходы и используемые для домашнего обихода и личного потребления (дом, подсобное домашнее хозяйство, мебель и т п.) Сегодня все ограничения по объектам собственности и по возмож­ностям использования имущества отменены.

Право частной собственности лежит в основе предпринима­тельской деятельности и предполагает право индивида использо­вать свое имущество для любых, не запрещеннъ^x законом целей, например, для создания юридического лица. Как правило, имуще­ство юридического лица является его собственностью, а, значит, также относится к частной форме собственности.

Каждый может иметь на праве частной собственности лю­бое имущество, в отношении оборотоспособности которого госу­дарством не установлены ограничения. Никто не может быть ли­шен своего имущества иначе как по решению суда. Принудитель­ное отчуждение возможно лишь по решению суда и только в пре­дусмотренных законом случаях (например, в случае конфиска­ции за совершенное преступление, реквизиции для государствен­ных нужд). Собственность наследуется, и это право гарантируется государством.

Право иметь в частной собственности землю и иные при­родные ресурсы специально оговорено в Конституции. Статья 36 не устанавливает каких-либо предварительных условий для его осуществления. Учитывая важность данного права для граждан, Конституция не допускает установления каких-либо условий для его возникновения, например условий его сельскохозяйственного использования. Другое дело, что последующее использование земли должно соответствовать ее категории и целевому назначению. Так, не допускается строительство промышленных предприятий на землях сельскохозяйственного назначения.

Возможности собственника земли и других природных ресур­сов не безграничны. Статья 36 предусматривает два существенных условия, хотя и не ущемляющих хозяйственной свободы собствен­ников земли, но в различных рамках ограничивающих их деятель­ность: они не должны наносить ущерб окружающей среде и нару­шать права и законные интересы иных лиц.

4. Социальные права. Эти права сформировались позже дру­гих — в течение XX века — и, как правило, затрагивают область наемного труда. К ним можно причислить следующие.

Право на труд (ст. 37). Это довольно многогранное право, вклю­чающее несколько элементов, к числу которых относятся:

а) право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Здесь- речь идет главным образом о реализации права на труд по найму, т. е. на работу, выполняемую на основании трудового договора между ра­ботником и предприятием. Право свободно распоряжаться своими способностями к труду означает и право вообще не заниматься трудовой деятельностью. В Конституции нет указания на всеобщую обязанность граждан трудиться, из УК РФ исключена статья об ответственности за так называемое тунеядство. Принудительный труд запрещен;

б) право трудиться в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены',

в) право получать вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда,

г) право на защиту от безработицы (бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве Федеральной службы занятости России, бесплатное обучение новой профессии, получение пособия по безработице и др.),

д) право на индивидуальные и коллективные трудовые спо­ры, включая право на забастовку с использованием установлен­ных федеральным законом способов их разрешения.

Право на отдых (п. 6 ст. 37). Это право тесно связано с правом на труд. Право на отдых позволяет работнику восстановить зат­раченные в труде усилия и сохранить здоровье, которое является социальной ценностью. Кроме того, здесь большую роль играет и деятельность самого работника, который должен рационально и грамотно использовать время отдыха и совершенствовать свои физические, интеллектуальные, организаторские и деловые ка­чества. Функции же государства в этой сфере заключаются в уста­новлении в законодательстве разумной продолжительности рабо­чего времени, выходных и праздничных дней, оплачиваемого еже­годного отпуска.

Право на материнство и детство (ст. 38). По существу, в Данной статье сформировано два права, но одно касается родите­лей, а другое — детей. Обеспечивается это право развитой систе­мой гарантий, предусмотренных в федеральном законодательстве, пособия, денежные и другие выплаты, связанные с беременнос­тью, родами, воспитанием детей, потерей кормильца, многодетно­стью и др. Конституция определяет и взаимные права родителей и

142

Глава III. Конституционное право

§ 5  Конституционные обязанности

143

детей. Забота о детях, их воспитание возлагаются на обоих роди­телей, но и трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны за­ботиться о нетрудоспособных родителях.

Право на социальное обеспечение (ст. 39). Оно возникает при достижении определенного возраста, в случае болезни, инвалиднос­ти, потери кормильца, рождения детей и др. Формы осуществле­ния данного права разнообразны: получение пособий, пенсий, доб­ровольное социальное страхование и др.

Право на жилище (ст. 40). Это одно из фундаментальных прав. Это право может быть сведено к трем юридическим возмож­ностям:

а) стабильное постоянное пользование жилым помещением;

б) улучшение жилищных условий;

в) обеспечение здоровой жилой среды, достойной цивилизо­ванного человека.

В настоящее время государство играет в этой области прин­ципиально иную роль, чем раньше. Оно, как правило, не обеспе­чивает (не наделяет) жилой площадью (исключение сделано лишь в отношении малоимущих), а лишь в различных формах содей­ствует гражданам в осуществлении их права на жилище (напри­мер, поощряет жилищное строительство, выделяет кредиты, ком­пенсации и др.).

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, эко­номического, правового, социального, культурного, медицинского, санитарно-гигиенического характера, направленных на сохранение и укрепление здоровья каждого человека, поддержание его долго­летней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Медицинская помощь включает профи­лактическую, лечебную, лечебно-диагностическую, реабилитацион­ную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособ­ными и инвалидами, включая выплату пособий по временной не­трудоспособности. Помощь в государственных и муниципальных уч­реждениях оказывается бесплатно за счет средств госбюджета. Но дополнительно существует частная система здравоохранения, раз­витию которой способствует государство.

Право на образование (ст. 43). Под этим правом понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства. Образование у нас общедос­тупно, бесплатно (дошкольное, основное общешкольное и среднее

профессиональное). Бесплатно, но на конкурсной основе и высшее образование. В настоящее время параллельно развивается сеть платных учебных заведений (частные школы, колледжи, универ­ситеты, институты, академии). Помимо этого образование может иметь форму семейного самообразования, экстерната. Однако для всех форм получения образования в рамках общеобразовательной или основной профессиональной образовательной программы дей­ствуют единые государственные образовательные стандарты.

5. Культурные права и свободы. Культурные права и сво­боды связаны с доступом гражданина к духовным и материальным ценностям, созданным человеческим сообществом.

Свобода литературного, художественного, научного, техничес­кого и других видов творчества, преподавания (ст. 44). Государство не вмешивается в творческую деятельность, за исключением слу­чаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, наси­лия, жестокости, порнографии, национальной, религиозной исклю­чительности и нетерпимости. Право человека заниматься творче­ством может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе. Творческий работник имеет исключительное право на результаты своей деятельности, которое защищается государством.

Право на участие в культурной жизни и пользование учреж­дениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) Это право обеспечивается доступностью учреждений куль­туры (библиотек, музеев, архивов, концертных залов, театров, картинных галереей и т. п.). В этом отношении важное значение имеет рациональное размещение этих учреждений, с тем чтобы они были удобными и доступными. Посещение некоторых культур­ных учреждений бесплатно (библиотеки, архивы и др.), а в других устанавливаются доступные цены на билет, предусматриваются льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, пенсионеров и инвалидов, военнослужащих срочной службы.

§ 5. Конституционные обязанности

Новая Конституция устанавливает значительно меньше обя­занностей, нежели прежняя. В ней сознательно сделан акцент на права и свободы граждан. И вместе с тем обойтись без закрепления основных обязанностей индивидов не представляется возможным, поскольку их реализация обеспечивает нормальное функциониро-

144

Глава III. Конституционное право

К 6. Избирательная система

145

вание самого государства. В них обобщены те наиболее концент­рированно выраженные требования, в исполнении которых про­является ответственность личности перед обществом, гражданина перед государством, надлежащее отношение его к государствен­ным и общественным интересам.

Особенностью конституционных обязанностей является то, что ответственность за их неисполнение предусмотрена не Консти­туцией, а целой системой норм, относящихся к различным от­раслям законодательства (налогового, уголовного и т. п.).

В Конституции зафиксированы следующие основные обязан­ности.

Обязанность соблюдать Конституцию и законы Россий­ской Федерации (ст. 15). Эта обязанность возлагается не только на граждан, но и на иностранцев и лиц без гражданства, находящих­ся на территории Российской Федерации. Исполнение этой обязан­ности заключается как в соблюдении требования не нарушать за­коны, так и в том, чтобы своей деятельностью, образом жизни стараться содействовать претворению в жизнь принципов, основ, норм жизни, заложенных в Конституции и других законах.

Обязанность платить налоги и сборы (ст. 57). Это сравни­тельно новая для нас обязанность, поскольку при советской власти налоговая система не использовалась, а применялась система ин­дивидуальных, а затем нормативных (постоянно изменяемых гос­органами) платежей. В конечном счете государство брало плате­жей столько, сколько считало нужным. Налоги существуют в лю­бом государстве, вопрос только в их размере. Они используются для содержания госаппарата, армии, на нужды образования, куль­туры, медицины, на обеспечение социальной защищенности пен­сионеров, детей, студентов и т. п. И поэтому индивида, уклоняю­щегося от уплаты налогов, можно рассматривать как человека, желающего поживиться за чужой счет. Вполне обоснованно к нему согласно действующему законодательству применяются санкции.

Обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Уста­новление указанной обязанности — это результат недавнего осоз­нания того, что деградация природы в связи с хозяйственной дея­тельностью человека может сделать жизнь на Земле невозможной. Эта обязанность направлена на то, чтобы прекратить дальнейшее разрушение природы. В последнее время принят ряд законов об охране природы, атмосферного воздуха, животного мира. Испол-

нение данной конституционной обязанности состоит в соблюдении установленных законодательством правил, активном противодей­ствии их нарушению со стороны других лиц.

Обязанность получения детьми основного общего образо­вания (ч. 4 ст. 43). Получение основного общего образования

      (9-летнего) и государственная аттестация по его завершении при-

      знаются необходимыми потому, что человек, не имеющий основ­ного образования, выпадает из современной жизни, его возмож­ности обеспечить себя и свою семью резко снижаются. Как прави­ло, он не может выполнять никакую работу, кроме самой простой. Это вызывает напряженность в обществе, рост преступности. Поэтому государство возлагает на родителей обязанность обеспе­чить получение их детьми основного общего образования. Обяза­тельность основного общего образования относится лишь к детям, не достигшим 15 лет. Получение общего образования взрослым человеком — дело добровольное.

Обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и куль­туры (ч. 1 и 2 ст. 44). Культурное наследие народов России богато. Это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, памятники и историко-культурные территории и объекты, кото­рые важны для сохранения и развития самобытности всех народов России.

Обязанность защищать Отечество (ст. 59). Более деталь­но эта обязанность регулируется Законом РФ "О воинской обязан­ности и военной службе" и другими законами. За ее неисполнение предусматривается уголовная ответственность.

§ 6. Избирательная система

Выборы — это способ формирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также занятия отдельных государственных должностей, обеспечивающих представительный характер соответствующих органов.

Выборы имеют очень важное социально-политическое значе­ние, ведь они одновременно выполняют сразу несколько функций:

а) выборы — форма непосредственной демократии;

" «Основы российского права»

146

Глава III Конституционное право

б) выборы — способ определения состава государственных ор­ганов;

в) выборы — это форма политической борьбы,

г) выборы осуществляют воспитательную роль, способствуют развитию политического сознания людей.

Избирательная система — это совокупность общественных отношений, возникающих по поводу выборов.

Поскольку эти отношения с точки зрения государства весьма значимы, они регулируются правовыми нормами, система кото­рых и составляет избирательное право (подотрасль конституцион­ного права). Основные вопросы организации и проведения выборов регулируются в Законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.), Законе "О выбо­рах в Государственную Думу" (1995 г.), Законе "О выборах Прези­дента Российской Федерации" (1995 г.), Законе "О принципах фор­мирования Совета Федерации" (1995 г.) и др.

Принципы избирательного права. Граждане Российской Фе­дерации участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право означает, что к выборам до­пускается практически все взрослое население и каждому дается возможность реализовать свое избирательное право независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуще­ственного и должностного положения, места жительства, отно­шения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Но есть определенные ограничения.

а) возрастные. Так, кандидат в Президенты должен быть не моложе 35 лет, депутатом Государственной Думы может стать че­ловек, достигший 21 года, а главой исполнительного органа субъекта Российской Федерации — 30 лет. Правом участвовать в голосова­нии обладают граждане, достигшие 18 лет,

б) общая недееспособность, если таковая установлена судом,

в) нахождение в местах лишения свободы;

г) нахождение на государственной должности, несовместимой со статусом депутата Государственной Думы.

Равным избирательное право считается тогда, когда все из­биратели и кандидаты участвуют в выборах на равных основаниях

§ 6 Избирательная система

147

означает, во-первых, что значение голосов всех избирателей пинаково, что достигается предоставлением каждому избирате­лю одинакового количества голосов, образованием одинаковых по численности избирателей избирательных округов Во-вторых, рав­ное право быть избранным проявляется в предоставлении равных возможностей состязаться в предвыборной борьбе (финансовых, информационных, организационных), существование контроля го­сударства за расходами кандидатов и т. п.

Прямое избирательное право предполагает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандида­тов) непосредственно и лично.

Тайное голосование исключает возможность какого-либо кон­троля за волеизъявлением избирателей. В Российской Федерации тайна голосования обеспечивается предоставлением возможности использовать закрытую кабину для заполнения бюллетеней. В не­которых европейских странах тайна голосования обеспечивается предоставлением возможности каждому нажать кнопку ЭВМ так, чтобы это было сокрыто от глаз окружающих.

Добровольность (свобода) участия гражданина в выборах оз­начает, что никто не вправе его к этому принуждать и влиять на его свободное волеизъявление.

Виды избирательных систем. Существуют два основных вида избирательных систем.

1. Мажоритарная избирательная система предполагает подведение итогов выборов по большинству поданных за кандида­та голосов. Она в свою очередь различается на:

а) систему абсолютного большинства, при которой для из­брания кандидата требуется подача голосов более половины лиц списочного состава или лиц, пришедших на выборы;

б) систему относительного большинства, при которой для избрания кандидату требуется набрать голосов больше, чем дру­гим кандидатам.

Мажоритарная система имеет несомненные достоинства: она проста и позволяет создать прочное большинство в представитель­ном органе власти. Парламент становится работоспособным орга­ном, что в свою очередь стабилизирует общество. Кроме того, из­биратели при такой системе голосуют за конкретного человека, а не за список кандидатов от партии, со многими из которых они, оьшает, совершенно незнакомы.

 

148

Глава III. Конституционное право

Однако мажоритарной системе свойственны и недостатки. При ее использовании меньшинство граждан, исповедающее иные по­литические взгляды, оказывается никем в парламенте не пред­ставленным. Следовательно, демократия в данном случае получа­ется какой-то урезанной. Вполне может случиться так, что со­зданный таким путем парламент не будет отражать реальное со­отношение сил в стране. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что мажоритарная система относительно дорога, так как часто нужно проводить второй тур голосования для выявления победителя, а это требует немалых финансовых затрат.

2. Пропорциональная система основана на подаче голосов за список кандидатов, принадлежащих какой-либо политической партии, движению или другому общественному объединению. Количество мест в парламенте, занимаемых депутатами опре­деленной партии, определяется прямо пропорционально коли­честву (процентам) голосов, набранных данной партией на вы­борах.

Достоинства пропорциональной системы — это недостатки ма­жоритарной системы. Пропорциональная система отражает инте­ресы также и меньшинства населения, которое представляют в парламенте партии, получившие небольшой процент голосов из­бирателей. Парламент, в котором представлены различные партии, но в разном объеме, отражает расстановку сил в стране. Но она довольно сложна, и ее применение предполагает наличие относи­тельно высокого уровня политической грамотности населения. Оно должно уметь разбираться в партиях всего политического спект­ра, притом что их различия зачастую трудноуловимы. Труден и подсчет голосов при пропорциональной системе.

Во многих странах, для того чтобы обеспечить эффективное использование этой системы, устанавливается заградительный барьер, лишающий малые партии, набравшие слишком мало го­лосов, возможности участвовать в распределении депутатских ман­датов. В нашей стране он равен 5% (в других встречается и не­сколько меньший).

В Российской Федерации при формировании представитель­ного законодательного органа используется смешанная избира­тельная система. Из 450 мест в Государственной Думе 225 за­полняется по мажоритарной системе (одномандатные округа) и 225 — по пропорциональной.

§ 7 Избирательный процесс

149

§ 7. Избирательный процесс

Избирательный процесс, т. е. деятельность по подготовке и проведению выборов, проходит несколько стадий.

1. Составление списков избирателей. Все граждане, достиг­шие 18 лет, включаются в списки избирателей. Списки избирате­лей составляются участковой избирательной комиссией на основа­нии сведений, получаемых из жилищных органов. Гражданин мо­жет быть включен в список избирателей только на одном избира­тельном участке. Список избирателей представляется для всеоб­щего ознакомления не позднее чем за 30 дней до выборов. Каждый гражданин вправе заявить в избирательную комиссию о невклю­чении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей, но только до начала подсчета голосов.

2. Образование и утверждение избирательных округов и из­бирательных участков. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе определяются соот­ветствующей избирательной комиссией и утверждаются соответ­ствующим представительным органом не позднее чем за 60 дней до дня выборов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Они формируются главой ме­стной администрации по согласованию с соответствующими изби­рательными комиссиями не позднее чем за 45 дней до дня выбо­ров. Участки образуются с учетом местных и иных условий в целях создания максимальных удобств для избирателей из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке.

3. Формирование избирательных комиссий. Существует це­лая система избирательных комиссий:

• центральная избирательная комиссия РФ;

• избирательные комиссии субъектов РФ;

• окружные избирательные комиссии;

• территориальные избирательные комиссии (районные, го­родские и др.),

• участковые избирательные комиссии.

Порядок формирования избирательных комиссий определен законодательством.

150

Глава III. Конституционное право

Деятельность избирательных комиссий осуществляется глас­но и открыто. На заседаниях могут присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации. Решения избирательных комис­сий публикуются в печати. В день голосования на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели от общественных объединений, кандидатов, прессы. Избирательные комиссии — это коллегиальные органы, и все их решения принимаются большин­ством голосов и подписываются председателем и секретарем ко­миссии. Избирательные комиссии независимы в своей деятельнос­ти от государственных органов и органов местного самоуправле­ния, несмотря на то что те оказывают избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий (предоставляют помеще­ния, транспорт, средства связи, оборудование, сведения и т. п.).

Решения и действия (или бездействие) избирательных комис­сий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

4. Выдвижение, регистрация кандидатов. Это наиболее важ­ная стадия, на которой определяется круг лиц, из числа которых будут избраны Президент, депутаты.

Существуют следующие способы выдвижения кандидатов:

1) выдвижение избирательными объединениями (их блоками). Оно производится на съезде (конференции) представителей обще­ственных объединений, входящих в избирательный блок;

2) выдвижение непосредственно избирателями. Оно предпо­лагает сбор подписей под заявлением кандидата о его выдвиже­нии. Сбор подписей производится по месту работы, службы, уче­бы и жительства.

Таким образом, кандидат должен продемонстрировать, что он располагает определенной общественной поддержкой.

Кандидаты регистрируются соответствующей избирательной комиссией при условии предоставления ей не менее установленно­го законом количества подписей избирателей в поддержку кадида-та (списка кандидатов).

5. Предвыборная агитация. Это деятельность граждан, обще­ственных объединений по подготовке и распространению инфор­мации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списка кандидатов). Она может осуществляться через средства массовой

с у. Избирательный процесс

151

информации, путем проведения предвыборных мероприятий (со­браний, встреч с избирателями), публичных предвыборных деба­тов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Кандидат, избирательное объединение имеют право на бесплатное предос­тавление им эфирного времени по каналам государственных и му­ниципальных телекомпаний, а также вправе получить за плату эфирное время сверх предоставленного бесплатно.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кан­дидатов и прекращается за один день до выборов.

Предвыборная агитация — это, пожалуй, одна из самых ка­питалоемких стадий избирательного процесса. Государство финан­сирует работу избирательных комиссий и частично предвыборную агитацию. Кандидаты и избирательные фонды создают собствен­ные избирательные фонды для финансирования предвыборной кампании.

Избирательные фонды могут создаваться за счет:

• средств, выделенных кандидатам в равных размерах соот­ветствующей избирательной комиссией;

• собственных средств избирательного объединения или кан­дидата, за иключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники;

• средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избира­тельным объединением;

• добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

Законодательством устанавливаются предельные размеры пе­речисляемых в избирательные фонды собственных средств канди­дата или избирательного объединения, а также добровольных по­жертвований.

6. Голосование. Без сомнения, это действительно самая глав­ная стадия избирательного процесса, в результате которого часть кандидатов получает право на выборный мандат либо на участие во втором туре. Оно проводится в один из выходных дней, о чем избиратели оповещаются через средства массовой информации не позднее чем за 20 дней. Избирательная комиссия обязана обеспе­чить тайну голосования, сохранность избирательных бюллетеней и учет голосов избирателей при подведении итогов.

Голосование производится путем нанесения избирателем в бюллетене какого-либо знака в квадрате (квадратах), относящемся к каВДидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу кото-

152

рых сделан выбор, либо к позиции "против всех кандидатов (спис­ка кандидатов)". Избирательные бюллетени заполняются в специ­ально оборудованных кабинах (или комнате). Бюллетень должен содержать печать участковой комиссии или подписи не менее двух ее членов. Получение бюллетеня гражданин удостоверяет своей подписью в списке избирателей. Заполненные бюллетени опуска­ются в избирательные ящики.

7. Подсчет голосов и установление результатов выборов. Поданные голоса подсчитываются сначала на избирательных уча­стках, причем подсчет ведется гласно, начинается немедленно после окончания голосования (в 22 часа) и проводится без перерыва. Сна­чала устанавливается общее число голосов, поданных по избира­тельному участку, затем определяется число действительных и недействительных бюллетеней, о чем сообщается наблюдателям.

На основании протоколов участковых, территориальных (рай­онных, городских и др.) избирательных комиссий путем сложения содержащихся в них данных окружная избирательная комиссия устанавливает результаты выборов по избирательному округу. Аккумулирует же все данные Центральная избирательная комис­сия. Она объявляет итоги выборов и публикует их в печати.

§ 8. Президент Российской Федерации

Правовой статус Президента России. Согласно ст. 50 Консти­туции РФ Президент Российской Федерации является главой госу­дарства. Глава государства — это должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства.

Вообще же в мире существуют три вида правового положе­ния Президента в системе высших государственных органов госу­дарства:

1) президент лишь номинально является главой государства и выходит на политическую арену только во времена политических кризисов (например, в ФРГ);

2) президент, являясь главой исполнительной власти, выпол­няет и функции главы государства (например, в США);

3) президент не входит непосредственно ни в одну ветвь вла­сти, а, сконцентрировав в руках важнейшие полномочия, занима­ет особое место в системе органов государственной власти. -

Глава III. Конституционное право п д Президент Российской Федерации

Правовой статус Президента России подпадает под тьего вида.

153 статус тре-

Президент в России, обладая реальными и сильными полно­мочиями, не возглавляет исполнительную власть, вообще не входит ни в одну ветвь власти, а занимает особое место.

При последовательном проведении принципа разделения вла­стей все равно необходима координация деятельности ветвей вла­сти. В России этим занимается Президент. Он координирует работу всех ветвей власти, для чего ему предоставляются полномочия по отношению к другим государственным органам. Особенно сильны­ми полномочиями Президент обладает в отношении исполнитель­ной ветви власти. В частности, он назначает Председателя Прави­тельства (с согласия Государственной Думы), единолично назна­чает всех остальных членов Правительства. Таким образом, Пре­зидент РФ, сконцентрировав в своих руках важнейшие полномо­чия, является как бы арбитром в государственном аппарате, ди­рижером в оркестре, где музыкантами являются ветви власти.

Такому положению Президента в России есть вполне логич­ное обоснование. Дело в том, что усиление правового статуса Пре­зидента крайне необходимо в странах, не имеющих демократи­ческих традиций (а именно таковой и является Россия), а также в период проведения реформ.

Однако было бы неправильно думать, что Президент руко­водит деятельностью ветвей власти. На самом деле ни одна ветвь власти ему не подчиняется, они лишь должны считаться с пол­номочиями Президента, которые он осуществляет не на основе ничем не связанной воли, а в соответствии с Конституцией и фе­деральными законами. Каждая из ветвей власти осуществляет кон­ституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, будучи обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Кон­ституции заложена необходимая система "сдержек и противове­сов" властей, система гарантий против узурпации государствен­ной власти Президентом. К ним относятся:

• ограниченность периода полномочий Президента (4 года);

  всенародные прямые выборы;

• альтернативный характер выборов;

154

Глава III Конституционное право

• недопустимость занятия поста Президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд;

• возможность отрешения его от должности;

• возможность признания не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента на основе решений Конститу­ционного Суда.

Функции Президента России. Они связаны важнейшими ос­новами жизнедеятельности государства и общества (ст. 80 Консти­туции РФ).

Президент — гарант Конституции Российской Федера­ции, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизма защиты Конституции РФ и прав человека. Он обязан принимать все необходимые меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

Президент — гарант суверенитета Российской Федера­ции. Он принимает меры к охране суверенитета России, ее неза­висимости и государственной целостности. Для этой цели он наде­ляется особыми полномочиями на оперативное решение вопросов (введение военного или чрезвычайного положения и т. п.).

Президент — гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Он осуще­ствляет координацию деятельности ветвей власти и для этого на­деляется соответствующими полномочиями.

Президент определяет основные направления внутрен­ней и внешней политики государства. Она формируется в соот­ветствии с Конституцией РФ и федеральными законами и не мо­жет им противоречить. О том, какую политику он будет проводить, в определенной мере можно узнать из программы, с которой Пре­зидент идет на выборы. Разумеется, жизнь корректирует действия Президента. Вот почему Конституция обязывает его направлять ежегодные послания Федеральному Собранию, в которых форми­руются основные направления внутренней и внешней политики го­сударства.

Президент представляет Россию внутри страны и в меж­дународных отношениях.

Компетенция Президента России. Она довольно обширна. Все полномочия Президента можно классифицировать следующим об­разом.

8 8. Президент Российской Федерации

155

1. Полномочия, связанные с функционированием федераль­ных органов государственной власти. Важно заметить, что Президент здесь действует не единолично, а совместно с парла­ментом, который либо одобряет назначение Президентом высших должностных лиц, либо назначает их, избрав из предложенных Президентом кандидатур. Президент:

• назначает Председателя Правительства;

• назначает заместителей Председателя Правительства;

• назначает министров;

• имеет право председательствовать на заседаниях Прави­тельства;

• принимает решения об отставке Правительства;

• предлагает кандидатуры судей Верховного Суда;

• предлагает кандидатуры судей Высшего Арбитражного Суда;

• предлагает кандидатуру Генерального прокурора;

• предлагает кандидатуру председателя Центрального Банка;

• формирует и возглавляет Совет Безопасности;

• может формировать свою Администрацию;

• определяет своих представителей в субъектах Федерации и в палатах парламента;

• назначает высшее командование Вооруженных Сил;

• назначает дипломатических представителей.

2. Полномочия по отношению власти законодательной:

• назначает выборы в Государственную Думу;

• распускает Государственную Думу в случае и порядке, пре­дусмотренных в Конституции;

• подписывает и обнародует федеральные законы;

• обладает правом отлагательного вето;

• вносит законопроекты в Государственную Думу;

• подает запросы в Конституционный Суд о соответствии нор­мативных актов Конституции РФ, а также о ее толковании;

• назначает референдум.

3. Полномочия в военной области. Президент утверждает военную доктрину, является Верховным Главнокомандующим Во­оруженными Силами. Ему предоставлено право в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное поло­жение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Пре-

156

Глава III. Конституционное право

зидент уполномочен объявлять и о введении чрезвычайного поло­жения на территории России.

4. Полномочия во внешнеполитической области. Помимо того, что Президент определяет основные направления внешней политики страны, он осуществляет руководство внешней полити­кой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представи­телей.

5. Полномочия по отношению к гражданам:

• решает вопросы гражданства;

• предоставляет политическое убежище;

• награждает государственными наградами Российской Феде­рации; присваивает почетные звания, высшие воинские и выс­шие специальные звания;

• решает вопросы помилования.

6. Правотворческие полномочия Президента. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории России. Акты Президента имеют особое значение для функционирования единой системы государственной власти и наряду с Конституцией и феде­ральными законами являются базой для нормотворческой деятель­ности Правительства. Указ — это, как правило, акт нормативного характера, а распоряжения относятся к актам индивидуальным. Акты Президента не должны противоречить Конституции и феде­ральным законам. В Конституции нет точного перечня вопросов, по которым Президент может издавать указы. Практика же выш­ла на путь издания указов Президентом для реализации его пол­номочий, а также по вопросам, не урегулированным федераль­ными законами. Нормативные акты Президента по общему прави­лу вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования. Гарантией конституционности актов Президента выступает Кон­ституционный Суд.

Порядок выборов Президента России. Он определяется ст. 81 Конституции, а также Федеральным законом "О выборах Прези­дента Российской Федерации" (1995 г.).

Выборы Президента проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы должны носить альтернативный характер. Президент должен обла­дать необходимым жизненным опытом, и поэтому установлено, что

§ 8. Президент Российской Федерации

157

на эту должность может претендовать человек не моложе 35 лет. Конституция в отличие от ранее действовавшей сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз Это объясня­ется тем, что, как показывает опыт зарубежных стран, и в весьма зрелом возрасте человек может сохранять достаточно высокий уровень здоровья, энергии, интеллектуальных способностей и эф­фективно использовать свой большой политический опыт (напри­мер, Р. Рейган, Ф. Миттеран и др.). Кандидат в президенты должен быть гражданином России, хорошо знать страну и ситуацию, в которой она находится. Вот почему непременным условием занятия должности Президента является проживание в Российской Фе­дерации не менее 10 лет.

Выдвигать кандидата в президенты вправе избирательное объединение, избирательный блок и непосредственно избирате­ли, образовавшие инициативную группу в количестве не менее 100 человек. Субъекты, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее 1 млн. подписей избирателей.

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один кандидат не избран, назначается второй тур голосования.

Прекращение полномочий Президента России. Таковое пре­дусмотрено ст. 92 Конституции. Существует два варианта прекра­щения полномочий Президента:

1) нормальный порядок. Полномочия прекращаются с момен­та принесения присяги вновь избранным Президентом;

2) досрочное прекращение полномочий. Оно может иметь^ место в трех случаях:

а) отставки, т. е. инициативы самого Президента;

б) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять! свои полномочия;

в) отрешения от должности (ст. 93). Основанием для возбужде­ния данной процедуры может быть только обвинение в соверше­нии государственной измены или иного умышленного тяжкого пре­ступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 5 лет.

Процедура отрешения, предусмотренная в Конституции, очень сложна. Да это и понятно: речь идет о главе государства, который является лицом страны. Помимо этого смена главы государства — это всегда политическое потрясение для всей страны.

158

Глава III Конституционное право

§ 9 Федеральное Собрание Российской Федерации

159

§ 9. Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации; оно совместно с Президентом, Правительством, судами Российс­кой Федерации и другими государственными органами осуществ­ляет государственную власть и является законодательным органом в системе разделения властей. Однако Федеральное Собрание яв­ляется не единственным законодательным органом в стране. Во-первых, наиболее важные законы, например действующая Кон­ституция, могут приниматься и избирательным корпусом (наро­дом, участвующими в голосовании лицами). Во-вторых, в России также действуют законодательные органы субъектов Федерации. Законодательная функция Федерального Собрания не является единственной его функцией. Парламент осуществляет и иную дея­тельность (контрольную и т. п.).

Сам термин "парламент" в переводе с французского означает "говорильня". Родиной парламента является Англия, где с XIII в. власть короля была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей городов и графств. Затем парламенты появились и в других европейских странах. В совре­менном мире они существуют в несколько ином виде во многих государствах разных континентов. В России это "изобретение" ста­ли использовать гораздо позднее, и оно прижилось не сразу. Вспом­ним, что на принятие Манифеста 17 декабря 1905 г., где было заявлено о создании парламента, царь Николай II пошел под силь­ным социальным прессингом. Судьба первых созывов Государствен­ной Думы была печальна. Революция 1917 г. поставила крест на существовании зарождающегося парламентаризма, хотя формально законодательные органы существовали — Верховный Совет СССР и др. И только в 1990 г. парламентаризм в России стал возрождать­ся. Разумеется, за такие короткие промежутки существования пар­ламента в России невозможно было отшлифовать его работу. Пар­ламент в нашей стране все еще находится в стадии становления.

Общая характеристика Федерального Собрания. Она содер­жится в главе 5 Конституции Российской Федерации.

1. Парламент имеет представительный характер. Это означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли народа, а не только лиц, участвовавших в избрании депутатов.

 

Считается, другими словами, что парламент сам знает, чего хо­чет народ, и выражает его волю в законах и иных актах, не буду­чи никому подконтролен (разумеется, в рамках Конституции). В принципе это верно, но при условии проведения свободных де­мократических выборов. Парламент — это срез общества. В Феде­ральном Собрании представлены все граждане (в Государственной Думе) и все субъекты Федерации (в Совете Федерации). Феде­ральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов (субъектов Федерации, органов местно­го самоуправления и др.), так как в России не установлен принцип единства системы представительных органов. Его влияние на них ограничивается в основном принятием законов.

2. Парламент — это законодательный орган. Принятие законов — это основная задача Федерального Собрания, и ее вы­полнение должно занимать в деятельности депутатов ведущее место. Утверждение бюджета, принятие правил внутреннего распоряд­ка работы парламента, парламентский контроль — это тоже очень важные полномочия, но все же они не являются главными. Важ­но отметить, что компетенция парламента не является неограни­ченной. Если ранее Верховный Совет мог принять к своему рас­смотрению любой вопрос, то теперь у парламента изъяты распо­рядительные функции, ограничены контрольные.

3. Федеральное Собрание— постоянно действующий орган. В регламентах палат указаны конкретные даты начала и оконча­ния сессии, а также каникул.

4. Федеральное Собрание состоит из двух палат— Сове­та Федерации и Государственной Думы. Несмотря на то что Совет Федерации состоит из членов, призванных выражать инте­ресы отдельных местностей, регионов, субъектов Федерацции, он является государственным органом всей Федерации, и его реше­ния адресуются не отдельным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т. е. всей России. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации.

5. Совет Федерации и Государственная Дума заседают, раздельно. Совместные заседания проводятся лишь для заслуши­вания посланий Президента, Конституционного Суда и выступле­ний руководителей иностранных государств. Это сделано для того, чтобы "сдерживать" Федеральное Собрание от поспешных, непро­думанных, эмоциональных решений, гасить горячность и неосмот­рительность депутатов. Ведь победившее большинство в Государ-

160

Глава III. Конституционное право

ственной Думе может чисто механически (голосованием) навязать свою волю правительству, народу. Совет Федерации, утверждая или отклоняя законы, принятые Государственной Думой, как бы контролирует и сдерживает ее и поэтому еще называется верхней палатой парламента, хотя в Конституции эти термины (верхняя, нижняя) не употребляются.

§ 10. Совет Федерации

В него входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и по одному от ис­полнительного органа (всего 178 человек).

Исключительные полномочия Совета Федерации определе­ны в ст. 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Федерации, ут­верждение указов Президента о введении военного, чрезвычайно­го положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; назначение выборов Президента, отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Ар­битражного Судов, назначение на должности Генерального про­курора, а также Председателя Счетной палаты и половины соста­ва ее аудиторов. Эти полномочия находятся в исключительном ве­дении Совета Федерации. Счетная палата образуется для осуще­ствления контроля за исполнением федерального бюджета из чис­ла депутатов Совета Федерации и Государственной Думы.

Другую группу полномочий Совета Федерации составляют за­конодательные полномочия. Проявляются они в следующем: в течение 14 дней палата может рассмотреть и одобрить или откло­нить закон, принятый Государственной Думой. Согласно ст. 105 федеральный закон считается также одобренным Советом Феде­рации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Фе­дерации. Однако в ст. 106 Конституции дается перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Со­вете Федерации. К их числу относятся законы по вопросам феде­рального бюджета, федеральных налогов и сборов, валютного, финансового, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров

§ 10 Совет Федерации

161

России, войны и мира. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы.

И, наконец, третью группу полномочий Совета Федерации составляют полномочия по самоорганизации. Порядок работы и структура Совета Федерации устанавливаются Конституцией Рос­сийской Федерации, федеральными законами. Однако особое зна­чение имеют постановления и регламент, принимаемые самим Советом Федерации, где организационные и процедурные вопро­сы регулируются весьма детально и конкретизированно, но, к со­жалению, и в этих довольно объемных актах не удается все пре­дусмотреть.

Структура Совета Федерации. Простой ее не назовешь: вы­бираются Председатель Совета Федерации, три его заместите­ля, формируются комитеты, могут создаваться также и комис­сии, деятельность которых носит временный и весьма конкретный характер, аппарат палаты. Председатель и его заместители из­бираются и освобождаются от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от обще­го числа депутатов Совета Федерации.

Порядок работы Совета Федерации. Деятельность Совета Федерации основывается на принципе коллективности. Обсужде­ние рассматриваемых вопросов и принятие по ним решений про­ходят свободно и открыто. В случаях, предусмотренных Регла­ментом, палата вправе проводить закрытое заседание. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных

.учреждений, независимые эксперты, ученые, специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассмат­риваемым вопросам и законам. Могут присутствовать на заседани-

,ях и представители средств массовой информации, депутаты Го­сударственной Думы Президент, представитель Правительства, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбит-

, ражного Судов, а также Генеральный прокурор вправе присут­ствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.

Заседание палаты считается правомочным, если на нем при­сутствует не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации. Заседаниями руководит Председатель Совета Федерации, ко­торый не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, давать ха-

: рактеристику выступающим.

162

Глава III Конституционное право

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Ис­пользуются следующие виды выступлений: доклад, содоклад, за­ключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в пре­ниях, а также справки, информации, заявления, обращения.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования элект­ронной системы, бюллетенями и в порядке опроса. Решение счита­ется принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа 'членов (исключение составляют федеральные кон­ституционные законы, которые принимаются большинством не менее 3/4 голосов).

§11. Государственная Дума

По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депу­татов и избирается сроком на 4 года. Закон "О выборах в Государ­ственную Думу" устанавливает, что 225 депутатов избираются по мажоритарной системе, а 225 — по пропорциональной. Депутатом может быть избран только гражданин, достигший 21 года.

Полномочия Государственной Думы делятся на три группы:

а) исключительные полномочия. К ним относятся: дача со­гласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; назначение на долж­ность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее ауди­торов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; вы­движение обвинения против Президента для отрешения его от дол­жности;

б) законодательные полномочия Государственная Дума ре­ализует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституционные законы, утверждае­мые квалифицированным большинством, издаются по таким воп­росам, как чрезвычайное положение, принятие в Российскую Фе­дерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта Российской Федерации, описание и порядок офи­циального использования государственного флага, герба и гимна,

§ 11. Государственная Дума

163

референдум, режим военного положения, введение на террито­рии России или в отдельных ее местностях чрезвычайного поло­жения, порядок деятельности Правительства, установление су­дебной системы, определение полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбит­ражного Судов, созыв Конституционного Собрания. По другим вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации, принимаются федеральные законы;

в) полномочия в сфере самообеспечения своей деятельнос­ти. К ним относятся: избрание из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком, образование комитетов и комиссий, проведение пар­ламентских слушаний по вопросам ведения палаты, принятие Регламента и постановлений по вопросам внутреннего распоряд­ка и др.

Структура Государственной Думы. Так же как и в Совете Федерации, из числа депутатов избирается Председатель. Однако здесь имеется и должность первого заместителя Председателя. Помимо первого избираются другие заместители, число которых устанавливается регламентом. В составе Государственной Думы создаются депутатские объединения — фракции и депутатские группы. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Для предварительной подготовки организационных реше­ний по вопросам деятельности палат создается Совет Государствен­ной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют заместители Председателя и председа­тели комитетов.

Комитеты — это структурные подразделения Государствен­ной Думы, осуществляющие подготовку законопроектов к рассмот­рению. Техническую работу выполняет аппарат Государственной Думы.

Порядок работы. Деятельность Государственной Думы прохо­дит на основе принципов коллегиальности, свободного обсуждения вопросов и открытости. На заседаниях вправе присутствовать члены Совета Федерации, могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматривае-

Г64

Глава III Конституционное право

мым Государственной Думой. Аккредитуются и представители средств массовой информации. Однако по решению палаты могут быть проведены и закрытые заседания. Президент или его полно­мочный представитель в Федеральном Собрании, Председатель Правительства, члены Правительства, Конституционного, Верхов­ного, Высшего Арбитражного Судов, Генеральный прокурор, Пред­седатель Центральной избирательной комиссии вправе присутство­вать на любом открытом или закрытом заседании.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональ­ной постоянной основе. Депутаты имеют лишь короткие зимние и более продолжительные летние каникулы. Предусматриваются различные формы работы депутатов: участие в заседаниях пала­ты, Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, фрак­ций и депутатских групп, обсуждение вопросов на парламентских слушаниях, работа с избирателями.

Заседание Государственной Думы считается правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депута­тов палаты. Работа ведется на русском языке. Правовое, органи­зационное, документальное, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуще­ствляет ее аппарат.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседа­ниях открытым или тайным, голосованием, которое производит­ся с использованием электронных средств подсчета голосов, без использования электронной системы, с помощью бюллетений и путем опроса депутатов. Решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов, а по процедурным вопро­сам — от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Ква­лифицированное большинство (2/3 голосов) требуется при приня­тии конституционных законов.

§ 12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

В Конституции предусматривается право создания палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий. Надо отметить, что палаты очень активно пользуются этим предоставленным им Консти-

§ 12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

165

туцией правом. Вопросы создания комитетов и комиссий детально регулируются регламентами палат.

Комитеты — это постоянно действующие органы палат. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие — функцио­нальную, т. е. создаются для рассмотрения специальных вопросов. Комитеты по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, решают вопросы организа­ции своей деятельности и др. В задачу комитетов входит и вынесе­ние заключений по проекту федерального бюджета.

В Комитетах иногда создаются подкомитеты. Обычно это практикуется в тех из них, которые имеют широкую компетенцию (например, Комитет по бюджету, налогам и финансам).

Комиссии — это структуры палат, носящие временный ха­рактер и созданные для выполнения определенных задач, напри­мер, комиссии для проверки данных о конкретных событиях и дол­жностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования; для вынесения заключения о выдвижении обвинения против Пре­зидента и др. Несколько выбивается из этого ряда мандатная ко­миссия, которая образуется на срок полномочий палат, поэтому она существует на правах комитета.

Имеет место и образование согласительных комиссий, на­пример, для решения вопросов, связанных с законами, приняты­ми Государственной Думой, но отвергнутыми Советом Федерации.

Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации пар­ламентских слушаний комитет или комиссия вправе создавать из числа членов этого комитета (комиссии), других депутатов, пред­ставителей министерств и ведомств, иных государственных орга­нов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов рабочие группы.

Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и мате­риалы, необходимые для их деятельности, а' также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной вла­сти, общественных объединений, предприятий и учреждений.

Назначение комитетов и комиссий состоит в том, чтобы со­действовать депутатам в осуществлении ими своих полномочий. На практике же комитеты берут на себя основную нагрузку по проведению законопроекта, и тогда пленарные заседания палат ограничиваются лишь их формальным обсуждением. Хорошо это

166

Глава III. Конституционное право

или плохо и не подменяют ли комитеты в этом случае палату как таковую или самих инициаторов законопроектов? Думается, что если это и так, то это процесс неизбежный. Ведь текст будущего закона, как правило, сложен, его содержание должно быть внут­ренне непротиворечивым и не должно противоречить другим за­конам. Поэтому его составление и редактирование такой огромной коллегией (Государственную Думу составляют 450 человек) прак­тически невозможно. Даже в комитете, где группируются депута­ты по интересам, наличию специальных познаний, опыту и т. п., не все его члены достаточно глубоко вникают в законопроект. Ре­ально же его составляет и редактирует достаточно узкая группа депутатов, да и к тому же пользующаяся помощью экспертов.

Вот почему можно сделать вывод о том, что комитеты и ко­миссии — это весьма значимые структуры палат парламента и в будущем их роль будет неуклонно повышаться.

§ 13. Статус депутата

Термин "депутат" означает "посланник". Его задача — уча­ствовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. Мандат депутата свободный. Это означает, что он, пред­ставляя интересы всего народа, связан лишь Конституцией и своей совестью, которая должна ему подсказывать, каким образом в кокретных случаях следует решать те или иные общефедераль­ные проблемы. Никто не вправе давать депутатам обязывающих наказов и досрочно отзывать их в случае, если наказы не выпол­няются или выполняются плохо.

Права и обязанности депутата довольно обширны. Депутат имеет следующие права:

1) участвовать в работе своей палаты и ее органов;

2) на выступления;

3) присутствовать на заседаниях другой палаты и ее органов;

4) на получение необходимой информации;

5) на запросы Правительству и его членам;

6) на содержание вспомогательного персонала;

7) законодательной инициативы;

§ 13. Статус депутата

167

8) предлагать решения палаты и ее органов;

9) вести прием граждан, принимать меры по обеспечению прав избирателей, рассматривать их жалобы;

10) информировать народ о своей работе, работе парламента, в том числе и через средства массовой информации;

11) безотлагательного приема руководителями, должностны­ми лицами государственных органов и организаций;

12) на неприкосновенность. Это право имеет цель оградить депутата от административного и уголовного преследования со сто­роны исполнительной власти под ложным предлогом. Ведь если уго­ловное дело возбуждено и к депутату применены меры пресече­ния, пройдут месяцы, пока суд сделает вывод о виновности или невиновности депутата, а депутат все это время не сможет рабо­тать в палате. Но, с другой стороны, право на неприкосновенность депутата может стать укрытием для преступников. Вот почему необходима дальнейшая нормативная проработка этого права депутата.

Депутаты имеют также множество материально-финансовых прав для осуществления своих полномочий, а также гарантий в области трудовых отношений.

На депутатов возлагаются следующие обязанности:

1) соблюдать депутатскую этику (не употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, не допускать необоснован­ных обвинений в чей-либо адрес, не использовать заведомо лож­ную информацию, не призывать к незаконным действиям и др.);

2) предоставлять в налоговые органы и палату декларацию о -доходах и сведения об изменении своего имущественного положе­ния;

3) не разглашать сведения, которые могут иметь секретный характер;

4) соблюдать запрет на одновременное членство в другой па­лате или иных представительных органах, или в органах местного самоуправления;

5) не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности.

В целом же следует отметить, что статус депутата довольно высок и для его реализации требуются немалые средства, посту­пающие от налогоплательщиков. Вот почему в процессе избира-

г

168

Глава III. Конституционное право

§ 14. Правительство Российской Федерации

169

тельной кампании всем гражданам следует внимательно изучать личность кандидатов в депутаты, чтобы определить, достойны ли они носить это высокое звание. -

§ 14. Правительство Российской Федерации

Высшим органом исполнительной власти является Правитель­ство России. Это коллегиальный орган, имеющий общую компе­тенцию и осуществляющий руководство исполнительной и распо­рядительной (или административной) деятельностью в стране. Пра­вовой статус Правительства установлен-Констштгуг^ией и Законом о Правительстве Российской Федерации.

Состав Правительства. В состав Правительства входят Пред­седатель Правительства, заместители Председателя Правитель­ства и федеральные министры.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума отклоняет предложенную кандидатуру и делает это троекратно, то Президент своей волей назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В случае временного отсутствия Председателя его обязанности по поруче­нию исполняет его первый заместитель.

Заместители Председателя Правительства и федераль­ные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Прави­тельства.

По предложению Председателя может быть образован Пре­зидиум Правительства, состав которого утверждает Президент. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Пра­вительство вправе отменить любое решение Президиума Прави­тельства.

Рабочим органом Правительства является его Аппарат, ко­торый обеспечивает деятельность Правительства и осуществляет контроль за исполнением принятых Правительством решений. За-

седания Правительства проводятся его Председателем (а в отсут­ствие — заместителем) систематически, но не реже 1 раза в ме­сяц и носят открытый характер. Отдельные вопросы могут рас­сматриваться и на закрытых заседаниях.

Правительство действует в пределах срока полномочий Пре­зидента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези­дентом Российской Федерации. Правительство может подать в от­ставку, которую Президент принимает или отклоняет. Государствен­ная Дума может выразить недоверие Правительству, после чего Президент решает, согласиться ли с решением Государственной Думы и объявить об отставке Правительства либо нет. Если Госу­дарственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недо­верие Правительству, Президент объявляет об отставке Прави­тельства либо распускает Государственную Думу.

Компетенция Правительства. Она определяется в самом об­щем виде в Конституции, преимущественно в виде указания на направления деятельности Правительства. Да это и понятно: сколь бы подробно ни перечислялись полномочия Правительства, вряд ли удастся охватить все вопросы, которые ему придется решать. Даже в Законе о Правительстве не удалось достичь абсолютной детализации полномочий Правительства.

В области экономики Правительство осуществляет регули­рование экономических процессов; обеспечивает единство эконо­мического пространства и свободу экономической деятельности в стране; прогнозирует социально-экономическое развитие страны, осуществляет государственную политику в области экономическо­го сотрудничества с зарубежными странами и др.

В области бюджета и финансов Правительство разрабаты­вает и обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обес­печивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику; руководит валютно-финансовой деятельностью в отно­шениях России с другими государствами и др.

В социальной сфере Правительство принимает меры к реа­лизации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; принимает меры по реали­зации прав граждан на охрану здоровья, содействует решению проблем молодежи, обеспечивает гарантии права граждан на соци­альное обеспечение и др.

170

Глава III. Конституционное право

В области развития науки, культуры, образования Пра­вительство разрабатывает и осуществляет политику государствен­ной поддержки развития науки (фундаментальной, прикладной), образования (общего и профессионального) и культуры.

В области природопользования и охраны окружающей среды Правительство организует деятельность по рациональному использованию и охране окружающей среды, координирует дея­тельность по предотвращению и ликвидации последствий стихий­ных бедствий, аварий и катастроф.

В правоохранительной сфере приоритетной является поли­тика по обеспечению безопасности личности, общества и государ­ства, охране прав и свобод граждан, собственности и обществен­ного порядка, борьбе с преступностью и наркоманией и др.

В области обороны Правительство осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности и обороны страны, по охране государственной границы, обеспечивает социальные гаран­тии военнослужащим и др.

В области внешней политики Правительство заключает международные договоры, представляет интересы страны в меж­дународных организациях; регулирует экспорт и импорт товаров, реализует внешнеэкономическую деятельность и др.

Разумеется, обладая столь широкой компетенцией; Правитель­ство способно хорошо видеть общую картину в стране. Вот почему ему принадлежит право законодательной инициативы, и надо от­метить, что оно им активно пользуется. Помимо этого Правитель­ство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на любые рассматриваемые парламентом законопроекты и предложения по поправкам к ним. Но есть круг вопросов, по которым законопроекты не могут быть приняты без предварительной оценки их Правительством. Речь идет о тех из них, для реализации которых требуются дополнительные расхо­ды, покрываемые за счет государственного бюджета.

На Правительство возлагается обеспечение нормальной рабо­ты всех органов исполнительной власти на территории России. Осо­бую его заботу составляют министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, выполняющие весьма ответствен­ные функции. В отношении исполнительных органов субъектов Федерации Правительство осуществляет руководство и координа­цию их работы по предметам ведения Федерации и совместного

§ 14. Правительство Российской Федерации

171

ведения Российской Федерации и субъектов РФ. На него также возлагается и разрешение споров и разногласий между федераль­ными органами исполнительной власти и органами власти субъек­тов Федерации.

Реализация полномочий Правительства облекается, как пра­вило, в официальную форму. По наиболее важным вопросам оно издает постановления, имеющие нормативный характер. Акты по оперативным и иным текущим вопросам издаются в форме распо­ряжений.

Принятие постановлений — процесс хотя и менее сложный, нежели процесс издания законов, но все же весьма ответствен­ный и поэтому четко регламентированный. Согласно Положению о подготовке проектов постановлений и распоряжений Правитель­ства (утверждено постановлением Правительства от 28 января 1993 г.) принятие постановлений Правительства проходит несколь­ко стадий:

1) внесение проекта постановления (членами Правительства, руководителями министерств и ведомств, главами исполнительной власти субъектов Федерации) с приложением пояснительной за­писки;

2) предварительное согласование проекта постановления с заинтересованными органами представительной власти и другими организациями;

3) согласование его с Министерством юстиции;

4) обсуждение проекта постановления на заседании Прави­тельства;

5) принятие постановления, которое осуществляется путем голосования (необходимо простое большинство присутствующих на заседании);

6) подписание постановления (производится Председателем или по его поручению одним из заместителей);

7) опубликование постановления в Собрании законодательства Российской Федерации, а при необходимости немедленное обнаро­дование через средства массовой информации.

Акты Правительства вступают в силу с момента их подписа­ния, если при принятии их не установлен другой срок введения в действие.

Постановления и распоряжения в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

172

Глава III. Конституционное право

§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации

Юрисдикционная деятельность. Осуществление судебной власти возложено на совокупность судебных органов от самых ни­зовых до верховных. Каждый судебный орган разрешает конкрет­ные дела совершенно самостоятельно, руководствуясь только за­коном и правосознанием. Совокупность судов именуется юстицией (от лат. слова ]из1л1да — справедливость), а деятельность судов по разрешению правовых конфликтов — юрисдикционной (правосу­дием) и соответственно предметная и пространственная сфера этой деятельности — юрисдикцией (от лат. слова ]ипс11с1;ю — судебное разбирательство, судебный округ). Деятельность по разрешению споров с созданием соответствующих органов может быть присуща и представительным органам (например, комиссии по этике при палате парламента), и исполнительным органам (например, ве­домственному арбитражу), однако это своего рода исключения из правил и, кроме того, такая деятельность в демократическом го­сударстве всегда подконтрольна суду.

Юрисдикционная деятельность должна быть правосудной, т. е. основываться на праве и заканчиваться вынесением подлин­но правовых решений по разбираемым конфликтам. Социальная роль судебной власти состоит в утверждении господства права в обществе.

Из трех властей, существующих в обществе, судебная власть — самая слабая в том смысле, что она не опирается на волеизъявле­ние избирателей и не может найти у них поддержки; она не рас­полагает, как исполнительная власть, значительными финансовы­ми и силовыми средствами. Сила судебной власти имеет нематери­альный характер и состоит в уважении цивилизованного общества к праву и суду.

Особенности судебной власти. Эти особенности подчеркивают ее специфичность в системе государственной власти. К ним отно­сятся следующие.

1. Судебная власть осуществляется только судом. Это означает, что в России нет и не может быть, кроме судов, ника­ких государственных, общественных и иных органов, которые бы разрешали и рассматривали гражданские, административные, уго­ловные и другие дела. Существующие в нашей стране различные

§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации 173

товарищеские, третейские суды, суды чести, информационные суды и прочие, не предусмотренные Конституцией и федеральны­ми законами, не входят в судебную систему, судебной властью не обладают и не могут применять меры государственного принужде­ния. Разумеется, они не должны содержаться на средства налого­плательщиков. Конституция не допускает и создания чрезвычай­ных судов.

2. Исполнять обязанности судьи могут граждане, дос­тигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет. За­кон "О статусе судей в Российской Федерации" устанавливает и дополнительные требования к судьям: они должны избегать дей­ствий, совершенных как при исполнении судейских обязанностей, так и во внеслужебных отношениях, умаляющих авторитет судеб­ной власти; не избираться депутатами, не принадлежать к поли­тическим партиям и движениям, не заниматься предприниматель­ской деятельностью или другой оплачиваемой работой, кроме на­учной, преподавательской, литературной и иной творческой дея­тельности.

3. Судьи независимы и подчиняются только закону. Не­зависимость судей позволяет им беспристрастно, объективно, спра­ведливо рассматривать правовые конфликты. Гарантиями незави­симости судей являются:

• исключение постороннего воздействия на судей в момент вынесения судебного решения (тайна совещательной комнаты);

• преследование по закону любого вмешательства в деятель­ность по осуществлению правосудия;

• освобождение судей от обязанности отчитываться перед кем бы то ни было о своей деятельности;

• предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его статусу;

• особая защита государством судьи, членов его семьи и их имущества и др.

4. Судьи несменяемы. Это означает, что после наделения судьи полномочиями в установленном порядке деятельность судьи не ограничивается определенным сроком, судья не подлежит пе­реводу на другую должность или в другой суд без его согласия, сУДью нельзя освободить от должности без его доброй воли. В зако­не устанавливаются исчерпывающие основания прекращения или приостановления полномочий судьи, которые допускаются по ре-

174

Глава III. Конституционное право

шению квалификационной коллегии судей, например, привлече­ние судьи к уголовной ответственности или заключение под стра­жу, занятие деятельностью, несовместимой с судебной. Возможны и письменное заявление судьи об отставке, истечение срока пол­номочий судьи (если такой установлен законом — для мировых судей, судей, избираемых впервые сроком на 5 лет), утрата граж­данства, смерть судьи, совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи, и некоторые другие.

5. Судьи неприкосновенны. Согласно закону неприкосновен­ность распространяется на личность судьи, его жилище, служеб­ное помещение, корреспондению, имущество и документы, ис­пользуемые им транспорт и средства связи. Судья не может быть привлечен к уголовной, административной, дисиплинарной ответ­ственности иначе как в особом порядке, установленном федераль­ным законом. Здесь велика роль квалификационной коллегии су­дей, которая предварительно разбирается в том, не является ли обвинение судьи ложным, и выступает тем самым заградительным барьером на пути лишения судьи неприкосновенности.

6. Судебная деятельность осуществляется в особой су­дебной форме. Судебный порядок разрешения дел отнимает много времени именно потому, что судебная процедура очень сложна. Процессуальная форма судебной деятельности — это еще один барьер на пути принятия скороспелого и несправедливого судеб­ного решения. Судебное разбирательство не только сложное, дли­тельное, но и дорогое. И государство его оплачивает лишь частич­но, относя расходы на лиц, участвующих в процессе (судебные пошлины, штрафы и т. п.). Несмотря на то что правосудие имеет немалую цену, оно позволяет обществу обрести ценности более высокого порядка (свободу, справедливость и т. д.).

7. Судебное разбирательство является открытым. Лю­бые граждане могут свободно войти в зал судебного заседания и находиться в нем во время слушания дела. Рассмотрение дела в закрытом заседании может допускаться только в случаях необхо­димости, в строгом соответствии с законом, например, если суще­ствует возможность разглашения государственной тайны или в це­лях предотвращения разглашения интимных сведений о лицах, участвующих в деле, как, например, по делам об изнасиловании. Но даже по этим делам приговор провозглашается публично.

8. Не допускается заочное рассмотрение уголовных дел. Суд обязан непосредственно исследовать доказательства по делу,

§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации

175

допросить подсудимых, потерпевших, свидетелей и других лиц, осмотреть вещественные доказательства, огласить протоколы и иные документы. Участие подсудимого в уголовном процессе обя­зательно. Закон разрешает рассмотреть дело в его отсутствие толь­ко в исключительных случаях: когда он находится вне пределов государства и уклоняется от явки в суд, когда подсудимый хода­тайствует о судебном разбирательстве в его отсутствие, но при этом он обвиняется в преступлении, за которое не может быть назначено наказание в виде лишения свободы.

9. Судопроизводство осуществляется на основе состяза­тельности и равноправия сторон. Оно может быть начато толь­ко при наличии заявления истца, обвинительного акта прокурора или жалобы потерпевшего, настаивающих перед судом на удов­летворении своих требований. Но другая сторона (ответчик, подсу­димый) вправе приводить аргументы в свою защиту либо самосто­ятельно, либо используя специалистов в области права (адвока­тов). Обе стороны равноправны, т. е. пользуются одинаковыми пра­вами для защиты своих прав. Решение по разбираемому делу вы­носит суд, который не связан доводами сторон и свободен в оценке представленных ими доказательств, а также независим от любых посторонних влияний.

10. Судопроизводство осуществляется в случаях, пре­дусмотренных федеральным законом, с участием присяж­ных заседателей. Речь идет о наиболее тяжких преступлениях, за которые может быть назначена смертная казнь. Обычно такие дела рассматривают суды субъектов Федерации (областные, крае­вые, республиканский). Вот почему суды присяжных заседателей образуются при судах субъектов Федерации. Приговоры, вынесен­ные судом присяжных, могут быть обжалованы или опротестова­ны в кассационную палату Верховного Суда Российской Федера­ции.

Структура судебной власти. Судебная власть в Российской Федерации состоит из трех ветвей (рис. 3.3).

А. Конституционные суды. Конституционный Суд России и конституционные суды в республиках, а также уставные суды в краях и областях составляют первую ветвь судебной власти. Их основная задача состоит в проверке на соответствие Конституции РФ актов органов государственной власти.

Состав Конституционного Суда. Деятельность Конституци­онного Суда Российской Федерации регулируется ст. 125 Консти-

176

Глава III Конституционное право

туции и Законом о Конституционном Суде (1994 г.). Конституцион­ный Суд состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению Президента России. Полномочия Конституционного Суда не ограничены сроком. Полномочия же конкретного судьи такое ограничение имеют: он не может занимать должность более 12 лет. Ограничен и предельный возраст для пребывания в должно­сти судьи — 70 лет. Назначение на должность судьи на второй срок не допускается.

Структура Конституционного Суда. В его составе выделя­ются две палаты, включающие соответственно десять и девять судей. Персональный состав определяется путем жеребьевки, прово-

Судебная власть

Конституционный Суд

Верховный

Суд

 

Высший Арбитражный Суд

Конституционные

(уставные) суды республик, краев, областей

Арбитражные

суды округов

Общие суды среднего звена

Военные суды среднего звена

Общие суды основного звена

Военные суды основного звена

Арбитраж­ные суды субъектов

Федерации

Мировые судьи*

Рис. 3.3. Структура судебной власти

* Мировые судьи только декларируются в Конституции, но пока они не созданы.

I

§ 15 Органы судебной власти Российской Федерации

177

димой в соответствии с Регламентом Конституционного Суда. Со­став палат не должен оставаться неизменным более чем три года подряд. Полномочия председательствующего на заседаних палаты выполняются судьями палаты по очереди. Судом проводятся пле­нарные заседания, на которых рассматриваются наиболее важ­ные вопросы.

Возглавляет Конституционный Суд Председатель, который руководит подготовкой пленарных заседаний, созывает их, пред­седательствует на них, представляет Конституционный Суд в от­ношениях с государственными органами, общественными объеди­нениями, осуществляет общее руководство аппаратом Суда и др. Председатель Конституционного Суда издает приказы и распоря­жения.

Заместитель Председателя Конституционного Суда выполняет по уполномочию Председателя отдельные его функ­ции, а также выполняет другие обязанности, возложенные на него Конституционным Судом.

Судья-секретарь осуществляет непосредственное руковод­ство работой аппарата, организационно обеспечивает подготовку и проведение заседаний Суда, доводит до сведения соответству­ющих органов, организаций и лиц решения, принятые Конститу­ционным Судом, организует информационное обеспечение судей и др.

Избираются указанные должностные лица сроком на три года на пленарном заседании Конституционного Суда тайным голосо­ванием большинством голосов от общего числа судей.

Конституционный Суд в своей деятельности руководствуется следующими принципами: независимость, коллегиальность, глас­ность, состязательность и равноправие сторон.

Компетенция Конституционного Суда весьма широка. Ею суд наделяется для защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей тер­ритории России.

1. Конституционный Суд решает дела о соответствии Консти­туции Российской Федерации:

а) федеральных законов, актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, краев и областей, а так­же законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, из-

/   «Основы российскою права»

178

Глава III. Конституционное право

 

данных по вопросам, относящимся к ведению органов государствен­ной власти Российской Федерации и совместному ведению феде­ральных органов и органов власти субъектов Федерации;

в) договоров между органами государственной власти России и органами власти субъектов Федерации, договоров между органа­ми власти субъектов Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Россий­ской Федерации.

2. Разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами власти Федерации и субъектов Феде­рации;

в) между высшими государственными органами субъектов Рос­сийской Федерации.

3. Проверяет конституционность закона, примененного в кон­кретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

4. Дает толкование Конституции РФ.

5. Дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной из­мене или совершении тяжкого преступления.

6. Выступает с законодательной инициативой по вопросам сво­его ведения.

Внутренняя деятельность Конституционного Суда регулиру­ется его Регламентом. Решения Конституционного Суда обязатель­ны для всех и обжалованию не подлежат.

Б. Суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют уголов­ное, гражданское, административное и иные виды судопроизвод­ства.

Основным (нижним) звеном второй ветви судебной власти яв­ляются районные (городские) суды. Они рассматривают основную массу дел, им подсудны практически все дела, кроме тех, кото­рые переданы в ведение вышестоящих судов. На эти суды возла­гается и обеспечение исполнения судебных решений, контроль за деятельностью и законностью действий органов, ведущих рассле­дование дел, в частности, за законностью арестов.

Суды среднего звена — это суды субъектов Федерации (рес­публиканские, областные, краевые, окружные, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Количество судей в этих судах неодинаково и зависит от численности населения субъекта Федерации. Они

§ 15 Органы судебной власти Российской Федерации

179

рассматривают по первой инстанции дела о наиболее опасных пре­ступлениях (например, дела о взятках, крупных хищениях), выс­тупают в роли судов второй (кассационной) инстанции, а также осуществляют проверку решений судов нижнего звена (в порядке надзора).

Военные суды — это специализированные суды, но они яв­ляются органичной частью судебной системы, о чем свидетель­ствует тот факт, что высшей инстанцией для военных судов явля­ется Верховный Суд России. Система военных судов состоит из су­дов основного звена (военные суды гарнизонов, объединений ар­мий, флотилий), среднего звена (военные суды военных округов, флотов групп войск, судов видов, родов войск) и, наконец, высше­го звена (Военная коллегия Верховного Суда Российской Федера­ции). Военные суды рассматривают дела о преступлениях военно­служащих и военнообязанных, совершенных во время военных сбо­ров, и некоторые другие.

Верховный Суд Российской Федерации возглавляет систему судов общей юрисдикции. Он имеет следующие судебные полно­мочия:

1) рассмотрение дел по первой инстандии,, если они отлича­ются особой сложностью и особой важностью;

2) проверка обоснованности и законности решений, не всту­пивших в законную силу (по второй кассационной инстанции);

3) проверка приговоров, вступивших в законную силу (в по­рядке надзора).

Организационные полномочия Верховного Суда также очень значимы:

1) изучение и обобщение судебной практики, судебной стати­стики;

2) дача руководящих разъяснений законов, которые обяза­тельны для всех судов (вынесение постановлений Пленумом Вер­ховного Суда РФ);

3) осуществление права законодательной инициативы.

В. Арбитражные суды. Эти суды разрешают споры между юридическими лицами, в том числе гражданами-предпринимате­лями, государственными органами:

1) в сфере экономики (о заключении и расторжении догово­ров, исполнении договорных обязательств, о признании права соб­ственности, о возмещении убытков и др.);

2) в сфере управления, касающейся действий органов испол­нительной власти;

180

Глава III. Конституционное право

3) между органами исполнительной власти субъектов Феде­рации;

4) о банкротстве;

5) о защите чести, достоинства и деловой репутации субъек­тов предпринимательской деятельности;

6) о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке и др.

Основную нагрузку в расмотрении дел, относящихся к веде­нию арбитражных судов, несут арбитражные суды субъектов Федерации. Они являются нижним звеном в системе арбитражных судов.

Федеральные окружные арбитражные суды являются судами по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов субъектов Федерации в кассационной инстанции.

Высший Арбитражный Суд в первой инстанции рассматри­вает жалобы на ненормативные акты Президента, палат Феде­рального Собрания, Правительства, нарушающие права и закон­ные интересы организаций и граждан-предпринимателей, а так­же экономические споры между Российской Федерацией и субъек­тами Федерации, между субъектами Российской Федерации. В его компетенцию входит и рассмотрение дел в порядке надзора. В обя­занности Высшего Арбитражного Суда входит изучение и обоб­щение судебной практики, разработка предложений по совершен­ствованию законов, он может выступать с законодательной иници­ативой и др.

В целом же надо отметить, что судебная власть — это дей­ственный и необходимый инструмент, посредством которого право воздействует на общественные отношения, инструмент не един­ственный, но главенствующий в конфликтных ситуациях.

§ 16. Местное самоуправление

Понятие местного самоуправления. Управление местными делами у нас существовало всегда, однако местное самоуправле­ние в нашей стране появилось лишь в конце 80-х — начале 90-х годов. После октябрьской революции 1917г., вопреки тезису К. Мар­кса о периоде социалистического государства как об обратном по-

§ 16 Местное самоуправление

181

глощении государственной власти обществом, зачатки местного самоуправления, существовавшие в царской России, были полно­стью уничтожены. Вместо этого на местах были организованы ме­стные советы и их исполнительные комитеты, которые являлись частью единой централизованной системы органов государствен­ной власти, построенной по принципу демократического центра­лизма, что на практике вылилось в концентрацию государствен­ной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Другими словами, местные советы являлись лишь "агентами" вы­шестоящих органов государственной власти и были лишены сколь­ко-нибудь ощутимой самостоятельности в решении вопросов мест­ного значения. Положение усугубилось тем, что на деле воля со­ветов подменялась решениями аппарата КПСС.

Интерес к идее местного самоуправления появился в конце 80-х — начале 90-х годов, что было связано с демократизацией советского общества и с начавшимся процессом децентрализации управления государством. Необходимо заметить, что переход от единой системы советов к системе органов местного самоуправле­ния был постепенным и на практике еще не завершился.

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления ста­ло принятие Конституции РФ 1993 г., где была закреплена клас­сическая, идеальная его модель, реализовать которую будет дос­таточно сложно, хотя к этому необходимо стремиться.

Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной террито­рии по решению вопросов местного значения исходя из интере­сов населения.

Суть местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности на­селения в решении местных проблем. Органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти, а, значит, последние не могут давать обязательных указаний муни­ципальным органам. В самом деле, ведь местное население навер­няка лучше разбирается в своих проблемах и сможет найти луч­шие пути их разрешения. Следовательно, вполне допустимо власть местного самоуправления назвать "четвертой властью", существу­ющей в нашем обществе (см. рис. 3.4).

182

Глава III Конституционное право

Однако такое положение отнюдь не означает, что местное самоуправление — это государство в государстве, что оно абсо­лютно отделено от государства. Дело в том, что Российская Феде­рация и ее субъекты обладают определенными правами по отно­шению к местному самоуправлению. К их совместному ведению относится установление общих принципов организации местного самоуправления, что выражается в принятии законов РФ и субъек­тов РФ о местном самоуправлении, где четко определяется круг вопросов местного значения, самостоятельно решаемых муници­пальными органами, в общих чертах устанавливаются территори­альная, организационная, экономическая основы местного само­управления, его полномочия, а также гарантии и ответственность

Местное самоуправление осуществляется на всей терри­тории Российской Федерации в городских, сельских поселени­ях, сельских округах (волостях, сельсоветах), районах (уез­дах), районах в городе. Эти территории называются муниципаль­ными образованиями, границы которых устанавливаются и изме­няются органом государственной власти субъекта РФ с учетом мне­ния населения соответствующих территорий. В целях защиты кон­ституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом на отдельных территориях мо­жет быть ограничено право граждан на осуществление местного самоуправления.

Как видно, законом допускается возможность существования одного муниципального образования внутри другого (например, село внутри района, район в городе). В настоящее время не допус­кается подчиненность одного муниципального образования друго­му, в противном случае подчиненное муниципальное образование не было бы самостоятельным, что нанесло бы вред его муници­пальной природе. В такой ситуации речь должна идти о разграни­чении полномочий между двумя муниципальными образованиями, чтобы каждое из них сохраняло самостоятельность в своей сфере.

В каждом муниципальном образовании принимается устав, который должен соответствовать Конституции, законам РФ и за­конам субъектов РФ и который должен быть зарегистрирован в порядке, установленном субъектом РФ. В уставе указываются гра­ницы, состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципального обра­зования, структура и порядок формирования органов местного са­моуправления, их компетенция, формы, порядок и гарантии не­посредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.

§ 16. Местное самоуправление

183

Компетенция местного самоуправления. К вопросам местно­го значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, от­несенные к таковым уставом муниципального образования в соот­ветствии с Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ. В ча­стности, это вопросы владения, пользования и распоряжения му­ниципальной собственностью, местный бюджет, установление ме­стных налогов и сборов, содержание и использование муниципаль­ного жилищного фонда, муниципальные учреждения образова­ния, здравоохранения, охрана общественного порядка, контроль за использованием земель, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение, дороги, транспортное обслуживание и т. д.

Формы решения местных вопросов. Они могут быть различ­ными. Население может выражать свою волю как непосредствен­но, так и через органы местного самоуправления.

К формам непосредственного решения вопросов относятся:

1. Местный референдум. Решение о его проведении прини­мается представительными органами местного самоуправления по требованию населения или по собственной инициативе. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживаю­щие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами. Если для его реализации требуется издание какого-либо нормативно-правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт.

2. Муниципальные выборы. В настоящее время местные вы­боры построены по образцу федеральных выборов. Так, выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправле­ния, выборных должностных лиц осуществляются на основе все­общего равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Избирательным правом обладают граждане, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования, кроме лиц, признанных судом недееспособными, а также лиц, содержащихся в местах лишения свободы по вступив­шему в законную силу приговору суда. Правом выдвижения канди­датов обладают группы избирателей и избирательные объедине­ния. В основе последних лежат отделения общефедеральных и ре­гиональных политических партий, общественных организаций и др.

Представляется, что данная конструкция не совсем удачна. Дело в том, что при решении вопросов местного значения (доро­ги, тепло, свет, газ, канализация, здравоохранение и т. п.) поли-

184

Глава III. Конституционное право

тические взгляды кандидатов не имеют большого значения, по­этому и выборы должны носить неполитический характер. Вслед­ствие этого партии не должны обладать правом выдвижения кан­дидатов. Можно допустить к голосованию и иностранцев, и лиц без гражданства, проживающих на данной территории. Кроме того, должны обладать избирательным правом и лица, хотя постоянно и не проживающие на территории муниципального образования, но имеющие там недвижимость, так как решения органов местного самоуправления несомненно затрагивают их интересы. Кроме того, в небольших населенных пунктах возможно проведение открытых выборов на собраниях и сходах граждан.

3. Собрания и сходы граждан. Представляется, что это наи­более демократическая форма решения вопросов местного значе­ния, так как в отличие от референдума здесь не только санкцио­нируется заранее подготовленное решение, но и происходит вы­работка самого текста решения.

Законодательство предусматривает два вида собраний (сходов):

а) собрание (сход) существует наравне с представительными органами местного самоуправления. В этом случае оно не может осуществлять исключительные полномочия представительного орга­на. В остальном его компетенция определяется в уставе муници­пального образования;

б) в уставе может быть предусмотрено, что представитель­ный орган местного самоуправления вообще не создается, а его полномочия осуществляются сходом (собранием) граждан.

Такая форма решения населением вопросов местного значе­ния, как сход, возможна и целесообразна в небольших населенных пунктах, в противном случае сход будет неработоспособен.

Население может осуществлять свое право на местное само­управление и через муниципальные органы. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятель­но, однако Российская Федерация определяет общие принципы осуществления местного самоуправления через органы. Одним из таких принципов является следующий: население города, района, села обязательно должно иметь выборный (представительный) орган местного самоуправления.

Представительный муниципальный орган обладает исклю­чительной компетенцией, к которой относятся: утверждение мест­ного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряже-

§ 16 Местное самоуправление

185

\

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

Население

 

 

 

Выборы. Отзыв.

!

 

Выборы. Отзыв. Подотчетен

^

 

Представительный орган местного самоуправления

 

Выборный глава муниципального образования

 

 

 

Выборы

 

 

 

 

 

 

 

Контроль

 

Подотчетен

 

 

 

Рис. 3.4. Система и формирование органов местного самоуправления

ния муниципальной собственностью; контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Детально компетенция представительного органа определя--ется в уставе муниципального образования. Уставом может быть предусмотрена должность главы муниципального образования выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он может избираться как непосредственно населением, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Компетенция главы муниципального образования также определяется уставом муни­ципального образования.

Конституция РФ устанавливает, что органы местного само­управления могут наделяться законом отдельными государствен­ными полномочиями с передачей необходимых для их осуществле­ния материальных и финансовых средств. Муниципальные органы ответственны за осуществленние этих полномочий только в рам­ках переданных средств. В отношении этих полномочий органы местного самоуправления теряют независимость от органов госу­дарственной власти, так как реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

 

Глава IV АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

§ 1. Понятие административного права

Любая социальная система нуждается в управлении, т. е в деятельности определенных субъектов по руководству элемента­ми этой системы. Управляющие оказывают упорядочивающее воз­действие на людей, обеспечивая согласованность их действий, об регая общество от нежелательного поведения управляемых. Управ ление обязательно базируется на подчиненности одного ли другому, на определенной иерархии, возникающей между людьми.

Соподчиненность может приобретать различные формы. Она может быть как линейной, т. е. такой, когда лицо непосредственно подчинено другому лицу и обязано выполнять все или большин­ство его указаний. Однако возможен и другой вид подчиненности. В самом деле, обыкновенный гражданин не подчинен органам го­сударственного управления, он только юридически от них зави­сим и обязан выполнять их указания лишь в отдельных сферах отношений (например, указания пожарных инспекций — только по вопросам пожарной безопасности). Такое подчинение называет­ся функциональным.

Некоторые сферы общественной деятельности жизни государ­ство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Поэтому оно применяет методы управления для того, чтобы обес­печить правильное (с точки зрения государства) поведение людей в этих сферах. Такая деятельность государства по управлению называется государственным управлением. В принципе государ­ственным управлением в той или иной мере занимаются все госу­дарственные органы (например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров). Однако существует более узкое понимание государственного управления как дея­тельности исполнительно-распорядительного характера, т. е. работы по непосредственной реализации законов и управления

 

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти      187

гражданами и организациями во исполнение данных законов. Та­кой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти — испол­нительная власть, и проведение этой работы составляет ее ос­новную функцию. •

Административное право регулирует отношения, возникаю­щие в процессе государственного управления, осуществляемого в процессе функционирования органов исполнительной власти.

В процессе регулирования административное право в основ­ном пользуется такими инструментами, как односторонние пред­писания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением (не­даром ведь исполнительная власть реализуется через управление, которое основано на отношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозво­ление, однако чаще предоставленное право выбора вариантов поведения ограничивается двумя-тремя строго определенными ва­риантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему посту­пать.

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, связанная с полномо­чиями распорядительного характера.

Конституционный статус органов исполнительной власти.

Конституция РФ установила самостоятельность всех ветвей влас­ти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­нила жесткую зависимость органов государственного управления как от представительных органов, так и от Президента.

188

Глава IV. Административное право

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На сегодняш­ний день Государственная Дума и Совет Федерации наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и дру­гим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Со­брание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнитель­ной власти. Во-вторых, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, определял характер и содержание деятельности органов исполнительной вла­сти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положе­ние Президента в системе ветвей власти изменилось: будучи гла­вой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей влас­ти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной влас­ти должны обладать большой степенью самостоятельности в осу­ществлении государственно-управленческой деятельности, незави­симо от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет Президенту такие полномо­чия, которые позволяют определять содержание и сущность дея­тельности исполнительной власти. Более того, некоторые феде­ральные органы исполнительной власти непосредственно подчи­нены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во испол­нение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирова­ние, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. В том случае, если акты Пра­вительства противоречат Конституции, законам, указам, Прези­дент вправе их отменить.

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти      189

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ществляет следующие полномочия:

назначает Председателя Правительства и членов Правительства;

определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней по­литики, которые во многом определяют и деятельность Прави­тельства;

отправляет Правительство в отставку;

может возлагать определенные полномочия на Правительст­во и др.

Система федеральных органов исполнительной власти. Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (госу­дарственные комитеты, федеральные службы и т. д.) (см. рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнитель­ной власти.

Правительство Российской Федерации является высшим федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управления, обеспе­чивает общее экономическое, социально-культурное развитие стра­ны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время полу­чила распространение практика включения в Правительство пред­седателей госкомитетов на том основании, что их статус офици­ально приравнивается к статусу федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Председатель Правитель­ства предлагает Президенту кандидатуры на должности замести­телей Председателя Правительства и федеральных министров, структуру федеральных органов исполнительной власти, опреде­ляет в соответствии с Конституцией-РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Пра­вительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительст-ва яв­ляются разработка, представление Государственной Думе, шспо.т-нение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политгики в области культуры, науки, образования, здравоохранения; управ­ление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и Распоряжениями, причем первые носят нормативный харакстер.а

190

Глава IV Административное право

 

Президент

не входит в систему органов исполнитель­ной власти, но обла­дает некоторыми пол­номочиями по отно­шению к ним. Кроме того, ему непосред­ственно подчинены некоторые министер­ства и ведомства (обо­значены знаком *)

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти     191

Продолжение рисунка

Министерства.

по атомной энергии

внешних экономических связей и

торговли

внутренних дел <*> по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликви­дации последствий стихийных бед­ствий

по делам национальностей и феде­ративным отношениям

здравоохранения

иностранных дел <*>

культуры

науки и технологий

обороны <*>

общего и профессионального обра­зования

природных ресурсов путей сообщения

сельского хозяйства и продоволь­ствия

по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Незави­симых Государств

топлива и энергетики

транспорта

труда и социального развития

финансов

экономики

юстиции <*>

государственного имущества

по монопольной политике

по налогам и сборам_______

Государственные комитеты:

по вопросам развития Севера по государственным резервам по делам молодежи

по жилищной и строительной по­литике

по земельным ресурсам и землеус­тройству

по кинематографии

по охране окружающей среды

по печати

по поддержке и развитию малого предпринимательства

по связи и информатизации

по стандартизации, метрологии и

сертификации

по статистике таможенный

по физической культуре и туризму по обеспечению монополии на ал­когольную продукцию

Федеральные службы

авиационная архивная <*> безопасности <*>

по валютному и экспортному конт­ролю

внешней разведки <*> геодезии и картографии по гидрометеорологии и мониторин­гу окружающей среды

Федеральные комиссии:

по недвижимому имуществу и оценке

недвижимости

по рынку ценных бумаг <*>

энергетическая

Российские агентства

космическое

по патентам и товарным знакам правительственной связи и инфор­мации <*>

Федеральные надзоры

горный и промышленный надзор по ядерной и радиационной безопасно­сти <*>

Управление делами  Президента Российской Федерации <*>

по делам о несостоятельности и фи­нансовому оздоровлению

дорожная

железнодорожных войск <*>

лесного хозяйства

миграционная

налоговой полиции

охраны <*>

пограничная<*>

по регулированию естественных

монополий в области связи

по регулированию естественных

монополий на транспорте

по телевидению и радиовещанию <*>

специального строительства России

Рис. 4Д. Система федеральных органов исполнительной власти

вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут проти­воречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Правитель­ства является сложение полномочий перед вновь избранным Пре­зидентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои пол­номочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в от­ставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен;

в случае, если Президент примет решение об отставке Пра­вительства после того, как оно получит вотум недоверия Государ­ственной Думы.

Министерства РФ — это центральные органы исполнитель-°и власти. Свою деятельность они осуществляют на основе едино-

192

Глава IV. Административное право

началия, руководят порученными им отраслями народного хо­зяйства или сферами деятельности. Считается, что государствен­ные комитеты в отличие от министерств осуществляют межотрас­левое управление. Поэтому четких критериев отграничения мини­стерств от ведомств (в их число включаются помимо госкомитетов и другие органы исполнительной власти, комиссии, агентства, служ­бы, надзоры), кроме названия, почти не осталось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федераль­ный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Га­рантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерства, которая имеет совещательное значение и не может принимать обязательных решений. Однако разногласия между ми­нистром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом Мини­стерства РФ действуют в масштабах всей Российской Федерации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел, юстиции, которые подчинены Президенту РФ). Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утверждаемого Президен­том или по его поручению — Правительством РФ. Министры на­значаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотноше­ниях с организациями других ветвей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, фе­деральные комиссии России. Это — федеральные органы испол­нительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе меж­отраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере дея­тельности. Оперативное руководство организациями, подчинен­ными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществляет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, фе­деральные надзоры России. Это — федеральные органы испол­нительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Общий статус ведомств РФ в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Прави-

 

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти     193

тельство. Подчиняются ведомства Правительству РФ, за исключе­нием Федеральной службы безопасности, Службы внешней раз­ведки и некоторых других (см рис. 4.1).

Система органов исполнительной власти субъектов РФ.

Субъекты Российской Федерации устанавливают свою систему ор­ганов государственной власти (в том числе и систему органов ис­полнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной вла­сти, установленных федеральными законами. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм си­стем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и испол­нительных органов государственной власти. В соответствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, до­пустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федераль­ной исполнительной власти в Российской Федерации оказывают свое влияние на систему органов исполнительной власти субъек­тов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются органы, со­зданные исключительно для осуществления полномочий Федера­ции, и органы, созданные для реализации как полномочий Рос­сийской Федерации, так и полномочий субъектов Федерации. Пер­вые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти РФ. Третью группу образуют органы, которые формируют­ся по предметам ведения субъектов РФ и являются независимыми от федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, структура общественной жизни определяет ло­гику любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, не­смотря на разнообразие форм (президенты, правительства, адми­нистрации, мэрии, префектуры и др.), можно выделить органы общей компетенции, органы отраслевой и межотраслевой компе­тенции.

В республиках в составе РФ органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет

194

Глава IV. Административное право

Министров) во главе с Президентом республики или Председа­телем Правительства. В других субъектах органом исполнитель­ной власти общей компетенции является администрация субъек­та РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие фор­мы — мэрии, правительства и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор). На сегодняшний день главы администраций субъектов РФ избираются населением. Пра­вительства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Консти­туцией к ведению субъектов РФ.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъек­тах РФ являются министерства, государственные комитеты, ко­митеты (в республиках), главные управления, управления, коми­теты, отделы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначают­ся им же (кроме органов внутренних дел и комитетов по управле­нию имуществом РФ). Структура, полномочия этих органов опре­деляются конституциями республик, уставами других субъектов.

§ 3. Сферы государственного управления

После того как прорисована система органов управления, не­обходимо указать сферы общественных отношений, нуждающиеся в государственном управлении (см. рис. 4.2—4.5).

8 4. Государственная служба

195

экономическая сфера (см. рис. 4.3)

 

/

 

/

 

\

 

1

 

\

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Общественная жизнь

 

административно-политическая сфера] (см. рис. 4.4)

социально-культурная сфера (см. рис. 4.5)

 

/

 

/

\

 

г

 

\

 

\

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОТРАСЛИ    УПРАВЛЕНИЯ Рис. 4.2. Сферы управления

Государственное управление в сфере экономики

Управление промышленностью

1) Общее руководство: Правительства РФ (Промышленный департамент и Департа­мент оборонных отраслей промышленности).

2) Межотраслевое руководство: Министер­ство .экономики, Министерство государ­ственного имущества, Министерство по ан­тимонопольной политике.

3) Непосредственное управление: мини­стерства топлива и энергетики, по атом­ной энергии, сельского хозяйства и продо­вольствия и др.

4) Надзор: Федеральный горный и промыш­ленный надзор, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности.

Управление связью

1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент транспорта и связи).

2) Непосредственное управление: Гос­комитет по связи и информации. В его составе: Федеральное управление по­чтовой связи; Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи.

3) Надзор: Главное управление государ­ственного надзора за связью при Минсвязи.

Управление охраной окружающей среды

1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент природопользования и защиты окружающей среды).

2) Непосредственное управление и над­зор: Министерство природных ресурсов; Госкомитет по земельным ресурсам и землеустройству, по охране окружаю­щей среды; Федеральная служба лес­ного хозяйства и другие ведомства.

3) Надзор: Федеральный горный и про­мышленный надзор, Санэпиднадзор при Министерстве здравоохранения.